I.

Die Kläger, die im Landkreis A. liegenden Gemeinden Markt D. und A. streiten mit der beklagten Deutschen Bundespost über die Rechtmäßigkeit der Bildung der Nahdienstbereiche für die Fernsprechortsnetze D. und A.. Sie möchten von diesen Ortsnetzen aus das Ortsnetz A. im Nahdienst erreichen können, weil die Stadt A. für sie die Funktion des Mittelzentrums hat.

Die schrittweise Einführung des Nahdienstes war durch Verordnung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 5. Mai 1971 (BGBl. I S. 453) angeordnet worden. Danach waren jedem Ortsnetz die umliegenden Ortsnetze zuzuordnen, mit denen der Gesprächsverkehr künftig nicht mehr im Ferndienst zu Ferngesprächsgebühren, sondern im Nahdienst zu Ortsgesprächsgebühren abgewickelt werden sollte. Der Nahdienstbereich des jeweiligen Ortsnetzes umfaßte nach § 35 Abs. 2 der Fernmeldeordnung - FO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Mai 1971 (BGBl. I S. 541) die unmittelbar angrenzenden Ortsnetze sowie diejenigen Ortsnetze, deren Entfernungsmeßpunkte vom Entfernungsmeßpunkt des jeweiligen Ortsnetzes nicht mehr als 25 km entfernt waren. Durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Fernmeldeordnung (3. ÄndVFO) vom 27. Oktober 1975 (BGBl. I S. 2655) wurde diese Entfernung auf 20 km herabgesetzt.

Für die Ortsnetze D. und A. führte die Beklagte den Nahdienst im Oktober 1980 ein. Da das Ortsnetz A. nicht an jene Ortsnetze angrenzt und die Entfernung zwischen den Entfernungsmeßpunkten jener Ortsnetze zu dem Entfernungsmeßpunkt des Ortsnetzes A. jeweils mehr als 20 km beträgt, die Voraussetzungen des § 35 Abs. 2 FO mithin nicht erfüllt waren, wurde das Ortsnetz A. nicht in die Nahdienstbereiche der Ortsnetze D. und A. einbezogen.

Mit ihren dagegen erhobenen Klagen hatten die Kläger teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat - unter Abweisung der Klagen im übrigen - festgestellt, daß die im Vollzuge von § 35 FO getroffenen Maßnahmen zur Einführung des Nahdienstes bei den Ortsnetzen D. und A. rechtswidrig sind (BayVBl. 1982, 730 = UPR 1982, 236). Die Berufung der Beklagten wurde vom Verwaltungsgerichtshof mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die Beklagte bei der Einführung des Nahdienstes für die Ortsnetze D. und A. das ortsplanerische Interesse der Kläger an der fernmelderechtlichen Erreichbarkeit ihres Mittelzentrums A. im Nahdienst rechtswidrig nicht berücksichtigt hat.

Zur Begründung führt das Berufungsgericht aus:

Die im Berufungsverfahren allein noch anhängigen Feststellungsanträge seien gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Insbesondere richteten sie sich - bei richtigem Verständnis - auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses, nämlich der umstrittenen Berechtigung der Beklagten, die Nahbereiche der Ortsnetze D. und A. so, wie geschehen, zu bilden. Ob diese Berechtigung gegeben sei, hänge von der Wirksamkeit des § 35 Abs. 2 FO ab.

§ 35 Abs. 2 FO sei insoweit rechtswidrig, als er eine Ausnahme vom 20-km-Radius für diejenigen Ortsnetze nicht vorsehe, deren zugehöriges Mittelzentrum fernmelderechtlich außerhalb dieses Entfernungsbereichs liege. Das Fehlen einer Ausnahmevorschrift verletze die Kläger in ihrer Rechtsstellung als Selbstverwaltungsträger. Die Beklagte habe die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes (ROG) nicht berücksichtigt; sie habe weder das Abwägungsgebot nach § 2 Abs. 2 ROG noch das Abstimmungsgebot nach § 4 Abs. 5 ROG beachtet. Diese Bestimmungen seien hier anwendbar. Die Novellierung des § 35 Abs. 2 FO stelle nämlich eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne von § 3 Abs. 1 ROG dar; denn die Einführung von Nahbereichen im Fernsprechwesen habe nicht nur gebührenrechtliche Bedeutung, sondern sei geeignet, die räumliche Entwicklung eines Gebiets zu beeinflussen.

Die Nichtberücksichtigung ihrer ortsplanerischen Interessen verletze die Kläger in ihrem Selbstverwaltungsrecht. Zwar bestehe dieses Recht nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur im Rahmen der Gesetze, und Gesetze im Sinne dieser Vorschrift könnten auch Rechtsverordnungen sein. Der Normgeber dürfe den Gemeinden aber nicht ein "Sonderopfer" auferlegen. Ein solches sei nicht nur bei einem Eingriff im engeren Sinn, sondern auch dann gegeben wenn Gemeinden von Begünstigungen, die anderen Gemeinden gewährt würden, ohne zwingenden sachlichen Grund ausgeschlossen würden. Das sei hier der Fall.

Die Kläger beriefen sich zu Recht auf ihre Planungshoheit. Zwar widerspreche die Nahbereichsbildung weder konkreten Planungen der Kläger noch besonderen sachtypischen Vorgaben solcher Planungen. Die Planungshoheit der Kläger werde aber in dem Maße berührt, in dem die Nahbereichsbildung die Möglichkeiten künftiger Planung oder deren Realisierung einschränke. Die Nahbereichsbildung stelle wegen ihrer gebührenrechtlichen Auswirkungen für Private wie für Gewerbe und Industrie, aber auch für die Gemeindeverwaltung einen erheblichen Kostenfaktor dar, der die künftige Entwicklung einer Gemeinde mitbestimme; denn Gemeinden, von denen aus das zugehörige Mittelzentrum im Nahdienst erreicht werden könne, übten eine größere Anziehungskraft bei der Standortplanung aus und seien deshalb bevorzugt.

§ 35 Abs. 2 FO verletze den Gleichheitssatz, soweit er die Nahbereichsbildung an einen starren Entfernungsmaßstab binde, der die maßgeblichen Verhältnisse nicht ausreichend berücksichtige. Außerdem verstoße die Vorschrift gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Mit ihrer - vom Berufungsgericht zugelassenen - Revision beantragt die Beklagte, die Urteile der Vorinstanzen aufzuheben und die Klagen abzuweisen. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Die Kläger beantragen, die Revision zurückzuweisen. Sie halten das Urteil des Berufungsgerichts für richtig.

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses vertritt ebenfalls den Rechtsstandpunkt des Berufungsgerichts und hält die Revision deshalb für unbegründet. Der Oberbundesanwalt ist demgegenüber der Auffassung, daß § 35 Abs. 2 FO rechtsgültig ist.

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Die richtige Anwendung des Bundesrechts führt zur Abweisung der Klagen.

1.

Zutreffend hat das Berufungsgericht die Klagen, soweit sie nach der nicht angefochtenen teilweisen Abweisung durch das Verwaltungsgericht noch anhängig sind, als zulässig angesehen. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist - entgegen der Auffassung der Beklagten - gegeben. Um eine Streitigkeit über die Pflicht zur Zahlung von Fernmeldegebühren im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über Fernmeldeanlagen - FAG -, für die der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten eröffnet ist, handelt es sich nicht. Denn die Beteiligten streiten über die fernmelderechtliche Nahdienstregelung als Teil des Fernsprechgebührensystems, nicht über die Gebührenzahlungspflicht der Kläger. Die Kläger können ihr Begehren auch im Wege des Feststellungsantrags verfolgen. Dieses richtet sich - in der Auslegung durch das Berufungsgericht - auf die Klärung der Rechtsposition der Bundespost bei der Nahbereichsregelung im Verhältnis zu der Rechtsposition der sich auf ihr Selbstverwaltungsrecht berufenden Kläger und damit auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. hierzu BVerwGE 38, 346 <347> mit weiteren Nachweisen). Die weiteren Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 43 VwGO hat das Berufungsgericht ebenfalls zu Recht bejaht.

2.

Die Klagen sind jedoch unbegründet. Die von den Klägern beanstandete Bildung der Nahdienstbereiche für die Ortsnetze D. und A. entspricht der in § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 der Fernmeldeordnung - FO - getroffenen Regelung. Diese Vorschrift ist anzuwenden in der Fassung der Elften Verordnung zur Änderung der Fernmeldeordnung (11.ÄndVFO) vom 29. Mai 1978 (BGBl. I S. 647), die im Zeitpunkt der hier umstrittenen Nahbereichsbildung galt; die Vorschrift gilt bis heute unverändert fort. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist diese Regelung, soweit sie die Einbeziehung des Ortsnetzes A. die Nahbereiche der Ortsnetze D. und A. nicht - auch nicht ausnahmsweise - zuläßt, nicht rechtswidrig; die Regelung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht und ist deshalb rechtsgültig.

a)

Ermächtigungsgrundlage des § 35 Abs. 2 FO ist § 14 des Postverwaltungsgesetzes (PostVerwG). Danach erläßt der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen die Rechtsverordnungen über die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens, und zwar die Rechtsverordnungen über Gebühren im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft. § 14 PostVerwG ist, wie Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung festgestellt haben, verfassungsgemäß (vgl. BVerfGE 28, 66 <76 ff.> und BVerwGE 28, 36 [BVerwG 06.10.1967 - BVerwG VII C 142.66] <38 ff.>, zuletzt BVerfG, Beschluß des Vorprüfungsausschusses vom 22. März 1984 - 2 BvR 849/82 - NJW 1984, 1871 und BVerwGE 71, 99 <102> sowie BVerwGE 74, 67 <68>). Den von den Klägern vorgebrachten Bedenken, es handele sich bei der Einführung des Nahdienstes um ein der Bauleitplanung vergleichbares Planungsverfahren, dessen Grundzüge in § 14 PostVerwG hätten vorgezeichnet werden müssen, folgt der erkennende Senat nicht. Etwaige Auswirkungen der Nahdienstregelung auf die räumliche Entwicklung nehmen ihr nicht den Charakter einer fernmelderechtlichen Benutzungsverordnung. Als eine Umgestaltung des Fernmeldegebührensystems (vgl. hierzu Schön, Zeitschrift für das Post- und Fernmeldewesen, 1971, S. 385 ff.; ders., Jahrbuch des elektrischen Fernmeldewesens, 1972, S. 113 ff.; Tenzer, Zeitschrift für das Post- und Fernmeldewesen, 1979, S. 20 ff.; Langhammer, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen, 1981, S. 396 ff.) ist sie durch die Ermächtigungsgrundlage des § 14 PostVerwG gedeckt. Sie ersetzt die bisherige Teilung der Gespräche in Ortsgespräche (Gespräche zwischen Sprechstellen desselben Ortsnetzes) und Ferngespräche (Gespräche zwischen Sprechstellen verschiedener Ortsnetze) durch die Dreiteilung Ortsgespräche-Nahgespräche-Ferngespräche, und zwar in der Weise, daß die Gespräche zwischen den in § 35 Abs. 2 FO bezeichneten Ortsnetzen, die technisch weiterhin wie Ferngespräche vermittelt wurden, aus dem Ferngesprächstarif herausgenommen und - unter der Bezeichnung "Nahgespräche" - dem Gebührentarif für Ortsgespräche zugeordnet wurden (vgl. die Fernmeldegebührenvorschriften in der Anlage 3 der Fernmeldeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Mai 1971, BGBl. I S. 541). Der Grund für diese Neuregelung besteht darin, daß das bisherige System unter dem Gesichtspunkt der Tarifgerechtigkeit verbesserungsbedürftig erschien. Die Ortsnetze hatten sich im Laufe der Zeit sehr unterschiedlich entwickelt. Den kleinen ländlichen Ortsnetzen standen die großen Ortsnetze der Großstädte gegenüber. Diese übertrafen jene nicht nur in ihrer Flächenausdehnung, sondern vor allem auch in der Zahl der Fernsprechteilnehmer. Dies bedeutete eine Bevorzugung der Großstädter, die ihren Telefonverkehr überwiegend zum Ortstarif abwickeln konnten. Nachteilig war ferner die Starrheit der Ortsnetzgrenzen, die zur Folge hatte, daß ein Gespräch über die Ortsnetzgrenze hinweg ein Ferngespräch war, und zwar auch bei nur sehr geringer Entfernung zwischen den Sprechstellen. Besonders mißlich war dies, wenn in einer Gemeinde mehrere Ortsnetze bestanden. Die Bundespost stand deshalb vor der Aufgabe, die Nachteile des bisherigen Systems zu beseitigen oder zumindest abzumildern. Dem diente die Einführung des Nahdienstes. Kennzeichen des neuen Systems sind die Kombination eines Nachbarschafts- und Entfernungstarifs und die Ausweitung der Tarifgrenze auf die Außengrenze der umliegenden Ortsnetze, die Festlegung der ausgeweiteten Tarifgrenze gesondert für jedes Ortsnetz mit dem Effekt der Überlappung der jeweiligen Tarifgrenzen und, da jedes Ortsnetz selbst Mittelpunkt eines Nahgesprächsbereichs ist, des "Mitwanderns" der Gebührenbereichsgrenzen von Ortsnetz zu Ortsnetz sowie die Einführung der Ortsgesprächgebühren jeweils für den gesamten Nahdienstbereich.

b)

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat mit dem Erlaß des § 35 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 2 FO nicht gegen das Raumordnungsgesetz - ROG - verstoßen. Zu Unrecht verweist das Berufungsgericht auf das Abwägungsgebot nach § 2 Abs. 2 ROG sowie auf das Abstimmungsgebot nach § 4 Abs. 5 ROG. Selbst wenn der Minister diese Vorschriften rechtswidrig nicht beachtet hätte, ließe sich daraus nicht seine Verpflichtung herleiten, in § 35 Abs. 2 FO eine Ausnahme vom 20-km-Radius für diejenigen Ortsnetze vorzuschreiben, bei denen das Mittelzentrum außerhalb dieses Entfernungsbereichs liegt. Davon abgesehen liegt aber die vom Berufungsgericht angenommene Rechtsverletzung nicht vor. Die Annahme des Berufungsgerichts beruht auf einer Verkennung des Anwendungsbereichs dieser Bestimmungen des Raumordnungsgesetzes.

Die in § 2 Abs. 1 ROG aufgeführten Grundsätze der Raumordnung sind - soweit ihre Geltung reicht - gemäß § 2 Abs. 2 ROG von den in § 3 ROG genannten Stellen im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessens gegeneinander und untereinander nach Maßgabe des § 1 ROG abzuwägen. Der Geltungsbereich der Grundsätze wird in § 3 ROG umschrieben. Nach § 3 Abs. 1 ROG gelten die Vorschriften des § 2 Abs. 1 und 2 ROG unmittelbar für die Behörden des Bundes und die weiteren dort genannten Stellen bei Planungen und sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflußt wird (raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen).

Die erste Alternative des § 3 Abs. 1 ROG - Inanspruchnahme von Grund und Boden - scheidet hier von vornherein aus. Aber auch die zweite Alternative des Gesetzes - Raumbeeinflussung - ist nicht anwendbar. Die Nahdienstregelung stellt weder eine raumbedeutsame Planung noch eine raumbedeutsame Maßnahme dar.

Um raumbedeutsame Planung handelt es sich bei der Einführung des Nahdienstes schon deshalb nicht, weil § 35 Abs. 2 FO keine Norm ist, die sich ihrem Inhalt nach als Plan darstellt. Daß das neue Gebührensystem nicht bereits mit dem Erlaß der Norm allerorten zur Anwendung kommen konnte, sondern schrittweise verwirklicht wurde, beruhte auf den technischen Umstellungsschwierigkeiten, insbesondere bei den Gebührenzähleinrichtungen. Die Notwendigkeit einer schrittweisen Verwirklichung bedeutet indessen nicht, daß § 35 Abs. 2 FO hierdurch zu einer Norm mit Planungscharakter geworden ist.

Der Erlaß des § 35 Abs. 2 FO ist auch keine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne des § 3 Abs. 1 ROG. Zwar ist der Begriff der Maßnahme nicht derart eindeutig, daß sich die Subsumtion eines Rechtsetzungsaktes, um den es bei dem Erlaß des § 35 Abs. 2 FO geht, unter diesen Begriff von vornherein verbietet. Das Merkmal der Raumbedeutsamkeit einer solchen Maßnahme im Sinne des § 3 Abs. 1 ROG ist aber nicht erfüllt, wenn es sich - wie hier - um Rechtsetzung handelt, die nicht auf die Gestaltung bestimmter Teilräume im Gesamtgebiet der Bundesrepublik Deutschland gerichtet ist, sondern für die gesamte Bundesrepublik einheitlich geltendes neues Recht schafft. Nicht entscheidend ist hierbei, ob das neue Recht räumliche Entwicklungen beeinflußt und - bejahendenfalls - ob ein solcher Einfluß sich wegen der unterschiedlichen Gegebenheiten in den verschiedenen Teilräumen unterschiedlich auswirkt, wie es beispielsweise bei der Festlegung des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung durch die Baunutzungsverordnung und bei der Bestimmung von Immissionsgrenzwerten durch die Immissionsschutzverordnungen der Fall ist. Je nach der vorhandenen Gebietsstruktur haben diese Verordnungen auf die räumliche Entwicklung einen sehr unterschiedlichen Einfluß. Trotz der demnach gegebenen Raumbedeutsamkeit in einem weiteren Sinne handelt es sich bei dem Erlaß der Verordnungen nicht um dem Raumordnungsgesetz unterfallende raumbedeutsame Maßnahmen. Ebenso verhält es sich bei einer Vielzahl bundesweit geltender Rechtsvorschriften, denen eine Einwirkung auf räumliche Entwicklungen nicht abgesprochen werden kann, bei denen aber gerade die Einzelraumbezogenheit fehlt. Deshalb fällt etwa die Änderung von Beförderungstarifen oder der Paketgebühren der Bundespost nicht unter § 3 Abs. 1 ROG. Für § 35 Abs. 2 FO gilt dasselbe. Auch hier kann dahingestellt bleiben, ob die Regelung die räumliche Entwicklung eines Gebietes zu beeinflussen vermag, ob sie sich insbesondere, wie das Berufungsgericht angenommen und die Beklagte unter Erhebung der Rüge unzureichender Sachaufklärung bestritten hat, als Standortvorteil oder -nachteil je nach der Erreichbarkeit oder Nichterreichtbarkeit des Mittelzentrums im Nahdienst auswirkt. Denn auch wenn derartige Auswirkungen zu bejahen sein sollten, die Änderung des Gebührensystems also - wie das Berufungsgericht ausführt - nicht nur von "gebührenrechtlicher Relevanz" wäre, würde dies die Einführung des Nahdienstes nicht zu einer raumbedeutsamen Maßnahme im Sinne des § 3 Abs. 1 ROG machen.

Die eingrenzende Auslegung des Begriffs der raumbedeutsamen Maßnahmen wird schon vom Gesetzeswortlaut nahegelegt. Der Begriff der Maßnahme lenkt den Blick auf die Einzelfallentscheidung, im Zusammenhang mit dem Begriff der Raumbedeutsamkeit auf ein bestimmtes Gebiet. Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob einzelgebietsbezogene Rechtsverordnungen, etwa Verordnungen über die Festsetzung von Lärmschutzbereichen nach § 4 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282), zu den raumbedeutsamen Maßnahmen gehören. Auf jeden Fall spricht der Begriff nicht für die Einbeziehung der auf das Gesamtgebiet der Bundesrepublik ausgerichteten Rechtsetzung, zumal da auch die Verwendung des Ermessensbegriffs in § 2 Abs. 2 ROG eher daran denken läßt, daß der Gesetzgeber das Verwaltungsermessen und nicht den normgeberischen Gestaltungsspielraum im Auge gehabt hat. Es ist anzunehmen, daß der Gesetzgeber sich einer eindeutigen Terminologie bedient hätte, wenn er auch gesamtraumbezogene Rechtsverordnungen wie die Benutzungsverordnungen nach § 14 PostVerwG in die Regelung des § 3 Abs. 1 ROG hätte einbeziehen wollen.

Entscheidend für die Auslegung des Begriffs der raumbedeutsamen Maßnahme sind Sinn und Zweck des Raumordnungsgesetzes. Würde man unter Maßnahme jede Handlung und unter Raumbedeutsamkeit jede Einwirkung auf räumliche Entwicklungen verstehen, so verlöre der Begriff seine Konturen und das Gesetz seine Praktikabilität. Es gibt eine Vielzahl von - in einem weiteren Sinne - raumbedeutsamen Maßnahmen, die das Gesetz nicht erfaßt. Raumbedeutsame Entscheidungen des Bundesgesetzgebers fallen schon nach dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 ROG nicht unter das Gesetz. Das Gesetzgebungsverfahren konnte und sollte nicht weitergehenden als den verfassungsrechtlich vorgegebenen Bindungen unterworfen werden. Aber auch die der parlamentarischen Gesetzgebung materiell entsprechende Rechtsetzung durch Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers nach Art. 80 GG ist durch das Raumordnungsgesetz nicht geregelt worden. Das Raumordnungsgesetz hat den Verordnunggeber weder inhaltlich noch verfahrensmäßig über die nach der Verfassung und dem ermächtigenden Gesetz bestehenden Bindungen hinaus rechtlich gebunden. Die Annahme einer darüber hinausgehenden "Verrechtlichung" der Verordnunggebung - den Abwägungs- und Abstimmungsgeboten etwa im Planfeststellungs- oder im Bebauungsplanverfahren vergleichbar - mit der Folge der Nichtigkeit bei Abwägungs- oder Abstimmungsdefiziten würde den Regelungsgehalt des Gesetzes verkennen. Sie würde zudem zu unerträglicher Rechtsunsicherheit führen. Die Rechtsgültigkeit jeder Verordnung, die gemäß ihrer Ermächtigungsnorm und in Einklang mit anderem höherrangigem Recht, aber ohne den Abwägungs- und Abstimmungsprozeß nach dem Raumordnungsgesetz ergangen ist, hinge von der oft nur sehr schwer zu beantwortenden Frage ab, ob die Verordnung sich irgendwie auf räumliche Entwicklungen auswirken kann und deshalb als raumbedeutsame Maßnahme dem Raumordnungsgesetz unterfällt.

Das Raumordnungsgesetz ist kein Steuerungsgesetz für die allgemeine Rechtsetzung im Wege der Rechtsverordnung. Das Ziel des Gesetzes, das Bundesgebiet in seiner allgemeinen räumlichen Struktur zum Besten seiner Bürger fortzuentwickeln (§ 1 Abs. 1 ROG), soll vorrangig durch einzelgebietsbezogene Maßnahmen - auch wenn diese weiträumig sein können - erreicht werden, sei es dadurch, daß gesunde Gebiete geschützt, sei es dadurch, daß förderungsbedürftige Gebiete gefördert werden (§ 2 Abs. 1 ROG). Daraus folgt, daß das Gesetz mit den raumbedeutsamen Maßnahmen in erster Linie diejenigen Maßnahmen anspricht, die für bestimmte Teilgebiete innerhalb des Gesamtgebiets der Bundesrepublik bedeutsam sind. Auch das Abstimmungsgebot des § 4 Abs. 5 ROG kann sinnvoll nur für Planungen und Maßnahmen gelten, die sich auf bestimmte Teilräume beziehen. Damit scheidet die Rechtsetzung, mag sie auch im weiteren Sinne raumbedeutsam sein, jedenfalls dann aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes aus, wenn sie nicht einzel-, sondern gesamtraumbezogen ist, also nicht auf die Gestaltung bestimmter Teilräume zielt, sondern für den Gesamtraum der Bundesrepublik einheitlich geltendes Recht schafft. Die gesamtraumbezogene Verordnunggebung anders als die förmliche Gesetzgebung zu behandeln, wäre auch deshalb nicht sinnvoll, weil es häufig keine Grundsatzfrage, sondern lediglich eine Frage der Zweckmäßigkeit ist, ob eine Regelung vom Gesetzgeber getroffen oder von diesem dem Verordnunggeber überlassen wird. Da eine Verletzung der §§ 2 Abs. 2 und 4 Abs. 5 ROG somit ausscheidet, kommt es nicht mehr darauf an, ob die Kläger sich hierauf überhaupt berufen könnten oder ob dem nicht die Vorschrift des § 3 Abs. 3 ROG entgegensteht, nach dem die Grundsätze des § 2 Abs. 1 und 3 ROG dem einzelnen gegenüber keine Rechtswirkung haben.

Daß der Bundespostminister beim Erlaß des § 35 Abs. 2 FO an das Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 und an das Abstimmmungsgebot nach § 4 Abs. 5 ROG rechtlich nicht gebunden war, heißt freilich nicht, daß für ihn Raumordnungsgrundsätze und Abstimmungspflichten keine Bedeutung haben. Auch soweit eine unmittelbare rechtliche Bindung nicht besteht, kommt den Grundsätzen der Raumordnung - eine herausragende politische Bedeutung zu. Sie sind insoweit Richtschnur für die Raumordnungspolitik der Bundesrepublik Deutschland. Da der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen gemäß § 2 Abs. 1 PostVerwG dafür verantwortlich ist, daß die Deutsche Bundespost nach den Grundsätzen der Politik der Bundesrepublik Deutschland, also auch nach den Grundsätzen der Raumordnungspolitik verwaltet wird, hat er diese Grundsätze auch bei dem Erlaß von Benutzungsverordnungen nach § 14 PostVerwG im Rahmen seiner politischen Verantwortung als Mitglied der Regierung zu beachten. Durch rechtliche Sanktionen - etwa die Ungültigerklärung der Benutzungsverordnung - ist der Vollzug der Raumordnungspolitik allerdings nicht erzwingbar. Deshalb kann daraus, daß die Beklagte bei der Einführung des Nahdienstes eine rechtliche Bindung an die Raumordnungsgrundsätze des § 2 Abs. 1 ROG - zu Recht - verneint hat, nicht geschlossen werden, sie habe sich der Beachtung dieser Grundsätze entzogen. Der raumordnungspolitischen Forderung auf Einbeziehung der jeweiligen Mittelzentren in den Nahbereich brauchte sie nicht nachzugeben.

Der Verwirklichung der Raumordnungsgrundsätze dient ferner die Vorschrift des § 4 Abs. 1 ROG. Danach ist es Aufgabe des für die Raumordnung zuständigen Bundesministers, für die Verwirklichung dieser Grundsätze zu sorgen, insbesondere durch Abstimmung der raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen nach § 3 Abs. 1 ROG. Auch bei der Vorbereitung von Verordnungen, die - wie im vorliegenden Fall - nicht zu den raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Sinne dieser Bestimmung gehören, ist es vorrangig seine Sache, im Rahmen der Geschäftsordnung der Bundesregierung darauf zu achten, daß die Grundsätze der Raumordnung berücksichtigt werden. Für die Abstimmung mit den Vorstellungen der Länder eröffnet § 8 ROG einen Weg, der ebenfalls der Verwirklichung der Raumordnungsgrundsätze dient und der auch in den Fällen, in denen - wie hier - der Weg des § 4 Abs. 5 ROG verschlossen ist, Kooperation und Abstimmung ermöglicht. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 ROG sollen u.a. grundsätzliche Fragen der Raumordnung sowie Zweifelsfragen von der Bundesregierung und den Landesregierungen gemeinsam beraten werden. In der Ministerkonferenz für Raumordnung, die durch das Verwaltungsabkommen über die gemeinsamen Beratungen nach § 8 ROG (GMBl. 1967 S. 222) gebildet worden ist, ist denn auch die Bildung der Fernsprechnahbereiche mehrfach zur Sprache gekommen. Übrigens geht auch die Ministerkonferenz offenbar nicht davon aus, daß der Erlaß des § 35 Abs. 2 FO wegen Verletzung der §§ 2 Abs. 2 und 4 Abs. 5 ROG rechtswidrig ist. Obwohl sie in der Entschließung vom 20. April 1978 (abgedruckt bei Cholewa/Dyong/von der Heide, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Februar 1986, Band 2, V Bund Nr. 3.8.6.2) eine Verbesserung der Regelung in der Weise gefordert hat, daß alle Fernsprechteilnehmer ihr Mittelzentrum im Fernsprechnahdienst erreichen können und daß deshalb in Einzelfällen Abweichungen von den starren Radien von 20 km erforderlich seien, hat sie doch anerkannt, daß bei der Bildung der Nahbereiche gemäß der Dritten Verordnung zur Änderung der Fernmeldeordnung vom 27. Oktober 1975 (BGBl. I S. 2655) raumordnerische Überlegungen Eingang gefunden hätten. Die Forderung nach Verbesserung der Regelung wird als das verstanden, was sie tatsächlich ist: eine raumordnungspolitische Forderung, nicht aber ein Rechtsanspruch auf ein bestimmtes raumordnungsrechtlich geregeltes Verhalten der Bundespost. Daß die Ministerkonferenz in ihrer Entschließung vom 19. September 1978 (Cholewa/Dyong/von der Heide, a.a.O., Nr. 3.8.6.3) die Festlegung von Fernsprechnahbereichen zu den raumbedeutsamen Maßnahmen der Deutschen Bundespost rechnet, steht mit der Auffassung des erkennenden Senats in Einklang, wenn man den Begriff in diesem Zusammenhang - wie oben dargelegt - in dem weiteren Sinne versteht, in dem er auch Rechtsetzungsakte umfaßt. Daß die Festlegung von Fernsprechnahbereichen eine raumbedeutsame Maßnahme in dem engeren Sinn ist, in dem § 3 Abs. 1 ROG den Begriff verwendet, nimmt offenbar auch die Ministerkonferenz nicht an. Denn ein Abstimmungsverfahren nach § 4 Abs. 5 ROG hält sie nicht für erforderlich. Nach Nummer 5 der Entschließung ist lediglich vorgesehen, daß bei Festlegungen oder Änderungen der Fernsprechnahbereiche durch Rechtsverordnung der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen den für die Raumordnung zuständigen Bundesminister geschäftsordnungsmäßig möglichst frühzeitig beteiligt und letzterer erforderlichenfalls die obersten Landesplanungsbehörden unterrichtet; diese Verfahrensweise hält nach dem Gesagten der erkennende Senat ebenfalls für erforderlich, aber auch für ausreichend.

c)

Nicht zu folgen ist dem Berufungsgericht ferner in der Auffassung, § 35 Abs. 2 FO verletze die Kläger, soweit er eine Ausnahme vom 20-km-Radius nicht vorsehe, in ihrem Selbstverwaltungsrecht.

Die Einführung des Nahdienstes berührt die Kläger nicht in ihrem eigenen, durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Wirkungskreis. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet der Gemeinde die Wahrung des Wohls ihrer Einwohner nicht schlechthin, sondern allein insoweit, als es um die Wahrnehmung der im Rahmen der Gesetze bestimmten eigenen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft geht (Urteil des erkennenden Senats vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - DVBl. 1984, 88 = NVwZ 1983, 610). Man mag das Streben nach Erreichbarkeit aller Fernsprechteilnehmer im Gemeindegebiet zu Ortsgesprächsgebühren noch zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft rechnen, wie der erkennende Senat in dem Urteil vom 12. September 1980 - BVerwG 7 C 23.79 - (DVBl. 1981, 218 = DÖV 1981, 380 = NJW 1981, 2075) ausgeführt hat. Anders als in jenem Fall geht es hier aber nicht um die Fernsprechverbindungen innerhalb des Gemeindegebietes, sondern um die Nichteinbeziehung eines außerhalb der Gemeinde liegenden Ortsnetzes in den Nahbereich. Weder ist diese Maßnahme eine örtliche Angelegenheit, noch wird durch sie auf den eigenen Wirkungskreis der klagenden Gemeinden eingewirkt. Insbesondere wird die Planungshoheit der Kläger nicht berührt.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts widerspricht die Nachbereichsbildung weder konkreten Planungen der Kläger noch besonderen sachtypischen Vorgaben solcher Planungen.

Das Berufungsgericht meint aber, die Planungshoheit der Kläger oder ein aus dem Selbstverwaltungsrecht abzuleitendes, über die Planungshoheit hinausgehendes Selbstgestaltungsrecht werde "in dem Maße berührt, als die sie betreffende Nahbereichsbildung die Möglichkeiten künftiger Planung oder deren Realisierung einschränkt". Das trifft nicht zu. Das Berufungsgericht sieht eine Beeinträchtigung der Planungshoheit und des Selbstgestaltungsrechts allein in dem Umstand, daß die Nahbereichsbildung den Klägern nicht den Zuwachs an Attraktivität ihres Gebietes für gewerbliche und private Standortplanungen gebracht hat, der mit einer Einbeziehung des Ortsnetzes A. in ihre Nahbereiche verbunden gewesen wäre. Auch wenn man davon ausgeht, daß die Nichterreichbarkeit des Ortsnetzes A. im Nahdienst einen erheblichen Kostenfaktor darstellt - was von der Revision unter Erhebung der Aufklärungsrüge bestritten wird - und sich deshalb auf Standortplanungen auswirken könnte, so ändert dies nichts daran, daß die umstrittene Maßnahme die Planungshoheit der Kläger nicht antastet, weil diese sich auf die fernmelderechtliche Nahbereichsbildung nicht erstreckt. Auch ein über die Planungshoheit hinausgehendes Selbstgestaltungsrecht würde so weit nicht reichen.

Der Erlaß des § 35 Abs. 2 FO hat keinerlei unmittelbare rechtliche Auswirkungen in bezug auf die Rechtsstellung der Kläger als Selbstverwaltungsträger; er wirkt sich auf sie allenfalls mittelbar-faktisch aus. Ein solcher Reflex kann die Interessensphäre der Kläger beeinflussen, er kann aber nicht ihre Rechtsstellung beeinträchtigen. Zwar kann ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde auch dadurch bewirkt werden, daß tatsächliche Belastungen ein solches Gewicht erreichen, daß der Gemeinde die Erfüllung ihrer Aufgaben unmöglich gemacht oder zumindest ganz erheblich erschwert wird (vgl. Senatsurteil vom 29. Juni 1983, a.a.O.). Davon kann hier jedoch offensichtlich keine Rede sein, ganz abgesehen davon, daß die hier in Frage stehende Maßnahme den Klägern keinerlei Belastung, sondern nur den Vorteil der Ausweitung des Bereichs gebracht hat, innerhalb dessen zu Ortsgesprächsgebühren telefoniert werden kann, wenngleich diese Ausweitung auch nicht so weit geht, wie die Kläger es wünschen. Auch der Umstand, daß ein Teil des Gemeindegebietes des Klägers zu 1 zum Ortsnetz F. gehört, von dem aus das Ortsnetz A. im Nahdienst erreicht wird, ändert an dieser Beurteilung nichts.

Selbst wenn man davon ausginge, daß die Nahbereichsbildung die Kläger in ihrem Selbstverwaltungsrecht berührte, wäre eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts zu verneinen. Dieses Recht ist den Gemeinden nur "im Rahmen der Gesetze" gewährleistet. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthält hiernach keine absolute Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Diese ist vielmehr gesetzlichen Einwirkungen zugänglich (BVerfGE 26, 228 <238>). Daß der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen umfaßt, hat das Berufungsgericht unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 26, 228 [BVerfG 24.06.1969 - 2 BvR 446/64] <237>) zutreffend ausgeführt (ebenso BVerfGE 56, 298 <309>). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn und soweit sie deren Kernbereich unangetastet lassen (vgl. BVerfGE 17, 172 [BVerfG 26.11.1963 - 2 BvL 12/62] <182>; 21, 117 <130>; 23, 353 <365>; 56, 298 <312>, jeweils mit weiteren Nachweisen). Durch die Bildung der Nahbereiche gemäß § 35 Abs. 2 FO haben die Kläger nicht mehr verloren als die Hoffnung, im Zuge der Einführung des Nahbereichs werde auch das Mittelzentrum A. Nahdienst erreichbar sein. Daß sie hierdurch in dem dem Gesetz- und Verordnunggeber unzugänglichen Kernbereich ihres Selbstverwaltungsrechts getroffen worden sind, kann aber ernstlich nicht behauptet werden.

Zu unrecht beruft sich das Berufungsgericht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach der Gesetzgeber, wenn er einer Gemeinde im Vergleich zu anderen Gemeinden ein Sonderopfer auferlegt, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot beachten muß (vgl. BVerfGE 56, 298 <313>). Im vorliegenden Fall fehlt es schon am Sonderopfer, selbst wenn man darunter nicht nur einen Eingriff in eine Rechtsposition (wie in den den Entscheidungen BVerfGE 26, 228 [BVerfG 24.06.1969 - 2 BvR 446/64] und 56, 298 zugrundeliegenden Fällen), sondern auch die Versagung einer anderen Gemeinden gewährten Vergünstigung verstünde. Die Einführung des Nahdienstes durch § 35 Abs. 2 FO geschah einheitlich für die ganze Bundesrepublik, sie zielte nicht auf bestimmte Gemeinden, sondern gewährte eine für alle Ortsnetze gleiche Vergünstigung. Die Regelung ist auch weder willkürlich noch unverhältnismäßig. Es entspricht dem Gleichheitssatz, die Gebühren allein nach der in Anspruch genommenen Leistung zu bemessen, wobei hier Dauer des Gesprächs und Entfernung der Sprechstellen als Leistungsmaßstab sachgerecht sind. Auch unter dem Gesichtspunkt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist es nicht zu beanstanden, daß Ausnahmen vom Entfernungsmaßstab aus Gründen der den Einzelfall prägenden Interessenlage nicht vorgesehen werden, zumal da jede Durchbrechung des Gebührensystems die Gefahr mit sich brächte, daß die Tarifgerechtigkeit, um derentwillen die Beklagte das Nahbereichssystems eingeführt hat, Schaden nehmen würde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.