I.

Die Klägerin ist im Zuge der kommunalen Neugliederung des Raumes Bonn mit Wirkung vom 1. August 1969 aus der früheren Stadt Königswinter sowie mehreren weiteren Gemeinden gebildet worden. Das öffentliche Fernsprechnetz im Gemeindegebiet verteilt sich seitdem auf die Ortsnetze Königswinter und Königswinter-Oberpleis. Gespräche aus einem dieser Ortsnetze in das andere sind Ferngespräche. Der verwaltungsinterne Fernsprechverkehr der Klägerin kann auf Grund einer Ausnahmequerverbindung zwischen deren Dienststellen in den früheren Rathäusern Königswinter und Oberpleis zum Ortstarif geführt werden. Die von der Beklagten angebotene Einrichtung von Ausnahmehauptanschlüssen, die es den Gemeindebürgern ermöglicht hätten, mit den Verwaltungsstellen der Klägerin zum Ortstarif zu sprechen, hat diese aus Kostengründen abgelehnt.

Seit Anfang 1970 verlangt die Klägerin von der Beklagten, daß sie die Ortsnetze zusammenlegen oder den Gesprächsverkehr zum Ortstarif abwickeln solle. Die Beklagte lehnt das unter Hinweis auf die mit einer Ortsnetzzusammenlegung verbundenen hohen Kosten und die bevorstehende Einführung des Nahdienstes ab. Die nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage mit dem Antrag, die Beklagte zu verpflichten, die Ortsnetze Königswinter und Königswinter-Oberpleis zu einem einheitlichen Ortsnetz zusammenzulegen, blieb vor dem Verwaltungsgericht erfolglos. Die Berufung der Klägerin gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Ob dem Begehren der Klägerin die Leistungs- oder die Verpflichtungsklage als statthafte Klageart entspreche, bedürfe keiner Entscheidung; auch die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer Verpflichtungsklage - Vorverfahren und Klagefrist - seien beachtet worden. Die Klagebefugnis ergebe sich sowohl aus dem fernsprechrechtlichen Teilnehmerverhältnis der Klägerin wie aus ihrem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Soweit sie als Fernsprechteilnehmerin klage, sei es zumindest nicht von vornherein ausgeschlossen, daß sie in einem ihr zustehenden Recht auf ermessensfehlerfreie Anwendung der Bestimmung über Einteilung und Abgrenzung von Netzbereichen in § 2 Abs. 3 Satz 3 der Fernmeldeordnung (FO) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. Mai 1971 (BGBl. I S. 541) verletzt sei. Auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG könne sie sich berufen, weil sich die Einteilung der Ortsnetzbereiche unmittelbar auf die Ausübung ihrer Planungshoheit auswirke. Die begehrte Ortsnetzzusammenlegung sei kein der gerichtlichen Kontrolle entzogenes Verwaltungsinternum. Sie betreffe die Klägerin im Hinblick auf jene Rechtspositionen für den Fall der Ablehnung wie für den der Durchführung unmittelbar in ihren Rechten. Der für die rechtliche Beurteilung des Klagebegehrens maßgebliche § 2 Abs. 3 Satz 3 FO lege die Einteilung und gegenseitige Abgrenzung der Netzbereiche in das mit den privaten Interessen des Fernsprechteilnehmers abzuwägende Ermessen der Beklagten, dessen fehlerfreie Ausübung die Klägerin beanspruchen könne. Außerdem stehe der Klägerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Recht auf Selbstverwaltung der örtlichen Angelegenheiten aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein Anspruch auf angemessene Berücksichtigung des gemeindlichen Interesses an einem einheitlichen Ortsnetz zu, dem die Beklagte bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenz aus § 2 Abs. 3 Satz 3 FO Rechnung tragen müsse. Die Beklagte habe ihr Ermessen fehlerlos gehandhabt. Eine Ermessensbindung dahin, daß als einzig rechtmäßige Entscheidung nur die Ortsnetzzusammenlegung im Gemeindegebiet der Klägerin in Betracht gekommen wäre, habe nicht bestanden. Aus den Vorschriften des Raumordnungsgesetzes (§§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 5 und 5 Abs. 4 ROG) sei sie schon deshalb nicht herzuleiten, weil der von der Klägerin beanstandete Zuschnitt der Ortsnetze aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes (22. April 1965 - § 13 ROG) stamme und unter der zeitlichen Geltung des Gesetzes keine raumbedeutsamen Planungen oder sonstigen Maßnahmen in bezug auf die in Rede stehende Ortsnetzabgrenzung getroffen worden seien. § 3 Abs. 1 ROG knüpfe an raumbedeutsame Planungen und sonstige Maßnahmen an, begründe aber nicht die Verpflichtung, solche Planungen und Maßnahmen zur Verwirklichung der in § 2 Abs. 1 ROG enthaltenen Grundsätze vorzunehmen. Auch die Abstimmungspflicht in § 4 Abs. 5 Satz 1 ROG gelte nur für bereits beabsichtigte oder durchzuführende Planungen und Maßnahmen. Die Beklagte sei um so weniger verpflichtet, auf Folgen der kommunalen Gebietsreform zu reagieren, als sie an den dort getroffenen Entscheidungen selbst nicht beteiligt worden sei. Mit ihrer Entscheidung, von einer Ortsnetzzusammenlegung abzusehen, verfahre die Beklagte auch nicht willkürlich. Für die historisch gewachsene Ortsnetzeinteilung seien technische Gründe maßgeblich, so daß Gemeinden mit zwei oder mehr Ortsnetzen keine Ausnahme seien. Im Mai 1975 dem Zeitpunkt der letzten der Beklagten verfügbaren Aufstellung hierüber, hätten in der Bundesrepublik in insgesamt 4 003 Gemeinden, also in mehr als einem Drittel aller Gemeinden, zwei oder mehr Ortsnetze bestanden. Einer von der Beklagten vorgelegten Liste von 84 abschlägig beschiedenen Zusammenlegungsanträgen habe die Klägerin lediglich zwei Fälle der Zusammenlegung - Bonn und Bad Honnef - gegenübergestellt. Die Ortsnetzzusammenlegung im Gebiet der Stadt Bonn sei noch unter den erleichterten Voraussetzungen der Fernsprechordnung und ihrer Ausführungsbestimmungen erfolgt; außerdem rechtfertige die Stellung Bonns als Bundeshauptstadt ihre bevorzugte Behandlung. Aus der Ortsnetzzusammenlegung im Bereich der Gemeinde Bad Honnef könne die Klägerin - unabhängig davon, ob die von der Beklagten angeführten technischen Gründe für diese Maßnahme zuträfen - schon deshalb nichts für sich herleiten, weil sie - wie die Liste der Ablehnungsfälle zeige - nicht auf einer zur Gleichbehandlung zwingenden allgemeinen Verwaltungspraxis beruhe. Die Grundsatzentscheidung der beklagten Bundespost, von Zusammenlegungsmaßnahmen mit Rücksicht auf die Einführung des Nahdienstes abzusehen, sei nicht zu beanstanden. Die Aufteilung des Gemeindegebiets in mehrere Ortsnetze erschwere zwar den Prozeß der Zusammenführung der einzelnen Ortsteile zu einer "örtlichen Gemeinschaft". Zugunsten der Beklagten falle aber entscheidend ins Gewicht, daß eine Zusammenlegung, die aus Gründen der Gleichbehandlung nicht auf die Klägerin beschränkt werden könne, die Beklagte vor außerordentliche wirtschaftliche und technische Probleme stellen würde. Mit der bevorstehenden Umstellung auf den Nahtarif werde den rechtlich geschützten Interessen der Klägerin Rechnung getragen, da dann jeder Einwohner der Klägerin mit jedem anderen ihrer Einwohner zum gleichen Tarif sprechen könne. Aus der mit der Zuordnung zu zwei Nahtarifbereichen verbundenen Ungleichheit bei Gesprächen mit Fernsprechteilnehmern außerhalb des Gemeindegebiets könne die Klägerin keine Rechte herleiten. Es fehle insoweit an einem unmittelbaren Bezug zu den Interessen der örtlichen Gemeinschaft und zur Planungshoheit der Klägerin. Ein Anspruch der Klägerin, als Fernsprechteilnehmerin ihre Gespräche zum gleichen Tarif zu führen wie alleübrigen Fernsprechteilnehmer der Gemeinde, die mit Fernsprechteilnehmern außerhalb des Gemeindegebiets sprächen, werde durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht begründet. Wirtschaftliche Nachteile seien mit der Zuordnung zu unterschiedlichen Nahbereichen im Gemeindegebiet nicht verbunden. Nachteilig sei nur, daß die Ämter der Klägerin Anrufer nicht an Ämter des anderen Nahbereichs weiterverbinden könnten; dem sei jedoch durch die Einrichtung von Ausnahmequerverbindungen zu zumutbaren Gebühren abzuhelfen.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Beklagte zu verpflichten, die Fernsprechortsnetze Königswinter und Königswinter-Oberpleis zu einem einheitlichen Ortsnetz zusammenzufassen. Die Revision rügt sachlich-rechtlich die Verletzung des allgemeinen rechtsstaatlichen Abwägungsgebots aus Art. 20 GG und des Anspruchs der Klägerin auf eine angemessene Berücksichtigung des gemeindlichen Interesses an einem einheitlichen Ortsnetz aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Die Beklagte begründe die Ablehnung der Ortsnetzzusammenlegung mit dem absoluten Vorrang ihrer wirtschaftlichen Interessen, wenn sie entsprechend den Feststellungen des Berufungsgerichts davon ausgehe, daß "jede Zwischenlösung bis zur Einführung des Nahverkehrstarifs ... wirtschaftlich nicht zu vertreten" sei. Die vom Berufungsgericht festgestellte Beeinträchtigung der gemeindlichen Entwicklung, die nach dessen Ansicht um so schwerer wiege, je länger das Gemeindegebiet in verschiedene Ortsnetze aufgeteilt sei, habe die Beklagte demgegenüber nicht erkannt und folglich auch nicht in ihre Abwägung einbezogen. Die Ermessensentscheidung der Beklagten beruhe daher auf einem Abwägungsdefizit, das mindestens zur erneuten Bescheidung der Klägerin führen müsse. Der Anspruch der Klägerin auf eine gerechte Abwägung ihrer Belange werde unzulässig verengt, wenn das Berufungsgericht den geltend gemachten Zusammenlegungsanspruch nur unter dem Gesichtspunkt prüfe, ob sich die Beklagte hinsichtlich der Zusammenlegung von Ortsnetzen innerhalb eines Gemeindegebiets durch Verwaltungsvorschriften oder durch eine ständige Verwaltungspraxis gebunden habe. Das Berufungsgericht übersehe, daß die Entscheidung der Beklagten auch dann ermessensfehlerhaft sein könne, wenn die Abwägung der widerstreitenden öffentlichen Interessen ergeben sollte, daß die Interessen der Beklagten hinter denen der Klägerin zurücktreten müßten. Seiner Pflicht zur Sachaufklärung sei das Berufungsgericht insofern nicht nachgekommen, als es der von ihm für entscheidungserheblich gehaltenen Frage nach der Zahl der Gemeinden mit mehreren Ortsnetzen nicht durch Einholung eines Sachverständigengutachtens nachgegangen sei, sondern sich statt dessen mit den bestrittenen Angaben der Beklagten begnügt habe. Ein weiterer Verstoß gegen die Aufklärungspflicht sei darin zu sehen, daß das Berufungsgericht nicht ermittelt habe, in welchem zahlenmäßigen Verhältnis die Anschlüsse an verschiedene Ortsnetze in anderen Gemeinden mit mehr als einem Ortsnetz zueinander stünden. Es mache einen Unterschied, ob nur einzelne Teilnehmer aus der Gemeinde an ein anderes Ortsnetz angeschlossen seien, und es hätte sich dem Berufungsgericht auch unter dem Gesichtspunkt der geschlossen bebauten Ortsteile die Einholung eines Sachverständigengutachtens darüber aufdrängen müssen, in wievielen Fällen bei anderen Gemeinden die Bebauungsverhältnisse in gleichem Maße wie bei der Klägerin eine Zusammenlegung der Ortsnetze gerechtfertigt erscheinen ließen. Eine Beweiserhebung hätte möglicherweise ergeben, daß es unter diesen Gesichtspunkten nur ganz wenige Gemeinden gebe, in denen eine Zusammenlegung so berechtigt erscheine wie im Falle der Klägerin. Damit würde das die Ablehnung tragende Argument des unvertretbaren Milliardenaufwands entfallen.

Die Beklagte beantragt,

Sie bezweifelt die Zulässigkeit der Klage, die auf einen internen Organisationsakt gerichtet sei. Weder die Grundsatzentscheidung gegen die Ortsnetzzusammenlegung noch die am Einzelfall der Klägerin orientierte Abwägung der gegenseitigen Belange seien ermessensfehlerhaft. Einer weiteren Sachaufklärung habe es nicht bedurft; sie hätte allenfalls ergeben, daß die Interessen der Klägerin nicht in dem Maße berührt würden, wie dies das Berufungsgericht angenommen habe.

II.

Das Berufungsgericht hat die Klage zutreffend für zulässig erachtet.

Die Klägerin macht geltend, durch die Weigerung der Beklagten, die Ortsnetze Königswinter und Königswinter-Oberpleis zu einem einheitlichen Ortsnetz zusammenzuschließen, in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Eine solche Rechtsverletzung erscheint möglich. Sie ist denkbar, weil die beklagte Bundespost die Erfüllung der ihr in § 2 Abs. 3 Satz 3 der Fernmeldeordnung (FO) i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. Mai 1971 (BGBl. I S. 541) gestellten Aufgabe, die Netzbereiche des öffentlichen Fernsprechnetzes einzustellen und gegenseitig abzugrenzen, nicht nur der Allgemeinheit schuldet. Sie wird vielmehr, wenn sie in Wahrnehmung dieser Aufgabe ihr Organisationsermessen ausübt, auch im Individualinteresse derjenigen Personen tätig, die von den Maßnahmen der Netzeinteilung und -abgrenzung unmittelbar betroffen werden. Die Betroffenen können von der beklagten Bundespost verlangen, daß sie ihre Organisationsbefugnisse zur Ausgestaltung des öffentlichen Fernsprechnetzes durch Einteilung und Abgrenzung der Ortsnetze ermessensfehlerfrei gebraucht. Von der drittbegünstigenden Natur der Ortsnetzeinteilungs- und -abgrenzungsbestimmungen ist der erkennende Senat bereits in seiner Rechtsprechung zu der - durch die Fernmeldeordnung abgelösten - Fernsprechordnung vom 24. November 1939 ausgegangen, unter deren Geltung Ortsnetze nach näherer Regelung durch eine Ausführungsbestimmung zu § 1 Abs. 3 der Fernsprechordnung (Ausführungsbestimmungen des Reichspostministers zur Fernsprechordnung vom 24. November 1939 - ABl. S. 913) einzuteilen und abzugrenzen waren (BVerwGE 44, 1 [BVerwG 13.07.1973 - BVerwG VII C 6.72] [BVerwG 13.07.1973 - VII C 6/73] [5 ff.]). Daran ist festzuhalten; auch nach § 2 Abs. 3 Satz 3 FO ist die beklagte Bundespost den durch Maßnahmen der Ortsnetzeinteilung und -abgrenzung unmittelbar berührten Beteiligten verpflichtet, ihr Organisationsermessen in den rechtlichen Grenzen des Ermessensspielraums und in einer dem Zweck der Ermessensermächtigung entsprechenden Weise auszuüben.

Die Klagebefugnis kann der Klägerin nicht mit der Begründung abgesprochen werden, daß die Verpflichtung der beklagten Bundespost zur ermessensfehlerfreien Organisation des Ortsnetzgefüges zwar entsprechende Unterlassungsansprüche Dritter, nach keiner rechtlichen Betrachtungsweise aber das geltend gemachte Handlungsbegehren der Klägerin, die Vereinigung der ihr Gemeindegebiet berührenden beiden Ortsnetze, möglich erscheinen lasse. Der Beklagten ist zuzugeben, daß der klagenden Stadt ein solcher Anspruch schwerlich aus ihrer Stellung als Inhaberin von Amtsleitungen, also aus dem zwischen den Parteien begründeten fernmelderechtlichen Teilnehmerverhältnis wird zuwachsen können. Der einzelne Fernsprechteilnehmer kann zwar auf Grund seines Teilnehmerverhältnisses beanspruchen, nicht ermessensmißbräuchlich von einem Ortsnetz an ein anderes Ortsnetz umgeschaltet zu werden (BVerwGE 44, 1 [BVerwG 13.07.1973 - BVerwG VII C 6.72] [BVerwG 13.07.1973 - VII C 6/73] [3]), so daß ihm - positiv gewendet - auch ein Anschluß an das "richtige" Ortsnetz zusteht. Eine solche durch das Teilnehmerverhältnis und das ihm zugrundeliegende Recht auf Anschluß an das Lokalnetz (= Ortsnetz) nach § 8 des Fernmeldeanlagengesetzes vermittelte Rechtsposition ist jedoch als Rechtsgrundlage zur Abwehr oder Herbeiführung von Maßnahmen, die nicht allein die Veränderung einzelner eigener Anschlüsse in ihrer Beziehung zum Ortsnetz betreffen, sondern auf eine Änderung der Ortsnetze selbst - hier auf deren Zusammenschluß - abzielen und damit auf die Umgestaltung einer Vielzahl von Teilnehmerverhältnissen Dritter hinauslaufen, wenn überhaupt, dann doch allenfalls nur unter der Voraussetzung ganz besonders gelagerter Einzelfallumstände vorstellbar.

In dieser Richtung bedarf es indes hier keiner abschließenden Überlegungen, da sich die klagende Stadt zum Nachweis ihrer Klagebefugnis zu Recht auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG berufen hat, auf Grund dessen der Klägerin das Recht gewährleistet sein muß, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Ortsnetzorganisatorische Maßnahmen der Bundespost, die ihr als (überörtlicher) Trägerin des Fernmeldewesens obliegen, betreffen zugleich die örtlichen Angelegenheiten der von der Ortsnetzgestaltung berührten Gemeinden und haben damit Auswirkungen auf den verfassungsrechtlich durch die Selbstverwaltungsgarantie zugunsten der Gemeinden besonders geschützten Bereich. Die Belange, die die Klägerin mit ihrem Verlangen nach Vereinheitlichung der Ortsnetze im Gemeindegebiet verfolgt, sind ihr als Sachwalterin der örtlichen Gemeinschaft und nicht etwa in der ihr rechtlich nicht zukommenden Rolle eines Interessenvertreters der an das Ortsnetz angeschlossenen Einwohner anvertraut. Soweit die Beklagte in der Ausübung ihres Einteilungs- und Abgrenzungsermessens Bindungen unterliegt, die die Berücksichtigung jener Belange einschließen, kann die Klägerin daher eine ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten über die in ihrem Gemeindegebiet liegenden Ortsnetze fordern. Aus dieser Sicht ist es - was zur Begründung der Klagebefugnis ausreicht - nicht von vornherein nach jeder rechtlich denkbaren Betrachtungsweise ausgeschlossen, daß die Verpflichtung der Beklagten, ihr Organisationsermessen gegenüber der Klägerin rechtmäßig anzuwenden, nur dadurch erfüllt werden kann, daß die Beklagte dem Zusammenlegungsbegehren der Klägerin nachkommt.

Der Senat kann wie die Vorinstanzen unentschieden lassen, in welcher Klageform der Streit um die Zusammenlegung der Ortsnetze im Gemeindegebiet der Klägerin auszutragen ist. Bedürfte die Zusammenlegung der Grundlage einer entsprechenden, auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichteten Organisationsentscheidung der Beklagten, wäre die Klage also auf Verurteilung zum Erlaß eines Verwaltungsakts gerichtet und somit als Verpflichtungsklage statthaft, so wäre sie zulässig, weil die besonderen Vorschriften für Verpflichtungsklagen im 8. Abschnitt der Verwaltungsgerichtsordnung beachtet worden sind; die Klägerin hat ein Vorverfahren nach § 68 ff. VwGO durchgeführt und die Klagefrist nach § 74 VwGO eingehalten. Wäre eine solche die Zusammenlegungsmaßnahme tragende Verwaltungsentscheidung nicht erforderlich, so wäre die Klage als allgemeine, auf Verurteilung zur Ortsnetzzusammenschließung gerichtete Leistungsklage statthaft, die im übrigen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wie die Verpflichtungsklage der soeben erörterten und bejahten Klagebefugnis in Form einer möglichen Rechtsbeeinträchtigung der Klägerin bedarf (vgl. Urteil des Senatsvom 17. Januar 1980 - BVerwG 7 C 42.78 - [MDR 1980, 782 = Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 78]).

Die Klage ist weder als Leistungs- noch als Verpflichtungsklage, auch nicht im Umfang eines Anspruchs auf erneute Bescheidung, begründet.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist die gegenwärtige Verwaltungspraxis der Beklagten durch den Grundsatz gekennzeichnet, im Hinblick auf die Einführung des Nahdienstes, die nach Art. 9 der Verordnung zur Änderung der Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Fernmeldewesens vom 5. Mai 1971 (BGBl. I S. 453) in zehn Jahren, gerechnet vom 1. Januar 1975, beendet sein soll, von einer Zusammenlegung der Ortsnetze in Gemeinden mit mehr als einem Ortsnetz abzusehen. An dieser die Ermessenshandhabung im Einzelfall steuernden Grundsatzentscheidung gegen Ortsnetzzusammenlegungen hat die Beklagte auch bei der ablehnenden Bescheidung des Antrags der Klägerin festgehalten. Das ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat mit der Aufstellung der ermessensbindenden Regel, bestehende Ortsnetze in Gemeinden mit mehrfacher Ortsnetzanbindung nicht mehr vor Einführung des Nahdienstes zusammenzuschließen, und der Entscheidung, diesen Grundsatz auch gegenüber der Klägerin zur Geltung zu bringen, die ihr durch die Fernmeldeordnung gezogenen inneren Schranken ihres Organisationsermessens nach § 2 Abs. 3 Satz 3 FO nicht außer acht gelassen.

Die Grundsatzentscheidung der Beklagten, von Ortsnetzzusammenlegungen in aller Regel abzusehen, ergibt sich folgerichtig aus der Absicht der Fernmeldeordnung, auf der Grundlage der Einführung des Nahdienstes nach §§ 33 ff. FO das Tarifsystem im Fernsprechdienst neu zu gestalten. Die Lösung der Tarifgrenzen von den Ortsnetzgrenzen, die der Nahdienst - mit dem Ziel der Herstellung größerer Gebührengerechtigkeit, insbesondere im Verhältnis von Stadt und Land - nach sich zieht, führt dazu, daß sich auch die Fernsprechteilnehmer in Gemeinden mit mehreren Ortsnetzen gegenseitig zur gleichen Gebühr erreichen können. Damit wird dem von der Klägerin geltend gemachten Interesse der Gemeinden an gleichmäßigen Gebührenbedingungen für alle Gemeindebürger bei Gesprächen innerhalb des Gemeindegebiets in vollem Umfange Rechnung getragen. Tritt die erstrebte Gebühreneinheitlichkeit - wenngleich wegen der auf zehn Jahre veranschlagten Dauer des Umstellungsprozesses im Bundesgebiet zu unterschiedlichen Zeitpunkten - auch ohne die Maßnahme der Ortsnetzvereinheitlichung und den mit ihr verbundenen technischen und wirtschaftlichen Aufwand ein, so folgt daraus für die dem Wirtschaftslichkeitsgebot verpflichtete Beklagte (vgl. auch § 2 Abs. 1 und 2 des Postverwaltungsgesetzes), daß sie sich grundsätzlich auf die nahdienstbedingten Investitionen beschränken und Mehrausgaben durch Ortsnetzzusammenlegungen vermeiden muß, soweit deren Zwecke durch die Einführung des Nahdienstes erreicht werden. Diese aus der Fernmeldeordnung und dem Gebot zur Wirtschaftlichkeit abzuleitende Ermessensbindung wird durch die Verwaltungsanweisung des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewegen konkretisiert und bestätigt, die die ministerielle Zustimmung an Ortsnetzbereichsänderungen daran knüpft, daß sich diese aus wichtigen technischen, betrieblichen oder wirtschaftlichen Gründen nicht bis zur Einführung des Nahdienstes zurückstellen lassen (Nr. 6 der Verwaltungsanweisungen zur Fernmeldeordnung in der vom 1. April 1978 an geltenden Fassung [ABl. 1978 S. 463]).

Gewichtige Gründe für eine Ortsnetzzusammenlegung, die die Beklagte bei ihrer Entscheidung über den Antrag der Klägerin nicht hätte übergehen dürfen, hat das Berufungsgericht sachlich-rechtlich zutreffend und ohne den von der Revision gerügten Verfahrensfehler unzureichender Sachaufklärung verneint.

Einen zur Rechtswidrigkeit der Ablehnung führenden Abwägungsmangel sieht die Revision darin, daß die Beklagte ihre ablehnende Haltung mit dem absoluten Vorrang ihrer wirtschaftlichen Interessen begründe, indem sie den für eine Ortsnetzzusammenlegung in sämtlichen betroffenen Gemeinden erforderlichen Milliardenaufwand ins Feld führe, dabei aber außer acht lasse, daß keineswegs in allen Gemeinden vergleichbare zur Ortsnetzvereinheitlichung drängende Verhältnisse herrschten, wie sie die Klägerin geltend mache. Die Beklagte habe ihre Entscheidung davon abhängig machen müssen, ob auch in anderen betroffenen Gemeinden ähnlich wie bei der Beklagten geschlossene Ortsteile von den Ortsnetzgrenzen durchschnitten würden und ob dort nicht nur ein geringer Anteil der Fernsprechteilnehmer, sondern wie bei der Klägerin ganze Stadtteile an ein zweites oder weiteres Ortsnetz angeschlossen seien. Auf der Grundlage solcher - ermessensfehlerhaft unterbliebener - Feststellungen werde sich ein ganz anderes Bild von den Gesamtkosten der erforderlichen Ortsnetzzusammenschlüsse abzeichnen und sich die Gewichtung der für und gegen den Ortsnetzzusammenschluß Königswinter/Königswinter-Oberpleis streitenden Belange maßgeblich zugunsten der Klägerin verschieben.

Dem ist nicht zu folgen. Die Revision geht bei ihrer Erwägung davon aus, daß die Beklagte ihr Organisationsermessen bei der Entscheidung über Ortsnetzzusammenschlüsse stets (auch) daran orientieren müsse, in welchem Umfang die einzelne Gemeinde im Verhältnis zu anderen durch die konkreten Ortsnetzverhältnisse betroffen ist. Eine solche an Vergleichskriterien auszurichtende Ermessensbindung wird von der zur Richtschnur für die Handhabung des organisatorischen Ermessens der Beklagten dienenden Fernmeldeordnung nicht gefordert. Die mit dem Erlaß der Fernmeldeordnung verbundene Absicht, Ferngesprächstarife im innerörtlichen Fernsprechverkehr über die Einführung des Nahdienstes zu beseitigen, enthebt die Beklagte zwar nicht ihrer Verpflichtung zu einer dem Einzelfall angepaßten Ermessensausübung. Die Beklagte hatte also auch gegenüber der Klägerin die Gegebenheiten des örtlichen Fernsprechnetzes und dessen Auswirkungen auf die Belange der Örtlichen Gemeinschaft in Betracht zu ziehen und abzuwägen, ob die in der Fernmeldeordnung angeordnete Einführung des Nahdienstes abgewartet werden durfte. Daraus folgt jedoch nicht, daß die Beklagte in ihre Ermessensprüfung auch die Verhältnisse in allen anderen betroffenen Gemeinden einbeziehen und ermessensbindende Regeln aufstellen mußte, die festlegten, welche Gemeinden auf die Einführung des Nahdienstes verwiesen und welche für eine Ortsnetzzusamnenlegung in Betracht gezogen werden sollten. Eine Pflicht der Beklagten, die Verhältnisse der Klägerin nach generell festzulegenden Maßstäben mit denjenigen in anderen Gemeinden zu vergleichen, bestand nicht, so daß es für die fehlerfreie Ausübung des Ermessens auf die von der Klägerin für wesentlich gehaltenen Vergleichskriterien - wie etwa das Anteilsverhältnis der Ortsnetze innerhalb der Gemeinden - nicht ankam.

Eine Verwaltungsübung, die sie über den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verpflichten würde, dem Antrag der Klägerin zu entsprechen oder die Entscheidung nach dem Ergebnis bisher unterbliebener Ermittlungen und Abwägungen zu treffen, hat die Beklagte nach den insoweit mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht entwickelt.

Auf Raumordnungsgesichtspunkten kann - wie das Berufungsgericht zutreffend näher dargelegt hat - der behauptete Ermessensfehler allein schon deshalb nicht beruhen, weil sich die Klägerin nicht gegen Planungen der Beklagten, sondern - im Gegenteil - gegen deren Untätigkeit wendet, was eine ermessensrelevante Mißachtung raumordnungsrechtlicher Beteiligungs- und Anhörungsbefugnisse der Klägerin ausschließt.

Daß für die an das Ortsnetz Königswinter angeschlossenen Gemeindeeinwohner der Kreis der im Nahdienst erreichbaren Anschlüsse außerhalb des Gemeindegebiets nicht in vollem Umfang mit demjenigen der Ortsnetzteilnehmer des Netzes Königswinter-Oberpleis übereinstimmt, ergibt sich aus dem System des Nahdienstes und hat gleichfalls keinen Einfluß auf die rechtliche Beurteilung der angegriffenen Entscheidung über die Ortsnetzeinteilung.

Auch die Verfahrensrügen der Revision sind nicht begründet. Soweit diese die Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) dadurch verletzt sieht, daß das Berufungsgericht nicht die konkreten örtlichen Verhältnisse in den Gemeinden mit mehr als einem Ortsnetz aufgeklärt habe, wenden sie sich in Wahrheit gegen den von der Klägerin zugrunde gelegten, vom Berufungsgericht gebilligten und - wie erörtert - revisionsrechtlich nicht zu beanstandenden Ermessensmaßstab, den die Beklagte angelegt hat. Die weitere Rüge der Revision, das Berufungsgericht habe die von der Beklagten angegebene Zahl von Gemeinden mit mehreren Ortsnetzen nicht als unstreitig behandeln und der Entscheidung nicht ohne Einholung eines Sachverständigengutachtens zugrunde legen dürfen, geht fehl, da die Klägerin das mit Schriftsatz der Beklagten vom 3. Juli 1978 vorgelegte Zahlenmaterial weder in späteren Schriftsätzen noch in der mündlichen Verhandlung durch einen Beweisantrag in Frage gestellt hat, so daß sich dem Berufungsgericht die Beweisbedürftigkeit dieser Angaben nicht aufzudrängen brauchte.

Da die Revision ohne Erfolg bleibt, hat die Klägerin die Kosten des Revisionsverfahrens nach § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen.