Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 13.01.1984, Az.: BVerwG 1 DB 35.83

I.

Durch rechtskräftiges Urteil des Schöffengerichts beim Amtsgericht ... vom 12. April 1983 wurde der Beamte wegen eines Vergehens des fortgesetzten unerlaubten Erwerbs von Betäubungsmitteln in Tateinheit mit einem Vergehen des fortgesetzten unerlaubten Handeltreibens mit Betäubungsmitteln zu einer Freiheitsstrafe von sieben Monaten verurteilt, deren Vollstreckung zur Bewährung ausgesetzt wurde. Das Amtsgericht hat folgenden Sachverhalt festgestellt:

Auf Grund seines vorgefaßten Entschlusses hat der Angeklagte von März 1977 Haschisch für den Eigenbedarf erworben und im Jahre 1977 auf Grund seines vorgefaßten Entschlusses teilweise Haschisch an den gesondert verfolgten H. weiterverkauft.

Der Angeklagte wurde im Februar 1977 zum Zollkommissariat ... versetzt. Zu diesem Zeitpunkt lernte er den gesondert verfolgten H. kennen, der ebenfalls als Zollbeamter zum Zollkommissariat ... versetzt worden war. Beide stellten fest, daß sie Haschisch und Marihuana rauchten. Anfang 1977 wurde das hierfür benötigte Haschisch im allgemeinen von dem Angeklagten zur Verfügung gestellt. Zum damaligen Zeitpunkt verfügte der Angeklagte über eine geringe Menge selbstangebauten Marihuanas, welches er in seiner Wohnung gepflanzt hatte. Im Jahre 1977 verkaufte der Angeklagte sowohl Haschisch als auch Marihuana an den gesondert verfolgten H., und zwar mindestens an folgenden Tagen:

Am 16.3.1977 Verkauf von 10 g Haschisch zum Preise von 100,- DM;

am 14.7.1977 Verkauf von selbstangebautem Marihuana an H.

Am 15.7.1977 Verkauf von 15 g Haschisch zum Preise von 170,- DM.

Es handelte sich um rotes Haschisch; am 18.11.1977 Verkauf von 5 g Haschisch für 50,- DM, das Haschisch wurde als "blondes" Haschisch bezeichnet; am 15.12.1977 Verkauf von 5 g "roten Libanesen" für 50,- DM.

Im gleichen Zeitraum erwarb der Angeklagte auch Betäubungsmittel von dem gesondert verfolgten H. Mindestens in einem Falle, am 25. August 1977 erwarb der Angeklagte 15 g Haschisch zum Preise von DM 150,- von H.

Anschließend wurde der Kontakt zu H. etwas lockerer. Im Jahre 1978 kaufte der Angeklagte nichts von H. und verkaufte auch keinen Haschisch an diesen. Er bezog sein Haschisch aus anderen Quellen, u.a. von einem gewissen "Horst". Er erwarb aus diesen anderen Quellen jeweils Mengen in der Größenordnung von 4-5 g Haschisch. Außerdem durfte er ab und zu mal mitrauchen. Aus diesen Quellen bezog der Angeklagte bis August/September 1979 das Haschisch. Schließlich nahm der Angeklagte wieder Kontakt zu H. auf, weil er von seinen bisherigen Lieferanten kein Haschisch mehr bekam. Bis Ende 1979 erwarb er noch mindestens dreimal Portionen zwischen 5 und 10 g Haschisch zum Preis zwischen DM 50,- und DM 100,-, sowie mindestens dreimal Portionen zwischen 3 und 10 g Marihuana zu Preisen zwischen DM 10,- und DM 50,-. Im Jahr 1980 erhielt der Angeklagte im Frühjahr ca. 20 g Marihuana von H.

Im Herbst des Jahres 1980 schenkte ihm H. weitere 5 g Marihuana.

Im Jahre 1981 erwarb der Angeklagte von H. in einem Falle 4 g Haschisch für DM 50,-, kurz vor Weihnachten 1981 schenkte H. dem Angeklagten 3 bis 7 g Marihuana, welche der Angeklagte bei H. abholte. An Weihnachten 1981 verkaufte H. an den Angeklagten 20 g Marihuana zu einem Preis zwischen DM 2,- und DM 3,- pro Gramm.

Daraufhin hat der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion Koblenz mit Verfügung vom 7. Juni 1983 gegen den Beamten das förmliche Disziplinarverfahren eingeleitet, weil dieser in dem Verdacht stehe, Betäubungsmittel verbotswidrig in seinen Besitz gebracht und weitergegeben, durch Suchtmittelkonsum seine Gesunderhaltungspflicht verletzt, 1977 in einer Vielzahl von Fällen Grenzaufsichtsdienst unter Drogeneinfluß verrichtet sowie durch Angeln während der Dienstzeit und unbefugte Offenbarung dienstlicher Verhältnisse weitere Pflichtverletzungen begangen zu haben. Er hat ihn zugleich vorläufig des Dienstes enthoben und die Einbehaltung von 35 vom Hundert der Dienstbezüge angeordnet.

Der Beamte hat bei dem Bundesdisziplinargericht die Aufhebung der vorläufigen Dienstenthebung und der teilweisen Einbehaltung der Dienstbezüge beantragt. Hierzu hat er vorgetragen, dem Personalrat sei lediglich der Vorwurf selbst bekanntgegeben, nicht hingegen der Schriftsatz vom 27. April 1983 mitgeteilt worden, in dem sich sein Verteidiger gegen die Annahme eines noch verfolgungsfähigen schwerwiegenden Dienstvergehens gewandt habe. In dieser Unterlassung liege ein Verfahrensfehler. Die gegen ihn getroffenen vorläufigen Maßnahmen seien im übrigen unverhältnismäßig und bedeuteten einen unzulässigen Vorgriff auf das gesamte Verfahren. Er habe letztmals 1981, und zwar in seiner Freizeit, Rauschmittel geraucht, sei keineswegs drogenabhängig, und der Rauschmittelkonsum habe auch nicht zu gesundheitlichen Veränderungen bei ihm geführt. Der gelegentliche Konsum von Rauschmitteln in der Freizeit stelle kein Dienstvergehen dar und könne auch nicht als Versagen im Kernbereich der Pflichten eines Zollbeamten gewertet werden. Der gelegentliche Rauschmittelkonsum während des Dienstes - letztmalig im Juni 1978 rechtfertige keine schwerwiegende Disziplinarmaßnahme. Hinsichtlich des Vorwurfs, während des Dienstes geangelt zu haben, sei Verfolgungsverjährung eingetreten. Gegen seine Amtsverschwiegenheitspflicht habe er deshalb nicht verstoßen, weil er seinem früheren Kollegen lediglich Tatsachen mitgeteilt habe, die jedermann bekannt gewesen seien. Letztlich sei die Einbehaltung von 35 vom Hundert seiner Dienstbezüge existenzgefährdend, da ihm bei Berücksichtigung der notwendigsten Ausgaben monatlich lediglich 62,18 DM verblieben.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Beschluß vom 19. Oktober 1983 unter Aufrechterhaltung der vorläufigen Dienstenthebung die angeordnete Gehaltseinbehaltung aufgehoben. Es hat sich auf den Standpunkt gestellt, daß die vorläufige Dienstenthebung aufrechtzuerhalten sei, weil der sich aus dem Urteil des Amtsgerichts P. vom 12. April 1983 gegen den Beamten ergebende Verdacht eines Dienstvergehens die Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens rechtfertige und auch der behauptete Verfahrensmangel nicht vorliege, weil dem Personalrat, der kein unmittelbarer Verfahrensbeteiligter sei, nicht jeder Schriftsatz des Beamten oder seines Verteidigers vorgelegt werden müsse.

Die Einbehaltungsanordnung hingegen habe aufgehoben werden müssen, da der Verdacht eines Dienstvergehens, das mit ausreichendem Grad von Wahrscheinlichkeit zur Entfernung des Beamten aus dem Dienst führen werde, nicht vorliege. Zur Beurteilung dieser Frage seien die Vorwürfe, der Beamte habe während der Dienstzeit geangelt und durch Mitteilungen an einen früheren Kollegen seine Pflicht zur Amtsverschwiegenheit verletzt, von völlig untergeordneter Bedeutung. Es verbleibe vorwiegend der Vorwurf im Zusammenhang mit dem Rauschmittelkonsum des Beamten, der zweifellos schwerwiegend sei. Jedoch habe das Untersuchungsverfahren nicht den Nachweis dafür erbracht, daß der Beamte drogenabhängig oder daß er in seiner Dienstleistungsfähigkeit beeinträchtigt gewesen sei. Vielmehr sei festgestellt worden, daß der Beamte ein über dem Durchschnitt liegender Schütze sei, der mit der Schußwaffe im Dienst vorsichtig umgegangen und überhaupt ein besonnener Beamter gewesen sei. Erschwerende Merkmale lägen danach nicht vor, und eine günstige Zukunftsprognose ließe sich nicht ausschließen; mit der Entfernung des Beamten aus dem Dienst sei deshalb nicht zu rechnen.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die Beschwerde der Einleitungsbehörde, zu deren Begründung ausgeführt wird: Das Bundesdisziplinargericht habe nicht hinreichend gewürdigt, daß der Beamte als Zollbeamter den gesetzlichen Auftrag habe, Rauschgiftschmuggel zu bekämpfen, er deshalb gegen seine Pflichten im Kernbereich verstoße, wenn er Rauschmittel an- oder verkaufe und sogar während des Grenzaufsichtsdienstes konsumiere. Die Allgemeinheit erwarte vom Staat, daß ein Beamter, der in einem besonderen Treueverhältnis zu ihm stehe und zu dessen Pflichten die Verhinderung bestimmter Delikte gehöre, gerade den diesbezüglichen gesetzlichen Normen die notwendige Achtung entgegenbringe und sie nicht sogar selbst noch mit Vorsatz verletze. Das Bundesdisziplinargericht habe auch nicht hinreichend gewürdigt, was angesichts der zweifelsfreien Auswirkungen von Rauschdrogen auf Dienst- und Leistungsfähigkeit bei einem plötzlich notwendigen Waffeneinsatz oder beim Führen eines Dienstkraftfahrzeuges nach vorangegangenem Haschischgenuß hätte geschehen können. Es sei im übrigen schwer vorstellbar, daß ein Zollbeamter, der selbst Rauschmittel zu sich nehme, gegenüber Rauschmitteltätern, denen er sich innerlich verbunden fühle, dienstlich in der gebotenen Weise tätig werde. Entgegen der Ansicht des Bundesdisziplinargerichts sei das Vertrauensverhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn unheilbar zerstört.

II.

Das nach § 79 BDO zulässige Rechtsmittel hat Erfolg. Zu Unrecht hat das Bundesdisziplinargericht die in der Einleitungsverfügung des Oberfinanzpräsidenten der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 7. Juni 1983 u.a. enthaltene Anordnung der Einbehaltung von 35 vom Hundert der Dienstbezüge aufgehoben.

1.

Die Einleitungsbehörde hat gemäß § 92 BDO dem Grunde nach mit Recht die Einbehaltung von Teilen der Dienstbezüge des Beamten angeordnet. Eine solche Maßnahme setzt neben der hier in ihrer Rechtmäßigkeit nicht in Frage stehenden vorläufigen Dienstenthebung des Beamten weiter voraus, daß das Verfahren mit einem hinreichenden Grad von Wahrscheinlichkeit die Entfernung des Beamten aus dem Dienst zur Folge haben werde. Die Möglichkeit der Dienstentfernung (§ 11 BDO) muß nach der im Antragsverfahren nach § 93 Abs. 3 BDO gebotenen, ihrer Natur nach summarischen und daher nur überschläglichen Prüfung des Sachverhalts anhand des bisherigen Ermittlungsergebnisses unter Berücksichtigung der vorhandenen Beweismittel sowie von Rückschlüssen, die durch die allgemeine Lebenserfahrung gerechtfertigt sind, wahrscheinlicher sein als eine geringere Disziplinarmaßnahme. Daß diese Voraussetzung hier erfüllt ist, hat die Einleitungsbehörde zutreffend angenommen.

Den Feststellungen des eingangs genannten rechtskräftigen Strafurteils ist zu entnehmen, daß der Beamte im Jahre 1977 Betäubungsmittel erworben und teilweise auch verkauft, von 1978 bis 1981 aber nur noch erworben hat. Mit dem fortgesetzten unerlaubten Erwerb von Haschisch und Marihuana sowie dem Handeltreiben mit diesen Betäubungsmitteln hat der Beamte nicht nur ein strafbare Vergehen nach dem Betäubungsmittelgesetz begangen, sondern in schwerwiegender Weise auch gegen seine beruflichen Pflichten verstoßen; denn wie er selbst in der Untersuchung zugegeben hat, hat er den Genuß von Rauschgift, und zwar das Inhalieren von Haschisch, auch während des Dienstes nicht unterlassen. Die von dem Beamten bevorzugten Cannabisdrogen Haschisch und Marihuana werden zu den Psychotomimetika gezählt, d.h. zu den Mitteln, die die Psyche des Menschen mehr oder weniger stark zu beeinflussen pflegen und die unter anderem Halluzinationen hervorrufen können. Zwar sind Art und Ausmaß der schädlichen Auswirkungen dieser Drogen noch nicht abschließend erforscht; eine Reihe wissenschaftlicher Untersuchungen hat jedoch schon ergeben, daß Cannabis beispielsweise die Fahrtüchtigkeit mindert, vor allem in ungewohnten Situationen die Wahrnehmungs-, Konzentrations- und Reaktionsfähigkeit herabsetzt und die Raum-Zeit-Orientierung stört. Dem - gegenüber Marihuana wesentlich stärkeren - Haschisch kommt, wie ebenfalls wissenschaftlich gesichert ist, der Rang einer Erst- und Einstiegsdroge zu, deren fortlaufender Mißbrauch zu einer psychischen Abhängigkeit führt, die in Einzelfällen sehr erheblich sein kann (Urteil vom 22. Oktober 1980 - BVerwG 2 WD 70.79 - [BVerwG Dok.Ber. B 1981, 93 [95]]). Diesen schädlichen Auswirkungen vorzubeugen, diente schon das Betäubungsmittelgesetz vom 10. Januar 1972 (BGBl. I S. 1). Es hatte zum Ziel, der Rauschgiftwelle in der Bundesrepublik Deutschland Einhalt zu gebieten und damit unübersehbare Gefahren vom Einzelnen wie der Allgemeinheit abzuwenden, wie überhaupt die Funktionsfähigkeit der Gesellschaft nicht gefährden zu lassen (BT-Drucks. VI/1877 S. 5 und VI/2673 S. 2). Die Normen dieses Gesetzes reichten hierzu dann aber nicht völlig aus.

Zum Schütze der menschlichen Gesundheit und zur Verhinderung des Mißbrauchs von Betäubungsmitteln sowie des Entstehens und Fortbestands entsprechender Abhängigkeiten sieht deshalb das Betäubungsmittelgesetz vom 28. Juli 1981 (BGBl. I S. 681 u. 1187) u.a. eine zum Teil wesentliche Erhöhung des Strafrahmens der Straftatbestände dieses Gesetzes vor (BT-Drucks. 9/27 S. 25 ff.). Zur Eindämmung des Angebots an Rauschgift werden in der Beschlußempfehlung zu diesem Gesetz u.a. Maßnahmen an der deutschen Grenze zur Verbesserung der technischen Ausstattung und der Ausbildung zur Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität bei Zoll und Grenzpolizei sowie zur Einrichtung neuer Zoll-Fahndungsdienststellen und Erhöhung der Zahl der Ermittlungsbeamten für erforderlich gehalten (BT-Drucks. 9/443 S. 5). Insgesamt kommt in dem neuen Betäubungsmittelgesetz der Wille des Gesetzgebers verstärkt zum Ausdruck, den Verkehr mit Betäubungsmitteln so zu regeln, daß dessen Sicherheit und Kontrolle möglichst lückenlos gewährleistet werden.

Den unmißverständlichen Intensionen des Gesetzgebers hat der Beamte lange Zeit deutlich zuwidergehandelt, indem er über den Erwerb zum Eigenbedarf hinaus fortgesetzt unerlaubten Handel sowohl mit Haschisch als auch mit Marihuana betrieben hat. Allein dies wäre ein schweres Dienstvergehen. Denn wer als Beamter zur Verbreitung des Drogenkonsums in irgendeiner Form fördernd beiträgt, offenbart dadurch eine sozialschädliche Einstellung, die Achtung und Vertrauen in einer für sein Amt oder das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise in besonderem Maße beeinträchtigt. Ein Dienstvergehen dieser Art kann schon ganz allgemein das Vertrauen der Verwaltung in die persönliche Zuverlässigkeit des Beamten so nachhaltig und unheilbar erschüttern, daß das Beamtenverhältnis seine Substanz verliert und deshalb aufgelöst werden muß (Urteil vom 25. Oktober 1983 - BVerwG 1 D 37.83 -), und kann ebenso das berufserforderlich Ansehen in der Öffentlichkeit unwiederbringlich zerstören. Sein besonderes Gepräge erhält das Fehlverhalten des Beamten, worauf die Einleitungsbehörde mit Recht hinweist, aber dadurch, daß der Beamte Angehöriger einer Verwaltung ist, der durch das Gesetz eine besondere Mitwirkungspflicht bei der Durchführung der gesetzlichen Aufgaben und damit die Pflicht zur Verhinderung und zur Beseitigung von Mißbräuchen im Bereich des Verkehrs mit Betäubungsmitteln auferlegt worden ist (vgl. §§ 21 ff. BtMG). Sein schon mit hoher Freiheitsstrafe geahndetes Fehlverhalten wird demnach nicht grundsätzlich anders disziplinarisch zu beurteilen sein als die Entziehung von Abgaben durch Steuer- oder Zollbeamte. Auch sie haben grundsätzlich die disziplinare Höchstmaßnahme zur Folge (Urteil vom 24. März 1981 - BVerwG 1 D 14.80 - [BVerwG Dok.Ber. B 1981, 217]; Urteil vom 10. Februar 1981 - BVerwG 1 D 5.81 -). Ob es im Hinblick auf die vom Bundesdisziplinargericht angeführten oder mit Rücksicht auf etwaige sonstige Umstände ausnahmsweise möglich sein wird, zugunsten des Beamten auf eine unterhalb der Dienstentfernung liegende Disziplinarmaßnahme zu erkennen, kann nicht im vorliegenden, auf Wahrscheinlichkeitserwägungen abstellenden Verfahren entschieden, das muß vielmehr dem Verfahren in der Hauptsache vorbehalten werden. Nach dem Ergebnis der im vorläufigen Verfahren gebotenen summarischen Prüfung wird das Verhalten des Beamten voraussichtlich jedenfalls zur Entfernung aus dem Dienst führen.

2.

Auch gegen die Höhe des einbehaltenen Gehalts teils ergeben sich keine Bedenken.

Die Höhe des Einbehaltungssatzes bestimmt die Einleitungsbehörde im Rahmen des § 92 Abs. 3 BDO nach pflichtgemäßem Ermessen; ihre Ermessensentscheidung ist vom Gericht nur auf Ermessensfehler zu überprüfen. Daß die Einleitungsbehörde bei Bestimmung der Höhe des einzubehaltenden Gehaltsteils ermessensfehlerhaft gehandelt hätte, ist nicht ersichtlich. Nach unwidersprochen gebliebener Mitteilung der Einleitungsbehörde erhält der ledige Beamte bei Einbehaltung von 35 vom Hundert seiner Dienstbezüge monatlich 1.144,90 DM netto ausgezahlt. Als Belastungen hat die Einleitungsbehörde Zahlungen an die Krankenkasse und an die Lebens- und Rechtsschutzversicherung in Höhe von insgesamt 183,77 DM sowie Mietzahlungen in Höhe von monatlich 441,02 DM anerkannt. Von der zu zahlenden Gesamtmiete über 822,03 DM hat sie zu Recht lediglich 50 vom Hundert berücksichtigt, weil der Beamte, wie sich aus dem Mietvertrag vom 13. November 1979 ergibt, nur Mitmieter der Wohnung ist und deshalb billigerweise auch nur die Hälfte der Miete zu tragen hat. Die Einleitungsbehörde hat ferner die monatliche Tilgungsrate von 100 DM der gegen den Beamten verhängten Geldstrafe berücksichtigt, so daß sich eine Gesamtbelastung von 694,79 DM ergibt und dem Beamten 450,11 DM verbleiben. Zu Recht sind die Kosten für den privateigenen Pkw des Beamten unberücksichtigt geblieben, da für die Notwendigkeit der Benutzung eines Kraftwagens nichts ersichtlich ist und deshalb die vorübergehende Stillegung oder Veräußerung zugemutet werden kann (Beschluß vom 5. September 1978 - BVerwG 1 DB 17.78 - [BVerwG Dok.Ber. B 1978, 320 [321]]).

Da der auf 35 vom Hundert der Dienstbezüge festgesetzte Einbehaltungssatz auf die persönlichen Lebensumstände des alleinstehenden Beamten, der keinen Unterhaltsansprüchen ausgesetzt ist, sonach in angemessener Weise Rücksicht nimmt und dabei auch dem Umstand Rechnung trägt, daß ein vorläufig des Dienstes enthobener Beamter gewisse Einschränkungen seiner Lebenshaltung hinnehmen muß, andererseits aber auch mit der Dienstverrichtung notwendigerweise verbundene Aufwendungen nicht hat, hat die Einbehaltungsbehörde die Grenzen des ihr gezogenen Ermessens Spielraums nicht überschritten und bei ihrer jederzeit aufhebbaren oder abänderbaren, jedenfalls stets den aktuellen Gegebenheiten anpaßbaren, Entscheidung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet.