I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob und gegebenenfalls in welchem. Umfang die Klägerin verpflichtet ist, aufgrund des Krankenhausreformgesetzes - KRG - des Landes Rheinland-Pfalz vom 29. Juni 1973 Mittel zur Deckung der Aufwendungen des Landes aufgrund des Krankenhausfinanzierungsgesetzes des Bundes vom 29. Juni 1972 aufzubringen.

Der Minister des Innern des beklagten Landes setzte gegenüber der Klägerin in einem Schreiben vom 3. August 1973 die auf sie entfallende Krankenhausumlage für das Jahr 1973 auf 4.318.774 DM fest. Er verrechnete diesen Anspruch des Landes nach Abzug eines Ausgleichsbetrages in Höhe von 650.629 DM gemäß § 21 a Abs. 4 FAG mit einem Anspruch der Klägerin auf Schlüsselzuweisungen in Höhe von 3.668.145 DM.

Die Klägerin hat wegen der Verrechnung ihres Anspruchs mit dem behaupteten Anspruch des Beklagten auf Zahlung der Krankenhausumlage die vorliegende Klage erhoben. Sie hält einen solchen Anspruch des Beklagten für nicht gegeben. Zur Begründung hat sie sich im wesentlichen auf zwei rechtliche Argumentationen gestützt:

Einmal sei die Vorschrift des § 2 Abs. 2 KRG deshalb verfassungswidrig, weil sie im Widerspruch zu Art. 28 Abs. 2 GG und zu Art. 106 Abs. 6 und 7 GG stehe.

Zum anderen stehe auch der von ihr mit dem Beklagten geschlossene Kaufvertrag vom 13./19. März 1959 dem vermeintlichen Anspruch des Beklagten entgegen. In diesem Vertrag habe sie dem Beklagten das "Städtische Krankenhaus" verkauft und als Gegenleistung die Zusicherung erhalten, fortan von jeglichen Aufwendungen des Krankenhauswesens befreit zu sein. Falls die Aufwendungsfreiheit durch § 2 Abs. 2 KRG beseitigt worden sein sollte, würde sich diese Vorschrift im wirtschaftlichen Ergebnis als eine entschädigungslose Enteignungsmaßnahme darstellen.

Die Klägerin erstrebt mit ihrer Klage die Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 3. August 1973 sowie hilfsweise die Verpflichtung des Beklagten, an sie 3.668.145 DM zu zahlen.

Das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße hat durch Urteil vom 18. Januar 1977 der Klage aufgrund des Hilfsantrags in Höhe von 176.661,15 DM stattgegeben und im übrigen die Klage als unbegründet abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, daß aufgrund des im Jahre 1959 abgeschlossenen Vertrages der Klägerin für das Jahr 1973 ein Gegenanspruch gegen den Beklagten in dieser Höhe zustehe.

Gegen dieses Urteil haben die Klägerin und der Beklagte Berufung eingelegt.

Die Klägerin hat geltend gemacht: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stelle die Festsetzung der Krankenhausumlage einen mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt dar. Denn bei der Krankenhausfinanzierung könne von einer gleichrangigen Stellung zwischen Land, Landkreisen und kreisfreien Städten keine Rede sein, so daß das Land letzteren insoweit einseitig hoheitlich handelnd gegenübertrete.

Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht auch von der Verfassungsmäßigkeit der maßgeblichen Bestimmungen der §§ 2 und 28 Abs. 1 KRG ausgegangen. Insbesondere habe es die Frage ihrer eigentumsrechtlichen Betroffenheit, die auf Art. 14 in Verbindung mit der durch Art. 28 GG geschützten Finanz- und Vermögenshoheit gestützt werde, ungenügend beantwortet. Desgleichen halte die Auffassung zu der Zulässigkeit des rückwirkenden Inkrafttretens von § 28 KRG der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht stand. Die Grundsätze über den Vertrauensschutz müßten wegen Art. 28 Abs. 2 GG auch im Verhältnis zwischen Staat und Gemeinden ungeschmälert Anwendung finden. Überdies habe für sie, die Klägerin, infolge ihrer Freistellung von Krankenhausaufwendungen durch den Kaufvertrag 1959 ein erhöhter Vertrauensschutz bestanden. Im übrigen fehle es für die Schaffung einer Gemeinschaftsaufgabe zwischen dem Staat und den kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften, wie sie § 2 Abs. 1 KRG normiere, an der notwendigen verfassungsrechtlichen Ermächtigung. Nach Art. 49 der Landesverfassung und dementsprechend nach § 2 GemO gebe es nur Selbstverwaltungsangelegenheiten und Auftragsangelegenheiten.

Aber auch als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung könne die Aufgabe nach § 2 Abs. 1 KRG im Hinblick auf die Landkreise und kreisfreien Städte nicht angesprochen werden. Eine solche Pflichtaufgabe sei dadurch gekennzeichnet, daß das "ob" ihrer Wahrnehmung gesetzlich vorgeschrieben werde, ihre Durchführung aber der Eigenverantwortlichkeit der Kommunen unterliege. Der Krankenhausfinanzierungsfonds, für den die Fördermittel aufgebracht würden, sei aber in jeder Beziehung landesrechtlich organisiert, ohne daß die Landkreise und kreisfreien Städte ein Mitentscheidungsrecht hätten. Deren Aufgabe beschränke sich ausschließlich auf eine Finanzierung staatlicher Aufgaben, was nicht als Selbstverwaltungsaufgabe bezeichnet werden könne und wofür eine verfassungsrechtliche Grundlage nicht bestehe. Das gelte um so mehr, als der kommunale Anteil im Landeshaushaltsplan festgestellt werde, in den nur Einnahmen und Ausgaben des Landes aufgenommen würden. Die Zahlungen der kommunalen Körperschaften würden danach als Einnahmen des Landes angesehen. Selbstverwaltungsaufgaben seien ferner nur solche, die örtlich radiziert seien, das KRG normiere hingegen eine Finanzierung der überregionalen Krankenversorgung. Schließlich seien auch § 28 Abs. 3 und 4 sowie § 33 Nr. 1 Buchst. b KRG nicht mit Art. 106 GG vereinbar.

Die Klägerin hat beantragt,

Das beklagte Land hat beantragt,

Der Beklagte hat geltend gemacht: Das Verwaltungsgericht habe zu Recht festgestellt, daß das Krankenhausreformgesetz auch für die Klägerin verbindliches Recht sei und gegen die hier maßgeblichen Bestimmungen keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden. Das Berufungsvorbringen der Klägerin führe zu keinem anderen Ergebnis. Die Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern können in der gegenwärtigen Lage nicht mehr ausschließliche Angelegenheit der gemeindlichen Selbstverwaltung sein. Das Zusammenwirken von Staat und Kommunen auf diesem Bereich entspreche der seit langem geübten und bisher verfassungsrechtlich nicht beanstandeten Praxis. Ein Verbot einer solchen Gemeinschaftsaufgabe sei Art. 28 GG nicht zu entnehmen. Ihre Schaffung bedürfe auch keiner verfassungsrechtlichen Ermächtigung. Nach dem öffentlich-rechtlichen Grundsatz, daß der Aufgabenträger auch die entsprechenden Ausgaben zu tragen habe, sei bei einer gemeinschaftlichen Aufgabenträgerschaft die gemeinsame Tragung der Aufwendungen erforderlich. Die Krankenhausumlage verstoße auch im übrigen nicht gegen das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Auch ein Verstoß gegen Art. 106 GG liege nicht vor.

Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht aber den Vertrag, der durch das KRG nicht berührt werde, dahin ausgelegt, daß die Klägerin von allen Aufwendungen für die Krankenhausversorgung in der Stadt Mainz freigestellt und er, der Beklagte, verpflichtet sei, diese Aufwendungen selbst zu tragen. Diese Auffassung beruhe auf einer unzutreffenden, den Sinnzusammenhang außer acht lassenden Auslegung von § 7 Satz 3 des Vertrags. Danach könne lediglich die Errichtung eines eigenen Krankenhauses nicht verlangt werden. Das bedeute aber keine Freistellung von der allgemeinen Verpflichtung zur Förderung des Gemeinwohls.

Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. November 1979 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen und auf die Berufung des Beklagten das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage mit dem Hauptantrag als zulässig erachtet. Der Bescheid des Beklagten vom 3. August 1973 sei als hoheitliche Maßnahme ergangen und deshalb als ein Verwaltungsakt zu qualifizieren. Die danach zulässige Anfechtungsklage sei indessen unbegründet. Der angefochtene Festsetzungsbescheid finde seine Rechtsgrundlage in den §§ 2 und 28 KRG in Verbindung mit dem durch § 33 Nr. 2 KRG eingefügten § 21 a des Finanzausgleichsgesetzes - FAG - in der bis dahin geltenden Fassung vom 6. Juli 1972. Diese Bestimmungen begegneten keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie verpflichteten die Klägerin zur Aufbringung einer Krankenhausumlage. Die Umlagepflicht stehe auch nicht im Widerspruch zu dem Vertrag der Beteiligten aus dem Jahre 1959. Vielmehr beträfen die §§ 2 und 28 KRG sowie dieser Vertrag unterschiedliche Regelungsobjekte.

Was die im Vordergrund stehende Frage der Verfassungsmäßigkeit angehe, so sei nach § 2 Abs. 1 KRG die Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern eine öffentliche Aufgabe des Landes, der Landkreise und der kreisfreien Städte. Der § 2 Abs. 2 KRG bestimme, daß die Landkreise und die kreisfreien Städte diese Aufgabe als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung erfüllen und dabei zum einen eigene Krankenhäuser errichten und unterhalten, soweit Krankenhäuser nicht von anderen Trägern errichtet und unterhalten werden, und zum anderen Fördermittel aufbringen. Daß gegen diese Übertragung des Krankenhauswesens auf die genannten kommunalen Körperschaften unter dem Gesichtspunkt des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen, habe der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in seinem das Krankenhausreformgesetz betreffenden Urteil vom 9. Dezember 1974 - VGH 2/73 - festgestellt und hierzu ausgeführt, es könne unter Berücksichtigung des Gemeinwohlauftrags (Art. 1 Abs. 3 und 4 LV) nicht zweifelhaft sein, daß der Gesetzgeber berechtigt gewesen sei, im Interesse der Volksgesundheit die Einrichtung und Unterhaltung öffentlicher Krankenhäuser zu regeln, und es ebenso unbedenklich sei, wenn sich der Gesetzgeber entsprechend dem herkömmlich vorherrschenden Erscheinungsbild des öffentlichen Krankenhauswesens im Land Rheinland-Pfalz dafür entschieden hat, diese Aufgabe den Landkreisen und kreisfreien Städten zu übertragen. Ein verfassungsrechtliches Verbot von Gemeinschaftsaufgaben zwischen einem Land und seinen Kommunen bestehe nicht.

Auch § 28 KRG, der Näheres über die bereits in § 2 Abs. 2 KRG angesprochene Aufbringung der Fördermittel durch die Landkreise und kreisfreien Städte regelt, unterliege keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere verletze er nicht das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht in Gestalt der insoweit allein in Betracht kommenden Finanzhoheit. Dies ergebe sich im wesentlichen ebenfalls aus dem genannten Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 9. Dezember 1974, der dort die Bestimmung über die Umlagegrundlagen in § 33 Abs. 2 KRG, mit dem § 21 a FAG eingefügt wurde, unter dem Gesichtspunkt der kommunalen Finanzhoheit für unbedenklich gehalten und damit zugleich mittelbar den Ausgangspunkt dieser Regelung, nämlich die Aufbringung des kommunalen Anteils in Form einer Umlage gemäß § 28 Abs. 4 KRG, als verfassungsgemäß gebilligt habe. In dieser Hinsicht könnten durchgreifende Einwände nicht erhoben werden.

Die Erhebung einer Krankenhausumlage widerspreche auch nicht dem Art. 106 Abs. 6 und 7 GG. Es treffe nicht zu, daß die Umlage zugunsten des Landes erhoben werde. Sie diene der Aufbringung des kommunalen Anteils an den Aufwendungen aufgrund des Krankenhausfinanzierungsgesetzes, an dessen Aufgaben die Landkreise und kreisfreien Städte in ihrer Eigenschaft als Träger der Selbstverwaltung beteiligt seien. Daß der kommunale Anteil nach § 28 Abs. 3 KRG im Landeshaushaltsplan festgesetzt und, gemeinsam mit den Fördermitteln des Bundes und des Landes, gemäß § 29 KRG im Haushaltsplan des Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Sport veranschlagt wird, habe lediglich haushaltsrechtliche Gründe. Der Art. 106 Abs. 6 GG stehe erkennbar der Einführung neuer kommunaler Umlagen durch ein Landesgesetz nicht entgegen. Ebensowenig verbiete Art. 106 Abs. 7 GG, daß durch eine landesgesetzliche Regelung Zuweisungen für das Krankenhauswesen vorab als Zweckzuweisungen aus der Finanzausgleichsmasse bereitgestellt werden.

Schließlich sei die Umlageregelung auch nicht deshalb verfassungsrechtlich bedenklich, weil sie gemäß § 35 KRG rückwirkend zum 1. Januar 1973 in Kraft gesetzt worden ist. Das Rechtsstaatsprinzip verbiete nicht schlechthin den Erlaß belastender Gesetze mit rückwirkender Kraft, sondern setze einer Rückwirkung im Interesse der Rechtssicherheit und des damit verbundenen Vertrauensschutzes für den Bürger gewisse Schranken. Durch das rückwirkende Inkraftsetzen der die Krankenhausumlage regelnden Bestimmungen auf den Beginn des Kalenderjahres seien diese Schranken nicht verletzt worden.

Aufgrund der Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 10. Februar 1981 die Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts zugelassen.

Im Revisionsverfahren verfolgt die Klägerin ihr Begehren mit ihren seitherigen Klageanträgen und ihrem seitherigen Vorbringen weiter. Zu der hier bedeutsamen Frage des Verstoßen der §§ 2 und 28 KRG gegen Art. 28 GG trägt die Klägerin folgendes vor: Ihre Heranziehung zu den landesweiten Finanzierungsaufgaben des Beklagten widerspreche dem Grundsatz, daß von ihr nur die örtlichen Aufgaben der Selbstverwaltung und der übertragenen Angelegenheiten wahrzunehmen seien. Die Krankenhausfinanzierung sei landesweit organisiert und nicht von dem jeweil auftretenden lokalen oder regionalen Investitionsbedarf abhängig. Die landesweite Organisation der Bedarfsplanung, Finanzierung und deren administrative Durchführung durch das Land zeigten an, daß keine örtlich reduzierbaren Verwaltungsaufgaben vorliegen. Für solche landesweit wahrzunehmenden Aufgaben dürften Umlagen von den Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht erhoben werden, da die ihnen obliegenden Finanzierungslasten verfassungsrechtlich auf den Kreis der örtlichen Aufgaben der Selbst- und Auftragsverwaltung beschränkt seien. Ihre Finanzhoheit erleide verfassungsrechtlich unzulässige Einschränkungen, wenn die verfügbare Finanzmasse durch staatlichen Zwang für Aufgaben in Anspruch genommen wird, die dem überörtlichen, landesweiten Verwaltungs- und Versorgungsauftrag zuzuordnen seien. Die Aufgaben-Ausgaben-Konnexität gebiete, daß landesweite Aufgaben ausschließlich vom Land finanziert werden. Ausnahmen sehe das Grundgesetz nur hinsichtlich einer Beteiligung des Bundes (Art. 104 a Abs. 2 und 4; 91 a Abs. 4 GG) vor, nicht jedoch hinsichtlich der Gemeinden. Ihre Zuständigkeit werde durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG auf den örtlichen Bereich begrenzt.

Finanzierungsbeiträge und Umlagen zugunsten überörtlicher Träger seien nach traditionellem Verständnis nur zulässig, soweit deren Empfänger dem kommunalen Verwaltungsbereich (Landkreis, Bezirke, Zweckverbände) zugehören. Die Rechtfertigung derartiger Umlagen und Beiträge liege in der Kosten-Nutzen-Gemeinschaft, die insbesondere bei kleinen Gemeinden mit unzureichender Verwaltungskraft häufig über den engeren örtlichen Bereich hinausgreifen müsse, um eine anforderungsgerechte Aufgabenwahrnehmung zu erreichen. Die vom höheren Kommunalverband wahrgenommene Aufgabe befreie die nachgeordneten Gemeinden von der an sich ihnen obliegenden Aufgabe. Der vom höheren Verband geschaffene Verwaltungsnutzen trete an die Stelle der an sich auf unterer Ebene zu erbringenden Leistungen und rechtfertige dadurch einen Kostenbeitrag der nachgeordneten Gemeinden in Form von Umlagen.

Eine gleichartige Nutzen-Kosten-Gemeinschaft rechtfertige Umlagen kommunaler Verwaltungsträger zu Verwaltungsaufgaben des Landes nur dann, wenn die Landesverwaltung ausnahmsweise an sich örtliche Verwaltungsleistungen erbringt und damit kommunale Verwaltungsagenden ersetzt. Ein solcher Sachverhalt sei hier nicht gegeben. Zum ersten liege in der Krankenhausfinanzierung nach dem KHG und KRG keine örtliche Aufgabe. Zum zweiten fehle es an einer für alle Arten von Umlagen charakteristischen Nutzen-Kosten-Gemeinschaft zwischen dem Land und ihr. Das Land nehme ihr keine an sich örtliche Verwaltungsaufgabe ab, für die eine Kostenbeteiligung gefordert werden könnte. Denn sie habe im Bereich der Krankenhauserrichtung und -unterhaltung keine investiven Leistungen zu erbringen.

In § 2 Abs. 2 KRG werde es als "Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung" bezeichnet, daß sie Fördermittel für die Krankenhausfinanzierung des Landes aufbringt. Damit werde der legitimatorische Anschein erweckt, als handele es sich bei der Aufbringung von Umlagen um Selbstverwaltungsaufgaben.

Diese fehlerhafte Qualifikation widerspreche dem Selbstverwaltungsbegriff des Art. 28 Abs. 2 GG und verletze deswegen Bundesrecht. Zu den Aufgaben der Selbstverwaltung gehörten ausschließlich Aufgaben, die die örtliche Gemeinschaft betreffen. Da die Krankenhausfinanzierung nach Bestimmung und Organisation überörtlich und landesweit ausgerichtet sei, könne die der Klägerin auferlegte Mitfinanzierung nicht als örtlich radizierbare Aufgabe und damit als Selbstverwaltungsangelegenheit gedeutet werden. Auch das Land habe die Umlage im anhängigen Streitverfahren nicht als Selbstverwaltungsangelegenheit der Klägerin behandelt. Bei der Nichterfüllung von Selbstverwaltungsangelegenheiten sei das Land auf korrigierende Eingriffe nach Maßgabe der Rechtsaufsicht beschränkt (§§ 117 ff. GORhPf). Die vom Land im angefochtenen Bescheid verfügte Verrechnung der Krankenhausumlage gegen Finanzausgleichszuweisungen gehöre nicht zum Instrumentarium der Rechtsaufsicht und sei deswegen ohne gesetzliche Ermächtigung im Sinne von Art. 28 Abs. 2 GG ergangen.

Die Auferlegung der Umlage als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung verletze daher Art. 28 Abs. 2 GG und müsse als rechtswidriger Eingriff in ihr Selbstverwaltungsrecht aufgehoben werden. Werde den Gemeinden als angebliche Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung die anteilige Finanzierung von Landesaufgaben ohne administrative Mitwirkungsbefugnis aufgezwungen, so verkehre sich die herkömmliche Pflicht des Landes zur Gewährung einer ausreichenden Finanzausstattung für landesrechtlich verursachten Verwaltungsaufwand in ihr Gegenteil: Den Gemeinden würden Haushaltsmittel entzogen, ohne daß sie über Art und Umfang der angeforderten Mittel oder über deren Verausgabung befinden könnten. Diese Definition der Selbstverwaltung und der gemeindlichen Finanzhoheit könne mit Art. 28 Abs. 2 GG nicht in Einklang gebracht werden.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

Der Beklagte begehrt die Zurückweisung der Revision.

II.

Die Verwaltungsstreitsache ist gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen.

Gegenstand der Streitsache ist der im Kommunalrecht wurzelnde Anspruch der Klägerin gegen das beklagte Land auf Auszahlung eines Teilbetrags der ihr aufgrund des Landesgesetzes über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) vom 6. Juli 1972 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 11. April 1973 zustehenden Schlüsselzuweisung. Der Beklagte hat einen behaupteten eigenen Anspruch gegen die Klägerin auf Zahlung einer Krankenhausabgabe ("Krankenhausumlage") mit diesem Anspruch der Klägerin auf Schlüsselzuweisung verrechnet. Diesen vom Beklagten behaupteten Anspruch stellt die Klägerin unter zwei rechtlichen Gesichtspunkten in Abrede. Zum einen seien die Rechtsvorschriften, auf denen der behauptete Anspruch beruhen könnte, mit bestimmten Vorschriften des Grundgesetzes unvereinbar und damit unwirksam. Zum anderen stünden Vereinbarungen in dem von ihr mit dem Beklagten am 13./19. März 1959 geschlossenen Vertrag über den Verkauf des "Städtischen Krankenhauses" an den Beklagten dem behaupteten Anspruch entgegen.

Nach der Auffassung des vorlegenden Senats kann die Klägerin aus der. Kaufvertrag vom 13./19. März 1959 keine durchgreifenden Einwendungen gegen einen etwaigen Anspruch des Beklagten auf Zahlung einer Krankenhausabgabe herleiten. Insoweit stimmt der Senat dem Urteil des Berufungsgericht darin zu, daß die Ansprüche der Klägerin auf Freistellung von Kosten, die sich aus dem vorgenannten Vertrag ergeben, nicht eine etwaige Verpflichtung der Klägerin erfassen würden, sich an den Kosten der Krankenhausfinanzierung des Landes zu beteiligen. Denn es liegt keine auch nur teilweise Identität der beiden Sachbereiche vor. In § 5 des Vertrages ist bestimmt, daß nach Abschluß des Vertrages die Stadt zu dem Betrieb der Universitätskliniken keinerlei Zuschüsse mehr zu leisten hat. Nach § 6 Abs. 2 des Vertrages ist die Stadt berechtigt, bei Vorliegen eines dringenden Bedürfnisses eine Erhöhung der Bettenzahl der Universitätskliniken zu verlangen. Die dadurch entstehenden Bau- und Einrichtungskosten hat die Stadt zu tragen. Gemäß § 7 des Vertrages sind alle erforderlich werdenden umbauten, Erweiterungsbauten oder Verbesserungen der klinischen Einrichtungen der Universitätskliniken allein Sache des Landes. Eine Beteiligung der Stadt an den Kosten kann vor, Land nicht verlangt werden. Danach besteht kein rechtlicher Zusammenhang zwischen Ansprüchen der Klägerin gegen den Beklagten aus dem Vertrag vom 13./19. März 1959 sowie einer etwaigen Verpflichtung der Klägerin, sich an den Aufwendungen des Landes bei der Krankenhausfinanzierung nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz zu beteiligen.

Mithin hängt die vom Senat zu treffende Entscheidung allein davon ab, ob die Rechtsvorschriften, aus denen sich der Gegenanspruch des Beklagten ergeben soll, mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

III.

1.

Der Ausgangspunkt für die rechtliche Beurteilung der Streitfrage, ob das beklagte Land zur Erhebung einer Krankenhausabgabe ("Krankenhausumlage") berechtigt ist und ihm demgemäß ein Anspruch auf Zahlung dieser Abgabe gegen die Klägerin zusteht, ist in den gesetzlichen Neuregelungen zu sehen, welche der Bundesgesetzgeber im Jahre 1969 in bezug auf die Finanzierung der Krankenhäuser getroffen hat. Bis zu jenem Zeitpunkt war das gesamte Sachgebiet des Krankenhauswesens eine Angelegenheit der Länder, denen auf diesem Gebiet gemäß Art. 70 Abs. 1 GG mangels einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes die ausschließliche Gesetzgebung zustand.

Die in dieses Sachgebiet eingeschlossene Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit der erforderlichen Zahl von Krankenhäusern war zur damaligen Zeit im Lande Rheinland-Pfalz eine freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheit der kommunalen Körperschaften. Insbesondere die Gemeinden und Gemeindeverbände (Landkreise) waren im Rahmen ihrer Selbstverwaltung gehalten, kommunale Krankenhäuser zu errichten und zu unterhalten, soweit der Bedarf an Krankenhausbetten nicht durch freigemeinnützige und private Krankenhausträger befriedigt wurde. Die Kosten, die den Gemeinden durch die Errichtung und die Unterhaltung ihrer Krankenhäuser entstanden, mußten im Grundsatz durch die Erlöse aus den Krankenhauspflegesätzen gedeckt werden. Soweit die damals geltenden preisrechtlichen Vorschriften die Erhebung kostendeckender Pflegesätze nicht zuließen, mußte die Differenz zwischen den Kosten und den Erlösen aus den Pflegesätzen vom Krankenhausträger oder mit Hilfe von Zuschüssen des Landes gedeckt werden (vgl. dazu v. Brauchitsch-Ule, Verwaltungsgesetze des Bundes und der Länder, Band II Der kommunale Finanzausgleich, Teil B V/23-24).

In den sechziger Jahren sah sich der Bund vor die Notwendigkeit gestellt, eine Reform der Krankenhausfinanzierung durchzuführen. Die Grundlage für eine solche Reform war der von der Bundesregierung dem Bundestag vorgelegte Bericht über die finanzielle Lage der Krankenanstalten vom 19. Mai 1969 (BT-Drucks. V/4230). In diesem Bericht wurde festgestellt, daß die Kosten der Krankenhäuser durch die Krankenhauspflegesätze nicht mehr gedeckt seien. Die Ursache für diese defizitäre Entwicklung wurde in den gesetzlichen Preisbindungsvorschriften der Verordnung PR Nr. 7/54 über Pflegesätze von Krankenanstalten vom 31. August 1954 gesehen. Sie unterwarfen die Krankenhauspflegesätze der Preisbindung.

Aufgrund dieses Berichts kam der Bundesgesetzgeber zu der Erkenntnis, daß ohne eine grundlegende Änderung der Krankenhausfinanzierung die sozialpolitisch erwünschte optimale Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern gefährdet sei. Zahlreiche Krankenhäuser hatten infolge einerseits des unaufhörlichen Anstiegs der Krankenhauskosten und andererseits der aus preisrechtlichen Gründen nicht in einem entsprechenden Ausmaße ansteigenden Pflegesätze ständig steigende Defizite aufzuweisen. Um diese Entwicklung aufzufangen und zu einem Abbau der Defizite zu gelangen, wurden im wesentlichen zwei Möglichkeiten in Erwägung gezogen. Entweder konnte der Gesetzgeber den Krankenhäusern die Anhebung der Pflegesätze auf ein kostendeckendes Niveau ermöglichen oder er konnte die Pflegesätze durch eine systematische Subventionierung entlasten.

Der erstgenannte Weg der Anhebung der Pflegesätze auf ein kostendeckendes Niveau hätte eine der Anhebung entsprechende Mehrbelastung der Sozialleistungsträger zur Folge gehabt. Dies hätte zwangsläufig zu einer erheblichen Anhebung der Krankenkassenbeiträge führen müssen und das hätte ebenso zwangsläufig eine ganz erhebliche finanzielle Belastung der krankenversicherungspflichtigen Arbeitnehmer nach sich gezogen. Dem hätte allenfalls durch eine Entlastung der Sozialleistungsträger mittels einer öffentlichen Förderung der Krankenkassenbeiträge begegnet werden können (vgl. zu dieser Problematik Bachof/Scheuing, Rechtsgutachten "Krankenhausfinanzierung und Grundgesetz", Heft 6 der Schriften der Deutschen Krankenhausgesellschaft, Seite 19 ff.).

Um den unerwünschten Anstieg der Krankenhauspflegesätze und der Krankenkassenbeiträge zu vermeiden, entschied sich der Gesetzgeber für den zweiten Weg der Entlastung der Pflegesätze. Dies sollte durch eine öffentliche Förderung von Investitionskosten der Krankenhäuser geschehen.

Um diese Reform der Krankenhausfinanzierung durchführen zu können, hat der Bundesgesetzgeber zunächst durch das 22. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 den Art. 74 GG durch die Einfügung der Nr. 19 a dahin geändert, daß nunmehr dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung auf den Gebieten der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und der Regelung der Krankenhauspflegesätze zusteht. Gleichzeitig hat der Gesetzgeber durch das 21. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) vom 12. Mai 1969 in das Grundgesetz den Art. 104 a eingefügt und in dessen Absatz 4 bestimmt, daß der Bund den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden und Gemeindeverbände gewähren kann.

Von seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 19 a GG hat der Bundesgesetzgeber dann durch Erlaß des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG -) vom 29. Juni 1972 Gebrauch gemacht. Dieses Gesetz dient gemäß seiner in § 1 bestimmten Zielsetzung jedenfalls in erster Linie dem Zweck, mittels einer wirtschaftlichen Sicherung (eines Teils) der Krankenhäuser die (bedarfsgerechte) Versorgung der Bevölkerung mit (leistungsfähigen) Krankenhäusern zu gewährleisten und damit zu sozial tragbaren Pflegesätzen beizutragen. Zu diesem Zweck haben nach den §§ 4 bis 8 des Gesetzes die Länder die in ihre Krankenhausbedarfspläne aufgenommenen Krankenhäuser nach den §§ 9 bis 15 KHG durch Übernahme bestimmter Investitionskosten zu fördern. Zum teilweisen Ausgleich dieser Aufwendungen gewährt nach § 21 des Gesetzes der Bund den Ländern Finanzhilfen für Investitionen in Krankenhäusern. Dazu ist in § 22 des Gesetzes bestimmt, daß der Bund in jedem Haushaltsjahr für Finanzhilfen nach § 21 ein Drittel des Betrages bereitstellt, der in den Ländern nach bestimmten Vorschriften des Gesetzes aufgewandt wird. Für bestimmte weitere Aufwendungen der Länder stellt der Bund zusätzlich einen für jedes Jahr jeweils zahlungsmäßig festgelegten Betrag bereit.

Bereits während des Gesetzgebungsverfahrens hatten die Länder ihre Absicht zum Ausdruck gebracht, einen Teil ihrer durch die Finanzhilfen des Bundes nicht gedeckten Aufwendungen für die Subventionierung der Krankenhäuser auf die Gemeinden und Gemeindeverbände abzuwälzen. Dieses Vorhaben wurde nach dem Inkrafttreten des Krankenhausfinanzierungsgesetzes von den Ländern in unterschiedlicher Weise verwirklicht. Im Lande Rheinland-Pfalz beschloß der Landtag das Landesgesetz zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz - KRG -) vom 29. Juni 1973 (GVBl. Rheinland-Pfalz 1973, 199). Darin ist folgendes bestimmt:

"§ 2 Krankenhausversorgung als öffentliche Aufgabe

(1) Die Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern ist eine öffentliche Aufgabe des Landes, der Landkreise und der kreisfreien Städte.

(2) Die Landkreise und die kreisfreien Städte erfüllen ihre Aufgabe nach Absatz 1 als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung, indem sie eigene Krankenhäuser errichten und unterhalten, soweit Krankenhäuser nicht von freigemeinnützigen oder anderen geeigneten Trägern errichtet und unterhalten werden, und indem sie Fördermittel aufbringen.

(3) Bei der Durchführung dieser Aufgabe arbeiten das Land, die Landkreise und die kreisfreien Städte mit den freigemeinnützigen und den anderen Krankenhausträgern sowie mit deren Verbänden zusammen."

"§ 28 Aufbringung der Fördermittel

(1) Die durch den Bundesanteil an der Krankenhausfinanzierung nicht gedeckten Aufwendungen auf Grund des Krankenhausfinanzierungsgesetzes werden vom Land (Landesanteil) sowie von den Landkreisen und kreisfreien Städten (kommunaler Anteil) je zur Hälfte getragen.

(2) Die Aufwendungen nach Absatz 1 werden für jedes Haushaltsjahr vom Minister für Soziales, Gesundheit und Sport im Einvernehmen mit den Ministern der Finanzen und des Innern ermittelt.

(3) Landesanteil und kommunaler Anteil werden im Landeshaushaltsplan festgesetzt.

(4) Der kommunale Anteil wird durch eine Umlage nach näherer Bestimmung des Finanzausgleichsgesetzes aufgebracht.

(5) Die Kosten des Erwerbs von Grundstücken, der Grundstückserschließung oder ihrer Finanzierung sowie die Miete und Pacht von Grundstücken hat grundsätzlich der Krankenhausträger zu erbringen. Liegen die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes vor, trägt die Standortgemeinde diese Kosten zusätzlich. Ist Standort eines Krankenhauses eine kreisangehörige Gemeinde, so kann der Landkreis diese Kosten ganz oder teilweise übernehmen."

"§ 33 Änderung des Finanzausgleichsgesetzes

Das Landesgesetz über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) in der Fassung vom 6. Juli 1972 (GVBl. S. 243), geändert durch Artikel 2 des Landesgesetzes zur Änderung des Landesgesetzes über die Feststellung der Haushaltspläne für die Haushaltsjahre 1972 und 1973 (Nachtragshaushaltsgesetz 1973) vom 11. April 1973 (GVBl. S. 85), BS 6022-1, wird wie folgt geändert:

1. 1.

   § 1 wird wie folgt geändert:

   1. a)

      In Absatz 3 wird der Punkt durch einen Strichpunkt ersetzt und folgender Buchstabe d angefügt:

      "d) einmalige Zuweisungen zum Ausgleich besonderer Belastungen beim Vollzug des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze - KHG - vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009), und zwar

      für das Haushaltsjahr 1973	20 Millionen	DM,
      für das Haushaltsjahr 1974	14 Millionen	DM,
      für das Haushaltsjahr 1975	7 Millionen	DM."

   2. b)

      Absatz 4 Satz 1 Buchst. d erhält folgende Fassung:

      "d) die jährlich im Landeshaushaltsplan festgesetzten Zuweisungen für das Krankenhauswesen;"

   3. c)

      In Absatz 6 Satz 1 wird der Punkt durch einen Strichpunkt ersetzt und folgender Buchstabe d angefügt:

      "d) die Zuweisungen nach Absatz 3 Buchst. d."

2. 2.

   Nach § 21 wird folgender neue § 21 a eingefügt:

   "§ 21 a

   Krankenhausumlage

   1. (1)

      Die Krankenhausumlage, die von den Landkreisen und den kreisfreien Städten auf Grund des Landesgesetzes zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz - KRG -) zu erbringen ist, wird für jedes Haushaltsjahr nach Maßgabe des im Landeshaushaltsplan veranschlagten kommunalen Anteils vom Minister des Innern im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen festgesetzt.

   2. (2)

      Die Umlage nach Absatz 1 wird je zur Hälfte nach der Einwohnerzahl und der Einnahmekraft erhoben. Als Einnahmekraft gelten die für die Gemeinden (gemeindefreien Grundstücke) festgesetzten Steuerkraftzahlen (§ 5) und 75 v.H. der Schlüsselzuweisungen der Gemeinden

   3. (§

      § 3) und des Landkreises (§ 8), auf die sie im vorangegangenen Rechnungsjahr Anspruch hatten; die Beträge nach § 2 Abs. 2 und § 7 Abs. 2 bleiben außer Betracht.

   4. (3)

      Die nach den Absätzen 1 und 2 aufzubringenden Mittel sind für das laufende Rechnungsjahr zu je 25 v.H. am 15. März, 15. Juni, 15. September und 15. Dezember an das Land zu zahlen. Bis zur Festsetzung des neuen kommunalen Anteils sind die Beträge des Vorjahres als Vorauszahlung zu entrichten.

   5. (4)

      Die Umlage kann mit den Schlüsselzuweisungen verrechnet werden."

Hiernach ist dem § 2 Abs. 2 und dem § 28 Absätze 1, 3 und 4 KRG Rheinland-Pfalz sowie dem § 21 a FAG Rheinland-Pfalz hinsichtlich der Beteiligung der Gemeinden und Landkreise an den Aufwendungen des Landes für die staatliche Krankenhausfinanzierung eine dreistufige Regelung zu entnehmen. Auf der ersten Stufe ist in § 2 Abs. 2 KRG dem Grunde nach bestimmt, daß die Landkreise und die kreisfreien Städte in Erfüllung einer Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung u.a. "Fördermittel aufbringen" müssen. Ausgehend von dieser grundsätzlichen Verpflichtung wird auf der zweiten Stufe in § 28 Absätze 1 und 3 KRG der Höhe nach bestimmt, daß sich die nach § 2 Abs. 2 KRG von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufzubringenden Fördermittel auf die Hälfte der durch den Bundesanteil nicht gedeckten Aufwendungen des Landes belaufen. Schließlich ist auf der dritten Stufe in § 28 Abs. 4 KRG und § 21 a FAG bestimmt, daß der nach § 2 Abs. 2 und § 28 Absätze 1 und 3 KRG von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufzubringende kommunale Anteil an den Aufwendungen des Landes im Wege einer Umlage zu erbringen ist.

2.

Rechtsvergleichend sei dazu an dieser Stelle darauf hingewiesen, daß sich diese Regelungen des Landes Rheinland-Pfalz von den entsprechenden Regelungen aller anderen Bundesländer in einem ganz wesentlichen Punkt unterscheiden. Allein das Land Rheinland-Pfalz hat in § 2 Abs. 2 KRG die Zahlung einer Krankenhausabgabe (sogenannte "Krankenhausumlage") zu einer Pflichtaufgabe der kommunalen Selbstverwaltung erklärt. Auf dieser Grundlage hat es die Landkreise und kreisfreien Städte verpflichtet, einen "kommunalen Anteil" an den Aufwendungen des Landes zu erbringen.

Die anderen Bundesländer - mit Ausnahme der sog. Stadtstaaten - haben ohne Statuierung einer Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung lediglich Regelungen getroffen, die bei unterschiedlicher Ausgestaltung im einzelnen sämtlich im Ergebnis dazu führen, daß ein Teil der Aufwendungen des Landes für die staatliche Krankenhausfinanzierung auf die Gemeinden und Gemeindeverbände abgewälzt wird.

Das in Baden-Württemberg ergangene Krankenhausgesetz vom 16. Dezember 1975 enthält keine Finanzierungsregelung. Vielmehr hat der Landesgesetzgeber eine Regelung über die Verteilung der Finanzierungslasten in das Finanzausgleichsgesetz des Landes aufgenommen. Nach § 2 Nr. 7 bw. FAG (Fassung vom 6. November 1973) werden alle kommunalen Körperschaften an der Krankenhausfinanzierung mittelbar beteiligt, indem für die Zwecke der Krankenhausversorgung aus der Finanzausgleichsmasse A 50 v.H. des Betrages vorweg entnommen werden, den das Land jährlich nach Abzug der Finanzhilfe des Bundes für Leistungen nach dem KHG zu erbringen hat. Eine direkte Beteiligung der kommunalen Körperschaften an der Krankenhausfinanzierung etwa im Wege einer Krankenhausumlage gibt es nicht.

In Bayern ist die Verantwortung für die Krankenhausversorgung im Rahmen der Kommunalgesetzgebung festgelegt. Nach Art. 51 Abs. 3 Nr. 1 LKrO und Art. 9 Abs. 1 GO sind die Landkreise bzw. die kreisfreien Gemeinden verpflichtet, als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises Krankenhäuser zu errichten und zu unterhalten. Im Bayerischen Krankenhausgesetz vom 21. Juni 1974 sind keine Regelungen über die Krankenhausfinanzierung enthalten. Eine finanzielle Beteiligung der Landkreise und kreisfreien Städte an den Aufwendungen des Landes für die Krankenhausfinanzierung erfolgt in Bayern im Rahmen der gesetzlichen Regelung des Finanzausgleichs. Nach Art. 10 b Abs. 1 bay.FAG (Fassung vom 14. August 1973) haben die Gemeinden und Gemeindeverbände insgesamt die Hälfte der Kosten des KHG zu tragen, die nach Abzug der Finanzhilfen des Bundes verbleiben. Der Kommunalanteil wird zum einen durch eine örtliche Beteiligung von 10-20 v.H. der im Gebiet der Landkreise und kreisfreien Gemeinden entstehenden Aufwendungen für mittel- und langfristige Investitionen erbracht (Art. 10 b Abs. 2 bay.FAG). Zum anderen wird eine Krankenhausumlage erhoben (Art. 10 b Abs. 4 bay.FAG), die den nicht gedeckten Kommunalanteil ergänzt.

Das Hessische Krankenhausgesetz (HKHG) vom 4. April 1973 regelt in § 1 Abs. 1 die Aufgabenzuständigkeit in der Weise, daß es die Sicherstellung der Krankenhausversorgung der Bevölkerung dem Land, den Landkreisen, den kreisfreien Städten und dem Landeswohlfahrtsverband gemeinschaftlich überträgt. Diese sog. Vorhaltepflicht besteht gemäß § 1 Abs. 2 HKHG in der Errichtung und Unterhaltung von Krankenhäusern. Die Krankenhausfinanzierung folgt gemäß § 2 Abs. 1 HKHG in der Weise, daß Landkreise und kreisfreie Städte eine Krankenhausumlage an das Land nach Maßgabe des jeweiligen Finanzausgleichsgesetzes zahlen. Die Umlage soll nach Abzug der Bundesleistungen die Hälfte aller Kosten einbringen, die von der Öffentlichen Hand im Landesbereich aufzubringen sind. Der Landesanteil an den Krankenhausfinanzierungskosten wird gemäß §§ 3 Abs. 3, 4 Abs. 1 Nr. 7 hess.FAG (Fassung vom 2. Januar 1976) der kommunalen Finanzausgleichsmasse entnommen, so daß die Gesamtkosten der Krankenhausfinanzierung abzüglich des Bundesanteils letztlich von den kommunalen Körperschaften getragen werden.

In Niedersachsen bestimmt das Krankenhausgesetz vom 12. Juli 1973, daß die nicht vom Bund getragenen Finanzierungsmittel je zur Hälfte vom Land und von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufgebracht werden (§ 2 Abs. 1 Nds. KHG). Der Kommunalanteil wird im Wege einer Umlage erhoben (§ 2 Abs. 3 Nds. KHG).

Das Land Nordrhein-Westfalen hat in sein Krankenhausgesetz vom 25. Februar 1975 sehr detaillierte Regelungen aufgenommen. Es enthält neben Bestimmungen bezüglich des Verhältnisses zwischen Krankenhaus und Benutzer, des zentralen Krankenbettennachweises und der Datenverwendung (§§ 3, 4, 5 KHG NW) auch Vorschriften über die Finanzierung. Eine Mitfinanzierungsverpflichtung der Gemeinden und der Landschaftsverbände an den Aufwendungen des Landes für Investitionskosten ist in § 12 KHG NW unter Verweisung auf das jeweils geltende Finanzausgleichsgesetz des Landes bestimmt. Nach § 27 nw. FAG (Fassung vom 4. Februar 1975) haben die Gemeinden 20 v.H. der förderungswürdigen Investitionskosten des § 9 KHG im Wege einer Umlage aufzubringen. Dabei werden die für die Förderung der Krankenhäuser der Landschaftsverbände notwendigen Mittel nicht einbezogen. Die Landschaftsverbände selbst tragen 50 v.H. der für diese Einrichtungen notwendigen Fördermittel.

Das Saarland hat in seinem Ausführungsgesetz zum KHG vom 21. Dezember 1972 eine Regelung der Krankenhausfinanzierungskosten dahin getroffen, daß Land und Gemeinden die Kosten gemeinschaftlich tragen. Der kommunale Anteil wird im Wege einer Finanzausgleichsumlage gemäß § 9 saarl. KFAG (Fassung vom 12. Juni 1974) von den Gemeinden erbracht und dem Landeshaushalt zugeführt. Die Finanzausgleichsumlage wird in erster Linie von den Gemeinden erhoben, deren Steuerkraftmeßzahl die Ausgangsmeßzahl übersteigt (§ 9 Abs. 4 saarl. KFAG). Der verbleibende Umlagebedarf wird durch alle Gemeinden erbracht, wobei Umlagegrundlagen die Steuerkraftzahlen sind (§ 9 Abs. 4 saarl. KFAG).

Schleswig-Holstein hat in seinem Krankenhausinvestitionskostengesetz vom 16. Januar 1973 bestimmt, daß die kommunalen Körperschaften an den Investitionskosten der Krankenhäuser mit einem Beitrag in Höhe von einem Drittel des Betrages beteiligt sind, der in Schleswig-Holstein nach dem KHG jährlich für Investitionen und sonstige Verpflichtungen aufgewendet wird (§ 2 Abs. 1 sh. KIG). Anders als in allen anderen Bundesländern verwalten die Kreise und kreisfreien Städte die von ihnen aufgebrachten sowie die ihnen zusätzlich zugewiesenen Mittel selbst (§§ 3, 4 sh. KIG). Diese sind zweckgebunden zu verwenden. Nicht aufgebrauchte Beträge sind dem Land für Krankenhausinvestitionen zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus sind die Kreise berechtigt, ihren eigenen Beitrag auf die kreisangehörigen Gemeinden nach der Einwohnerzahl umzulegen (§ 2 Abs. 3 sh. KIG). Ein nach § 5 sh. KIG zu bildender Ausschuß für Fragen der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser, der paritätisch mit Vertretern der kommunalen Ebene besetzt ist, wirkt beratend mit.

IV.

Der vorlegende Senat hält die dreistufige Gesamtregelung in § 2 Abs. 2 und § 28 Absätze 1, 3 und 4 KRG Rheinland-Pfalz sowie in § 21 a FAG Rheinland-Pfalz vorrangig deshalb für verfassungswidrig, weil sie schon auf ihrer ersten Stufe - also derjenigen des § 2 Abs. 2 KRG Rheinland-Pfalz - nicht mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar ist. Zu diesem Ergebnis ist der Senat aufgrund der nachfolgenden Erwägungen gelangt.

1.

Der Landesgesetzgeber hat - wie vorstehend dargelegt - in § 2 Abs. 2 KRG Rheinland-Pfalz bestimmt, daß die Landkreise und kreisfreien Städte die ihnen übertragene Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung, die nach § 2 Abs. 1 KRG Rheinland-Pfalz in der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern besteht, u.a. zu erfüllen haben, "indem sie Fördermittel aufbringen". Durch diese Bestimmung werden die kreisfreien Städte - und damit auch die Klägerin - verpflichtet, eine staatliche Aufgabe zum einen als angebliche Selbstverwaltungsaufgabe und zum anderen in einer jede Eigenverantwortlichkeit ausschließenden Weise zu erfüllen. Dadurch wird in das durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierte Recht auf kommunale Selbstverwaltung eingegriffen.

a)

Durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist den Gemeinden das Recht gewährleistet, einen Kreis von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, deren Umfang durch Gesetz bestimmt werden kann, in eigener Verantwortung zu regeln. Hiermit wird den bestehenden Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung in ähnlichem Umfang garantiert, wie es in dem unter den Grundrechten stehenden Art. 127 der Weimarer Verfassung der Fall war (vgl. BVerfGE 1, 167 [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51] <174>[BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51]). Auch wenn damit den Gemeinden zwar kein Grundrecht im eigentlichen Sinne verliehen worden ist, so ist ihnen jedoch ein grundrechtsähnliches subjektiv-öffentliches Recht auf kommunale Selbstverwaltung gewährleistet (vgl. v. Zezschwitz, Rechtsgutachten zu den Finanzierungslasten der Stadt Mainz nach dem Krankenhausreformgesetz, Gießen 1974, Seite 56; ferner Entscheidung des Bay.VerfGH vom 13. Juli 1976 - Vf 2 VII 74 - in BayVBl. 1976, 589). Dieses Recht bedeutet, daß den Gemeinden ein grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassender Aufgabenbereich mit der Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zuerkannt ist (vgl. BVerfGE 23, 353 [BVerfG 21.05.1968 - 2 BvL 2/61] <365>[BVerfG 21.05.1968 - 2 BvL 2/61]; 26, 172 <180>; 38, 258 <278>; 50, 195 <201>). Dieses Selbstverwaltungsrecht gewährleistet zum einen einen "inneren" Bereich der Selbstverwaltung, der vor jeglichem Eingriff des Staates geschützt ist (vgl. BVerfGE 26, 172 [BVerfG 10.06.1969 - 2 BvR 480/61] <180>[BVerfG 10.06.1969 - 2 BvR 480/61]). Zum anderen schützt das Selbstverwaltungsrecht die Gemeinden in der Weise, daß Eingriffe in den "äußeren" Bereich der Selbstverwaltung einer sachlichen Rechtfertigung bedürfen (vgl. BVerfGE 1, 167 [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51] <178>[BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51]).

Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG läßt verschiedene Merkmale erkennen, unter denen sie verfassungsrechtlichen Schutz genießt (vgl. Maunz, Die Verankerung des Gemeinderechts im Grundgesetz, BayVBl. 1984, 417). Zu diesen Merkmalen gehört zunächst die Gewährleistung der Einrichtung der Gemeinden als solche, also eine sogenannte institutionelle Garantie. Auf diesen Aspekt kommt es für die hier zu treffende Entscheidung nicht an.

Ein weiteres wesentliches Merkmal der kommunalen Selbstverwaltung besteht in der Gewährleistung, daß jeder Gemeinde ein - im Einzelfall zu bestimmender - Kreis von Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft belassen wird, den sie wahrnehmen kann (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 4. August 1983 - BVerwG 7 C 2.81 - in BVerwGE 67, 321 = Buchholz 415.1 Nr. 43). Ob sie diese Aufgaben auch tatsächlich übernimmt, liegt im Grundsatz in ihrem eigenverantwortlichen Entscheidungsbereich. Dieses Wahrnehmungsrecht schließt es allerdings nicht aus, daß der Landesgesetzgeber den Gemeinden eine bestimmte Aufgabe der Örtlichen Gemeinschaft, die sie bisher freiwillig übernehmen konnte, nunmehr als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung überträgt.

Bei den Aufgaben, die der Landesgesetzgeber den Gemeinden als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung zuweist, muß es sich stets um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft handeln. Zur Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs ist ihm zunächst der Komplementärbegriff der Nichtörtlichkeit, also der Überörtlichkeit gegenüberzustellen. Denn eine Angelegenheit kann denkgesetzlich nicht zugleich örtlich und nicht örtlich, also überörtlich sein (vgl. Knemeyer, "Das verfassungsrechtliche Verhältnis der Kommunen zueinander und zum Staat", DVBl. 1984, 23). Dabei kann es hier dahinstehen, nach welchen Kriterien bei den kreisangehörigen Gemeinden zwischen den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft auf der Gemeindeebene und den überörtlichen Angelegenheiten auf der Kreisebene zu differenzieren ist. Die auf diesen Ebenen bestehenden Interdependenzen mögen die Zuordnung zu dieser oder jener Ebene im Einzelfall schwierig gestalten. Dagegen bestehen solche Schwierigkeiten nicht in gleichem Maße bei den kreisfreien Städten bei der Abgrenzung zwischen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft auf kommunaler Ebene und den Angelegenheiten der überörtlichen Gemeinschaft auf der Landesebene, also den staatlichen Angelegenheiten. Als Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind solche anzusehen, die aus dem Zusammenleben einer Gruppe von Menschen in einem im allgemeinen zusammenhängend besiedelten Gebiet unterhalb des Staatsgebietes (Landesgebietes) erwachsen und die durch Repräsentanten dieser Gemeinschaft von Menschen für alle Angehörigen der Gemeinschaft geregelt werden können (vgl. v. Münch-v. Unruh, Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Aufl., S. 121-123). Demgegenüber liegt keine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, sondern eine staatliche Angelegenheit vor, wenn diese gerade wegen ihrer überörtlichen Aspekte staatlich geregelt und vom Staat oder nach Weisung des Staates überörtlich betrieben werden soll (vgl. Wassermann-Faber, Alternativ-Komm. z. GG, Art. 28 RdNr. 34).

Soweit entweder die Gemeinden eine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft freiwillig übernommen haben oder ihnen eine solche Aufgabe als Pflichtselbstverwaltungsaufgabe übertragen worden ist, enthält die Selbstverwaltungsgarantie die Gewährleistung, daß die Gemeinden diese Aufgabe in eigener Verantwortung wahrnehmen und erfüllen können (vgl. BVerfGE 1, 167 [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51] <174>[BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51]; 6, 104 <117>[BVerfG 23.01.1957 - 2 BvE 1/56]; 17, 172 <181>[BVerfG 26.11.1963 - 1 BvR 59/60]; 21, 117 <128>[BVerfG 17.01.1967 - 2 BvL 24/63]; 22, 180 <205>; 23, 353 <365>[BVerfG 21.05.1968 - 1 BvR 610/60]; 26, 172 <180>; 38, 258 <278>; 50, 195 <201>). Die Wirkung dieser Gewährleistung besteht darin, daß in diesem Bereich den Gemeinden für ihre Entscheidungen eine weitgehende Gestaltungsfreiheit und Ermessensfreiheit zugesichert ist (vgl. Maunz in Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Komm. z. GG, Stand September 1983, Art. 28 RdNr. 66; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Komm. z. GG 6. Aufl. 1983, Art. 28 RdNr. 10).

Darüber hinaus enthält nach der Auffassung des Senats die Selbstverwaltungsgarantie auch die Gewährleistung einer finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden, die erforderlich ist, um die Selbstverwaltungsaufgaben eigenverantwortlich wahrnehmen zu können (vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, a.a.O., Art. 28 RdNr. 10). Diese finanzielle Verbürgung wird auch als Finanzhoheit bezeichnet (vgl. Rosenschon, Gemeindefinanzsystem und Selbstverwaltungsgarantie, Band 19 der Schriften zur Öffentlichen Verwaltung, S. 10 ff.; vgl. auch Pagenkopf, Das Gemeindefinanzsystem und seine Problematik, Band 15 der Schriften zum deutschen Kommunalrecht, S. 4 ff.). Doch braucht dies an dieser Stelle nicht weiter vertieft zu werden.

Vor allem durch diese Merkmale wird zugleich ein innerer Bereich der kommunalen Selbstverwaltung abgesteckt, der insbesondere vom Bundesverfassungsgericht als "Kernbereich" der Selbstverwaltung bezeichnet worden ist, der den "Wesensgehalt" der Selbstverwaltung umfaßt. Sicherlich läßt sich dieser Bereich nicht in allen seinen Aspekten abstrakt umschreiben und abgrenzen. Es erscheint aber nicht zweifelhaft, daß er die Gewährleistung einschließt, die freiwillig übernommenen und die als Pflichtaufgabe übertragenen Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung wahrnehmen zu können.

b)

Ergänzend sei hierzu noch bemerkt, daß mit der bundesrechtlichen Garantie der Selbstverwaltung der Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch die Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz im Einklang steht. Nach Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 dieser Verfassung sind die Gemeinden in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten örtlichen öffentlichen Verwaltung. Das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten ist den Gemeinden und Gemeindeverbänden gewährleistet. Darüber hinaus können den Gemeinden durch Gesetz oder Verordnung staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Anweisung übertragen werden. Diese Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung wird durch § 2 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz vom 14. Dezember 1973 konkretisiert. In § 2 Abs. 1 Satz 1 GemO ist bestimmt, daß die Gemeinden in ihrem Gebiet jede öffentliche Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft übernehmen können, soweit diese nicht durch Gesetz ausdrücklich anderen Stellen ausschließlich zugewiesen wird (freie Selbstverwaltungsaufgaben). Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 GemO erfüllen die Gemeinden als Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung die ihnen als solche durch Gesetz übertragenen Aufgaben. Soweit den Gemeinden durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes staatliche Aufgaben übertragen sind (Auftragsangelegenheiten), erfüllen sie diese gemäß § 2 Abs. 2 GemO nach Weisung der zuständigen Behörden. Neue Aufgaben können den Gemeinden gemäß § 2 Abs. 3 GemO nur durch Gesetz übertragen werden. Dabei ist gleichzeitig, soweit erforderlich, die Aufbringung der Mittel zu regeln.

c)

Hiernach ergibt sich also, daß im Bereich der Aufgaben, die von den Gemeinden wahrzunehmen sind, zu differenzieren ist zwischen den Selbstverwaltungsaufgaben, die den Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG genießen, und den Fremdverwaltungsaufgaben, die staatliche Aufgaben sind (vgl. BVerfGE 6, 104 [BVerfG 23.01.1957 - 2 BvF 3/56] <116>[BVerfG 23.01.1957 - 2 BvF 3/56]). Unter Berücksichtigung dieser Unterscheidung sind zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden vor allem zwei Rechtspositionen zu rechnen:

Einmal steht den Gemeinden das Recht zu, hinsichtlich aller Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, die nicht einem anderen Rechtsträger übertragen worden sind und deren Übernahme nicht durch Gesetz ausgeschlossen ist, in eigener Verantwortung zu entscheiden, "ob" sie diese Aufgaben als freie (freiwillige) Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen oder nicht wahrnehmen wollen. Im Falle der Übernahme solcher Aufgaben steht der Gemeinde das Recht zu, in eigener Verantwortung zu entscheiden, "wie" sie die Aufgaben erfüllen will. Hinsichtlich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben können der Gemeinde weder hinsichtlich des "Ob" noch hinsichtlich des "Wie" Weisungen erteilt werden.

Zum anderen haben die Gemeinden hinsichtlich derjenigen Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, die ihnen als Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung übertragen sind, das Recht, in eigener Verantwortung zu entscheiden, "wie" sie diese Aufgaben erfüllen wollen. Insoweit können ihnen keine Weisungen erteilt werden.

Solche Rechtspositionen sind den Gemeinden im Falle der Übertragung staatlicher Aufgaben, die nach Weisungen zu erfüllen sind, nicht garantiert. In diesem Falle haben die Gemeinden lediglich das Recht, mit den zur Erfüllung der staatlichen Aufgaben erforderlichen finanziellen Mitteln ausgestattet zu werden. Bei diesen Fremdverwaltungsaufgaben kann es sich handeln entweder um staatliche Aufgaben, die den Gemeinden als sogenannte Auftragsangelegenheiten ("alter Art") übertragen sind, also um Auftragsangelegenheiten, bei denen das Weisungsrecht des Landes grundsätzlich unbeschränkt ist (so offenbar auch § 2 Abs. 2 Satz 1 GemO Rheinland-Pfalz),

oder um staatliche Aufgaben, die den Gemeinden durch Gesetz als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung ("neuer Art") übertragen sind. Bei diesen Weisungsaufgaben muß das übertragende Gesetz die Voraussetzungen und den Umfang des Weisungsrechts bestimmen und gleichzeitig die Aufbringung der Mittel regeln (vgl. z.B. § 4 Hess.GO, § 3 nw. GO).

2.

Bei der durch § 2 Abs. 2 KRG Rheinland-Pfalz den Landkreisen und kreisfreien Städten übertragenen Aufgabe, Fördermittel für die staatliche Krankenhausfinanzierung aufzubringen, handelt es sich eindeutig um eine staatliche Aufgabe. Sie stellt also keine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG dar.

Der Landesgesetzgeber hat in § 2 Abs. 2 KRG Rheinland-Pfalz den Charakter der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser als einer staatlichen Aufgabe dadurch verschleiert, daß er diese Aufgabe - in unzulässiger Weise - durch eine Scheinkonstruktion mit der Selbstverwaltungsaufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern verknüpft hat.

Die Aufgabe der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser setzt sich im wesentlichen aus zwei Teilaspekten zusammen: zum einen aus der Aufbringung der zu gewährenden Fördermittel und zum anderen aus der Gewährung der aufgebrachten Fördermittel. Beide Teilaufgaben haben die Länder gemäß Art. 83 GG als staatliche Aufgaben wahrzunehmen. Denn dort ist bestimmt, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene - also als staatliche - Angelegenheit ausführen. Die Aufgabe der Krankenhausfinanzierung mit ihren beiden Teilaspekten ist den Ländern durch die bundesgesetzlichen Regelungen in den §§ 4 bis 15 KHGübertragen worden. Sie haben also diese Vorschriften als staatliche Aufgabe auszuführen.

Die ganz andersartige Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern hat der Landesgesetzgeber zunächst in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise in § 2 Abs. 1 KRG Rheinland-Pfalz festgelegt und zugleich zu einer öffentlichen Aufgabe erklärt. Sodann hat er diese Aufgabe wiederum in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise in § 2 Abs. 2 Halbsatz 1 KRG Rheinland-Pfalz - auch - den Landkreisen und kreisfreien Städten als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung übertragen. Hätte er sich auf diese Übertragung beschränkt, so bliebe den Gemeinden hinreichende Gestaltungsfreiheit und Ermessensfreiheit, durch welche Maßnahmen sie die Aufgabe erfüllen wollen.

Der Landesgesetzgeber hat dann jedoch in § 2 Abs. 2 Halbsatz 2 KRG Rheinland-Pfalz weiter bestimmt, wie die Landkreise und kreisfreien Städte ihre Selbstverwaltungsaufgabe wahrzunehmen haben. Er hat sie einmal verpflichtet, diese Aufgabe zu erfüllen, indem sie eigene Krankenhäuser errichten und unterhalten, soweit Krankenhäuser nicht von freigemeinnützigen oder anderen geeigneten Trägern errichtet und unterhalten werden. Auf diese Teilverpflichtung kommt es für die zu treffende Entscheidung nicht an.

Dieser Verpflichtung hat der Landesgesetzgeber dann aber in unzulässiger Weise durch die Worte "und indem sie Fördermittel aufbringen" eine zusätzliche Verpflichtung angefügt. Diese zweite Teilverpflichtung hat zum Inhalt, daß die Landkreise und kreisfreien Städte die ihnen übertragene Selbstverwaltungsaufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern - auch - dadurch zu erfüllen haben, daß sie das Land bei der Erfüllung seiner staatlichen Aufgabe der Krankenhausfinanzierung finanziell entlasten. Zwischen der Selbstverwaltungsaufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern und der staatlichen Aufgabe der Krankenhausfinanzierung besteht aber kein dahin gehender Zusammenhang, daß die Selbstverwaltungsaufgabe durch die Aufbringung eines Teils der vom Staat zu gewährenden Fördermittel erfüllt werden kann. Denn die Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern wird dadurch, daß die Landkreise und kreisfreien Städte Fördermittel aufbringen und dem Land zur Verfügung stellen, um es finanziell zu entlasten, nicht beeinflußt. Die Landkreise und kreisfreien Städte haben die Selbstverwaltungsaufgabe, Krankenhäuser zu errichten und zu unterhalten, unabhängig davon zu erfüllen, ob sie Fördermittel aufbringen oder solche vom Land erhalten. Die Länder haben die staatliche Aufgabe der Aufbringung und Gewährung von Fördermitteln nach den §§ 4 bis 15 KHG unabhängig davon zu erfüllen, ob sie hinsichtlich der ihnen erwachsenden Aufwendungen von den Landkreisen und kreisfreien Städten finanziell entlastet werden. Daraus folgt, daß die Aufbringung von Fördermitteln zur finanziellen Entlastung des Landes kein Mittel ("indem") sein kann, mit dem die Landkreise und kreisfreien Städte die Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern erfüllen.

Mithin handelt es sich bei der Vorschrift des § 2 Abs. 2 Halbsatz 2 KRG Rheinland-Pfalz um die Übertragung einer staatlichen Aufgabe als lediglich scheinbares und zugleich untaugliches Mittel zur Erfüllung einer Selbstverwaltungsaufgabe. Diese eine Scheinkonstrukticn enthaltende Regelung ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren.

3.

Es kommt noch ein zweiter Gesichtspunkt hinzu. Der Landesgesetzgeber hat bei der durch § 2 Abs. 2 KRG Rheinland-Pfalz den Landkreisen und kreisfreien Städten übertragenen Aufgabe, Fördermittel aufzubringen, diesen keinerlei Raum zur eigenverantwortlichen Erfüllung dieser Aufgabe im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gelassen.

Es bedarf keiner weiteren Darlegung, daß bei jeder Verpflichtung der Landkreise und kreisfreien Städte, an eine bestimmte Stelle einen bestimmten Geldbetrag zu zahlen, eine eigenverantwortliche Erfüllung dieser Verpflichtung denkgesetzlich ausgeschlossen ist. Aus diesem Grunde kann den Landkreisen und kreisfreien Städten die Aufgabe, an das Land einen bestimmten Geldbetrag an Fördermitteln zu zahlen in keinem Falle als Selbstverwaltungsaufgabe übertragen werden. Eine solche Übertragung ist also auch unter diesem Gesichtspunkt nicht mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu vereinbaren.

4.

Diese Darlegungen führen zu der Erkenntnis, daß der Landesgesetzgeber mit der Regelung in § 2 Abs. 2 letzter Satzteil KRG Rheinland-Pfalz einzig und allein den Versuch unternommen hat, bei der staatlichen Aufgabe der Aufbringung der Fördermittel für die Krankenhausfinanzierung eine finanzielle Entlastung des Landes durch die Landkreise und kreisfreien Städte dadurch zu erreichen, daß er diese Entlastung in das Gewand einer Selbstverwaltungsaufgabe der Landkreise und kreisfreien Städte einkleidet. Nach der Auffassung des Senats greift diese eine Scheinkonstruktion enthaltende Regelung in den Kernbereich des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung ein.

5.

Aber auch wenn - entgegen der Auffassung des Senats - die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung restriktiv dahin verstanden würde, daß der Kernbereich der Selbstverwaltung durch die Verpflichtung einer Gemeinde, eine staatliche Aufgabe als angebliche Selbstverwaltungsaufgabe erfüllen zu müssen, und zwar ohne diese Angelegenheiten in eigener Verantwortung regeln zu können, noch nicht berührt werde, so wäre in der Regelung des § 2 Abs. 2 letzter Satzteil KRG Rheinland-Pfalz ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu sehen.

In diesem Falle läge nach der Auffassung des Senats ein sachlich nicht gerechtfertigter Eingriff in den "Außenbereich" der kommunalen Selbstverwaltung vor. Insoweit gewährt das Selbstverwaltungsrecht den Gemeinden zwar nicht wie hinsichtlich des Kernbereichs einen absoluten, jedoch einen relativen Schutz vor Eingriffen des Staates. Es schützt die Gemeinden in der Weise, daß staatliche Eingriffe für ihre Zulässigkeit der sachlichen Rechtfertigung bedürfen. Sie müssen sich auf solche Maßnahmen beschränken, für die eine zeitliche und eine sachliche Notwendigkeit besteht (vgl. BVerfGE 1, 167 [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51] <178>[BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51]; ferner die Urteile des Bundesverwaltungsgerichtsvom 4. August 1983 - BVerwG 7 C 2.81 - a.a.O. sowievom 27. Januar 1984 - BVerwG 8 C 128.81 - in Buchholz 415.1 Nr. 45 = NVwZ 1984, 378).

Diese Voraussetzungen für einen Eingriff in den Außenbereich des Selbstverwaltungsrechts sind hier nicht erfüllt. Der in der Regelung des § 2 Abs. 2 letzter Satzteil KRG Rheinland-Pfalz liegende Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der kreisfreien Städte ist sachlich ungerechtfertigt, weil dafür weder eine zeitliche noch eine sachliche Notwendigkeit bestanden hat. Der Grund für diesen Eingriff ist allein in dem Willen des Gesetzgebers zu sehen, das Land von einem Teil seiner Aufwendungen für die staatliche Krankenhausfinanzierung zu entlasten. Dieser Grund hätte den Eingriff allenfalls dann rechtfertigen können, wenn einmal sich das Land ohne diese finanzielle Entlastung nicht mehr die finanziellen Mittel hätte verschaffen können, die es benötigt, um in der Lage zu sein, die ihm obliegenden staatlichen Aufgaben zu erfüllen, und wenn zum anderen eine hiernach notwendige finanzielle Entlastung des Landes nicht ohne einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht hätte erreicht werden können.

Keine dieser beiden Voraussetzungen liegt hier vor. Insbesondere hätte der Landesgesetzgeber eine finanzielle Entlastung des Landes, sofern sie notwendig gewesen sein sollte, auch ohne einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht auf einem einfacheren und rechtlich nicht zu beanstandenden Wege erreichen können. Beispielsweise hätte er dazu lediglich den von der Landesgesetzgebung gemäß Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG bestimmten Hundertsatz herabzusetzen brauchen, der für den Anteil maßgebend ist, der von dem Landesanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuern den Gemeinden und Gemeindeverbänden zufließt. Ebenso hätte er die landesgesetzlichen Regelungen ändern kennen, nach denen sich gemäß Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG der Anteil bestimmt, der vom Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden und Gemeindeverbänden zufließt. Durch solche Regelungen wäre die gleiche finanzielle Entlastung des Landes ohne Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht herbeigeführt worden.

Infolgedessen würde die Regelung des § 2 Abs. 2 letzter Satzteil KRG Rheinland-Pfalz, wenn sie nicht schon in den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts eingriffe, ohne sachliche Rechtfertigung in dessen Außenbereich eingreifen.

6.

Mithin kommt der Senat zu dem Ergebnis, daß die Gesamtregelung in § 2 Abs. 2 und § 28 Absätze 1, 3 und 4 KRG Rheinland-Pfalz sowie in § 21 a FAG Rheinland-Pfalz den Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt.

V.

1.

Würde man - anders als der vorlegende Senat - der Auffassung sein, der vorstehend dargelegte Verstoß der dreistufigen Regelung in § 2 Abs. 2 und § 28 Absätze 1, 3 und 4 KRG Rheinland-Pfalz sowie in § 21 a FAG Rheinland-Pfalz gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bewirke lediglich die Verfassungswidrigkeit der Teilregelung in § 2 Abs. 2 KRG Rheinland-Pfalz und lasse die Rechtswirksamkeit der beiden anderen Teilregelungen unberührt, so käme es für die Entscheidung darauf an, ob diese beiden anderen Teilregelungen aus anderen Gründen gleichfalls verfassungswidrig sind. Auch dies wird vom Senat im Hinblick auf das Recht auf kommunale Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bejaht.

2.

In § 28 Absätze 1 und 3 KRG Rheinland-Pfalz hat der Landesgesetzgeber bestimmt, daß die Hälfte der durch den Bundesanteil nicht gedeckten Aufwendungen für die staatliche Krankenhausfinanzierung als "kommunaler Anteil" von den Landkreisen und kreisfreien Städten zu tragen sei.

a)

Diese Regelung des § 28 Absätze 1 und 3 KRG Rheinland-Pfalz greift in das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ein. Das Selbstverwaltungsrecht umfaßt auch die Gewährleistung der gemeindlichen Finanzhoheit (vgl. Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Aufl., § 86 VII d). Dazu gehört das Recht der Gemeinden, in eigener Verantwortung darüber zu befinden, "wie" die eigenen Haushaltsmittel verwendet und ausgegeben werden sollen, soweit ihnen nicht bestimmte Verwendungen gesetzlich untersagt sind. Durch § 28 Absätze 1 und 3 KRG Rheinland-Pfalz wird in diese Finanzhoheit der Gemeinden eingegriffen. Denn die kreisfreien Städte werden verpflichtet, einen "kommunalen Anteil" an den Kosten der staatlichen Krankenhausfinanzierung zu tragen. Sie müssen also einen nicht unerheblichen Teil ihrer Haushaltsmittel dafür verwenden, das Land von seinen Aufwendungen für die staatliche Krankenhausfinanzierung zu entlasten. Dadurch werden ihre Möglichkeiten, ihre Haushaltsmittel bestimmungsgemäß für die Erfüllung ihrer gemeindlichen Aufgaben zu verwenden, erheblich geschmälert.

b)

Geht man davon aus, daß § 28 Absätze 1 und 3 KRG Rheinland-Pfalz lediglich als ein Eingriff in den Außenbereich des Selbstverwaltungsrechts anzusehen ist, so entbehrt dieser Eingriff schon darum der erforderlichen sachlichen Rechtfertigung (vgl. dazu VGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Juli 1956 - VGH 5/55 - in OVGE 11, 149 <151>), weil er im Widerspruch zu Art. 72 Abs. 1 i.V.m. Art. 74 Nr. 19 a GG sowie zu Art. 83 und Art. 104 a Abs. 1 GG steht.

Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur solange und soweit, wie der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht. Auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser steht nach Art. 74 Nr. 19 a GG dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung zu. Der Bund hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch Erlaß des Krankenhausfinanzierungsgesetzes vom 29. Juni 1972 Gebrauch gemacht. In diesem Gesetz hat er insbesondere einen bestimmten Bereich der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser abschließend geregelt. In den §§ 4 bis 8 des Gesetzes ist bestimmt, daß die Länder den in ihre Krankenhausbedarfspläne aufgenommenen Krankenhäusern die in den §§ 9 bis 15 des Gesetzes bestimmten Fördermittel zu gewähren haben. Zu den Aufwendungen, die den Ländern durch diese staatliche Krankenhausfinanzierung entstehen, gewährt der Bund gemäß Art. 104 a Abs. 4 GG den Ländern Finanzhilfen in der Höhe, wie sie in den §§ 21 bis 23 KHG bestimmt ist. Daraus folgt, daß nach dem Regelungsinhalt der §§ 4 bis 15 KHG die durch diesen Bundesanteil nicht gedeckten Aufwendungen der Länder von ihnen selbst getragen werden müssen. Somit haben die Länder nicht die Kompetenz, abweichend von den Regelungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes zu bestimmen, daß die vom Land zu tragenden Aufwendungen aus einem Landesanteil und einem kommunalen Anteil bestünden und daß der kommunale Anteil von den Landkreisen und kreisfreien Städten zu tragen sei.

Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Etwas anderes in diesem Sinne gilt dann, wenn die Länder ein Bundesgesetz im Auftrage des Bundes ausführen. Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so können sie nach Art. 84 Abs. 1 GG auch die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren regeln, soweit nicht Bundesgesetze etwas anderes bestimmen. Außerdem haben die Länder bei der Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG die Ausgaben zu tragen, die sich aus der Wahrnehmung der Aufgabe, also aus der Ausführung der Bundesgesetze ergeben. Da die Länder das Krankenhausfinanzierungsgesetz des Bundes als eigene Angelegenheit ausführen, haben sie also auch die Aufwendungen zu tragen, die sich daraus ergeben. Zu ihren Aufwendungen gewährt ihnen der Bund gemäß Art. 104 a Abs. 4 GG Finanzhilfen, wie dies in den §§ 21 bis 23 KHG bestimmt ist. Auch daraus folgt, daß die durch den Bundesanteil nicht gedeckten Aufwendungen von den Ländern selbst getragen werden müssen. Die Länder können also nicht abweichend von Art. 104 a Abs. 1 GG bestimmen, daß ein Teil der Aufwendungen des Landes von den Landkreisen und kreisfreien Städten zu tragen sei.

Eine rechtlich ganz andersartige Frage ist es, ob die Länder berechtigt sind, zur Deckung der nach Art. 104 a GG allein von ihnen selbst zu tragenden Aufwendungen für die staatliche Krankenhausfinanzierung von den Gemeinden und Gemeindeverbänden eine Abgabe zu erheben. Auf diese Problematik wird im folgenden noch näher einzugehen sein.

3.

Mithin ergibt sich, daß auch die Teilregelung in § 28 Absätze 1 und 3 KRG Rheinland-Pfalz für sich allein gesehen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt, weil sie in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden eingreift und sachlich nicht gerechtfertigt ist.

VI.

1.

Würde man - wiederum anders als der vorlegende Senat - annehmen, die vorstehend dargelegten Verstöße der dreistufigen Regelung in § 2 Abs. 2 und § 28 Absätze 1, 3 und 4 KRG Rheinland-Pfalz sowie in Art. 21 a FAG Rheinland-Pfalz gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bewirkten nur die Verfassungswidrigkeit der beiden Teilregelungen in § 2 Abs. 2 und § 28 Absätze 1 und 3 KRG Rheinland-Pfalz und ließen die Rechtswirksamkeit der dritten Teilregelung unberührt, so käme es für die Entscheidung letztlich auch noch darauf an, ob diese dritte Teilregelung aus anderen Gründen gleichfalls verfassungswidrig ist. Dies wird vom Senat deswegen bejaht, weil die Regelung des § 28 Abs. 4 KRG Rheinland-Pfalz i.V.m. § 21 a FAG für sich allein betrachtet gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG i.V.m. Art. 106 Absätze 6 und 7 GG (vgl. dazu Hinweis bei Bachof/Scheuing, Rechtsgutachten, a.a.O., Seite 72) und auch gegen das Äquivalenzprinzip sowie gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

2.

In Art. 28 Abs. 4 KRG Rheinland-Pfalz hat der Landesgesetzgeber bestimmt, daß der nach § 28 Absätze 1 und 3 KRG Rheinland-Pfalz von den Landkreisen und kreisfreien Städten zu tragende "kommunale Anteil" durch eine Umlage nach näherer Bestimmung des Finanzausgleichsgesetzes aufzubringen ist. In § 21 a FAG Rheinland-Pfalz sind dann die Einzelheiten bestimmt, wie diese Umlage zu berechnen ist.

Der Landesgesetzgeber hat die von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufzubringende Krankenhausabgabe als eine "Umlage" bezeichnet. Die rechtliche Bedeutung des Begriffs der Umlage ist in Rechtsprechung und Schrifttum nach wie vor umstritten (vgl. OVG Münster, Urteil vom 14. Juni 1961 - III A 946/58 - in OVGE 17, 7 <10 ff.>). Es besteht schon keine Einigkeit darüber, an welcher Stelle die Umlagen in das System der öffentlich-rechtlichen Geldleistungen einzuordnen sind. Insbesondere wird gefragt, ob sie öffentliche Abgaben sind oder ob es sich bei ihnen um eine davon wesensverschiedene Art von Geldleistungen handelt (vgl. Fürst, Die Kreisumlage, Band 28 der Schriftenreihe des Vereins für Kommunalwissenschaften e.V. Berlin, Seite 13).

Als öffentliche Abgaben werden regelmäßig die an Körperschaften des öffentlichen Rechts zu erbringenden Geldleistungen bezeichnet. Bei diesen öffentlichen Abgaben wird im allgemeinen wieder zwischen den Steuern, zu denen auch die Zölle gerechnet werden (vgl. BVerfGE 3, 407 [BVerfG 16.06.1954 - 1 PBvV 2/52] <435>[BVerfG 16.06.1954 - 1 PBvC 2/52]; 4, 7 <13>[BVerfG 01.07.1954 - 1 BvR 361/52]; 7, 244 <254>[BVerfG 23.01.1958 - 1 BvR 30/58]; 26, 172 <180>; 29, 402 <408>; 36, 66 <70>[BVerfG 02.10.1973 - 1 BvR 345/73]; 38, 61 <79>[BVerfG 16.07.1974 - 1 BvR 75/74]; 42, 223 <227>[BVerfG 26.05.1976 - 2 BvR 294/76]; 49, 343 <352>[BVerfG 11.10.1978 - 2 BvR 1055/76]), den Beiträgen (vgl. BVerfGE 42, 223 [BVerfG 26.05.1976 - 2 BvR 294/76] <228>[BVerfG 26.05.1976 - 2 BvR 995/75]), den Gebühren und den anderen Leistungsentgelten (vgl. Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., § 42 Anm. II a 2) - wobei diese drei Gruppen auch unter dem Begriff der Vorzugsleistungen, also der Abgaben für Bevorzugungen, zusammengefaßt werden - sowie den sonstigen öffentlichen Abgaben unterschieden.

Zu diesen letzteren sonstigen öffentlichen Abgaben sind vor allem die sogenannten "Sonderabgaben" zu rechnen, zu denen mit fließenden Grenzen die Ausgleichsabgaben (vgl. BVerfGE 1, 167 [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51] <181 [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51]/182>; 8, 274 <316>; 13, 167 <170>; 18, 315 <328>; 57, 139 <165>), die Lenkungsabgaben (vgl. BVerfGE 4, 7 [BVerfG 20.07.1954 - 1 BvR 459/52] <13>[BVerfG 20.07.1954 - 1 BvR 459/52]; 8, 274 <317>[BVerfG 29.10.1958 - 2 BvL 19/56]; 18, 315 <329>[BVerfG 26.01.1965 - 1 BvR 314/64]; 29, 402 <409>; 37, 1 <16>[BVerfG 05.03.1974 - 1 BvL 27/72]) und die "Gruppenabgaben" (vgl. BVerfGE 55, 274 [BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77] <297>[BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77]; 57, 139 <166>) gehören. Als sonstige öffentliche Abgaben sind auch die Verbandsabgaben anzusehen, die manchmal auch als Verbandslasten (vgl. Wolff-Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., § 42 Anm. II a 3) oder irreführend als Verbands "umlagen" (vgl. OVG Münster in OVGE 17, 7 <13>) bezeichnet werden.

3.

Nach der Auffassung des Senats sind zu den sonstigen öffentlichen Abgaben außer den Sonderabgaben und den Verbandsabgaben auch die Umlagen (vgl. BVerfGE 23, 353 [BVerfG 21.05.1968 - 2 BvL 2/61] <368>[BVerfG 21.05.1968 - 2 BvL 2/61]) zu zählen. Dies muß aus den charakteristischen Merkmalen des Rechtsinstituts der Umlagen geschlossen werden. Denn die Umlagen dienen ähnlich wie die Sonderabgaben und die Verbandsabgaben dem Zweck, einen finanziellen Ausgleich zwischen einer finanzbedürftigen Körperschaft des öffentlichen Rechts und den Angehörigen einer bestimmten "Personen" gruppe herbeizuführen. Eine Besonderheit der Umlagen ist nur darin zu sehen, daß es sich bei den abgabepflichtigen Personen gleichfalls um Körperschaften des öffentlichen Rechts handelt.

Im Grundgesetz wird der Begriff der Umlage an zwei Stellen verwandt. Innerhalb der Regelungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs heißt es in dem durch das 21. Änderungsgesetz zum Grundgesetz (Finanzreformgesetz) vom 12. Mai 1969 neu gefaßten Art. 106 in Absatz 6 Sätze 4 und 5, daß Bund und Länder durch eine "Umlage" an dem Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt werden können und das Nähere über diese Gewerbesteuerumlage durch ein Bundesgesetz bestimmt wird. Außerdem ist in Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG bestimmt, daß nach Maßgabe der Landesgesetzgebung die Realsteuern und der Gemeindeanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer als Bemessungsgrundlagen für "Umlagen" zugrunde gelegt werden können. Keine dieser Vorschriften läßt freilich erkennen, wie der Gesetzgeber den Begriff der Umlage verstanden hat.

In den Ländern kommt den Umlagen eine ganz wesentliche Bedeutung zu. Vor allem in den Finanzausgleichsgesetzen der Länder ist eine Fülle von Umlagen geschaffen worden. Es sollen hier die Kreisumlage, die Bezirksumlage, die Zweckverbandsumlage, die Verbandsgemeindeumlage, die Samtgemeindeumlage, die Landschaftsumlage und die Amtsumlage sowie die Polizeikostenumlage und die Schulkostenumlage genannt werden.

In der Rechtsprechung und im Schrifttum ist bisher keine allgemein anerkannte Begriffsbestimmung der Umlage entwickelt worden (vgl. Naunin, Die Einnahmequellen der regionalen Gemeindeverbände und der sondergesetzlichen Zweckverbände, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis Band III, Seite 384). Einigkeit besteht im wesentlichen darüber, daß es sich bei den Umlagen um öffentlich-rechtliche Geldleistungen handelt, die von Körperschaften des öffentlichen Rechts meistens einer unteren Ordnung an eine finanzbedürftige Körperschaft des öffentlichen Rechts meistens einer höheren Ordnung zu erbringen sind (vgl. Vogel/Walter, Bonner Kommentar zum GG, Art. 106 RdNr. 82). Daraus ist verschiedentlich der Grundsatz entwickelt worden, daß als Umlagen solche Geldleistungen anzusehen sind, die einen Finanzausgleich zwischen Körperschaften des öffentlichen Rechts unterschiedlicher Ordnung herstellen sollen (vgl. Fürst, a.a.O., Seite 10).

Nach der Auffassung des Senats ist für die Bestimmung des Umlagebegriffs diesem Ansatzpunkt beizupflichten. Denn beide Vorschriften im Grundgesetz, die sich mit Umlagen befassen, betreffen den Finanzausgleich zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden. Dementsprechend enthalten auch die Landesrechtlichen Vorschriften über Umlagen durchweg Regelungen über einen Finanzausgleich zwischen einerseits dem Land oder Gebietskörperschaften auf oder unterhalb der Landesebene sowie andererseits Gebietskörperschaften unterhalb der Landesebene. Daraus folgt, daß es sich bei den Umlagen um öffentliche Abgaben handelt, die einen Finanzausgleich jedenfalls zwischen Körperschaften des öffentlichen Rechts bezwecken.

Bei der Betrachtung der oben genannten Umlagen ist nicht zu übersehen, daß zwischen ihnen ein grundsätzlicher Unterschied besteht, der eine weitere Differenzierung erforderlich macht. Neben der im Grundgesetz geregelten Gewerbesteuerumlage stellen die verschiedenen "Gemeindeverbandsumlagen" die häufigsten Umlagen dar. Als ihr Hauptanwendungsfall ist die in allen Bundesländern eingeführte Kreisumlage anzusehen. Die Kreisumlage kann von den Landkreisen zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarfs von den kreisangehörigen Gemeinden erhoben werden. Sie dient also der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Landkreise. Dies gilt entsprechend auch für die anderen "Verbandsumlagen".

Daneben hat sich jedoch noch ein anderer Typus der Umlagen herausgebildet. Zu diesem gehören die Polizeikostenumlage und die Schulkostenumlage. Bei ihnen handelt es sich um aufgabenbezogene "Landesumlagen", die der Deckung eines speziellen Finanzbedarfs des Landes dienen. Der Rechtsgrund für Umlagen dieser Art ist in der Übernahme kommunaler Aufgaben durch das Land zu sehen. Zum Ausgleich der dem Land infolge dieser Aufgabenübernahme entstehenden Kosten werden vom Land Umlagen erhoben, die diese speziellen Kosten decken sollen.

Diese Überlegungen zeigen, daß im Bereich der landesrechtlichen Umlagenerhebung zwischen zwei Arten von Umlagen zu unterscheiden ist (vgl. Pagenkopf, a.a.O., Seite 95). Es gibt einmal die "steuerähnlichen Umlagen", die durch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts auf oder unterhalb der Landesebene von Körperschaften des öffentlichen Rechts auf einer unteren Ebene zur Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs erhoben werden. Dazu gehören alle Gemeindeverbandsumlagen und anderen Verbandsumlagen. Darüber hinaus gibt es "vorzugsleistungenähnliche Umlagen", die durch das Land selbst von öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf der kommunalen Ebene zur Deckung eines speziellen Finanzbedarfs erhoben werden, der dadurch entstanden ist, daß das Land von den Körperschaften auf der kommunalen Ebene eine kommunale Aufgabe übernommen hat. Diese Umlagen setzen somit eine entsprechende Aufgabenentlastung der Körperschaften auf der kommunalen Ebene voraus. Zu diesen Umlagen gehören die Polizeikostenumlage und die Schulkostenumlage.

4.

Es ist hier nicht auf den ersten Blick zu erkennen, ob es sich bei der Krankenhausabgabe ("Krankenhausumlage"), welche das Land Rheinland-Pfalz von den Landkreisen und kreisfreien Städten des Landes erhebt, möglicherweise um eine Steuer oder anderenfalls um (a) eine steuerähnliche Umlage oder (b) eine vorzugsleistungenähnliche Umlage handelt.

Als eine Steuer kann die Krankenhausabgabe nach der Auffassung des Senats nicht eingeordnet werden. Eine öffentliche Abgabe ist eine Steuer im Sinne des Grundgesetzes, wenn sie die Begriffsbestimmung erfüllt, die im deutschen Steuerrecht enthalten ist. Der § 1 der Reichsabgabenordnung in der Fassung vom 22. Mai 1931 enthält eine Definition der Steuer, die gemäß § 8 AO für alle Steuern des Bundes (früher des Reichs), der Länder, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts gilt. Diese seit Jahrzehnten eingebürgerte Begriffsbestimmung des gemeindeutschen Steuerrechts muß auch den Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes zugrunde gelegt werden (vgl. BVerfGE 3, 407 [BVerfG 16.06.1954 - 1 PBvV 2/52] <435>[BVerfG 16.06.1954 - 1 PBvC 2/52]). Sie lautet dahin, daß Steuern einmalige oder laufende Geldleistungen sind, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Erfüllt eine öffentliche Abgabe die Begriffsmerkmale dieser Definition, so ist sie eine Steuer im Sinne des Grundgesetzes. Da es sich um die verfassungsrechtliche Abgrenzung der Kompetenzbereiche der Bundes- und Landesgesetzgebung handelt, kann es nicht darauf ankommen, wie das Abgabengesetz selbst eine öffentlich-rechtliche Abgabe klassifiziert. Es steht nicht in der Macht des Bundes- oder Landesgesetzgebers, einer Abgabe, die unter diesen Begriff der Steuer fällt, durch ausdrückliche gegenteilige Bestimmung, also durch ausdrückliche Verneinung der Steuereigenschaft oder durch ausdrückliche Einreihung in eine andere Abgabenkategorie, diese rechtliche Qualifikation zu nehmen (vgl. BVerfGE 7, 244 <251>). Auch eine Zweckbestimmung des Aufkommens aus einer Abgabe steht ihrer Einordnung als Steuer nicht entgegen. Dem Steuerrecht sind Zwecksteuern nicht unbekannt (vgl. BVerfGE 7, 244 <254>; 49, 343 <353>[BVerfG 11.10.1978 - 2 BvR 1055/76]; 55, 274 <305>[BVerfG 10.12.1980 - 2 BvF 3/77]).

Die zu beurteilende Krankenhausabgabe ist eine laufende Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung der abgabepflichtigen Landkreise und kreisfreien Städte für eine besondere Leistung des Landes darstellt. Sie ist vom Land als einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zum Zwecke der Erzielung von Einkünften allen Landkreisen und kreisfreien Städten auferlegt worden. Darüber hinaus braucht jedoch kein bestimmter Abgabetatbestand erfüllt zu sein. Das Aufkommen aus der Abgabe wird als Einnahme in den Landeshaushalt eingesetzt.

Hiernach fehlt es für eine Qualifizierung der Krankenhausabgabe als Steuer an einem bestimmten Tatbestand, an dessen Verwirklichung die Abgabepflicht geknüpft ist. Grundlage für die Erhebung der Abgabe ist allein die Eigenschaft der Abgabepflichtigen als Landkreis oder kreisfreie Stadt. Auch für die Bemessung der Abgabe kommt es nicht auf die Verwirklichung eines Tatbestands an. Die Abgabe bemißt sich nach der Einwohnerzahl und der Einnahmekraft der Abgabepflichtigen. Infolgedessen kann die Krankenhausabgabe nicht als eine Steuer angesehen werden.

a)

Auch als eine steuerähnliche Umlage kann die Krankenhausabgabe nicht eingeordnet werden. Eine öffentliche Abgabe, die aufgrund landesrechtlicher Vorschriften erhoben wird, ist dann eine steuerähnliche Umlage, wenn es sich um einmalige oder laufende Geldleistungen handelt, die durch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts auf oder unterhalb der Landesebene von anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts auf einer unteren Ebene erhoben werden und die nicht eine Gegenleistung der Abgabepflichtigen für eine besondere Leistung des Abgabeberechtigten darstellen.

aa)

Nach der rechtlichen Ausgestaltung, die die zu beurteilende Krankenhausabgabe in der dreistufigen Regelung des Landesgesetzgebers erfahren hat, handelt es sich bei ihr um laufende Geldleistungen, die von den abgabepflichtigen Landkreisen und kreisfreien Städten als angebliche Erfüllung einer Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung zu erbringen sind. Diese Selbstverwaltungsaufgabe besteht nach § 2 Abs. 1 KRG Rheinland-Pfalz in der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern. Der Landesgesetzgeber hat im Anschluß daran in § 2 Abs. 2 KRG Rheinland-Pfalz zum Ausdruck gebracht, die Landkreise und kreisfreien Städte sollten diese Aufgabe (auch) erfüllen, "indem" sie Fördermittel für die staatliche Krankenhausfinanzierung aufbringen. Dabei ist der Landesgesetzgeber offenbar von der Vorstellung ausgegangen, daß durch die staatliche Krankenhausfinanzierung die Landkreise und kreisfreien Städte von ihrer in § 2 Abs. 1 KRG Rheinland-Pfalz genannten Selbstverwaltungsaufgabe entlastet würden. Zum Ausgleich der dadurch dem Land entstehenden Förderungskosten könne den Landkreisen und kreisfreien Städten eine Krankenhausumlage auferlegt werden. Damit soll also das Aufkommen aus dieser Umlage der Deckung der speziellen Kosten dienen, die dem Land durch die vermeintliche Übernahme einer Aufgabe der Landkreise und kreisfreien Städte entstanden seien.

Hiernach kann die Krankenhausabgabe nicht als eine steuerähnliche Umlage angesehen werden. Nach dem objektivierten Willen des Landesgesetzgebers ist sie zweifelsfrei nicht als eine steuerähnliche Umlage geschaffen worden. Insbesondere soll sie nicht den allgemeinen Finanzbedarf des Landes decken, sondern eine Gegenleistung für eine besondere Leistung des Landes darstellen. Bei der Eindeutigkeit dieser Regelung ist auch keine Umdeutung der Krankenhausabgabe in eine steuerähnliche Umlage möglich.

bb)

Würde man dennoch den Versuch unternehmen, die Krankenhausabgabe nach § 21 a FAG Rheinland-Pfalz in eine steuerähnliche Umlage umzudeuten, so stellte sich zunächst die grundsätzliche Frage, ob und gegebenenfalls innerhalb welcher Grenzen die Erhebung von Landesumlagen (vgl. zu diesem Begriff Hermann, Der Finanzausgleich zwischen den Ländern und den Gemeinden der Bundesrepublik, Essen 1967, Seite 99), wie sie z.B. durch diese Regelung vorgeschrieben wird, verfassungsrechtlich zulässig ist. Nach der Auffassung des Senats könnten der Zulässigkeit - von solchen Landesumlagen die Regelungen in Art. 106 Absätze 6 und 7 GG entgegenstehen.

In Art. 106 Absätze 5 bis 8 GG sind eine Reihe von Regelungen über den vertikalen Finanzausgleich zwischen einerseits den Ländern und andererseits den Gemeinden und Gemeindeverbänden enthalten. So erhalten nach Art. 106 Abs. 5 GG die Gemeinden einen Anteil an dem Aufkommen der Einkommensteuer. Das Nähere über diesen Anteil wird durch ein Bundesgesetz bestimmt. Eine Beteiligung des Bundes oder der Länder an dem Anteil der Gemeinden ist im Grundgesetz nicht vorgesehen.

Durch Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG ist den Gemeinden - bzw. den Gemeindeverbänden - das Aufkommen der Realsteuern und der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zugewiesen. Zu den Realsteuern gehören im wesentlichen die Grundsteuer und die Gewerbesteuer. Eine Beteiligung des Bundes oder der Länder an dem Aufkommen der Grundsteuer und der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern ist im Grundgesetz nicht vorgesehen. An dem Aufkommen der Gewerbesteuer können Bund und Länder nach Art. 106 Abs. 6 Sätze 4 und 5 GG durch eine Umlage beteiligt werden. Das Nähere über diese Beteiligung ist in § 6 des Gemeindefinanzreformgesetzes vom 8. September 1969 bestimmt.

Nach Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG muß den Gemeinden und Gemeindeverbänden von dem Landesanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuern (Art. 106 Abs. 3 Satz 1 GG) ein Anteil zufließen, dessen Höhe sich nach dem von der Landesgesetzgebung zu bestimmenden Hundertsatz bemißt. Außerdem fließt ihnen der von der Landesgesetzgebung bestimmte Anteil am Aufkommen der Landessteuern zu. Eine Beteiligung des Bundes oder der Länder an diesen den Gemeinden und Gemeindeverbänden zufließenden Anteilen ist im Grundgesetz nicht vorgesehen.

Die Länder sind im Grundsatz berechtigt, auch andere Umlagen als die Gewerbesteuerumlage einzuführen. Dies folgt aus Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG. Danach können für (andere) Umlagen nicht nur die Gewerbesteuer, sondern auch die Grundsteuer und der Gemeindeanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer (Art. 106 Abs. 5 Satz 1 GG) als Bemessungsgrundlagen zugrunde gelegt werden.

Nach allgemeiner Auffassung, der sich der Senat anschließt, bestehen im Grundsatz keine verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn der Landesgesetzgeber Umlagen zugunsten von Gemeindeverbänden (Kreisumlage), Zweckverbänden und ähnlichen Verbänden einführt. Solche Umlagen lassen sich mit dem in Art. 106 Absätze 6 und 7 GG geregelten Gesamtsystem des vertikalen Finanzausgleichs zwischen einerseits den Ländern und andererseits den (anderen) öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf oder unterhalb der Landesebene vereinbaren. Allerdings können solche Verbandsumlagen nicht in unbeschränkter Höhe eingeführt werden. Die Obergrenze wird sicherlich überschritten, wenn die Gesamtheit aller Umlagen dazu führt, daß den Gemeinden nicht mehr die Haushaltsmittel zur Verfügung stehen, um damit gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die ihnen obliegenden Selbstverwaltungsangelegenheiten in eigener Verantwortung regeln zu können (vgl. Kirchhof, Der Finanzausgleich als Grundlage kommunaler Selbstverwaltung, in DVBl. 1980 S. 711, Abschnitt I 3; Thieme, Die Grenzen der Umlagehoheit der Landkreise, in DVBl. 1983 S. 965<966>).

Verfassungsrechtlich bedenklich erscheint dagegen ein vertikaler Finanzausgleich zugunsten des Landes selbst, soweit er im Grundgesetz nicht vorgesehen ist. Diesbezügliche Landesumlagen laufen im wirtschaftlichen Ergebnis auf eine Beteiligung des Landes an dem nach Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG den Gemeinden zufließenden Anteil von dem Landesanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuern hinaus. Dieser Anteil muß aber nach der ausdrücklichen Bestimmung des Grundgesetzes ebenso wie der vom Landesgesetzgeber nach Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG bestimmte Anteil an den Landessteuern ungeschmälert den Gemeinden "zufließen". An diesem Zufluß an die Gemeinden fehlt es, soweit vom Land durch die Erhebung einer Umlage auf den Gemeindeanteil zugegriffen wird.

Ein solcher Zugriff des Landes auf die nach Art. 106 Abs. 7 GG den Gemeinden zufließenden Steueranteile ist hier durch § 21 a Abs. 4 FAG Rheinland-Pfalz ermöglicht worden. Denn danach kann die Krankenhausumlage mit dem Anspruch der kreisfreien Städte auf die ihnen an sich zufließenden Schlüsselzuweisungen aus den in Art. 106 Abs. 7 GG bezeichneten Steueranteilen "verrechnet" werden. Das bedeutet, daß die Schlüsselzuweisungen um die Krankenhausumlage gekürzt werden. Dies hat zur Folge, daß der betreffende Teil der in Art. 106 Abs. 7 bezeichneten Steueranteile den kreisfreien Städten nicht zufließt.

Im Hinblick auf diese sich aus Art. 106 Absätze 6 und 7 GG ergebenden Bedenken gegen die Erhebung von Landesumlagen hält es der Senat für geboten, ihre Zulässigkeit auf solche Umlagen zu beschränken, die ihre sachliche Rechtfertigung in einer entsprechenden Aufgabenübernahme/Aufgabenentlastung zugunsten der Gemeinden finden. Denn nur diese vorzugsleistungenähnlichen Umlagen dienen letztlich der Erfüllung kommunaler Aufgaben, die lediglich im "Innenverhältnis" nicht von den Gemeinden selbst, sondern vom Land erfüllt werden, das diese Aufgaben übernommen hat. Es erscheint deshalb unbedenklich, wenn die Aufwendungen des Landes für die Erfüllung einer kommunalen Aufgabe durch eine vorzugsleistungenähnliche Umlage gedeckt werden, die von denjenigen Gemeinden erhoben wird, die als die eigentlichen Aufgabenträger anzusehen sind. Dies trifft für die bereits genannten Polizeikosten- und Schulkostenumlagen zu.

Dagegen muß aus dem in Art. 106 Absätze 6 und 7 GG geregelten Gesamtsystem des vertikalen Finanzausgleichs zwischen den Ländern und den Gemeinden auf eine verfassungsrechtliche Unzulässigkeit der Erhebung solcher Landesumlagen geschlossen werden, die mit keiner entsprechenden Aufgabenentlastung der Gemeinden im Zusammenhang steht. Für die Erhebung dieser steuerähnlichen Umlagen besteht auch keinerlei sachliches Bedürfnis. Denn der Landesgesetzgeber kann den gleichen finanziellen Erfolg auf einem verfassungsrechtlich einwandfreien Weg erreichen. Er braucht lediglich den Hundertsatz für den Anteil, der vom Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuern den Gemeinden zufließt, in dem Maße herabzusetzen, daß dem Land zusätzlich der gleiche Betrag verbleibt, der durch die Umlage erzielt werden soll. Ebenso kann er den Anteil der Gemeinden an den Landessteuern entsprechend herabsetzen. Darauf ist bereits in anderem Zusammenhang unter IV Ziff. 5 hingewiesen werden.

Nach der Auffassung des Senats ist es also nicht mit dem Gesamtsystem des in Art. 106 Absätze 6 und 7 GG geregelten vertikalen Finanzausgleichs vereinbar, wenn der Landesgesetzgeber einerseits einen hohen Hundertsatz von dem nach Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG den Gemeinden zufließenden Landesanteil und einen hohen Anteil an den nach Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG den Gemeinden zufließenden Landessteuern bestimmt und andererseits den Zufluß dieser Gemeindeanteile durch die Erhebung von Umlagen vereitelt, denen keine entsprechende Aufgabenentlastung der Gemeinden gegenübersteht und die deshalb als steuerähnliche Umlagen anzusehen sind.

b)

Aufgrund der vorstehenden Darlegungen ist der Senat der Auffassung, daß es sich nach dem Verständnis des rheinlandpfälzischen Gesetzgebers bei der Krankenhausabgabe in § 21 a FAG Rheinland-Pfalz um eine vorzugsleistungenähnliche Umlage handeln soll. Nach ihrer rechtlichen Ausgestaltung wird sie durch das Land als einer Körperschaft des öffentlichen Rechts von den Landkreisen und kreisfreien Städten als Gebietskörperschaften auf einer unteren Ebene zum Zwecke der Deckung eines durch eine vermeintliche Aufgabenübernahme/Aufgabenentlastung entstandenen speziellen Finanzbedarfs erhoben. Sie soll eine Art Aufwendungsersatz für die vermeintliche Entlastung der Landkreise und kreisfreien Städte von der Erfüllung der in § 2 Abs. 1 KRG Rheinland-Pfalz bestimmten Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern sein. Insoweit ist sie also mit der Polizeikostenumlage und der Schulkostenumlage vergleichbar.

aa)

Durch die Erhebung der Krankenhausumlage nach § 21 a FAG Rheinland-Pfalz wird in das Selbstverwaltungsrecht der kreisfreien Städte in Gestalt ihrer Finanzhoheit eingegriffen. Denn den kreisfreien Städten stehen die Haushaltsmittel, die sie an das Land zahlen müssen, nicht zur Verfügung, um damit gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die ihnen obliegenden Selbstverwaltungsangelegenheiten in eigener Verantwortung regeln zu können (vgl. Kirchhof, Der Finanzausgleich als Grundlage kommunaler Selbstverwaltung, a.a.O.). Dieser Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht wäre verfassungsrechtlich dann nicht zu beanstanden, wenn er nicht den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts betrifft und wenn er sachlich gerechtfertigt ist (vgl. Elsner, Gemeindehaushalte, Konjuktur und Finanzausgleich, Band 24 der Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft, S. 256/257).

Entscheidende Voraussetzung für die Erhebung der Krankenhausabgabe als einer vorzugsleistungenähnlichen Umlage ist eine entsprechende Aufgabenentlastung der Umlagepflichtigen. Eine solche Entlastung der Landkreise und kreisfreien Städte liegt aber nicht vor. Insbesondere ist keine Entlastung durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz eingetreten.

Bei Inkrafttreten des Krankenhausfinanzierungsgesetzes war die Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern eine freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände. Soweit sie diese Aufgabe übernahmen, haben sie diese dadurch erfüllt, daß sie Krankenhäuser errichtet und unterhalten haben. Bis zum Inkrafttreten des Krankenhausfinanzierungsgesetzes waren die Krankenhausträger jedenfalls im Grundsatz berechtigt, alle Kosten der Errichtung und Unterhaltung ihrer Krankenhäuser im Pflegesatz zu berücksichtigen. Sie waren lediglich durch preisrechtliche Bestimmungen gehalten, die von der Preisbehörde festgesetzte Obergrenze nicht zu überschreiten. Im Falle einer zurückhaltenden Investitionstätigkeit und einer sparsamen Wirtschaftsführung bestand jedenfalls die Möglichkeit, alle anfallenden Kosten einschließlich der Investitionskosten über den Pflegesatz zu decken, wenn dies auch zu Engpässen vor allem bei der Ausstattung mit qualifiziertem Personal und im Bereich der Anschaffung moderner medizinischer Geräte führen konnte.

Diese Rechtslage hat durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz eine entscheidende Änderung erfahren. Wie sich aus § 8 Abs. 1 KHG ergibt, wird nunmehr zwischen den in den Krankenhausbedarfsplan eines Landes aufgenommenen Krankenhäusern und den anderen Krankenhäusern unterschieden. Die nicht in einen Krankenhausbedarfsplan aufgenommenen Krankenhäuser können nach wie vor grundsätzlich alle anfallenden Kosten einschließlich der Investitionskosten im Pflegesatz berücksichtigen. Für die in einen Krankenhausbedarfsplan aufgenommenen und damit förderungsfähigen Krankenhäuser sind besondere Regelungen getroffen. Auf der einen Seite können diese Krankenhäuser zur Deckung ihrer Investitionskosten die in den §§ 9 bis 13 KHG bestimmten staatlichen Fördermittel erhalten. Dafür dürfen sie auf der anderen Seite die in § 17 Abs. 4 KHG bezeichneten Kosten im Pflegesatz nicht berücksichtigen.

Diese Entlastung der Pflegesätze von den Investitionskosten stellt den eigentlichen Zweck des Krankenhausfinanzierungsgesetzes dar. Weil aber ein allgemeines Verbot der Berücksichtigung von Investitionskosten im Pflegesatz ohne einen entsprechenden finanziellen Ausgleich schwerlich mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar gewesen wäre (vgl. Bachof-Scheuing, a.a.O., S. 26), hat der Gesetzgeber zur entsprechenden Entlastung der förderungsfähigen Krankenhäuser die Gewährung staatlicher Fördermittel vorgesehen. Diejenigen förderungsfähigen Krankenhäuser, die für ihre Investitionskosten staatliche Fördermittel in Anspruch nehmen, dürfen die Investitionskosten nicht im Pflegesatz berücksichtigen. Diese Interdependenz zeigt deutlich, daß durch die Gewährung staatlicher Fördermittel keine wirtschaftliche Entlastung der Krankenhausträger bewirkt wird. Vielmehr wird ihnen allein ein finanzieller Ausgleich für den Einnahmeausfall gewährt, der dadurch entsteht, daß Investitionskosten nicht im Pflegesatz berücksichtigt werden. Entsprechend der Intention des Gesetzgebers tritt somit eine finanzielle Entlastung allein bei den Sozialleistungsträgern ein, die an die Krankenhäuser nur die heruntersubventionierten Pflegesätze zu entrichten brauchen.

Weitere Voraussetzung für die Erhebung einer vorzugsleistungenähnlichen Krankenhausumlage ist eine zumindest ungefähre Äquivalenz zwischen der Aufgabenentlastung und der Umlageverpflichtung. Darauf kann es hier an sich nicht mehr ankommen, weil es an jeglicher Aufgabenentlastung der Landkreise und kreisfreien Städte fehlt. Aber auch wenn man eine solche Entlastung einmal unterstellen würde, wäre das aus dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit abgeleitete Äquivalenzprinzip nicht gewahrt. Denn die Umlage, die von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufzubringen ist, würde nur zu einem verhältnismäßig geringen Teil mit der unterstellten Aufgabenentlastung dieser Körperschaften im Zusammenhang stehen. Zu einem ganz wesentlichen Teil sollen durch die Umlage auch diejenigen Aufwendungen gedeckt werden, die dem Land durch die Gewährung staatlicher Fördermittel an freigemeinnützige und private Krankenhäuser entstehen. Dies bedeutet, daß diese Krankenhäuser insoweit auf Kosten der Landkreise und kreisfreien Städte subventioniert werden sollen.

Hiernach greift die Regelung in § 21 a FAG Rheinland-Pfalz jedenfalls in den Außenbereich des Selbstverwaltungsrechts ein, ohne daß dieser Eingriff sachlich gerechtfertigt ist.

bb)

Darüber hinaus steht die Krankenhausabgabe in ihrer konkreten Ausgestaltung, die sie in § 21 a FAG Rheinland-Pfalz erfahren hat, auch in zweifacher Hinsicht mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG im Widerspruch.

Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG enthält für den Gesetzgeber die Verpflichtung, bei der Regelung von Lebenssachverhalten die Normadressaten "gleich" zu behandeln. Dieser Verpflichtung zur Gleichbehandlung sind zwei Aspekte zu entnehmen. Der Gesetzgeber darf einmal wesentlich Gleiches nicht sachwidrig ungleich und zum anderen wesentlich Ungleiches nicht sachwidrig gleich behandeln (vgl. BVerfGE 3, 58 [BVerfG 17.12.1953 - 1 BvR 147/52] <135>[BVerfG 17.12.1953 - 1 BvR 147/52]). Aus dem Gleichbehandlungsgebot ergibt sich also das Verbot, bei der Regelung eines Sachverhalts objektiv sachwidrig zu differenzieren (vgl. BVerfGE 57, 39 [BVerfG 07.04.1981 - 2 BvR 446/80] <42>[BVerfG 07.04.1981 - 2 BvR 911/80]).

Bei der rechtlichen Prüfung, ob eine Rechtsvorschrift den Gleichheitsgrundsatz verletzt, bedarf es vorrangig der Klärung, welche Aufgabe sich der Gesetzgeber gestellt hatte und mit welchem Mittel er sie gelöst hat. Denn nur so läßt sich beurteilen, ob der Gesetzgeber die Merkmale, an die eine bestimmte Rechtsfolge geknüpft ist, sachgerecht bewertet hat (vgl. BVerfGE 60, 291 [BVerfG 20.04.1982 - 2 BvL 26/81] <294>[BVerfG 20.04.1982 - 2 BvL 26/81]).

Bei der Schaffung des § 28 Abs. 4 KRG Rheinland-Pfalz und des § 21 a FAG Rheinland-Pfalz ging der Landesgesetzgeber - nach der Auffassung des Senats zu Unrecht - davon aus, daß die Landkreise und kreisfreien Städte nach § 2 Abs. 2 und § 28 Absätze 1 und 3 KRG Rheinland-Pfalz verpflichtet seien, zu den Fördermitteln für die staatliche Krankenhausfinanzierung einen kommunalen Anteil aufzubringen. Auf der Grundlage dieses - unzutreffenden - Ausgangspunktes konnte hinsichtlich der Umlagepflichtigen keine andere Regelung getroffen werden, als sie in § 21 a FAG Rheinland-Pfalz getroffen worden ist.

Bei einer isolierten Betrachtung des § 28 Abs. 4 KRG Rheinland-Pfalz und des § 21 a FAG Rheinland-Pfalz muß somit hinsichtlich der Aufgabenstellung des Gesetzgebers auf die Motivation für die Regelung des § 2 Abs. 2 KRG Rheinland-Pfalz zurückgegriffen werden. Hiernach hatte sich der Landesgesetzgeber die Aufgabe gestellt, das Land von einem Teil seiner Aufwendungen für die staatliche Krankenhausfinanzierung zu entlasten. Nach den Vorstellungen des Landesgesetzgebers sollte diese Entlastung zu Lasten der Landkreise und kreisfreien Städte als Träger von Krankenhäusern gehen, weil diese durch die staatliche Krankenhausfinanzierung eine Entlastung von ihrer Aufgabe der Unterhaltung ihrer Krankenhäuser erfahren hätten. Der Landesgesetzgeber wollte also einen Teil dieser vermeintlichen Entlastung zugunsten des Landes "abschöpfen". Als Anknüpfungspunkt für den durch die Krankenhausumlage erstrebten finanziellen Ausgleich wählte er demgemäß die Eigenschaft der vermeintlich finanziell Entlasteten als Landkreis oder kreisfreie Stadt.

Infolgedessen ist bei der rechtlichen Prüfung davon auszugehen, daß es sich bei der Krankenhausumlage um das Mittel handelt, durch das ein finanzieller Ausgleich zwischen dem Land, das die staatlichen Fördermittel gewährt, und den Institutionen, die dadurch eine Aufgabenentlastung erfahren, hergestellt werden soll. Unter Berücksichtigung dieser Konzeption gebietet es aber der Gleichbehandlungsgrundsatz, daß mit der Krankenhausabgabe alle Institutionen belastet werden, denen eine gleichartige Aufgabenentlastung zuteil wird. Das Gleichbehandlungsgebot ist verletzt, wenn einerseits alle Landkreise und kreisfreien Städte, selbst wenn sie keine staatlichen Fördermittel erhalten, mit der Krankenhausabgabe belastet werden, während andererseits die kreisangehörigen Gemeinden als Krankenhausträger sowie die Träger freigemeinnütziger und privater Krankenhäuser, soweit sie staatliche Fördermittel erhalten, von der Abgabe verschont bleiben. Insbesondere die Differenzierung zwischen kreisfreien Städten, die keine Fördermittel erhalten und abgabepflichtig sind, und den kreisangehörigen Gemeinden, die Fördermittel erhalten und nicht abgabepflichtig sind, kann nicht mehr als sachgerecht angesehen werden.

Aber selbst wenn man der Meinung sein würde, es sei noch mit dem Gleichheitsgrundsatz vereinbar, daß bei der Krankenhausabgabe einerseits die Landkreise und kreisfreien Städte und andererseits die anderen Krankenhausträger unterschiedlich behandelt werden, so wäre hinsichtlich der Klägerin aus einem anderen Grunde das Gleichbehandlungsgebot verletzt. Denn in diesem Falle dürfte die Krankenhausumlage nur von denjenigen Landkreisen und kreisfreien Städten erhoben werden, die auch tatsächlich staatliche Fördermittel erhalten. Ohne diese Differenzierung wird wesentlich Ungleiches sachwidrig gleich behandelt.

Die Klägerin als kreisfreie Stadt ist nicht Trägerin eines Krankenhauses und erhält demzufolge keine staatlichen Fördermittel. Aus diesem Grunde muß in ihrer Heranziehung zu der Krankenhausumlage eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gesehen werden.

5.

Nach der Auffassung des Senats bestehen über den vorliegenden Einzelfall der Krankenhausumlage hinaus auch ganz grundsätzliche Bedenken gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Landesumlagen, die als Zweckumlagen ausgestaltet sind, ohne daß sie mit einer entsprechenden Aufgabenentlastung der umlagepflichtigen Gemeinden im Zusammenhang stehen und deshalb als steuerähnliche Umlagen zu werten sind. Denn es kann nicht übersehen werden, daß mit der Einführung der Krankenhausumlage - sollte sie zulässig sein - ein erster Schritt in eine Richtung getan worden ist, der zu einer weitgehenden Aushöhlung der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Finanzhoheit der Gemeinden führt. Es ist nicht zweifelhaft, daß den Ländern ähnliche staatliche Aufgaben wie hier die staatliche Subventionierung der Krankenhäuser aus den zukünftig immer dringlicher werdenden Problemen der Versorgung der Bevölkerung mit Schadstofffreien Nahrungsmitteln, der Erhaltung der Wälder, der Reinhaltung der Luft, der Sauberhaltung der Gewässer und der Erhaltung einer ausreichenden Bodenqualität erwachsen werden. Wenn die hier in Rede stehende Krankenhausumlage zulässig wäre, so könnte sie im Hinblick auf diese anstehenden Landesaufgaben vielfältige ähnliche Zweckumlagen nach sich ziehen, die in die gleiche Rechtskonstruktion eingekleidet werden. So könnten von den Ländern die Kosten der Subventionierung der Landwirtschaft im Gewand der Sicherung der Bevölkerung mit Schadstofffreien Nahrungsmitteln durch eine Nahrungsmittelsicherungsumlage gedeckt werden. Die Kosten der Länder für Maßnahmen zur Erhaltung der Wälder könnten durch eine Walderhaltungsumlage gedeckt werden. Hinsichtlich der Kosten der Reinhaltung der Luft könnte eine Luftreinhaltungsumlage erhoben werden. Auch an eine Gewässersauberhaltungsumlage und eine Bodenqualitätserhaltungsumlage könnte gedacht werden. Bei der Vielfalt staatlicher Aufgaben, die der Versorgung der Bevölkerung mit "Lebensqualität" dienen und zukünftig noch nicht absehbare Kosten verursachen werden, könnte die Schaffung immer neuer Landesumlagen kaum noch eingedämmt werden. Unter diesem Blickwinkel erscheint es dem Senat geboten, eine sachgerechte Bestimmung der im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungsrechtlich zulässigen Umlagen vorzunehmen und sie von den verfassungsrechtlich unzulässigen (steuerähnlichen) Landesumlagen abzugrenzen.

6.

Aus alledem ergibt sich, daß die Teilregelung in § 28 Abs. 4 KRG Rheinland-Pfalz und § 21 a FAG Rheinland-Pfalz, die nur scheinbar die Erhebung einer Vorzugsleistungenähnlichen Landesumlage zum Inhalt hat, mangels einer tatsächlichen Aufgabenentlastung der Landkreise und kreisfreien Städte im allgemeinen und der Klägerin im besonderen weder mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG i.V.m. Art. 106 Absätze 6 und 7 GG sowie dem Äquivalenzprinzip noch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist.

VII.

Die Ergebnisse seiner vorstehenden Darlegungen faßt der Senat wie folgt zusammen:

1.

Das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantierte Recht der Gemeinden, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, gewährleistet einen absoluten Schutz vor Eingriffen in den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts sowie einen relativen Schutz davor, daß in den Außenbereich des Selbstverwaltungsrechts nicht ohne sachliche Rechtfertigung eingegriffen wird.

2.

Durch eine landesrechtliche Vorschrift, die eine Angelegenheit der überörtlichen Gemeinschaft - hier eine staatliche Angelegenheit - den Gemeinden als vermeintliche Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung zur Erfüllung ohne eigenverantwortliche Regelungsbefugnis überträgt, wird der Kernbereich des durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Selbstverwaltungsrechts verletzt.

3.

Durch eine landesrechtliche Vorschrift, die die Gemeinden verpflichtet, einen Teil der Ausgaben, die sich für das Land aus der Ausführung eines Bundesgesetzes (Art. 83 GG) ergeben (Art. 104 a Abs. 1 GG), als vermeintlich kommunalen Anteil zu tragen, wird ohne sachliche Rechtfertigung in den Außenbereich des Selbstverwaltungsrechts eingegriffen.

4.

Durch eine landesrechtliche Vorschrift, die den Gemeinden eine vorzugsleistungenähnliche Umlage auferlegt, ohne daß diese Umlage mit einer entsprechenden Aufgabenentlastung der Gemeinden im Zusammenhang steht, wird ohne sachliche Rechtfertigung in den Außenbereich des Selbstverwaltungsrechts eingegriffen.

5.

Würden die Länder berechtigt sein, wegen der Kosten der staatlichen Krankenhausfinanzierung eine vorzugsleistungenähnliche Umlage zu erheben, so wäre eine landesrechtliche Vorschrift, die diese Umlage nur den Landkreisen und kreisfreien Städten und nicht auch den anderen Krankenhausträgern auferlegt, denen eine entsprechende öffentliche Förderung gewährt wird, mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

6.

Würden die Länder berechtigt sein, wegen der Kosten der staatlichen Krankenhausfinanzierung von den Gemeinden eine vorzugsleistungenähnliche Umlage zu erheben, so wäre eine landesrechtliche Vorschrift, die diese Umlage auch Gemeinden auferlegt, bei denen es an einer entsprechenden öffentlichen Förderung fehlt, mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.