Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.04.1984, Az.: BVerwG 1 C 43/83

I.

Die Klägerin ist vor dem Landgericht Berlin angeklagt, in der Nacht zum 5. Juni 1974 gemeinschaftlich mit anderen Angeklagten den ... ermordet zu haben. Das Landgericht Berlin, 7. Strafkammer, hat die Klägerin durch Urteil vom 22. Juni 1976 des gemeinschaftlichen Mordes für schuldig befunden. Der Bundesgerichtshof hat dieses Urteil durch Beschluß vom 5. Juli 1977 aufgehoben und die Sache an das Landgericht Berlin zurückverwiesen. Das Landgericht Berlin, 9. Strafkammer, hat aufgrund erneuter Hauptverhandlung durch Urteil vom 27. Juli 1979 die Klägerin wegen gemeinschaftlichen Mordes zu lebenslanger Freiheitsstrafe verurteilt. Der Bundesgerichtshof hat durch Beschluß vom 14. Oktober 1980 dieses Urteil wiederum aufgehoben und die Sache an eine andere Strafkammer des Landgerichts Berlin zurückverwiesen. Die erneute Hauptverhandlung findet gegenwärtig vor der 13. Strafkammer des Landgerichts Berlin statt.

Der Vorsitzende dieser Kammer ersuchte in dem anhängigen Strafverfahren gegen die Klägerin den Senator für Inneres des Landes Berlin - Abt. IV -, Akten des Landesamtes für Verfassungsschutz betreffend Ulrich Schmücker, Götz Tilgener und Jürgen Bodeux der Strafkammer zu übersenden.

Der Senator für Inneres des Landes Berlin lehnte die Vorlage der Akten mit Schreiben vom 14. Mai 1981 mit der Erklärung ab, daß das Bekanntwerden des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes und des Landes Berlin Nachteile bereiten würde. Verfassungsschutzakten enthielten geheimzuhaltende Erkenntnisse, amtsinterne Vermerke und Verfügungen sowie Hinweise auf Informationsquellen und auf Personen, die keinen unmittelbaren Bezug zu dem jeweiligen Vorgang hätten. Verfassungsschutzerkenntnisse unterlägen grundsätzlich der Geheimhaltung. Die Vorgänge des Verfassungsschutzes, die das Ergebnis nachrichtendienstlicher Erkenntnisse enthielten, unterlägen bei sinngemäßer Auslegung der Rechtsgrundlage des Verfassungsschutzes der Geheimhaltung nach einem Gesetz (§ 99 VwGO). In vorliegender Sache bestehe keine Veranlassung zu einer Ausnahme. Jedoch könnten auf Ersuchen des Gerichts amtliche Auskünfte aus Unterlagen erteilt werden, soweit sich dies mit dem Informationsquellenschutz vereinbaren lasse.

Die Klägerin begehrt mit der vorliegenden - im übrigen bereits rechtskräftig entschiedenen - Klage, den Beklagten zu verpflichten, die beim Landesamt für Verfassungsschutz geführten Akten über Götz Tilgener und Ulrich Schmücker der 13. Strafkammer des Landgerichts Berlin vorzulegen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unbegründet abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Klage sei unzulässig, weil für das Begehren der Klägerin der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht eröffnet sei. Der geltend gemachte Anspruch sei nach § 96 der Strafprozeßordnung zu beurteilen, also nach einer Vorschrift des Strafverfahrensrechts, die das Rechtsverhältnis zwischen den Strafverfolgungsorganen und den über die Akten verfügenden Behörden regele. Nach § 23 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz seien Streitigkeiten über die Maßnahmen von Justizbehörden zur Regelung einzelner Angelegenheiten auf dem Gebiet der Strafrechtspflege den ordentlichen Gerichten zugewiesen. Damit sei der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung ausgeschlossen. Dafür, ob eine Behörde als Justizbehörde im Sinne des § 23 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz tätig werde, sei nicht die organisationsrechtliche, sondern eine funktionelle Betrachtungsweise maßgebend. Da das Verhältnis zwischen den Beteiligten durch Vorschriften des Strafverfahrensrechts geregelt sei, die die Beschaffung von Beweismitteln für das Strafverfahren regelten, sei die Versagung der Aktenvorlage durch die aktenführende Behörde unabhängig von ihrer organisatorischen Zuordnung funktionell als Justizverwaltungstätigkeit im Sinne des § 23 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz anzusehen.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie macht geltend, daß für die vorliegende Streitigkeit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei. Auch wenn man den Begriff der Justizbehörde im Sinne des § 23 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz im funktionalen Sinne verstehe, werde die Vorlage der Akten nicht von einer Justizbehörde verweigert. Das Landesamt für Verfassungsschutz habe keine polizeilichen Befugnisse und keine Weisungsrechte gegenüber Polizeibehörden und führe die Akten nicht aus repressiv-polizeilichen Gründen. Für die bei der Entscheidung über die Vorlage der Akten zu treffende Interessenabwägung sei die Verwaltungsgerichtsbarkeit sachnäher als die ordentliche Gerichtsbarkeit. Für die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte spreche auch der Gesichtspunkt der Praktikabilität. Gegen die Verweigerung einer Aussagegenehmigung könne nach allgemeiner Auffassung der Verwaltungsrechtsweg beschritten werden. Eine Aussagegenehmigung ohne Vorlage der entsprechenden Akten könne für die Sachaufklärung des Gerichts ebenso wertlos sein wie die Vorlage der Akten ohne Aussagegenehmigung. Wenn die Aussage, für die die Genehmigung eingeholt werde und die Akten, um deren Vorlage ersucht werde, den gleichen Sachverhalt beträfen, müßten die gleichen Interessen abgewogen werden. Es sei nicht sachgerecht, wenn hierüber Gerichte verschiedener Gerichtszweige zu entscheiden hätten.

Die Klägerin beantragt,

hilfsweise,

weiter hilfsweise,

Der Beklagte hat sich zur Sache nicht geäußert.

II.

Die Revision hat Erfolg.

Das Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, daß die vorliegende Streitigkeit durch Bundesgesetz der ordentlichen Gerichtsbarkeit zugewiesen ist. Die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz in der Fassung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - EGGVG - liegen nicht vor; die Sache ist auch nicht durch eine andere Vorschrift einer anderen Gerichtsbarkeit als der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesen. Die Klage ist auch im übrigen zulässig.

1.

Die vorliegende Klage, mit der die Klägerin die von der obersten Dienstbehörde gemäß § 96 der Strafprozeßordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Januar 1975 (BGBl. I S. 129) - StPO - abgegebene sog. Sperrerklärung angreift und die Verpflichtung des Beklagten zur Vorlage der streitigen Akten zu dem gegen sie geführten Strafverfahren begehrt, ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Beteiligten streiten darüber, ob die Sperrerklärung rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt ist. Bei der Abgabe einer Erklärung im Sinne von § 96 StPO wird die oberste Dienstbehörde in Wahrnehmung amtlicher Pflichten und Befugnisse, also aufgrund öffentlichen Rechts tätig, das diese Pflichten und Befugnisse bestimmt und begrenzt und nach dem sich auch bemißt, ob durch die Rechtswidrigkeit einer Sperrerklärung Rechte des Angeklagten verletzt werden können und gegebenenfalls verletzt sind. Daß es sich bei der vorliegenden Klage um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, bedarf keiner näheren Darlegung.

2.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist die Streitsache nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (vgl. § 40 Abs. 1 Satz 1 <2. Halbsatz>VwGO). Die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG - eine andere ausdrückliche gesetzliche Zuweisungsvorschrift kommt nicht in Betracht - liegen nicht vor. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG entscheiden über die Rechtmäßigkeit der Anordnungen, Verfügungen oder sonstigen Maßnahmen, die von den Justizbehörden zur Regelung einzelner Angelegenheiten u.a. auf dem Gebiet der Strafrechtspflege getroffen werden, auf Antrag die ordentlichen Gerichte; nach § 25 Abs. 1 Satz 1 EGGVG ist zuständig ein Strafsenat des Oberlandesgerichts, in dessen Bezirk die Justizbehörde ihren Sitz hat.

Das Berufungsgericht hält die Voraussetzungen des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG für gegeben, weil die oberste Dienstbehörde bei Abgabe der Sperrerklärung im Rahmen der durch Strafverfahrensrecht geregelten Beschaffung von Beweismitteln für das Strafverfahren und deswegen als "Justizbehörde" im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG tätig werde.

Der erkennende Senat folgt dieser Auffassung nicht. Mit dem Berufungsgericht ist davon auszugehen, daß die Frage, ob die Sperrerklärung einer obersten Dienstbehörde eine Maßnahme einer "Justizbehörde" auf dem Gebiet der Strafrechtspflege im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG darstellt, nicht von der Ressortzugehörigkeit der aktenführenden Behörde und deren oberster Dienstbehörde abhängt, sondern nach funktionalen Gesichtspunkten zu beantworten ist. Das hat der Senat in dem vom Berufungsgericht angeführten Urteil vom 3. Dezember 1974 - BVerwG 1 C 11.73 - (BVerwGE 47, 255 = NJW 1975, 893) näher dargelegt und bedarf hier keiner erneuten Erörterung.

Das Berufungsgericht verkennt jedoch, daß gerade die maßgeblich von funktionalen Gesichtspunkten bestimmte Auslegung des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG zu dem Ergebnis führt, daß die Voraussetzungen dieser Zuweisungsnorm im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind. § 23 EGGVG weist die Nachprüfung der spezifisch justizmäßigen Verwaltungsakte und sonstigen Maßnahmen den ordentlichen Gerichten zu (vgl. BVerwGE 47, 255 <260>[BVerwG 03.12.1974 - I C 11/73]; Kissel, GVG, § 23 EGGVG RdNr. 2). Eine Anordnung, Verfügung oder sonstige Maßnahme einer Justizbehörde im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG liegt deshalb nur vor, wenn die jeweils in Rede stehende Amtshandlung in Wahrnehmung einer Aufgabe vorgenommen wird, die der jeweiligen Behörde als ihre spezifische Aufgabe auf einem in der genannten Vorschrift aufgeführten Rechtsgebiet - hier: der Strafrechtspflege - zugewiesen ist.

Diese Voraussetzungen liegen hier picht vor. Der vorliegende Fall bietet keinen Anlaß zu einer grundsätzlichen Erörterung der Frage, ob Sperrerklärungen nach § 96 StPO schon ganz allgemein und ausnahmslos keine Maßnahmen von Justizbehörden im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG sind, weil die Vorlage von Akten an ein Strafgericht zu einem bei diesem anhängigen Strafverfahren durch eine an diesem Verfahren nicht beteiligte Behörde und die Verweigerung einer solchen Aktenvorlage nicht zu den spezifischen Aufgaben der aktenführenden Behörde und der obersten Dienstbehörde gehören, vielmehr im Rahmen der von allen Behörden gleichermaßen nach denselben Grundsätzen zu erbringenden Amtshilfe für das Prozeßgericht vorzunehmen sind. Jedenfalls stellt die hier zu beurteilende Sperrerklärung des Senators für Inneres des Landes Berlin vom 14. Mai 1981, die sich auf die beim Landesamt für Verfassungsschutz des Landes Berlin geführten streitigen Akten bezieht, deswegen keine Maßnahme einer Justizbehörde auf dem Gebiet der Strafrechtspflege im Sinne von § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG dar, weil keine dieser beiden Behörden Aufgaben auf dem Gebiet der Strafrechtspflege wahrgenommen hat. Der Senator für Inneres hat - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - auch nicht deswegen eine Maßnahme auf dem Gebiet der Strafrechtspflege getroffen, weil er auf der Grundlage der strafprozeßrechtlichen Vorschrift des § 96 StPO darüber entschieden hat, ob der vom Strafgericht erbetenen Vorlage der streitigen Akten Hinderungsgründe entgegenstehen, weil das Bekanntwerden des Akteninhalts dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde.

Die Entscheidung darüber, ob Akten einer nicht am Strafverfahren beteiligten Behörde zu einem anhängigen Strafverfahren zwecks Aufklärung und Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts beigezogen werden sollen, kommt ausschließlich dem Prozeßgericht zu und wird von diesem gegebenenfalls durch das an die aktenführende Behörde gerichtete Ersuchen um Aktenvorlage getroffen. Auch im übrigen nimmt der Senator für Inneres des Landes Berlin bei der Entscheidung darüber, ob der Vorlage von Akten des Landesamtes für Verfassungsschutz des Landes Berlin zu einem anhängigen Strafverfahren ein in § 96 StPO normierter Hinderungsgrund entgegensteht, keine Aufgaben der Strafrechtspflege wahr.

Daß sich die für die Entscheidung des Senators für Inneres maßgebliche Norm des § 96 StPO in der Strafprozeßordnung findet und die Sperrerklärung im Rahmen der Beschaffung von Beweismitteln für das gegen die Klägerin anhängige Strafverfahren getroffen worden ist, ändert hieran ebensowenig wie der Umstand, daß die Sperrerklärung in dieses Strafverfahren hineinwirkt und Auswirkungen auf die Verfahrensgestaltung sowie auf die schließlich getroffene strafgerichtliche Entscheidung haben kann. Bei funktionaler Betrachtung kommt es nicht auf diese rechtlichen und tatsächlichen Wirkungen der Sperrerklärung, sondern allein darauf an, ob die beteiligten Behörden bei der Entscheidung über die Vorlage der vom Strafgericht angeforderten Akten ihnen zugewiesene Aufgaben der Strafrechtspflege wahrnehmen.

Da es in vorliegender Sache an dieser Voraussetzung fehlt, läßt sich die Anwendung des § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG auch nicht mit der isolierten Erwägung rechtfertigen, daß damit die ordentlichen Gerichte als sachnähere Gerichte zur Entscheidung berufen wären. Der Verwaltungsrechtsweg ist für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art durch Bundesrecht nur ausgeschlossen, soweit Streitigkeiten durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind (§ 40 Abs. 1 Satz 1 <2. Halbsatz>VwGO). Der Bundesgesetzgeber hat durch § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG nur diejenigen Anordnungen, Verfügungen und sonstigen behördlichen Maßnahmen den ordentlichen Gerichten zugewiesen, die Maßnahmen von Justizbehörden in dem dargelegten funktionalen Sinne sind; im übrigen kommt eine Anwendung dieser Vorschrift nicht in Betracht.

3.

Die Klage ist auch im übrigen zulässig. Insbesondere fehlt ihr nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Es kann dahingestellt bleiben, in welche Klageform das Klagebegehren zu kleiden und welcher Klageantrag demgemäß letztendlich zu stellen ist. Es bedarf keiner Entscheidung darüber, ob der Klägerin ein - im Wege der Verpflichtungsklage oder einer sonstigen Leistungsklage zu verfolgender - Rechtsanspruch gegen den Beklagten auf Vorlage der streitbefangenen Akten an das Strafgericht zustehen kann oder ob die Klägerin lediglich einen - je nach dem Rechtscharakter der Sperrerklärung als Verwaltungsakt oder als einer behördlichen Erklärung ohne Regelungscharakter durch Anfechtungsklage oder negative Feststellungsklage geltend zu machenden - negatorischen Abwehranspruch hat. Jedenfalls ist nicht ausgeschlossen, daß Sperrerklärungen, die die Voraussetzungen des § 96 StPO nicht erfüllen, gleichwohl aber das Strafgericht kraft Gesetzes an der Beiziehung der angeforderten Akten hindern, die durch die Vorschriften der Strafprozeßordnung gewährleisteten Rechte des Angeklagten, durch Stellung von Beweisanträgen oder durch Anregungen an der Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts - insbesondere an der Ermittlung entlastender Umstände - mitzuwirken, rechtswidrig außer Funktion setzen und dadurch Rechte des Angeklagten verletzen (vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 57, 250 <283 f.>[BVerfG 26.05.1981 - 2 BvR 215/81]; BVerwGE 66, 39 <43>[BVerwG 24.06.1982 - 2 C 91/81]). Einer Entscheidung darüber, ob das Rechtsschutzinteresse für die vorliegende Klage fehlen könnte, wenn nicht feststünde, ob das Strafgericht die streitigen Akten beiziehen wird (vgl. in diesem Zusammenhang BVerwGE 34, 252 <255>[BVerwG 02.12.1969 - VI C 138/67]), bedarf es nicht, weil das Strafgericht diese Akten bereits angefordert und gegen deren Verweigerung erfolglos Gegenvorstellungen erhoben hat.

Schließlich stehen auch die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnungüber das Vorverfahren und die Klagefristen - sofern sie einschlägig sein sollten - der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen, weil es eines Vorverfahrens in keinem Falle bedurfte (vgl. § 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und eine etwa an sich vorgeschriebene Klagefrist jedenfalls deswegen nicht in Lauf gesetzt worden ist, weil der Beklagte die streitige Sperrerklärung der Klägerin nicht bekannt gemacht hat (vgl. § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

4.

Ob die streitige Sperrerklärung rechtswidrig und die Klägerin hierdurch in ihrem Recht auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren verletzt ist, ist im Einzelfall unter sorgfältiger Abwägung der im Spannungsfeld stehenden Rechtsgüter und entsprechender Würdigung des gesamten Sachverhalts - insbesondere der Schwere der Straftat, des Ausmaßes der dem Beschuldigten drohenden Nachteile des Stellenwerts des Beweismittels und des Gewichts der einer Aktenvorlage entgegenstehenden Umstände - zu entscheiden (vgl. BVerfGE 57, 250 <285>[BVerfG 26.05.1981 - 2 BvR 215/81]); hierbei kommt es darauf an, ob Gründe geltend gemacht und im Rahmen des Möglichen belegt sind, die die Feststellung zulassen, daß die Verweigerung der Aktenvorlage aus einem in § 96 StPO aufgeführten Hinderungsgrund unumgänglich ist (vgl. BVerfG a.a.O. S. 290). In dieser Hinsicht ist für die Darlegung von Weigerungsgründen erforderlich und ausreichend, daß die zuständige Stelle ihre Wertung der Tatsachen als geheimhaltungspflichtig im gerichtlichen Verfahren so einleuchtend darlegt, daß das Gericht diese Wertung unter Berücksichtigung rechtsstaatlicher Belange noch als triftig anerkennen kann (Urteil vom 24. Juni 1982 - BVerwG 2 C 91.81 -, BVerwGE 66, 39 <44>[BVerwG 24.06.1982 - 2 C 91/81] m.w.N.).

Der erkennende Senat ist an dieser Entscheidung gehindert, weil das Berufungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus zu Recht - keine tatsächlichen Feststellungen zu den hier entscheidungserheblichen Fragen getroffen hat. Die Sache ist deshalb zu anderweitiger Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.