Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.12.1979, Az.: BVerwG 6 C 23.78

I.

Der Kläger befand sich bis zum 31. März 1974 im staatlichen Volksschuldienst des Beklagten. Er erteilte damals auch Unterricht in Leibeserziehung, hatte sich jedoch in diesem Fach im Rahmen der Ersten Prüfung für das Lehramt an Volksschulen einer Prüfung nicht unterzogen. Aufgrund einer Meldung des Schulrats ... wurde er im Juni 1970 zu einem von der Regierung von ... im Auftrag des Staatsministeriums für Unterricht und Kultus durchgeführten Fortbildungslehrgang in Leibeserziehung für Volksschullehrer und Volksschullehrerinnen einberufen, der in der Zeit vom 20. Juli bis 31. Juli 1970 in B. stattfand. Mit der Einberufung wurde den Lehrgangsteilnehmern eine Entschließung der Regierung von ... vom 26. Juni 1970 ausgehändigt, nach deren Nr. 4 sie die Fahrkosten der zweiten Wagenklasse der Bundesbahn vom Dienstort zum Lehrgangsort und zurück (auch bei Benutzung eines Pkw) sowie amtliche Unterkunft und Verpflegung zu erhalten hatten. Abweichend hiervon wurden dem Kläger für die eigene Unterbringung in einem Hotel die nachgewiesenen Kosten ersetzt.

Mit Schreiben vom 29. September 1970 beantragte der Kläger Fahrkostenerstattung im Betrag der ersten Wagenklasse der Bundesbahn. Durch Bescheid vom 6. März 1972 lehnte die Regierung von ... diesen Antrag ab. Der Widerspruch des Klägers gegen diesen Bescheid blieb erfolglos.

Der Kläger hat sodann den Verwaltungsrechtsweg beschritten und beantragt,

Durch Urteil vom 2. Juli 1974 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, dem Kläger die anläßlich der in der Zeit vom 20. Juli bis 31. Juli 1970 durchgeführten Dienstreise angefallenen Fahrkosten in Höhe der Kosten für die erste Wagenklasse der Deutschen Bundesbahn zu ersetzen. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 9. September 1975 die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Reise des Klägers zur Teilnahme an dem Fortbildungslehrgang in Leibeserziehung in B. sei keine Dienstreise, sondern eine Reise zum Zwecke der Fortbildung gewesen. Als Dienstreisen seien nach der Begriffsbestimmung des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 BayRKG nur Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes anzusehen, die schriftlich angeordnet oder genehmigt worden seien. Der den Lehrern an Volksschulen übertragene dienstliche Aufgabenbereich bestehe jedoch im wesentlichen im Unterrichten und Erziehen der Schüler. Dazu gehöre die Teilnahme an Fortbildungslehrgängen nicht. Dem Kläger sei die Teilnahme an dem Lehrgang in Burghausen auch nicht kraft besonderer Anordnung als spezielle dienstliche Aufgabe überbürdet worden. Die Regierung von Oberbayern habe den Lehrgangsteilnehmern die Teilnahme an dem Fortbildungslehrgang nicht als ein (vorübergehendes) Dienstgeschäft übertragen, sondern ihre beruflichen Kenntnisse und Erfahrungen im Fach Leibeserziehung fordern wollen, damit sie ihren dienstlichen Aufgaben insoweit anschließend besser gerecht werden könnten.

Der Kläger habe die Reise nach Burghausen sonach als eine Reise aus besonderem Anlaß im Sinne des Art. 23 Abs. 3 BayRKG unternommen, wonach, bei Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse liegen, mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde die Auslagen für Verpflegung und Unterkunft bis zur Höhe des bei Dienstreisen zustehenden Tage- und Übernachtungsgeldes und die notwendigen Fahrkosten erstattet werden können. Welche Fortbildungsreisen nur teilweise im dienstlichen Interesse lägen, bestimme sich nach der Gestaltung des Einzelfalles. Die Schulbehörde habe zu Recht bei der Anordnung der Teilnahme des Klägers an dem Fortbildungslehrgang in B. an die Fortbildungspflicht des Beamten angeknüpft. Diese Verpflichtung folge aus der in Art. 64 Abs. 1 Satz 1 BayBG festgelegten, aus dem Wesen des Beamtenverhältnisses hervorgehenden Pflicht des Beamten, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen. Der Beamte müsse demzufolge danach streben, seine Kenntnisse zu ergänzen und zu vertiefen, damit er imstande sei, das ihm übertragene Amt nach besten Kräften zu verwalten. Der Beamte sei daher auch verpflichtet, an Fortbildungslehrgängen teilzunehmen. Die Fortbildung liege regelmäßig nicht nur im dienstlichen Interesse, sondern auch im eigenen Interesse des Beamten. Nur ausnahmsweise könne das dienstliche Interesse ein derartiges Übergewicht gewinnen, daß das eigene Interesse des Beamten an seiner Fortbildung nicht mehr beachtlich sei. Dies sei jedoch hier nicht der Fall. Die Regierung von Oberbayern habe daher zu Recht von der Ermächtigung des Art. 23 Abs. 3 BayRKG Gebrauch, gemacht und dem Kläger die für die Reise nach Burghausen notwendigen Fahrkosten erstattet. Daß die Fahrkostenerstattung auf die Kosten der zweiten Wagenklasse der Bundesbahn begrenzt worden sei, sei angesichts der Überlegung der Schulbehörde, im Hinblick auf die beschränkten Haushaltsmittel möglichst vielen Beamten eine Fortbildung zu ermöglichen, nicht zu beanstanden. Das Vorbringen des Klägers, er habe an dem Fortbildungslehrgang kein Intersse gehabt, zumal dieser in der Ferienzeit durchgeführt worden sei, sei demgegenüber unbeachtlich. Der Beamte, der an einem Fortbildungslehrgang nur deshalb teilnehme, weil er müsse, könne reisekostenrechtlich nicht besser gestellt werden als derjenige Beamte, der den Lehrgang als eine Möglichkeit zu seiner Fortbildung begrüße. Die Befürchtung des Klägers, der Dienstherr könne Beamte zur Teilnahme an aufwendigen Fortbildungslehrgängen verpflichten, ohne hierfür überhaupt Reisekosten zu erstatten, sei im Hinblick auf die wechselseitige Treuepflicht des Beamten und des Dienstherrn unbegründet.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt,

Der Kläger macht geltend: Während Art. 2 Abs. 1 BayRKG den Begriff der Dienstreise regele und den Dienstherrn zur Anordnung bzw. Genehmigung einer solchen Dienstreise ermächtige, gebe die Vorschrift des Art. 23 Abs. 3 BayRKG dem Dienstherrn lediglich die Möglichkeit, die dem Beamten anläßlich von Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung entstehenden Auslagen für Verpflegung und Unterkunft sowie die Fahrkosten zu erstatten. Diese Ermächtigung erstrecke sich demnach ausschließlich auf die Befugnis zur Erstattung von Auslagen, nicht aber auf die Befugnis, solche Reisen anzuordnen oder zu genehmigen. Der Dienstherr dürfe niemals eine Reise anordnen, die nur teilweise im dienstlichen Interesse liege und deren Kosten er nicht unbedingt zu übernehmen brauche. Das gelte auch dann, wenn einer solchen Handhabung der Grundsatz von Treu und Glauben, die Fürsorgepflicht des Dienstherrn sowie die gegenseitige Treuepflicht entgegenstünden. Im übrigen lasse sich der Regelung des § 55 Abs. 1 der Laufbahnverordnung vom 5. Juni 1958, wonach die Beamten verpflichtet seien, sich fortzubilden, nicht entnehmen, daß der Dienstherr Reisen zur Fortbildung anordnen könne. Denn diese Vorschrift überlasse es zunächst dem Beamten, wie er sich fortbilde und was er von sich aus unternehme, um auch steigenden Anforderungen seines Amtes gerecht zu werden.

Der Beklagte beantragt,

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

Der ... beteiligt sich am Verfahren. Er meint, zur Beantwortung der Frage, ob die Teilnahme an einer Fortbildungsveranstaltung ein Dienstgeschäft im Sinne des Art. 2 Abs. 1 BayRKG sei, müsse die Regelung des § 55 Abs. 2 der Laufbahnverordnung der bayerischen Beamten herangezogen werden. Der Fortbildungslehrgang in Burghausen stelle sich damit als eine dienstliche Fortbildung dar, so daß die Reise des Klägers als eine Dienstreise zu werten sei. Dennoch könne der Kläger nicht die Erstattung der Kosten der ersten Wagenklasse der Bundesbahn beanspruchen, da Art. 5 Abs. 1 Satz 1 BayRKG für Dienstreisende die Erstattung der Fahrkosten lediglich bis zu den Kosten der ersten Klasse vorsehe. Die Beschränkung der Kostenerstattung bei Fortbildungsveranstaltungen auf die notwendigen Fahrkosten sei sachlich gerechtfertigt, weil die Grenzen zwischen dem teilweisen und dem ganzen dienstlichen Interesse an der Fortbildung häufig fließend seien und praktisch jeder Fortbildung nicht nur ein dienstliches Interesse, sondern auch ein persönliches Interesse des Beamten zugrunde liege.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Dem Kläger steht kein Anspruch auf Erstattung der Fahrkosten anläßlich seiner Teilnahme an dem Fortbildungslehrgang in Burghausen in Höhe der ersten Wagenklasse der Deutschen Bundesbahn zu.

Grundlage der rechtlichen Beurteilung des Klagebegehrens sind die - nach § 127 Nr. 2 BRRG der revisionsgerichtlichen Nachprüfung unterliegenden - Vorschriften des Bayerischen Gesetzes über die Reisekostenvergütung der Beamten und Richter (Bayerisches Reisekostengesetz - BayRKG -) vom 17. November 1966 (GVBl. S. 420), das gemäß Art. Abs. 1 die Erstattung von Auslagen für Dienstreisen und Dienstgänge (Reisekostenvergütung) und gemäß Art. 1 Abs. 2 Nr. 3 die Erstattung von Auslagen für Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung regelt. Dienstreisen sind nach der Begriffsbestimmung des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 BayRKG Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes, die schriftlich angeordnet oder genehmigt worden sind. Der eine Dienstreise ausführende Beamte hat einen Anspruch auf Reisekostenvergütung insoweit, als die Aufwendungen und die Dauer der Dienstreise zur Erledigung des Dienstgeschäftes notwendig waren (Art. 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BayRKG). Die Reisekostenvergütung umfaßt auch die Erstattung der Fahrkosten (Art. 4 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 5 BayRKG). Hiernach werden den Angehörigen der Besoldungsgruppen A 8 bis A 16 für Strecken, die mit regelmäßig verkehrenden Beförderungsmitteln zurückgelegt worden sind, die entstandenen notwendigen Fahrkosten bis zu den Kosten der ersten Klasse erstattet. Hat der Beamte die Strecke mit einem ihm gehörenden Kraftfahrzeug zurückgelegt, erhält er Auslagenersatz in Form der Wegstreckenentschädigung bis zur Höhe der beim Benutzen eines regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels entstandenen Aufwendungen, es sei denn, es liegen triftige Gründe vor, bei denen von dieser Einschränkung abgesehen werden kann (Art. 6 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 BayRKG). Bei Reisen zum Zwecke der Ausbildung oder Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse liegen, können mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde die Auslagen für Verpflegung und Unterkunft bis zur Höhe des bei Dienstreisen zustehenden Tage- und Übernachtungsgeldes und die notwendigen Fahrkosten erstattet werden (Art. 23 Abs. 3 BayRKG).

Die Entscheidung des Rechtsstreits ist also davon abhängig, ob die Teilnahme des Klägers an dem Fortbildungslehrgang in B. für ihn ein Dienstgeschäft und damit die Reise dorthin eine Dienstreise im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 BayRKG gewesen ist oder ob es sich um eine Reise zum Zwecke der Fortbildung im Sinne des Art. 23 Abs. 3 BayRKG gehandelt hat. In Übereinstimmung mit der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ist davon auszugehen, daß der Begriff des Dienstgeschäfts in Art. 2 Abs. 1 Satz 1 BayRKG an das konkrete Amt im funktionellen Sinne anknüpft. Als Dienstgeschäfte sind demnach die dem Beamten in seinem konkreten Amt zur unmittelbaren Erledigung übertragenen Dienstaufgaben anzusehen (vgl. BVerwGE 31, 60 [61]; Urteil vom 30. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 9.69 -, ZBR 1971, 178). Daß hiernach die Teilnahme von Bediensteten, die als Vortragende oder als Aufsichtskräfte an einer Fortbildungsveranstaltung mitwirken, zu deren Dienstgeschäften gehört, kann nicht zweifelhaft sein. Fraglich ist jedoch, ob auch in anderen Fällen die Teilnahme an einer Fortbildungsveranstaltung im ausschließlichen dienstlichen Interesse liegen kann, etwa wenn ein bereits ausgebildeter Beamter für eine ihm künftig zu übertragende Aufgabe besonders geschult oder in eine neuartige, von ihm anzuwendende Arbeitsmethode eingewiesen werden soll. Diese Frage kann jedoch im vorliegenden Fall offenbleiben. Denn jedenfalls dann, wenn die Fortbildung auch dem persönlichen Interesse des Beamten dienen soll, bemißt sich die Erstattung der entstandenen Reisekosten allein nach der Sonderregelung des Art. 23 Abs. 3 BayRKG. Reisen zum Zwecke der Fortbildung, die nur teilweise im dienstlichen Interesse ausgeführt werden, sind in keinem Fall Dienstreisen (vgl. Meyer/Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, 4. Aufl., § 23 BRKG Anm. 8; Kopicki/Irlenbusch, Das Reisekostenrecht des Bundes, § 23 BRKG Anm. 22).

Der Ansicht des Oberbundesanwalts, bei der Abgrenzung der Dienstreise von der Reise zum Zwecke der Teilnahme an einer Fortbildungsveranstaltung müsse auch die Regelung des § 55 der Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Beamten (Laufbahnverordnung - LbV), die zur Zeit der Durchführung des Lehrganges in ... in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Juni 1968 (GVBl. S. 160) galt, herangezogen werden, kann nicht gefolgt werden. § 55 Abs. 1 LbV verpflichtet die Beamten, sich fortzubilden, um auch steigenden Anforderungen gewachsen zu sein; nach Absatz 2 fördern und regeln die obersten Dienstbehörden die dienstliche Fortbildung. Die Vorschrift stellt somit klar, daß die Fortbildung sowohl eine Aufgabe des Dienstherrn als auch eine jedem einzelnen Beamten obliegende Dienstpflicht ist. Sie trifft aber keine Aussage darüber, ob und unter welchen Voraussetzungen die Teilnahme an der Fortbildung ein Dienstgeschäft ist. Diese Frage kann vielmehr nur nach dem dem Beamten übertragenen Aufgabenbereich und dem Fortbildungsprogramm der Veranstaltung beurteilt werden.

Bei Anwendung dieser Grundsätze war die Reise des Klägers zu dem Lehrgang in B. keine Dienstreise. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, diente diese Reise nicht der unmittelbaren Erledigung des dem Kläger als Lehrer an Volksschulen übertragenen dienstlichen Aufgabenbereichs (Art. 38 des Volksschulgesetzes vom 17. November 1966 - GVBl. S. 402). Durch den Lehrgang sollte nicht etwa - wie der Kläger meint - ein "gravierender, von ihm nicht zu vertretender Ausbildungsmangel" beseitigt werden. Denn der Kläger ist an der Pädagogischen Hochschule für das Unterrichtsfach, Leibeserziehung in ähnlicher Weise ausgebildet worden wie diejenigen Lehrer an einer Volksschule, die Leibeserziehung als Prüfungsfach gewählt hatten. Wie sich aus dem Bericht der Regierung von Oberbayern an das Bayerische Staatsministerium für Unterricht und Kultus vom 7. April 1971 ergibt, sollte dem Kläger und den übrigen teilnehmenden Lehrkräften durch den Lehrgang vielmehr Gelegenheit gegeben werden, ihr Fachwissen und ihre beruflichen Kenntnisse und Erfahrungen im Fach Leibeserziehung zu ergänzen und zu vertiefen. Der Fortbildungslehrgang in Burghausen hatte demnach nur mittelbare Auswirkungen auf die Unterrichtstätigkeit des Klägers. Die Teilnahme des Klägers an dem Lehrgang war entgegen der Auffassung der Revision auch nicht im ausschließlichen dienstlichen Interesse angeordnet worden. Der Beklagte hatte zwar ein dienstliches Interesse daran, bei den Lehrgangsteilnehmern die beruflichen Kenntnisse und Erfahrungen im Fach Leibeserziehung zu fördern, damit die Schüler in diesem Fach nach den neuesten sportlichen und wissenschaftlichen Erkenntnissen unterrichtet werden. Daneben hatte aber auch der Kläger an der Fortbildung im Fach Leibeserziehung ein nicht unerhebliches Eigeninteresse. Zum einen wird bei der periodischen dienstlichen Beurteilung des Lehrers auch seine Unterrichtsgestaltung und sein Unterrichtserfolg berücksichtigt. Die dienstliche Beurteilung ist aber für das weitere berufliche Fortkommen des Beamten von erheblicher Bedeutung, so daß sich die Teilnahme des Klägers an dem Lehrgang in B. durchaus für seine berufliche Entwicklung vorteilhaft auswirken konnte. Zum anderen war der Kläger nach Art. 64 Abs. 1 Satz 1 BayBG verpflichtet, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen. Die sorgfältige und gewissenhafte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben setzt aber voraus, daß sich der Beamte auch nach Beendigung der Ausbildung stets bemühen muß, sich das notwendige Fachwissen anzueignen und dem Stand der Entwicklung anzupassen (vgl. Niedermaier, Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Beamten, 3. Aufl., § 55 Anm. 1). Er muß danach streben, seine Kenntnisse zu ergänzen und zu vertiefen, damit er imstande ist, das ihm übertragene Amt nach besten Kräften zu verwalten (Fürst, GKÖD I, § 54 Rz 6). Diese Verpflichtung des Beamten zur Fortbildung ist in § 55 Abs. 1 LbV besonders geregelt worden. Der Kläger genügte demnach mit der Teilnahme an dem Lehrgang in Burghausen einer beamtenrechtlichen Dienstpflicht.

Die Reise des Klägers zu dem Lehrgang in B. ist schließlich auch nicht deshalb als eine Dienstreise anzusehen, weil seine Teilnahme an dem Fortbildungslehrgang dienstlich angeordnet wurde. Entgegen der Auffassung der Revision kommt die Erstattungsregelung des Art. 23 Abs. 3 BayRKG nicht nur bei Fortbildungsveranstaltungen zur Anwendung, die der Beamte auf eigene Initiative besucht. Weder kann der Regelung des Art. 23 Abs. 3 BayRKG entnommen werden, daß die Reise zu einer nur teilweise im dienstlichen Interesse liegenden Fortbildungsveranstaltung nicht angeordnet werden darf, noch ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 Satz 1 BayRKG, daß eine Fortbildungsreise, die dienstlich angeordnet wurde, nur eine Dienstreise sein kann. Bei der Frage, ob eine Reise zu einer Fortbildungsveranstaltung eine Dienstreise ist, ist - wie ausgeführt - ausschließlich auf den Zweck der Reise abzustellen. Die vom Kläger im Revisionsverfahren erneut geäußerte Befürchtung, der Dienstherr könne den Beamten bei dieser Auslegung zu beliebig vielen Fortbildungsreisen zwingen, ohne ihm die entstandenen Reisekosten zu erstatten, beachtet nicht die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Denn bei der Ermessensentscheidung nach Art. 23 Abs. 3 BayRKG, ob und in welchem Umfang die Auslagen des Beamten für Unterkunft und Verpflegung sowie die Fahrkosten erstattet werden sollen, müssen insbesondere der Zweck der Veranstaltung und das Maß der dienstlichen und persönlichen Interessen an der Fortbildung berücksichtigt werden.