Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.03.1982, Az.: BVerwG 8 C 36.80

I.

Der Kläger errichtete 1963/64 ein Eigenheim in D. (Landkreis Celle). Durch Bewilligungsbescheid vom 31. Oktober 1963 gewährte ihm die Beklagte ein öffentliches Baudarlehen in Höhe von 9.700 DM sowie Aufwendungszuschüsse in Höhe von 570 DM jährlich für die ersten fünf Jahre und in Höhe von 285 DM jährlich für weitere zehn Jahre. Die Darlehnsverwaltung übertrug die Beklagte der Kreissparkasse Celle.

Am 11. Dezember 1968 löste der Kläger das Baudarlehen vorzeitig ab. Die Kreißsparkasse Celle gewährte ihm einen Schuldnachlaß von 4.957,78 DM.

Im Jahre 1972 baute der Kläger ein Haus in W.. Um es zu finanzieren, verkaufte er sein Haus in D. an das Land Niedersachsen.

Mit Schreiben vom 12. Dezember 1973 widerrief die Beklagte den Schuldnachlaß gemäß § 69 Abs. 3 Nr. 2 II. WoBauG, weil der Kläger das Gebäude während der Zeit, in der die Wohnung als öffentlichgefördert gegolten habe, ohne Zustimmung des Landkreises Celle an eine Person veräußert habe, deren Einkommen die in § 25 II. WoBauG bestimmte Grenze übersteige. Die Beklagte führte aus: Mit dem Widerruf lebe das bisherige Schuldverhältnis insgesamt wieder auf; der Kläger werde gebeten, den Darlehnsrestbetrag bis zum 31. Januar 1974 an die Kreissparkasse Celle zu überweisen. Die Zahlung der Aufwendungszuschüsse werde mit Wirkung ab 7. April 1972 eingestellt; der zuviel gezahlte Betrag von 42,75 DM sei bis zum 31. Januar 1974 an die Kreissparkasse Celle zurückzuzahlen. Diese sei beauftragt worden, bei nicht fristgerechter Zahlung das öffentliche Baudarlehen zur sofortigen Rückzahlung zu kündigen und Kündigungszinsen sowie Verwaltungskosten zu erheben.

Die in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten befindliche Durchschrift des dem Kläger übersandten Schreibens vom 12. Dezember 1973, nicht dieses selbst, ist als "Änderungsbescheid" gestempelt. Es enthält keine Rechtsmittelbelehrung.

Mit Schreiben vom 24. Februar 1974 bat der Kläger die Beklagte, sie möge den Widerruf des Schuldnachlasses noch einmal überprüfen, da er zu einer Zahlung der rund 5.000 DM nicht in der Lage sei. Die Beklagte teilte dem Kläger durch Schreiben vom 24. September 1974 mit, nach eingehender Überprüfung der Angelegenheit müsse es bei der getroffenen Entscheidung bleiben. Mit Schreiben vom 27. Januar 1975 legte der Kläger "Widerspruch" ein. Die Beklagte antwortete mit Schreiben vom 15. Juli 1975, sie habe über den Widerspruch des Klägers gegen ihren Widerrufsbescheid vom 12. Dezember 1973 bereits mit Widerspruchsbescheid vom 24. September 1974 entschieden; die fehlende Rechtsmittelbelehrung werde nachgeholt; der Kläger könne Klage beim Verwaltungsgericht erheben.

Die am 4. August 1975 erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht als unbegründet abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht entsprechend dem in der mündlichen Verhandlung zweiter Instanz gestellten Berufungsantrag des Klägers das erstinstanzliche Urteil geändert und den "Bescheid" der Beklagten vom 12. Dezember 1973 sowie ihre "Widerspruchsbescheide" vom 24. September 1974 und vom 15. Juli 1975 aufgehoben, soweit sie den Widerruf des Schuldnachlasses betreffen. In den Entscheidungsgründen ist im wesentlichen ausgeführt:

Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben; denn die Beklagte habe den Schuldnachlaß durch Verwaltungsakt widerrufen. Das entspreche in der gewählten Form der Rechtslage. Versagung und Widerruf des Schuldnachlasses dürften nur durch einen Verwaltungsakt vorgenommen werden. Der gegenteiligen, vom Bundesverwaltungsgericht geteilten Auffassung des Bundesgerichtshofs, vermöge das Berufungsgericht nicht zu folgen. Zwar gehöre die Ablösungsregelung des § 69 Abs. 2 II. WoBauG dem bürgerlichen Recht an. Das schließe jedoch nicht aus, daß auch noch nach Erlaß des Bewilligungsbescheides von der (ersten) öffentlich-rechtlichen Stufe der Wohnungsbauförderung her auf das Darlehnsverhältnis eingewirkt werden könne. Die Versagungs- und Widerrufsvoraussetzungen stünden ihrem Inhalt nach der ersten Stufe der Entscheidung über die Bewilligung oder Versagung öffentlicher Mittel weit näher als der zweiten Stufe der bloßen Abwicklung eines Darlehnsverhältnisses. Auch die Ausgestaltung der Vorschriften als "Kann-Bestimmungen" spreche dafür, daß die Versagung und der Widerruf durch öffentlich-rechtlichen Akt zu erfolgen hätten, weil damit der zuständigen Stelle ein Ermessensspielraum eingeräumt werde. Die Gestaltung eines Rechtsverhältnisses nach dem Ermessen einer Partei sei dem bürgerlichen Recht weitgehend fremd. Der öffentlich-rechtliche Charakter des Rechtsvorganges ergebe sich außerdem aus der Gesetzesformulierung; denn "Versagung" und "Widerruf" seien typische Begriffe des Verwaltungsrechts. Zwar fehle es in § 69 II. WoBauG 1968 an einem klarstellenden Hinweisdes Gesetzgebers, daß der Schuldnachlaß durch Verwaltungsakt versagt oder widerrufen werde. Für einen solchen Hinweis habe jedoch kein Anlaß bestanden, weil eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 69 Abs. 2 II. WoBauG vor dessen Änderung durch das Gesetz vom 17. Juli 1968 (BGBl. I S. 821, 826) noch nicht vorgelegen habe. Vor allem spreche gegen die vom Bundesgerichtshof und vom Bundesverwaltungsgericht für richtig gehaltene Auslegung des § 69 Abs. 2, 3 und 4 II. WoBauG aber, daß für den Fall einer organisatorischen Trennung von Bewilligungsstelle und darlehnsverwaltender Stelle Kreditinstitute darüber zu entscheiden hätten, ob die Voraussetzungen für eine Versagung oder einen Widerruf des Schuldnachlasses vorlägen und ob trotz Vorliegens dieser Voraussetzungen von der Versagung oder dem Widerruf abgesehen werden solle. Damit würden die Kreditinstitute überfordert. Deshalb sei zwar die Ablösung des Baudarlehns dem bürgerlichen Recht zuzuordnen, die Versagung und der Widerruf des Schuldnachlasses bedürften hingegen einer öffentlich-rechtlichen Regelung durch die Bewilligungsstelle.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ermessensausübung der Beklagten gemäß § 69 Abs. 3 und 4 II. WoBauG seien gegeben. Der in den angefochtenen Bescheiden ausgesprochene Widerruf des Schuldnachlasses sei jedoch aufzuheben, weil die Beklagte von dem ihr durch § 69 Abs. 3 und 4 II. WoBauG eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zwecke der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht habe. Das müsse sie nachholen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision, mit der die Beklagte die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und begehrt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das erstinstanzliche Urteil zurückzuweisen.

Der Kläger tritt dem Revisionsvorbringen entgegen.

Der Oberbundesanwalt tritt den von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs abweichenden Ausführungen des Berufungsgerichts entgegen.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt zwar Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO); es stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Verwaltungakt ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Kläger hat seine Anfechtungsklage in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht dahin eingeschränkt, daß er die Aufhebung des "Bescheides" der Beklagten vom 12. Dezember 1973 und der zugehörigen "Widerspruchsbescheide" nur insoweit beantragt hat, als "darin der Schuldnachlaß widerrufen worden ist". Diesem Antrag hat das Oberverwaltungsgericht entsprochen. Die weiteren in dem Schreiben der Beklagten vom 12. Dezember 1973 enthaltenen Erklärungen - namentlich die Einstellung des Aufwendungszuschusses und die Rückforderung der insoweit entstandenen Überzahlung - sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

Zutreffend hält das angefochtene Urteil den Verwaltungsrechtsweg für gegeben und die Anfechtungsklage für die richtige Klageart. Die Beklagte hat den dem Kläger gewährten Schuldnachlaß durch einen Verwaltungsakt widerrufen (§ 40 Abs. 1, § 42 Abs. 1 VwGO). Die Schreiben vom 12. Dezember 1973, 24. September 1974 und 15. Juli 1975 enthalten eine hoheitliche Einzelfallregelung, die auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (vgl. zum Begriff) den im vorliegenden Fall (noch)nicht anwendbaren § 35 VwVfG. Freilich muß ein Verwaltungsakt seinen Charakter als verbindliche Einzelfallregelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts hinreichend klar erkennen lassen. Maßgebend ist der erklärte (nicht der innere) Wille, wie der Empfänger ihn bei objektiver Würdigung verstehen konnte (Urteil vom 12. Januar 1973 - BVerwG 7 C 3.71 - BVerwGE 41, 305 [306]). Diese Voraussetzungen sind hier jedoch erfüllt. Das dem Kläger übersandte Schreiben vom 12. Dezember 1973 mag allerdings aus der Sicht der Behörde nicht eindeutig als "Bescheid" gedacht gewesen sein. Schon der Umstand, daß der Widerruf nicht von der Kreissparkasse Celle als der darlehensverwaltenden Stelle, sondern von der Beklagten als der darlehensbewilligenden Stelle ausgesprochen wurde, konnten aber in Verbindung mit dem Wortlaut des Schreibens für den Empfänger die Annahme eines Verwaltungsakts nahelegen. Das mag jedoch im einzelnen auf sich beruhen. Die Beklagte hat nämlich jedenfalls durch ihren mit entsprechender Rechtsmittelbelehrung versehenen Widerspruchsbescheid dem Schreiben vom 12. Dezember 1973 zweifelsfrei die "Gestalt" eines Verwaltungsaktes gegeben und spätestens damit dem Kläger den Weg zur Anfechtungsklage eröffnet (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO sowie Urteil vom 12. Januar 1973 - BVerwG 7 C 3.71 - a.a.O. [307 f.]).

Die Beklagte hat demnach eine Regelung durch Verwaltungsakt getroffen. Das Berufungsgericht meint, daß dies zu Recht geschehen sei. Dem ist nicht zu folgen.

Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 4. Juli 1979 - BVerwG 8 C 56.78 - (Buchholz 454.4 § 69 II. WoBauG Nr. 1 S. 1 [4]) im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs angenommen, daß sowohl über den Schuldnachlaß bei der vorzeitigen Ablösung öffentlicher Wohnungsbaudarlehen als auch über dessen Versagung und Widerruf durch bürgerlichrechtliche Willenserklärung zu entscheiden sei (vgl. zur Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs die Urteile vom16. Dezember 1971 - III ZR 204/69 - DVBl. 1972, 612; vom 6. Juni 1977 - III ZR 63/75 - NJW 1978, 45; vom 3. November 1977 - III ZR 119/75 - BBauBl. 1978, 404 und vom 26. April 1979 - III ZR 20/78 - BBauBl. 1979, 808, ferner zur Rechtsprechung des Senats außerdem das Urteil vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 8 C 69.79 - BVerwGE 59, 201 [203]). Daran hält der Senat fest. Die dieser Rechtsprechung vom Berufungsgericht entgegengehaltenen Erwägungen hat der Senat im wesentlichen bereits im Urteil vom 4. Juli 1979 als nicht tragfähig verworfen; sie überzeugen ihn auch nach erneuter Prüfung nicht. Die Zweistufigkeit im Bereich des öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbaus ist gesetzlich vorgegeben. Die Rechtswegregelung in § 102 II. WoBauG ordnet das Bewilligungsverfahren öffentlich-rechtlich ein (Abs. 1) und rechnet die aufgrund der Bewilligungsbescheide zu begründenden, Darlehensverhältnisse allgemein dem bürgerlichen Recht zu (Abs. 2). Der gesamte Komplex der Ablösung, der Gewährung des Schuldnachlasses, dessen Versagung und dessen Widerruf steht sachlich der Abwicklung des Darlehensvertrages und damit dem bürgerlich-rechtlichen Bereich näher als der ersten Stufe (öffentlich-rechtlichen) Stufe. Daß die Ablösungsregelung gleichwohl öffentlich-rechtlich einzuordnen sei, ist weder dem Wortlaut des § 69 II WoBauG noch seinem Zweck, seinem Sinnzusammenhang oder seiner Entstehungsgeschichte zu entnehmen. Die Begriffe "Versagung" und "Widerruf" sind nicht dem öffentlichen Recht vorbehalten (vgl. zum Institut des "Widerrufs" im bürgerlichen Recht etwa die §§ 81 Abs. 2, 109, 130 Abs. 1 Satz 2, 178, 183, 530 ff., 610, 658, 671 Abs. 1, 790, 1830, 2253 ff., 2271 BGB). Ebensowenig läßt die Ausgestaltung des § 69 Abs. 2 und 3 II. WoBauG als "Kann-Bestimmungen" einen Rückschluß in der vom Berufungsgericht angenommenen Richtung zu. Auch die in § 69 Abs. 4 II. WoBauG enthaltene Regelung der Befugnis, von der Versagung oder dem Widerruf des Schuldnachlasses abzusehen, ist kein durchschlagendes Argument gegen die Zuordnung zum Privatrecht. Dem bürgerlichen Recht sind "Ermessensentscheidungen" eines Vertragspartners nicht fremd (vgl. §§ 315 bis 319 BGB). Der Sanktionszweck des Widerrufs gibt für dieAuslegung ebenso wie die Entstehungsgeschichte nichts her. Das hat der Senat bereits im Urteil vom 4. Juli 1979 dargelegt. Entsprechendes gilt für den im angefochtenen Urteil als "entscheidender Mangel" der privatrechtlichen Lösung angeführten Umstand, daß ein Kreditinstitut als darlehensverwaltende Stelle über Versagung oder Widerruf des Schuldnachlasses entscheiden und sogar eine Billigkeitsentscheidung nach § 69 Abs. 4 II. WoBauG treffen müsse. Für die Zuordnung zum Privatrecht spricht nicht zuletzt auch, daß der Gesetzgeber in Kenntnis der übereinstimmenden Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts bei der Änderung des § 69 Abs. 1 II. WoBauG durch das Wohnungsbauänderungsgesetz 1980 vom 20. Februar 1980 (BGBl. I S. 159) keine - von dieser Rechtsprechung abweichende - ausdrückliche Regelung der Frage getroffen hat.

Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, weil es darüber entschieden hat, ob die Widerrufsvoraussetzungen des § 69 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 II. WoBauG vorlagen und ob von dem Widerruf aufgrund des § 69 Abs. 4 II. WoBauG abgesehen werden konnte. Hierüber wie über die vorausgehende Frage, ob der Widerruf als bürgerlich-rechtliche Willenserklärung überhaupt wirksam erklärt worden ist, zu entscheiden, ist den Zivilgerichten vorbehalten (Urteil vom 4. Juli 1979 - BVerwG 8 C 56.78 - a.a.O. [7]). Die angefochtene Entscheidung ist jedoch im Ergebnis aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Beklagte war nicht befugt, den angefochtenen Verwaltungsakt zu erlassen. Schon aus diesem Grunde ist der dennoch erlassene Verwaltungsakt aufzuheben (Urteil vom 4. Juli 1979 - BVerwG 8 C 56.78 - a.a.O. [3] mit weiteren Nachweisen).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.