I.

Die Klägerin betreibt u.a. ein Obst- und Gemüseimportgeschäft.

Am 29. April 1981 wollte die Klägerin mit dem Lastkraftwagen mit dem amtlichen Kennzeichen 69-UB-03 eine Ladung von 1.120 Kartons Tafeläpfeln chilenischen Ursprungs aus den Niederlanden über den Grenzübergang Kleve-Wyler in das Bundesgebiet einführen. Die Ware wurde vor ihrer zollamtlichen Abfertigung von Qualitätskontrolleuren der Beklagten - des Bundesamts für Ernährung und Forstwirtschaft - überprüft. Dabei wurden stichprobenartig 20 Kartons ausgewählt und untersucht. Die Kontrolleure stellten fest, daß in den drei Packeinheiten mit den Nummern 427, 517 und 523 ca. zehn vom Hundert der Ware von der Korkfleckenkrankheit befallen seien.

Aufgrund des Ergebnisses der Qualitätskontrolle deklarierte die Beklagte gegenüber dem Zollamt die gesamte Ladung des LKW als "nicht einfuhrfähig". Sie setzte hiervon auch die Klägerin in Kenntnis.

Noch am gleichen Tage beantragte die Klägerin bei der Beklagten eine Nachkontrolle der Ware an der Grenze, die jedoch abgelehnt wurde.

Daraufhin wurde die gesamte Ware vom deutschen Zollamt nicht zum freien Verkehr abgefertigt, sondern im Wege des Zollgutversandes nach Frankfurt/Main weitergeleitet. Dort führte die Beklagte am 30. April 1981 in Anwesenheit des Inhabers der Klägerin eine Nachkontrolle durch, die bei den oben genannten Packeinheiten wiederum zu den gleichen Beanstandungen führte. Den übrigen Teil der Ware gab die Beklagte frei.

Wegen der teilweisen Freigabeverweigerung brachte die Klägerin die gesamte Ware in die Niederlande zurück, wo sie verkauft wurde.

Gegen die Qualitätskontrolle durch die Beklagte am 29. April 1981 und die Beanstandungen bei dieser Kontrolle, gegen die Verweigerung einer Nachkontrolle am gleichen Tage und gegen die Nachkontrolle am 30. April 1981 erhob die Klägerin Einwendungen, welche von der Beklagten durch "Widerspruchsbescheid" vom 10. Juni 1981 mit der Begründung, die Qualitätskontrollen seien keine anfechtbaren Verwaltungsakte, als unzulässig zurückgewiesen wurden.

Wegen dieser Maßnahmen der Beklagten hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, daß es sich jedenfalls bei den beiden Entscheidungen der Beklagten über die Qualifizierung eines Teils ihrer Ware als "nicht einfuhrfähig" um Verwaltungsakte gehandelt habe. Materiell sei entscheidend, daß die Qualitätskontrollen durch die Beklagte an den innergemeinschaftlichen Grenzübergängen gegen die Art. 30 und 36 des EWG-Vertrages sowie hier auch gegen Art. 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 verstießen. Ihre Ware sei bereits bei der Einfuhr in die Niederlande untersucht und unbeanstandet freigegeben worden. Eine erneute Kontrolle an der deutschen Grenze sei unzulässig gewesen. Sie habe ein berechtigtes Interesse, daß diese Rechtswidrigkeit festgestellt wird. Sie hat beantragt,

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und sich in erster Linie darauf berufen, daß die Klage unzulässig sei.

Das Verwaltungsgericht hat durch Gerichtsbescheid vom 5. Juli 1982 die Klage als unzulässig abgewiesen. Sie hat die Klage als eine in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO erhobene Fortsetzungsfeststellungsklage aufgefaßt. Diese Klage müsse schon deshalb erfolglos bleiben, weil keine der von der Klägerin angegriffenen Maßnahmen der Beklagten als ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG zu qualifizieren sei. Denn sie hätten zu keinen unmittelbaren rechtlichen Wirkungen gegenüber der Klägerin geführt. Dies gelte auch für die Deklarierung der Ware durch die Beklagte als nicht einfuhrfähig. Diese Deklarierung sei eine reine Tatsachenfeststellung gewesen. Damit sei lediglich die allein maßgebliche Entscheidung der Zollbehörde vorbereitet worden. Daran ändere auch der Umstand nichts, daß die Zollbehörde an die Deklarierung der Beklagten gebunden sei. Infolgedessen könne die Richtigkeit der Deklarierung nur in einem Verfahren gegen die zur Entscheidung berufene Zollbehöde mitüberprüft werden.

Gegen diesen Gerichtsbescheid hat die Klägerin mit Zustimmung der Beklagten die vom Verwaltungsgericht durch Beschluß vom 23. August 1982 zugelassene (Sprung-)Revision eingelegt.

Die Klägerin rügt die Verletzung der §§ 43 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 35 VwVfG. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, daß die von ihr angefochtenen/begehrten Maßnahmen der Beklagten als Verwaltungsakte zu qualifizieren sind. Allenfalls könne fraglich sein, ob den Maßnahmen der Beklagten eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen zugekommen ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei einem Mitwirkungsakt - wie hier - dann Verwaltungsaktsqualität beizumessen, wenn er in einer Rechtsnorm vorgesehen ist, der Mitwirkungsbehörde die ausschließliche Prüfung bestimmter Gesichtspunkte übertragen ist und wenn die Entscheidung der Mitwirkungsbehörde für die den eigentlichen Verwaltungsakt erlassende Behörde bindend ist. Alle diese Voraussetzungen seien hier erfüllt. Dies hat die Klägerin im einzelnen näher dargelegt.

Das Verwaltungsgericht habe bei seiner gegenteiligen Rechtsauffassung auch zu Unrecht die Prüfung unterlassen, ob ihre Klage als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig ist. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen ihr und der Beklagten sei hinsichtlich aller hier zur Entscheidung gestellten Maßnahmen der Beklagten zu bejahen.

Die angefochtenen/begehrten Maßnahmen der Beklagten seien auch rechtswidrig gewesen. Insoweit nimmt die Klägerin auf ihren erstinstanzlichen Klagevortrag Bezug.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

und verteidigt den angefochtenen Gerichtsbescheid mit Rechtsausführungen. Sie ist nach wie vor der Auffassung, daß ihre von der Klägerin beanstandeten Maßnahmen keine Verwaltungsakte gewesen seien. Auch mit einer allgemeinen Feststellungsklage könne die Klägerin keinen Erfolg haben, weil es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und ihr fehle.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision der Klägerin, gegen deren Zulässigkeit gemäß § 134 VwGO keine Bedenken bestehen, erweist sich jedenfalls im Ergebnis als unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat durch den angefochtenen Gerichtsbescheid zu Recht die Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO als unzulässig abgewiesen. Denn entgegen der Auffassung der Klägerin handelt es sich bei den vom zuständigen Bundesamt der Beklagten getroffenen - oder nicht getroffenen - Maßnahmen nicht um Verwaltungsakte im Sinne der §§ 42 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 35 VwVfG. Dies gilt vor allem für die aufgrund von zwei Qualitätskontrollen getroffenen Feststellungen der Beklagten am 29. April und 30. April 1981, daß die einzuführende Ware der Klägerin - teilweise - richt einfuhrfähig sei. Deshalb kann der mit der Klage verfolgte Feststellungsanspruch jedenfalls nicht mit einer Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO geltend gemacht werden.

Rechtlicher Ausgangspunkt für die zu treffende Entscheidung sind die Vorschriften der §§ 27 Abs. 1, 28 und 35 a der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. August 1973, zuletzt geändert durch die 49. Änderungsverordnung vom 24. Januar 1981 (entspricht hier der Fassung der Bekanntmachung vom 3. August 1981), über das Verfahren bei der Abfertigung genehmigungsfreier Einfuhren. In § 27 Abs. 1 AWV ist bestimmt, daß der Einführer bei der Zollstelle eine Einfuhrabfertigung beantragen muß. Nach § 28 Abs. 1 AWV hat aufgrund dieses Antrags die Zollstelle die Zulässigkeit der Einfuhr zu prüfen. Bei der Einfuhr von Gartenbauerzeugnissen, für die Qualitätsnormen u.a. in der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse festgelegt worden sind, prüft nach § 35 a Abs. 1 AWV vor der Einfuhrabfertigung das Bundesamt für Ernährung und Fortwirtschaft, ob die Waren diesen Qualitätsnormen entsprechen. Nach § 35 a Abs. 2 AWV muß bei der genehmigungsfreien Einfuhr von Obst, für das Qualitätsnormen festgelegt sind, wenn das Obst aus dem freien Verkehr eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaften eingeführt wird, der Zollstelle eine Kontrollbescheinigung nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Anhang II der Verordnung (EWG) Nr. 2638/69 der Kommission vom 24. Dezember 1969 über zusätzliche Bestimmungen bezüglich der Qualitätskontrolle von Obst und Gemüse, das innerhalb der Gemeinschaft in den Verkehr gebracht wird, vorgelegt werden. Diese Bescheinigung soll den ausdrücklichen Hinweis enthalten, daß sie ausschließlich für die Kontrollstellen bestimmt ist.

Durch die Verordnung Nr. 23/62/EWG des Rates vom 4. April 1962 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Obst und Gemüsse sowie die Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 des Rates vom 18. Mai 1972 über eine gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüsse ist für alle Mitgliedstaaten eine einheitliche Marktorganisation für Obst und Gemüsse geschaffen worden. Nach Art. 2 Absätze 2 und 3 i.V.m. dem Anhang II/3 der Verordnung Nr. 23/62/EWG sowie Art. 2 Abs. 3 und Art. 3 Abs. 1 i.V.m. dem Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 unterliegen u.a. Äpfel, die im frischem Zustand an die Verbraucher abgegeben werden sollen, bestimmten Qualitätsnormen. Die betreffenden Erzeugnisse dürfen in der Gemeinschaft nur dann in den Verkehr gebracht werden, wenn sie den festgesetzten Qualitätsnormen entsprechen. Zur Feststellung, ob die Erzeugnisse den Qualitätsnormen entsprechen, haben nach Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 158/66/EWG des Rates vom 25. Oktober 1966 über die Anwendung der Qualitätsnormen auf Obst und Gemüsse, das innerhalb der Gemeinschaft in den Verkehr gebracht wird, sowie nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 die von den einzelnen Mitgliedstaaten bezeichneten Stellen auf allen Handelsstuffen und auch schon während des Transports die Kontrolle mittels Stichproben durchzuführen. Wenn die Kontrolle während der Beförderung erfolgt, so hat sich nach Art. 2 Abs. 2 zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 2638/69 bei Waren, denen noch keine Kontrollbescheinigung beigegeben ist, der Kontrollbeamte davon zu überzeugen, daß die Ware den geltenden Vorschriften entspricht. Führt die Kontrolle zu keiner Beanstandung, so stellt der Kontrollbeamte eine Bescheinigung nach Anhang II zur Verordnung (EWG) Nr. 2638/69 darüber aus, daß die kontrollierte Ware zum Zeitpunkt der Kontrolle den geltenden Vorschriften entsprochen hat.

Ausgehend von dieser Rechtslage ist im Hinblick auf die Klageanträge zu 1) und 3) dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, daß die durch die Beklagte am 29. April und 30. April 1981 auf der Rechtsgrundlage des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 und aufgrund von zwei Qualitätskontrollen ausgesprochenen Weigerungen, der Klägerin eine Bescheinigung darüber auszustellen, daß die von ihr einzuführenden Äpfel den festgesetzten Qualitätsnormen entsprechen, daß sie also einfuhrfähig seien, keine Verwaltungsakte im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO und § 35 VwVfG darstellen. Hiernach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ein wesentliches Merkmal eines Verwaltungsakts besteht also darin, daß er eine "Regelung" zum Inhalt haben muß. Von einer solchen Regelung kann nur gesprochen werden, wenn die Maßnahme der Behörde hinsichtlich der Rechtsbeziehungen zwischen ihr und dem von der Maßnahme Betroffenen unmittelbare Rechtswirkungen hat. Dies erfordert, daß durch die Maßnahme entweder subjektive Rechte des Betroffenen begründet, geändert, aufgehoben oder verbindlich festgestellt werden oder die Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung solcher Rechte verbindlich abgelehnt wird. An einer solchen Regelung mit unmittelbarer Außenwirkung fehlt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls im Grundsatz immer dann, wenn die handelnde Behörde lediglich für eine andere Behörde eine gutachtliche Stellungnahme abgibt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Behörde zur Vorbereitung der Entscheidung einer anderen Behörde eine Bescheinigung darüber ausstellt, ob eine bestimmte Tatsache vorliegt oder nicht vorliegt (vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 1954 - BVerwG 1 C 169.53 - in BVerwGE 1, 169[BVerwG 29.06.1954 - I C 169/53]; Urteil vom 20. Juli 1962 - BVerwG 7 C 57.61 - in BVerwGE 14, 323[BVerwG 20.07.1962 - BVerwG VII C 57/61]; Urteil vom 18. April 1969 - BVerwG 7 C 58.67 - in BVerwGE 32, 21[BVerwG 18.04.1969 - VII C 58.67]; Beschluß vom 30. September 1960 - BVerwG 1 B 97.59 - in DVBl. 1961, 87 [BVerwG 13.06.1960 - BVerwG I C 208/57]; Beschluß vom 29. November 1972 - BVerwG 4 B 102.72 - in DVBl. 1973, 371).

Hier ist durch die Weigerung der Beklagten, der Klägerin eine Bescheinigung darüber auszustellen, daß die von ihr einzuführender Apfel den gemeinschaftsrechtlichen Qualitätsnormen entsprechen, kein subjektives Recht der Klägerin betroffen worden. Das subjektive Recht, das die Klägerin als Einführerin von Äpfeln für sich in Anspruch nehmen kann, ist allein das Recht auf zollamtliche Abfertigung zum freien Verkehr. Dieses Recht kann die Klägerin nur gegenüber der zur Entscheidung über das Bestehen des Rechts berufenen Zollbehörde geltend machen. Die aufgrund einer Qualitätskontrolle durch die Beklagte getroffene Feststellung, daß die Apfel den Qualitätsnormen nicht entsprechen, die zeitlich vor der zollamtlichen Abfertigung erfolgt, stellt keine Regelung da, durch die das Recht eines Einführers auf zollamtliche Abfertigung zum freien Verkehr bereits unmittelbar berührt wird. Denn in dem Zeitraum zwischen der Weigerung der Beklagten, die erforderliche Bescheinigung auszustellen, und der Entscheidung der Zollbehörde, ob der Antrag auf zollamtliche Abfertigung zum freien Verkehr positiv oder negativ beschieden wird, ist über den Anspruch des Einführers auf eine positive Entscheidung noch nicht verbindlich entschieden. Aus diesem Grunde kann hier die Klägerin erst durch die der Qualitätskontrolle nachfolgende Entscheidung der Zollbehöde, den Antrag auf Abfertigung zum freien Verkehr abzulehnen, in einem ihr zustehenden Recht betroffen worden sein.

Diese Grundsätze gelten im Hinblick auf den Klageantrag zu 2) entsprechend auch für die Weigerung der Beklagten am 29. April 1981, die von der Klägerin einzuführenden Äpfel einer Nachkontrolle zu unterziehen. Aufgrund dieser Nachkontrolle sollte die Beklagte eine Bescheinigung darüber ausstellen, daß die Äpfel den festgesetzten Qualitätsnormen entsprechen. Durch die Verweigerung dieser Bescheinigung ist ein subjektives Recht der Klägerin auf zollamtliche Abfertigung zum freien Verkehr nicht unmittelbar betroffen worden.

Dagegen wird von der Klägerin zu Recht gerügt, daß es das Verwaltungsgericht unterlassen hat, ihr Klagebegehren auch unter dem rechtlichen Gesichtspunkt einer allgemeinen Feststellungsklage nach § 43 VwGO der Prüfung zu unterziehen (jetzt als Hilfsantrag zu 4) formuliert). Das Verwaltungsgericht hat dies möglicherweise deshalb nicht für geboten erachtet, weil die Klageanträge nach ihrem Wortlaut nicht die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses zum Gegenstand hatten. Dabei hat es jedoch nicht gesehen, daß das Klagebegehren nach seinem Sinngehalt für den Fall der Verneigung der Verwaltungsaktsqualität der beanstandeten Maßnahmen hilfsweise auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses gericht5et sein sollte. Die Klägerin wollte in diesem Falle eine Feststellung des Inhalts erreichen, daß die Beklagte nicht berechtigt war, die einzuführenden Äpfel für nicht einfuhrfähig zu erklären und darum ihr die Kontrollbescheinigung nach § 35 a Abs. 2 AWV i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und Anhang II der Verordnung (EWG) Nr. 2638/69 zu versagen. Es kam somit darauf an, ob dieses Begehren unter dem Gesichtspunkt des § 43 VwGO Erfolg haben kann.

Der Klägerin steht kein Feststellungsanspruch nach § 43 Abs. 1 VwGO zu. Dabei kann es letztlich unentschieden bleiben, ob durch die von der Beklagten auf der Rechtsgrundlage des Art. 5 Abs. 1 der Verordnung Nr. 158/66/EWG und des Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1035/72 vorgenommenen Qualitätskontrollen überhaupt ein Rechtsverhältnis zwischen ihr und dem jeweiligen Einführer der kontrollierten Ware begründet wird.

Die Regelung des § 43 Abs. 1 VwGO betrifft in erster Linie die Feststellung des "Bestehens" oder "Nichtbestehens" eines Rechtsverhältnisses. Nach allgemeiner Auffassung sind unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne die sich aus einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts ergebenden rechtlichen Beziehungen zwischen einer Person und einer anderen Person zu verstehen, kraft deren die eine Person etwas Bestimmtes tun muß, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Dabei müssen die Rechtsbeziehungen entweder durch die Norm selbst oder durch ein dem öffentlichen Recht zuzuordnendes Rechtsgeschäft konkretisiert sein. Im Grundsatz kann nur ein gegenwärtig bestehendes oder gegenwärtig nicht bestehendes Rechtsverhältnis Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Unter bestimmten Voraussetzungen kann allerdings auch der Inhalt eines vergangenen Rechtsverhältnisses zum Gegenstand der Feststellungsklage gemacht werden. Dies setzt jedoch voraus, daß das nicht mehr bestehende Rechtsverhältnis über seine Beendigung hinaus noch anhaltende Wirkungen äußert (so BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1955 - BVerwG 2 C 27.54 - in BVerwGE 2, 229[BVerwG 07.10.1955 - BVerwG II C 27.54]; vgl. auch Bergmann, Abhandl. in VerwArch Band 49 <1958> S. 333 ff. - 346 -; ferner Wieczorek, Komm. z. ZPO, § 256 Rdnr. B II b 7). Das ist regelmäßig dann der Fall, wenn das vergangene Rechtsverhältnis die Grundlage für einen gegenwärtig verfolgten Anspruch bildet (vgl. BGH, Urteil vom 29. April 1958 - VIII ZR 198/57 - in BGHZ 27, 190 <196>).

Diese Voraussetzung ist hier nicht gegeben. Die in der Vergangenheit liegenden Beziehungen - sei es tatsächlicher oder sei es rechtlicher Art -, die in bezug auf die Qualitätskontrollen der Beklagten am 29. und 30. April 1981 zwischen ihr und der Klägerin bestanden haben, sind durch den Rücktransport der Ware in die Niederlande und den dortigen Verkauf beendet worden. Anhaltende Wirkungen dieser vergangenen Beziehungen sind nicht festgestellt und auch nicht zu erkennen. Bereits daran muß das allgemeine Feststellungsbegehren der Klägerin scheitern, ohne daß es noch darauf ankommt, ob die Klägerin im Falle anhaltender Wirkungen ein berechtigtes Interesse an alsbaldiger Feststellung haben würde.

Eine Umdeutung des Klagebegehrens dahin, daß die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten begehrt, es zu unterlassen, von ihr - der Klägerin - in Zukunft einzuführende Tafeläpfel aus Chile als nicht einfuhrfähig zu deklarieren, ist nach dem Inhalt des formulierten Klagebegehrens ebensowenig möglich wie eine Umdeutung des allgemeinen Feststellungsbegehrens dahin, daß die Beklagte nicht berechtigt ist, von ihr zukünftig einzuführende Äpfel für nicht einfuhrfähig zu erklären. Deshalb kann wiederum dahinstehen, ob für eine in diese Richtung gehende vorbeugende Unterlassungsklage bzw. vorbeugende Feststellungsklage ein Rechtsschutzinteresse gegeben sein würde.

Hiernach ergibt sich, daß die Klägerin den verfassungsrechtlich garantierten Rechtsschutz gegen die auf dem Ergebnis einer Qualitätskontrolle beruhende Versagung der zollamtlichen Einfuhrabfertigung zum freien Verkehr nur auf dem für die Anfechtung einer solchen Versagung gegebenen Rechtsweg zu den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit erlangen kann, wobei für die dort zu treffende Entscheidung die Qualitätsbeurteilung über die einzuführende Ware eine Vortrage darstellt.

Aus alledem folgt, daß die Klage unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt Erfolg haben kann, so daß die Revision der Klägerin als unbegründet zurückgewiesen werden muß. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.