I.

Der Kläger, der in B. wohnt, war während seines juristischen Vorbereitungsdienstes in der Zeit vom 26. Dezember 1980 bis 22. Januar 1981 auf seinen Wunsch der Justizvollzugsanstalt in B. zur Beschäftigung zugewiesen und hatte zugleich an drei Referendararbeitsgemeinschaften teilzunehmen, die in B. durchgeführt wurden. Unter dem 15. Januar 1981 beantragte er bei dem Präsidenten des Hanseatischen Oberlandesgerichts in Bremen, ihm die Fahrkosten in Höhe von 54 DM zu erstatten, die ihm dadurch entstanden sind, daß er an drei Tagen im Januar 1981 an Referendararbeitsgemeinschaften in B. teilgenommen hat. Er machte geltend, sein Dienstort im Sinne des Bremischen Reisekostengesetzes - BremRKG - sei B., da er der dortigen Justizvollzugsanstalt zur Ausbildung zugewiesen sei. Seine Reisen nach B. zur Teilnahme an den Arbeitsgemeinschaften seien als Dienstreisen zu behandeln, weil die Teilnahme an den Arbeitsgemeinschaften zu seinen Dienstpflichten gehöre.

Der Präsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts in Bremen lehnte den Antrag durch Bescheid vom 23. Januar 1981 mit der Begründung ab, die Fahrten des Klägers von B. nach B. seien keine Dienstreisen. Ausbildungsbehörde für die bremischen Gerichtsreferendare sei seine Behörde; dementsprechend gelte B. für alle bremischen Gerichtsreferendare auch dann als Dienstort, wenn ihnen - wie dem Kläger - die Möglichkeit gegeben werde, ihre Ausbildung in B. zu absolvieren. Die bisher in Fällen wie dem des Klägers freiwillig gewährte Fahrkostenerstattung könne vom Jahre 1981 an aus Haushaltsgründen nicht mehr gewährt werden.

Nach erfolglosen Widerspruch hat der Kläger Verpflichtungsklage erhoben und beantragt,

Er hat vorgetragen, die Teilnahme an einer Pflichtarbeitsgemeinschaft sei für einen Gerichtsreferendar ein Dienstgeschäft, und sich zur Stützung dieser Rechtsauffassung auf ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 1. Dezember 1976 (DÖD 1977, 258) berufen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers wurde die Beklagte verpflichtet, den Kläger erneut zu bescheiden, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Kläger habe keinen Rechtsanspruch darauf, daß ihm die Teilnahme an Pflichtarbeitsgemeinschaften der Gerichtsreferendare erstattet werden. Denn mit der Teilnahme an diesen Arbeitsgemeinschaften habe er kein Dienstgeschäft im Sinne des § 2 Abs. 2 BremRKG wahrgenommen. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz seien Dienstpflicht und Dienstgeschäft nicht gleichzusetzen, wie auch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 6 C 23.78 - (ZBR 1980, 354) entschieden habe. Als Dienstgeschäft sei nur eine Dienstleistung anzusehen, die dem Staat im Einzelfall zugute komme und der Erfüllung der vom Staat wahrzunehmenden Aufgaben diene. Das treffe auf die Teilnahme von Referendaren an Pflichtarbeitsgemeinschaften nicht zu. Der Referendar erfülle damit keine vom Staat wahrzunehmende Aufgabe, weil er nur sich selbst, nicht aber andere ausbilde. Eine an das konkrete Amt im funktionellen Sinn anknüpfende Betrachtungsweise, wie sie das Bundesverwaltungsgericht anlege, führe zu keinem anderen Ergebnis. Denn ein Referendar bekleide in aller Regel kein solches Amt. Die Auffassung des Klägers, wonach es sein konkretes Amt sei, sich ausbilden zu lassen, gehe fehl. Die eigene Ausbildung, des Referendars sei der Zweck des Vorbereitungsdienstes, nicht aber Inhalt eines ihm übertragenen Amtes. Mit der Teilnahme an Vorbereitungsdienst erbringe der Referendar keine Dienstleistung im Rahmen der Behörden, in die er im Verlaufe seiner Ausbildung jeweils eingegliedert sei.

Aus § 24 Abs. 2 BremRKG ergebe sich jedoch ein Anspruch des Klägers darauf, daß die Beklagte ermessensfehlerfrei darüber entscheide, ob sie ihm die geltend gemachten Fahrkosten erstatten wolle. Nach dieser Vorschrift könnten bei Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse lägen, mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde die Auslagen für die notwendigen Fahrten erstattet werden. Die äußeren Voraussetzungen für die Anwendung dieser Vorschrift seien beim Kläger gegeben, weil es im Hinblick darauf, daß der Staat die Ausbildung des juristischen Nachwuchses zu einer öffentlichen Aufgabe gemacht habe, nicht zweifelhaft sein könne, daß jedenfalls teilweise ein dienstliches Interesse daran bestehe, daß der Gerichtsreferendar die zu seiner Ausbildung eingerichteten Veranstaltungen besuche. Anderenfalls wäre auch nicht zu erklären, warum es der Präsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts in Bremen in der Verfügung, mit der er den Kläger den Arbeitsgemeinschaften zugeteilt habe, ausdrücklich als vorrangige Dienstpflicht bezeichnet habe, an diesen Arbeitsgemeinschaften teilzunehmen. Offen könne bleiben, ob § 24 Abs. 2 BremRKG Reisen an Orte außerhalb des Dienstortes voraussetze. Denn in dem zu betrachtenden Zeitraum sei B. der Dienstort des Klägers gewesen, weil er dort ständig bei der Justizvollzugsanstalt beschäftigt gewesen sei; Reisen nach B. zur Teilnahme an Pflichtarbeitsgemeinschaften hätten den Kläger mithin außerhalb seines Dienstortes geführt. Die Auffassung der Beklagten, wonach Dienstort für alle bremischen Gerichtsreferendare B. sei, lasse unberücksichtigt, daß sich der Dienstort eines Beamten nach dem Sitz seiner Beschäftigungsbehörde bestimme. Deswegen sei es in dem zu betrachtenden rechtlichen Zusammenhang unerheblich, daß der Präsident des Hanseatischen Oberlandesgerichts in Bremen Ausbildungsleiter aller bremischen Gerichtsreferendare sei. Die nach alledem durch § 24 Abs. 2 BremRKG gebotene Ermessensentscheidung sei bisher nicht getroffen worden, weil die Beklagte das von ihr auszuübende Ermessen nicht erkannt habe. Sie sei deswegen zu verpflichten, erneut über den Erstattungsantrag des Klägers zu befinden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt. Er ist der Auffassung, die Auslegung des Begriffes "Dienstgeschäft", auf der das angefochtene Urteil beruht, sei mit dem aus der Fürsorgepflicht fließenden, im Reisekostenrecht konkretisierten Gebot unvereinbar, den Beamten von einem Mehraufwand, der ihm durch auswärtige dienstliche Tätigkeit entstehe, in angemessenem Umfang freizustellen. Im besonderen lasse sie unberücksichtigt, daß das Merkmal der Erfüllung staatlicher Aufgaben ungeeignet sei, die Dienstleistung eines Referendars unter reisekostenrechtlichem Blickwinkel zu beurteilen. Denn für Art und Maß der ihm übertragenen Aufgaben sei der Ausbildungszweck und nicht die Nutzung seiner Arbeitskraft ausschlaggebend. Zum konkreten Amt eines Referendars gehöre es daher, sich ausbilden zu lassen, mit der Folge, daß die einzelnen, ihm zum Zweck der Ausbildung übertragenen Tätigkeiten für ihn Dienstgeschäfte seien. Erforderten sie die Reise vom Dienstort an einen anderen Ort, so liege diese ausschließlich in dienstlichen Interesse.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

Die Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt des angefochtene Urteil.

Die Beteiligten sind mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden.

II.

Die form- und fristgerecht eingelegte und auch im übrigen zulässige Revision, über die mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Fahrkostenerstattung.

Die rechtliche Beurteilung des von der Revision verfochtenen Anspruchs auf Reisekostenvergütung in der Form der Fahrkostenerstattung hat von § 3 Abs. 1 Satz 1 des Bremischen Reisekostengesetzes - BremRKG - in der Fassung vom 18. Februar 1975 (Brem.GBl. S. 105) auszugehen. Danach haben diesen Anspruch nur Dienstreisende, d.h. Personen, welche eine Dienstreise oder einen Dienstgang ausführen (§ 2 Abs. 1 BremRKG). Im Mittelpunkt des Rechtsstreits steht dementsprechend die Frage, ob der Kläger damit, daß er von seinem Wohnort B. aus, an dem er in dem maßgeblichen Zeitraum der Justizvollzugsanstalt zur Ausbildung zugewiesen war, nach B. fuhr, um dort an Pflichtarbeitsgemeinschaften teilzunehmen, Reisen "zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstorts" (§ 2 Abs. 2 BremRKG) unternommen hat. Das hat das Berufungsgericht zutreffend mit der Begründung verneint, die Teilnahme eines Gerichtsreferendars an einer solchen Arbeitsgemeinschaft sei kein Dienstgeschäft im Sinne dieser Vorschrift.

In dem vom Berufungsgericht herangezogenen Urteil vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 6 C 23.76 - (ZBR 1980, 354 [BVerwG 12.12.1979 - 6 C 23.78]) hat der erkennende Senat in Fortführung der vorausgegangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf der Grundlage des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Reisekostengesetzes, der mit § 2 Abs. 2 BremRKG inhaltlich übereinstimmt, dargelegt, daß der Begriff des Dienstgeschäfts an das konkrete Amt im funktionellen Sinn anknüpft. Als Dienstgeschäft seien "demnach die dem Beamten in seinem konkreten Amt zur unmittelbaren Erledigung übertragenen Dienstaufgaben anzusehen". Der Teilnahme des Klägers an den Pflichtarbeitsgemeinschaften für Gerichtsreferendare hat das Berufungsgericht hiervon ausgehend im Ergebnis zutreffend den rechtlichen Charakter eines Dienstgeschäfts abgesprochen. Seine Rechtsauffassung ist schon deswegen richtig, weil der Kläger während seines Vorbereitungsdienstes kein Amt im funktionellen Sinne innehatte und folglich im Rahmen eines solchen Amtes auch keine Dienstgeschäfte erledigen konnte.

Die dienstlichen Aufgaben des Gerichtsreferendars lassen sich dem Begriff des "Amtes im funktionellen Sinn" weder unmittelbar noch auf der Grundlage eines "modifizierten" Verständnisses, wie es die Revision für geboten hält, zuordnen. Dieser Begriff ist eine Sammelbezeichnung für das "abstrakte Amt", d.h. den der Rechtstellung des Beamten entsprechenden Aufgabenkreis bei einer bestimmten Behörde, und für das "konkrete Amt", unter dem der dem Beamten speziell übertragene Aufgabenkreis (Dienstposten) zu verstehen ist (BVerwGE 40, 104[BVerwG 04.05.1972 - BVerwG II C 13.71] [107] m.w.Nachw.). Diese Merkmale erfüllen Aufgabe und Rechtsstellung eines Gerichtsreferendars aber weder in der einen noch in der anderen Hinsicht. Der Gerichtsreferendar ist nicht dergestalt in die Ämterstruktur eines Gerichts oder einer Verwaltungsbehörde eingeordnet, daß seiner Rechtsstellung ein Kreis von Aufgaben entspricht, die sich nach Bedeutung, Eigenart oder Umfang generell bestimmen lassen. Dementsprechend sind ihr in aller Regel innerhalb der jeweiligen Ausbildungsdienststelle keine Aufgaben zur dauernden selbständigen, verantwortlichen Wahrnehmung übertragen. Zwar weist die Revision zutreffend darauf hin, daß es die dienstliche Pflicht eines Gerichtsreferendars ist, "sich ausbilden zu lassen", und daß die ihm zu übertragenden Arbeiten nach § 3 Abs. 1 der Bremischen Justizausbildungsordnung vom 14. März 1967 (Brem.GBl. S. 27) in Blick auf den Ausbildungszweck des Vorbereitungsdienstes auszuwählen sind. Daraus folgt jedoch nicht - wie die Revision annimmt -, daß der Gerichtsreferendar ein Amt im funktionellen Sinne von besonderer, durch den Ausbildungszweck seines Dienstverhältnisses bzw. durch seine Ausbildungsverpflichtung bestimmter Prägung innehat. Es ergibt sich daraus vielmehr, daß es Zweck und Ausgestaltung seines Dienstverhältnisses ausschließen, ihm ein solches Amt zu übertragen. Dies verkennt die Revision, weil sie die Eigenart des Ausbildungsverhältnisses, in dem der Gerichtsreferendar steht, trotz verbaler Betonung letztlich unzureichend berücksichtigt. Das wird daran deutlich, daß sie die dienstliche Pflicht des Gerichtsreferendars, "sich ausbilden zu lassen", als seine Aufgabe in dem Sinne bezeichnet, in dem dieser Begriff zur Beschreibung der Merkmale eines abstrakten oder konkreten Amtes verwendet wird. Zu Recht hat aber schon das Berufungsgericht darauf hingewiesen, daß als "Aufgabe" in diesem Sinne auch bei weitester Betrachtungsweise nur die Wahrnehmung von Funktionen anzusehen ist, welche mit der Erfüllung des Auftrages in Zusammenhang stehen, den Rechtsprechung und Verwaltung gegenüber der Öffentlichkeit haben. Dazu gehört zwar auch die Ausbildung des juristischen Nachwuchses, nicht aber das "Entgegennehmen" dieser Ausbildung. Das wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß die Gerichtsreferendare während des Vorbereitungsdienstes im Beamtenverhältnis auf Widerruf stehen. Denn die Verleihung dieses Status, mit dem kein Amt im funktionellen Sinne verbunden ist und, wie dargelegt, auch nicht verbunden sein kann, hat Gründe, die hier zu erörtern kein Anlaß besteht.

Die Besonderheit des Dienstverhältnisses der Beamten auf Widerruf in Vorbereitungsdienst findet ihren rechtlichen Ausdruck auch in den Beamtengesetzen. Im Anschluß an § 2 Abs. 2 Beamtenrechtsrahmengesetz sehen zwar das Bundesbeamtengesetz und die Landesbeamtengesetze - so auch § 5 des Bremischen Beamtengesetzes in der Fassung vom 3. März 1978 (Brem.GBl. S. 108) - allgemein vor, daß Beamtenverhältnisse nur zur Wahrnehmung von hoheitsrechtlichen und Sicherungsaufgaben zulässig sind. Alle diese Gesetze - so auch das Bremische Beamtengesetz in § 6 Abs. 2 - enthalten aber hinsichtlich des Vorbereitungsdienste, der diese Anforderungen nicht erfüllt, ergänzende Regelungen, nach denen die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Ableistung dieses Dienstes gleichwohl statthaft ist. Sie finden ihre Rechtfertigung darin, daß die Ausbildung für die in § 5 Abs. 1 Bremisches Beamtengesetz genannten Aufgaben mit diesen Aufgaben selbst in einem engen inneren Zusammenhang steht (vgl. Fürst, GKÖD I, K § 4 Rz 14). Das hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 1. Dezember 1976 - 2 A 21/75 - (DÖD 1977, 258), auf das sich die Revision stützt, übersehen, und deswegen kann seiner darauf aufbauenden Argumentation, nach der die Teilnahme eines Gerichtsreferendars an Pflichtarbeitsgemeinschaften ein Dienstgeschäft darstellt, nicht gefolgt werden.

Reisen von seinem Dienstort an einen anderen Ort, die ein Gerichtsreferendar unternimmt, um an einer ausschließlich seiner Ausbildung dienenden Veranstaltung, etwa einer Pflichtarbeitsgemeinschaft, teilzunehmen, dienen nach alledem nicht der Erledigung von Dienstgeschäften im Sinne des § 2 Abs. 2 BremRKG und begründen daher keinen Anspruch auf Reisekostenvergütung nach § 3 Abs. 1 BremRKG. Das hat jedoch nicht zur zwingenden Folge, daß der Gerichtsreferendar seine Aufwendungen für derartige Reisen vom Dienstherrn nicht erstattet bekommen kann. Das Berufungsgericht hat vielmehr zutreffend entschieden, daß in diesen Fällen die in § 24 Abs. 2 BremRKG (= § 23 Abs. 2 BRKG) getroffene Regelung eingreift, nach welcher unter anderem die notwendigen Fahrkosten für eine Reise zum Zwecke der Ausbildung erstattet werden können. Dementsprechend hat es die Beklagte verpflichtet, den Kläger erneut zu bescheiden.

Dieses Ergebnis steht nicht in Widerspruch zu dem vom Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 31, 60 (62)[BVerwG 21.11.1968 - II C 83.67] dargelegten, das Reisekostenrecht tragenden Grundsatz, daß der Beamte für den durch eine auswärtige Tätigkeit verursachten notwendigen Mehraufwand angemessen entschädigt werden soll. Denn dieser Grundsatz ist, wie sich aus dem Zusammenhang der Entscheidung ergibt, vor dem tatsächlichen Hintergrund entwickelt worden, daß der Beamte während der auswärtigen Tätigkeit "regelmäßige Dienstgeschäfte" wahrnimmt. An dieser Voraussetzung aber fehlt es, wie dargestellt, bei der Teilnahme eines Gerichtsreferendars an einer Pflichtarbeitsgemeinschaft.

Die gefundene Lösung genügt - entgegen der Auffassung der Revision - auch den Anforderungen, die unter dem Blickwinkel der Fürsorgepflicht und der Billigkeit an die reisekostenrechtliche Behandlung des vorliegend zu beurteilenden Sachverhalts zu stellen sind. Das Reisekostenrecht unterscheidet zwischen Reisen, die ein Beamter zur Erledigung von Dienstgeschäften in dem oben erörterten Sinne, d.h. im alleinigen dienstlichen Interesse, unternimmt (§ 2 Abs. 2 BremRKG), und solchen, deren Zweck teilweise im dienstlichen Interesse liegt (§ 24 Abs. 2 BremRKG). Hinsichtlich der ersteren sieht es den vollen, wenngleich nach Maßgabe eingehender Regelungen pauschalierten Aufwendungsersatz vor; hinsichtlich der letzteren stellt es einen solchen Ersatz in das Ermessen der zuständigen Behörde und schafft so für diese die rechtliche Voraussetzung, das Maß des dienstlichen Interesses an der Reise bei der Bestimmung der Art und der Bemessung der Höhe des Aufwendungsersatzes zu berücksichtigen. Damit trägt die gesetzliche Regelung dem vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung betonten Umstand Rechnung, daß die Fürsorgepflicht und die Billigkeit in dem hier zu betrachtenden Zusammenhang zugleich eine Begrenzungsfunktion derart haben, daß sie die Gewährung von Aufwendungsersatz grundsätzlich nur dann und insoweit gebieten, als die Reise des Beamten durch Interessen geprägt ist, die dem Bereich des Dienstherrn zuzurechnen sind (vgl. BVerwGE 41, 84[BVerwG 24.10.1972 - BVerwG VI C 8/72] [87]; 44, 72 [78]; Urteile vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 132.73 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 63 = ZBR 1976, 184] und vom 17. April 1979 - BVerwG 6 C 23.77 - [ZBR 1979, 309]). Ob die Teilnahme eines Beamten an einer Ausbildungs- oder Fortbildungsveranstaltung aus dieser Sicht im ausschließlichen dienstlichen Interesse liegen kann, braucht hier - ebenso wie im Urteil vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 6 C 23.78 - (a.a.O.) - nicht entschieden zu werden. Denn die Teilnahme eines Gerichtsreferendars an Pflichtarbeitsgemeinschaften liegt unzweifelhaft nicht im ausschließlichen Interesse der Ausbildungsbehörde oder derjenigen Behörde, die seine Ausbildung insgesamt leitet, sondern ganz überwiegend in seinem eigenen (Ausbildungs-)Interesse. Daß er mit ihr zugleich eine ihm durch die Justizausbildungsordnung auferlegte dienstliche Pflicht erfüllt (darauf weist Hönes, DÖD 1977, 243 [245] hin, stellt diese Pflicht aber zu Unrecht vor das eigene Ausbildungsinteresse des Gerichtsreferendars; ebenso Meyer/Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, § 2 BRKG RdNr. 29), rechtfertigt es, den Gerichtsreferendar jedenfalls zum Teil von den aus diesem Anlaß entstehenden Fahrkosten freizustellen. Ob und in welchem Maße das geschehen soll, muß aber der an Fürsorgepflicht und Billigkeit abgemessenen Ermessensentscheidung des Dienstherrn vorbehalten bleiben, die allerdings aus Gründen der Zweckmäßigkeit und im Interesse der gleichmäßigen Handhabung generell getroffen werden sollte.

Das Berufungsgericht hat die Beklagte sonach zu Recht verpflichtet, den Kläger auf der Grundlage des § 24 Abs. 2 BremRKG erneut zu bescheiden. Dabei ist es zutreffend davon ausgegangen, daß der Kläger die seiner Forderung zugrundeliegenden Reisen nach B. an einen Ort "außerhalb des Dienstorts" unternommen hat. Denn der damalige Dienstort des Klägers war nicht B., der Sitz des mit der Ausbildungs- und Personalleitung sowie der Dienstaufsicht über alle bremischen Gerichtsreferendare betrauten Präsidenten des Hanseatischen Oberlandesgerichts in Bremen, sondern B., der Sitz seiner damaligen Beschäftigungsbehörde (vgl. Meyer/Fricke, a.a.O. RdNr. 42; Fürst, GKÖD III, K § 15 Rz 3 ff.).

Vorsorglich sei angemerkt, daß die obigen Darlegungen nicht für den Fall gelten, daß ein Gerichtsreferendar einen speziellen Beschäftigungsauftrag erhält, mit dem ihm bestimmte Dienstgeschäfte übertragen werden, die ihrerseits Reisen an einen Ort außerhalb des Dienstorts erforderlich machen (z.B. Sitzungsvertretung im Rahmen der staatsanwaltschaftlichen Ausbildung, Protokollführung, Wahrnehmung von auswärtigen Terminen im Rahmen der Verwaltungsausbildung). Unter diesen Voraussetzungen stellt sich auch die Reise eines Gerichtsreferendars reisekostenrechtlich als Dienstreise dar, für die Reisekostenvergütung nach Maßgabe der entsprechenden Bestimmungen zu gewähren ist, was hier nicht näher auszuführen ist.

Die Revision ist nach alledem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.