Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.06.1986, Az.: BVerwG 3 C 14.85

I.

Die Klägerin stellt Arzneimittel her und vertreibt u.a. das M. E. S., ein verschreibungspflichtiges Hustenmittel in Saftform.

In den Jahren 1978 und 1982 beschloß der beklagte Bundesausschuß der Ärzte und Krankenkassen eine Neufassung bzw. Änderung der von ihm gemäß § 368 p Abs. 1 der Reichsversicherungsordnung - RVO - erlassenen Richtlinien über die Verordnung von Arzneimitteln in der kassenärztlichen Versorgung (Arzneimittel-Richtlinien) - AMR -, Nach Nr. 21 h AMR dürfen nunmehr - von im Patienten begründeten Ausnahmen abgesehen - Saftzubereitungen nicht für Erwachsene kassenärztlich verordnet werden. Die Klägerin erlitt dadurch hinsichtlich ihres Präparates Expectorans Solucampher Umsatzrückgänge.

Mit ihrer beim Verwaltungsgericht Köln erhobenen Klage hat die Klägerin in erster Linie die Feststellung begehrt, daß die Nr. 21 h AMR rechtsunwirksam sei; hilfsweise hat sie beantragt, dem Beklagten aufzugeben, die Richtlinie zu beseitigen bzw. so zu ändern, daß ihr Präparat von der Richtlinie nicht erfaßt wird. Sie hat geltend gemacht: Dadurch, daß ihr Präparat von der Richtlinie betroffen werde, greife der Beklagte unmittelbar und rechtswidrig in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ein und verletze sie in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Da ihr Präparat im Gegensatz zu der in der Richtlinie getätigten Aussage nicht unwirtschaftlich sei, habe der Beklagte mit der Neufassung der Nr. 21 h AMR das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 368 e RVO fehlerhaft angewandt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 2. Dezember 1981 abgewiesen.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Berufung eingelegt. Sie hat ihren Feststellungsantrag fallen lassen und beantragt,

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision, mit der die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung der in den Vorinstanzen ergangenen Urteile. Auf den vorsorglichen Verweisungsantrag der Klägerin ist der Rechtsstreit zuständigkeitshalber an das Sozialgericht Köln zu verweisen.

Die angefochtenen Urteile beruhen auf einer Verletzung von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 51 Abs. 1 SGG. Im Gegensatz zur Auffassung der Vorinstanzen sind für die vorliegende Streitigkeit die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit zuständig. Dies ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Rechtsweg zu den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.

Daß hier über eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art zu entscheiden ist, haben die Vorinstanzen zu Recht angenommen. Die Klägerin begehrt vom beklagten Bundesausschuß der Ärzte und Krankenkassen (§ 368 o Abs. 1 und 3 RVO) die Beseitigung bzw. Änderung einer von ihm aufgrund der Ermächtigung in § 368 p RVO erlassenen Arzneimittel-Richtlinie. Die Beteiligten streiten um die rechtmäßige Handhabung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes nach § 368 e RVO. Die genannten Rechtsnormen gehören dem Sozialversicherungsrecht an und sind zweifelsfrei dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Die Klägerin verlangt somit vom beklagten Bundesausschuß die Vornahme eines Verwaltungshandelns, das ihm im Rahmen schlicht-hoheitlicher Verwaltung obliegt.

Die Streitigkeit ist jedoch gemäß § 51 Abs. 1 SGG ausdrücklich den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit zugewiesen, weil sie eine "Angelegenheit der Sozialversicherung" betrifft.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts kommt es nicht darauf an, daß die Klägerin keinen Anspruch aus dem Kassenarztrecht geltend macht. Es ist für die Frage der Rechtswegzuweisung auch nicht entscheidend, daß die Klägerin ihren Klaganspruch auf die Verletzung ihrer wirtschaftlichen Grundrechte gründet und die Beseitigung einer Störung insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung anstrebt. Derartige rechtliche Grundlagen eines Klaganspruchs sind in den verschiedenen Gerichtszweigen gleichermaßen denkbar. Maßgeblich ist vielmehr, daß die Klägerin beantragt, dem beklagten Bundesausschuß aufzugeben, die Regelung in Nr. 21 h AMR zu beseitigen bzw. zu ändern. Aufgabe dieser Arzneimittel-Richtlinie ist es, das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 368 e RVO zu spezifizieren (vgl. § 368 p RVO) und damit eine wirtschaftliche Arzneimittelversorgung durch die Kassenärzte zu bewirken. Mit dem Antrag, dem beklagten Bundesausschuß gerichtlich aufzugeben, die Richtlinie zu beseitigen bzw. zu ändern, verlangt die Klägerin daher die Verurteilung des beklagten Bundesausschusses zu einer Verwaltungshandlung, die eindeutig dem Sozialversicherungsrecht zuzuordnen ist.

Der Annahme, daß der Rechtsstreit somit eine "Angelegenheit der Sozialversicherung" im Sinne des § 51 Abs. 1 SGG betrifft, steht nicht entgegen, daß die Klägerin als Arzneimittelfirma nicht aus der Verletzung eines schon vordem bestehenden Sozialversicherungsrechtsverhältnisses klagt. Denn die in § 51 Abs. 1 SGG enthaltene Zuweisungsklausel ist nach allgemeiner Auffassung weit auszulegen. Sie umfaßt alle Streitigkeiten, die aus Anlaß der Durchführung der öffentlichen Aufgabe "Sozialversicherung" entstehen, sofern die Streitigkeiten ihre materiell-rechtliche Grundlage im Sozialversicherungsrecht haben (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 1959 - BVerwG 1 C 96.56 - <NJW 1960 S. 1409 [BVerwG 17.12.1959 - BVerwG I C 96.56] f.> und vom 6. Februar 1986 - BVerwG 3 C 74.84 -; Urteil des Bundessozialgerichts vom 23. August 1956 - 3 RK 78/55 - <BSGE 3, 204>; Hofmann-Schroeter, Komm. zum SGG, 2. Aufl., Anm. 7 zu § 51; Meyer-Ladewig, Komm. zum SGG, 2. Aufl., § 51 Rdnr. 22 m.weit.Hinw. auf die Rechtsprechung des BSG; Miesbach/Ankenbrank, Komm. zum SGG, § 51 Rdnr. 13). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, wie zuvor dargelegt.

Der erkennende Senat ist der Ansicht, daß er mit seiner Auffassung über die Zuständigkeit der Sozialgerichtsbarkeit nicht vom Beschluß des 1. Senats vom 2. Juli 1979 - BVerwG 1 C 9.75 - (BVerwGE 58, 167) abweicht. In dem vom 1. Senat beurteilten Fall klagte eine Arzneimittelfirma gegen die Kassenärztliche Bundesvereinigung. Der 1. Senat ist zu dem Ergebnis gelangt, daß die Klägerin - mit ihrer auf Abwehr einer Veröffentlichung und Verbreitung von gutachtlichen Stellungnahmen über die therapeutische Wirksamkeit von Arzneimitteln gerichteten Klage - nicht "aus" dem Kassenarztrecht (§ 51 Abs. 2 SGG) klage; sie mache vielmehr geltend, die Beklagte habe mit den beabsichtigten beanstandeten Maßnahmen die rechtlichen Grenzen des ihr durch die Reichsversicherungsordnung zugewiesenen Aufgabenbereichs überschritten und dadurch ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage in den durch die Grundrechte sowie durch das staatliche Arzneimittelrecht abschließend geregelten Rechtsbereich der Klägerin eingegriffen; Streitigkeiten dieser Art würden von § 51 Abs. 2 SGG nicht erfaßt und seien den Sozialgerichten auch sonst nicht ausdrücklich zugewiesen.

Vorliegend richtet sich dagegen die Klage der Arzneimittelfirma darauf, den Bundesausschuß zur Beseitigung bzw. Änderung einer unmittelbar im Sozialversicherungsrecht begründeten Verwaltungshandlung - der Richtliniengebung nach § 368 p RVO - zu verurteilen. Die Beteiligten streiten im wesentlichen darum, ob in der angegriffenen Arzneimittel-Richtlinie das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 368 e RVO rechtmäßig spezifiziert ist oder nicht. Die Rechtslage ist daher hier wesentlich anders als in dem vom 1. Senat entschiedenen Fall.

Selbst wenn man aber in der Entscheidung des erkennenden Senats, den Sozialgerichtsweg zu bejahen, ein Abweichen von der Rechtsprechung des 1. Senats in dem vorgenannten Beschluß sehen wollte, könnte dies gleichwohl nicht zu einer Vorlage an den Großen Senat beim Bundesverwaltungsgericht gemäß § 11 Abs. 3 VwGO führen; die Zuständigkeit in Sachen des Arzneimittel-Verwaltungsrechts ist zwischenzeitlich vom 1. auf den 3. Senat übergegangen.

Aus diesen Gründen ist der Rechtsweg zu den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit für unzulässig zu erklären und auf den Hilfsantrag der Klägerin der Rechtsstreit gemäß § 41 Abs. 3 VwGO an das gemäß §§ 8, 57 Abs. 1 SGG zuständige Sozialgericht Köln zu verweisen.

Die Verpflichtung zur Tragung der bei den angerufenen Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit entstandenen Kosten regelt sich nach § 155 Abs. 4 VwGO.