Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.03.1987, Az.: BVerwG 2 C 22/85

I.

Der Kläger war ab September 1982 Polizeihauptwachtmeisteranwärter im Dienst der Beklagten. Während dieser Zeit erhielt er Anwärtersonderzuschläge. Die Beklagte entließ ihn mit Ablauf des 31. Mai 1983 aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf, weil er den Grundlehrgang nicht bestanden hatte. Sie forderte von ihm die Anwärtersonderzuschläge durch Bescheid zurück. Sein Widerspruch blieb erfolglos.

Der Kläger hat Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben und beantragt,

hilfsweise,

Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag entsprochen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Schlichte Nichteignung für eine beamtenrechtliche Laufbahn könne für sich allein nach allgemeinen besoldungsrechtlichen Grundsätzen nicht ohne weiteres ein triftiger Grund sein, von einem Beamten rückwirkend einen Teil seiner Bezüge zurückzufordern, die er zu Recht erhalten habe. Allerdings lasse § 12 Abs. 2 BBesG abweichende gesetzliche Regelungen zu. Demgemäß stütze die Beklagte ihre Forderung auf § 4 der Verordnung über die Gewährung von Anwärtersonderzuschlägen an Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst - AnwSZV -. Es sei schon zweifelhaft, ob § 63 BBesG eine Art. 80 GG genügende Ermächtigung enthalte mit der Möglichkeit, eine Billigkeitsentscheidung gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG auszuschließen. Selbst wenn dies zuträfe, könne die schlichte Nichteignung für eine beamtenrechtliche Laufbahn kein Grund für die Rückforderung der Anwärterbezüge sein. Erbringe die Ausbildung den Beweis der Nichteignung, so trage der Auszubildende das Risiko eines Abbruchs der Ausbildung. Es gehe jedoch nicht an, ihm den Mißerfolg auch wirtschaftlich-finanziell einseitig als einen von ihm zu vertretenden Grund zu überbürden. Das müsse um so mehr dann gelten, wenn es sich - wie hier bei einem Anwärter für den mittleren Polizeivollzugsdienst - um solche Bezüge handele, die dem Anwärter während der Ausbildung einen Unterhalt gewährleisten sollten, der dem gleichkomme, den er nach dem Alimentationsgrundsatz bei der Zahlung von Besoldungsbezügen hätte. - Eine sonstige Rechtsgrundlage bestehe nicht. Insbesondere stelle die vom Kläger unterschriebene Verpflichtungserklärung kein selbständiges Schuldanerkenntnis dar.

Die Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision der Beklagten ist zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger ist nicht verpflichtet, die Anwärtersonderzuschläge zurückzuzahlen.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist § 4 der auf Grund der Ermächtigung des § 63 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - vom Bundesminister des Innern mit Zustimmung des Bundsrates erlassenen Verordnung über die Gewährung von Anwärtersonderzuschlägen an Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst vom 20. Februar 1978 (BGBl. I S. 276) - AnwSZV - in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der AnwSZV vom 15. Juli 1981 (BGBl. I S. 667). Hiernach ist der Anwärtersonderzuschlag in voller Höhe zurückzuzahlen, wenn der Anwärter vor Ablegen der Laufbahnprüfung aus einem von ihm zu vertretenden Grunde aus dem Vorbereitungsdienst ausscheidet. Die Rückzahlungspflicht in den von § 4 AnwSZV angeführten Fällen, die die Eigenart der vom Verordnungsgeber gewählten Verknüpfung der grundsätzlich im Ermessen des Dienstherrn liegenden Gewährung von Anwärtersonderzuschlägen (vgl. hierzu Urteil vom 15. Dezember 1983 - BVerwG 2 C 14.82 - <Buchholz 235 § 63 Nr. 1>) mit dem von einem Anwärter zu vertretenden Grunde für das Ausscheiden aus dem Vorbereitungsdienst berücksichtigt, schließt die Anwendung der allgemeinen Vorschrift über die Rückforderung zuviel gezahlter Bezüge (§ 12 Abs. 2 BBesG) aus. Das folgt schon aus der gesonderten Anordnung der Rückzahlungspflicht. Der Verordnungsgeber hat durch die sonst nicht gebrauchte ausdrückliche Anordnung der Rückzahlung "in voller Höhe" ebenso wie in § 3 Abs. 6 des Gesetzes über die Gewährung einer jährlichen Sonderzuwendung - SZG - (vgl. hierzu Urteil vom 4. März 1986 - BVerwG 2 C 33.83 - <Buchholz 238.95 Nr. 17>) das Fehlen von Haftungseinschränkungen noch betont (so auch Schwegmann/Summer, BBesG, IV/11 § 4 Rz 5; Kümmel/Pohl, Besoldungsrecht in Niedersachsen, Gruppe 3/22, Erl. zu § 4).

§ 4 AnwSZV hält sich entgegen der Auffassung des Klägers im Rahmen der Ermächtigung des § 63 BBesG. Dem Grunde nach handelt es sich um eine gesetzlich geregelte "Auflage" im Sinne des § 63 Abs. 2 BBesG (vgl. hierzu Kümmel/Pohl, a.a.O., Gruppe 2 § 63 Erl. 3; vgl. auch Gürtner, Die Rückforderung von Anwärterbezügen nach § 59 Abs. 5 BBesG, ZBR 1981, 274), die zu ihrer Wirksamkeit keiner besonderen Verpflichtung seitens des Anwärters bedarf (Schwegmann/Summer, a.a.O., § 63 Rz 6; Kümmel/Pohl, a.a.O., Gruppe 3/22, Erl. zu § 4). Jedenfalls handelt es sich um Modalitäten der "Gewährung von Anwärtersonderzuschlägen". Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) sind hinreichend bestimmt. Da es grundsätzlich Sinn der Ermächtigungsnorm ist, Anwärtern, von denen besondere Einstellungsvoraussetzungen gefordert werden, im Bedarfsfall einen besonderen Anreiz für den Eintritt in den öffentlichen Dienst in Form eines Sonderzuschlages zu geben, schließt dessen Gewährung auch die Möglichkeit einer Rückforderung bei einem von dem Anwärter zu vertretenden Scheitern dieses Zieles ein. Letztlich bedarf dies keiner abschließenden Entscheidung, weil schon die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Rückforderung der Anwärtersonderzuschläge nicht vorliegen.

Die Wortfolge in § 4 AnwSZV "aus einem von ihm zu vertretenden Grunde" ist - ebenso wie § 3 Abs. 1 Nr. 2 AnwSZV - nicht anders als bei Anwendung anderer (allgemeiner) dienstrechtlicher Vorschriften auszulegen, die eine vergleichbare Wortfolge enthalten (u.a. § 115 Abs. 1 BBG a.F., § 10 Abs. 1 BeamtVG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 SZG; vgl. auch Schwegmann/Summer, a.a.O., IV/11 § 4 Rz 3 unter Hinweis auf § 3 Rz 5). Der Begriff des von dem Beamten "zu vertretenden" Grundes liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im öffentlichen Dienstrecht zwischen dem engeren Begriff des "Verschuldens", der in der Regel ein pflichtwidriges, subjektiv vorwerfbares Verhalten voraussetzt, und dem weiteren Begriff der "in der Person des Beamten liegenden Gründe", von dem in der Regel ohne Rücksicht auf das Motiv Umstände erfaßt werden, die durch die Initiative oder durch ein Unterlassen des Bediensteten bestimmt sind. Der Begriff ist wertneutral auszulegen. Es ist erforderlich, aber auch ausreichend, daß das Ausscheiden aus dem Vorbereitungsdienst auf Umständen beruht, die dem Verantwortungsbereich des Beamten zuzurechnen sind. Das ist in der Regel der Fall, wenn die Umstände maßgeblich durch das Verhalten des Beamten geprägt sind, wobei die Motive für das Ausscheiden aus dem Dienst zu berücksichtigen sind. Entscheidend ist, ob das Verhalten des Beamten bei der Einbeziehung der Motivation in dem jeweiligen rechtlichen Zusammenhang, in dem er steht (hier Rückzahlung erhaltener Anwärtersonderzuschläge), "billigerweise" dem von dem Bediensteten oder dem vom Dienstherrn zu verantwortenden Bereich zuzuordnen ist (u.a. Urteile vom 22. Februar 1967 - BVerwG 6 C 85.64 - <Buchholz 232 § 115 Nr. 24>, vom 15. Juni 1971 - BVerwG 2 C 44.69 - <Buchholz 232 § 115 Nr. 34>, vom 6. Juli 1972 - BVerwG 2 C 7.72 - <Buchholz 238.95 Nr. 3>, vom 27. August 1979 - BVerwG 6 C 74.78 - <Buchholz 232.5 § 10 Nr. 7>, vom 17. Oktober 1985 - BVerwG 2 C 31.83 - <Buchholz 232.5 § 10 Nr. 3> und vom 4. März 1986 - BVerwG 2 C 33.83 - <a.a.O.> sowie Beschluß vom 3. Juli 1985 - BVerwG 2 B 107.84 - <Buchholz 238.95 Nr. 16>).

Eine auf einer Willensentscheidung beruhende Entlassung auf eigenen Antrag hat nach der angeführten Rechtsprechung grundsätzlich der Beamte zu vertreten. Entsprechendes gilt erst recht für eine auf einem vorwerfbaren Verhalten des Beamten beruhende Entlassung. Eine solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) beruht die Tatsache, daß der Kläger während des Grundlehrgangs in fünf Fächern die Note "mangelhaft" erzielt hat und deshalb wegen mangelnder Eignung entlassen worden ist, nicht auf dessen schuldhaftem Verhalten. Die in diesem Zusammenhang von der Revision erhobene Rüge, das Berufungsgericht hätte zur Vermeidung einer Verletzung seiner Hinweispflicht (§ 86 Abs. 3 VwGO) die Beklagte auf diesen Gesichtspunkt hinweisen müssen, damit hierzu weitere Tatsachen hätten vorgetragen werden können, geht fehl. Denn bereits das Verwaltungsgericht hatte diesen Gesichtspunkt unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angesprochen. Für das Berufungsgericht bestand deshalb keine Veranlassung, hierauf nochmals hinzuweisen.

Die nicht von einem in der Willenssphäre liegenden Verhalten geprägte Nichteignung hat ein Beamter im Beamtenverhältnis auf Widerruf - und damit auch der Kläger - in dem hier maßgeblichen Zusammenhang hingegen nicht zu vertreten. Er kann deshalb zwar wegen eines in seiner Person liegenden Eignungsmangels vor Ablegen der Laufbahnprüfung entlassen werden, was aber nicht bedeutet, daß ihm die Entlassung auch im Sinne von § 4 AnwSZV anzulasten ist. Der im Beamtenverhältnis auf Widerruf abzuleistende Vorbereitungsdienst dient ausschließlich der Ausbildung der Beamtenanwärter und der Erlangung ihrer Befähigung für die Beamtenlaufbahn. Wie in der in BVerwGE 52, 183 (188)[BVerwG 23.03.1977 - VI C 8/74] abgedruckten Entscheidung des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts ausgeführt ist, ist der Dienstherr verpflichtet, dem Anwärter während des Vorbereitungsdienstes die entsprechende Ausbildung zu vermitteln; der Anwärter seinerseits hat die Pflicht, sich dieser Ausbildung ernsthaft zu widmen. Wenn der Anwärter auch bei Erfüllung dieser Pflicht das Ziel des Vorbereitungsdienstes nicht erreichen kann, erscheint es nicht gerechtfertigt, ihm neben der Entlassung diese als einen von ihm zu vertretenden Grund anzulasten mit der Folge, daß er die Anwärtersonderzuschläge zurückzuzahlen hat. - Dieses Ergebnis steht auch mit der gesetzlichen Regelung für den Fall im Einklang, daß der Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst die Laufbahnprüfung nicht besteht. Wie sich aus dem Wortlaut des § 4 AnwSZV eindeutig ergibt, wird die sich aus dem Nichtbestehen der Laufbahnprüfung ergebende Nichteignung - anders als etwa im Rahmen der in einem anderen Zusammenhang stehenden Regelung des § 66 Abs. 1 BBesG - ebenfalls nicht der Sphäre des Beamten zugeordnet. In diesem Falle des mißglückten Berufsstarts soll der "durchgefallene" Anwärter nicht zusätzlich mit einer Rückzahlung belastet werden (Schwegmann/Summer, a.a.O., IV/11 § 4 Rz 4; Kümmel/Pohl, a.a.O., Gruppe 3/22 Erl. zu § 4). Der gewährte Anwärtersonderzuschlag ist dem Beamten zu belassen.

Der erkennende Senat hat zwar in der Entscheidung vom 6. Juli 1972 - BVerwG 2 C 7.72 - (a.a.O.), auf die der Beschluß vom 3. Juli 1985 - BVerwG 2 B 107.84 - (a.a.O.) in einer hilfsweisen Erwägung hingewiesen hat, unter Bezugnahme auf das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Januar 1969 - Nr. 44 III 68 - (ZBR 1969, 354) ausgeführt, daß dem Verantwortungsbereich eines Bediensteten auch Umstände zugerechnet werden können, die seiner Entscheidung überhaupt nicht unterliegen oder denen eine unter dem Zwang der inneren Haltung getroffene Entscheidung des Bediensteten zugrunde liegt; hierzu könne auch die vorzeitige Beendigung eines Dienstverhältnisses wegen eines anlagebedingten Fehlens der geforderten Eignung gehören. Diese Entscheidung ist jedoch nicht einschlägig. Sie betrifft eine Entlassung auf Antrag eines Soldaten auf Zeit, also keine Entlassung eines Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst wegen mangelnder Eignung, und zudem nicht § 4 AnwSZV, sondern das Recht der Sonderzuwendung.

Das Berufungsgericht hat mit Recht ausgeführt, daß eine sonstige Rechtsgrundlage für die Rückforderung der Anwärterzuschläge nicht besteht. Sie ist insbesondere auch nicht der vom Kläger unter dem 22. April 1982 unterschriebenen Verpflichtungserklärung zu entnehmen, die nach der revisionsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegung durch das Berufungsgericht lediglich die gesetzliche Regelung wiederholt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.