I.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Hauses Herkomerstraße 88 in Landsberg/Lech. Sie betreibt dort eine Likörfabrik und ein Einzelhandelsgeschäft. Die Herkomerstraße führt über die Lechbrücke in den Kern der Stadt Landsberg und verläuft vor dem Hause der Klägerin in einer scharfen Linkskurve. Das Baugebiet von der Lechbrücke an gehört einschließlich des Grundstücks der Klägerin zum historischen Siedlungskern der Stadt Landsberg.

Am 26. Mai 1972 beantragte die Firma Klotz in Landsberg/Lech, die Werbeanlagen herstellt, für die Klägerin die baurechtliche Genehmigung für eine Hochspannungsschattenschrift, die über den Schaufenstern des Hauses Herkomerstraße 88 angebracht werden und aus dem Schriftzug "Georg Zettl" bestehen soll.

Mit Bescheid vom 10. November 1972 lehnte die Beklagte den Antrag ab: Die Werbeanlage solle in einem Stadtgebiet angebracht werden, in dem nach § 11 ihrer Außenwerbungsverordnung - AWV - Lichtreklame wegen der geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Bedeutung der Altstadt generell untersagt sei. Da das Geschäft der Klägerin nicht zu den nachtarbeitenden Betrieben zähle, könne eine Ausnahme von diesem Verbot nicht gewährt werden.

Die Klägerin hat Klage auf Erteilung der Genehmigung erhoben und im ersten und zweiten Rechtszug vorgetragen: § 11 AWV überschreite den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des Art. 107 der Bayerischen Bauordnung - BayBO - und sei deshalb nichtig. Das Recht auf Werbung dürfe nur insoweit eingeschränkt werden, als es zur Abwehr von Verunstaltungen notwendig sei. Ein generelles Verbot von Lichtreklame gehe zu weit. Es sei unrichtig, aus der "Neuzeitlichkeit" der Leuchtwerbung generell zu folgern, daß sie in historischen Ortsgebieten störend und verunstaltend wirke. Auch die alten, historisch gewachsenen Stadtkerne seien mit modernem Leben erfüllt und könnten nicht zu Museen "umfunktioniert" werden. Es sei auch nicht einzusehen, warum anderen Betrieben verböten sei, was den nachtarbeitenden Betrieben zugestanden werde; eine solche Differenzierung sei willkürlich. Im übrigen sei der Schutz der Altstadt vor verunstaltender Werbung bereits unmittelbar durch Art. 11 und 12 BayBO gewährleistet.

Die Beklagte hat entgegnet: Das Recht auf Außenwerbung finde seine Grenze an dem öffentlichen Interesse an der baulichen Gestaltung des Stadtbildes. Der historische Kern der Altstadt sei besonders schutzwürdig und vertrage sich nicht mit moderner Leuchtreklame. Das Gebiet der Altstadt von Landsberg sei außerdem zwischenzeitlich unter Ensembleschutz nach dem Bayer. Denkmalschutzgesetz gestellt worden; auch dies rechtfertige seinen besonderen Schutz vor Leuchtreklame, den Art. 107 BayBO ermögliche. Eigentumsrechte der Klägerin würden nicht betroffen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesene. Der Verwaltungsgerichtshof hat nach einer Ortsbesichtigung die Berufung der Klägerin mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Nach Art. 85 Abs. 1 BayBO bedürfe die Errichtung von Werbeanlagen der Genehmigung. Nach dem Ergebnis des Augenscheins sei zweifelhaft, ob die von der Klägerin beabsichtigte Werbeanlage verunstaltend wirke. Die Ablehnung des Genehmigungsantrages sei jedoch Rechtens, weil die Entscheidung der Beklagten in ihrer Außenwerbungsverordnung vom 22. Dezember 1971 eine ausreichende Rechtsgrundlage finde: Nach Art. 107 Abs. 1 Nr. 2 BayBO könnten die Gemeinden durch Verordnung örtliche Bauvorschriften erlassen über besondere Anforderungen an Werbeanlagen, soweit das zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung erforderlich sei; auch könnten nach den örtlichen Gegebenheiten insbesondere bestimmte Arten von Werbeanlagen ausgeschlossen werden. Die mit dieser Vorschrift den Verwaltungsbehörden erteilte Ermächtigung entspreche den verfassungsrechtlichen Anforderungen, wobei offenbleiben könne, ob landesrechtliche Verordnungsermächtigungen unmittelbar nach Art. 80 Abs. 1 GG oder nach dem jeweiligen Landesverfassungsrecht zu beurteilen seien. Eine Rechtsverordnungsermächtigung entspreche jedenfalls dann dem Rechtsstaatsprinzip, als dessen Ausformung auch Art. 80 Abs. 1 GG zu gelten habe, wenn sie nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt sei. Das sei hier der Fall.

Art. 107 Abs. 1 Nr. 2 BayBO sei auch im übrigen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; insbesondere verletze die darin den Gemeinden eingeräumte Befugnis nicht das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum.

Von der Ermächtigung des Art. 107 Abs. 1 Nr. 2 BayBO habe die Beklagte in § 11 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 3 AWV rechtfehlerfrei Gebrauch gemacht, indem sie vorschreibe, daß Lichtreklame wegen der geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Bedeutung der Altstadt dort unzulässig sei. Die Rechtsgültigkeit von § 11 AWV sei nicht davon abhängig, ob das Ortsbild der historischen Altstadt von Landsberg nicht bereits auf Grund von Art. 12 Abs. 2 BayBO ausreichend gesichert werden könne. Die Notwendigkeit, zur Konkretisierung der Sozialpflichtigkeit des Eigentums verallgemeinernde repressive Verbote einer nicht erst verunstaltenden, sondern bereits unpassenden Werbung in einem besonders schutzbedürftigen Gebiet einzuführen, durch die die Werbetätigkeit gesteuert werden könne, berechtige zu einer besonderen generellen Regelung auf Grund von Art. 107 Abs. 1 Satz 2 BayBO. Es komme daher im Einzelfall auch nicht darauf an, ob die jeweilige Werbeanlage tatsächlich verunstaltend wirke. Ebenso könne die Klägerin für sich Rechtsvorteile nicht daraus ableiten, daß in begründeten Einzelfällen für nachtarbeitende Betriebe nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AWV Ausnahmen vom Verbot der Lichtreklame zugelassen werden könnten; selbst wenn diese Differenzierung willkürlich und deshalb rechtswidrig sein sollte, könne die Klägerin daraus einen Anspruch, ebenfalls Lichtreklame zu betreiben, nicht ableiten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision der Klägerin, mit der diese die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt.

II.

Die Revision bleibt erfolglos; das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht nicht (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 2 VwGO).

Zutreffend hat das Berufungsgericht ausgeführt, daß Art. 107 Abs. 1 der Bayerischen Bauordnung - BayBO - als Ermächtigungsnorm für die Außenwerbungsverordnung der beklagten Stadt - AWV - nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sei. Offengelassen hat das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang die Frage, ob diese landesrechtliche Verordnungsermächtigung unmittelbar nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG oder nach dem Landesverfassungsrecht zu beurteilen sei; es ist der Auffassung, schon das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) - als dessen Ausformung Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ohnehin anzusehen sei - erfordere die - hier gegebene - Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm.

Dem ist im Ergebnis zu folgen. Allerdings ist durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluß vom 2. Mai 1961 - 1 BvR 203/53 - BVerfGE 12, 319 [325]) und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 29. Mai 1964 - BVerwG IV C 22.63 - BVerwGE 18, 324 [326]) geklärt, daß sich Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf Bundesrecht bezieht. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vermag deswegen nicht den Prüfungsmaßstab für die Ermächtigungsnorm des Art. 107 Abs. 1 BayBO abzugeben. Welche Anforderungen das Bayerische Landesverfassungsrecht an Ermächtigungsnormen stellt, entscheidet sich allein in Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Landesrechts (vgl. §§ 137 Abs. 1, 173 VwGO in Verbindung mit §§ 549, 562 ZPO). Ob das Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 2 GG ebenso hohe Anforderungen an eine Ermächtigungsnorm stellt, wie Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, kann auf sich beruhen, wenn die Ermächtigungsnorm des Art. 107 Abs. 1 BayBO sogar diesen hohen Anforderungen genügt. Das aber ist der Fall: Zutreffend hat das Berufungsgericht nämlich ausgeführt, daß die Begriffe "Inhalt, Zweck und Ausmaß" nicht jeweils voneinander isoliert zu betrachten sind, sondern daß sie sich - weil nicht exakt gegeneinander abgrenzbar - bei der jeweiligen konkreten Ermächtigungsnorm gegenseitig ergänzen und durchdringen. Zur Klärung ihres Begriffsinhalts ist der Sinnzusammenhang mit anderen Normen und das Ziel der gesetzlichen Regelung zu berücksichtigen. Geht man hiervon aus, so ist der "Inhalt" der Ermächtigung des Art. 107 Abs. 1 BayBO nach diesen Grundsätzen eindeutig bestimmt. Den Gemeinden wird ermöglicht, der Gestaltungsfreiheit der werbenden Wirtschaft gewisse Grenzen zu setzen. Bestimmt ist auch - soweit es hier interessiert - der "Zweck" der Ermächtigung. Die Werbung darf nur zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung beschränkt werden. Endlich unterliegt auch die Bestimmtheit des Ausmaßes der Ermächtigung keinem Zweifel, weil die Gemeinden gewisse Anforderungen an die Art der Werbung stellen und hierbei bestimmte Arten von Werbeanlagen oder die Werbung an bestimmten baulichen Anlagen ausschließen oder Werbeanlagen auf Teile baulicher Anlagen und auf eine bestimmte Farbgestaltung beschränken können.

Beizupflichten ist dem Berufungsgericht ferner darin, daß die Ermächtigungsnorm des Art. 107 Abs. 1 BayBO vor Art. 14 GG standhält: Das Berufungsgericht hat in Übereinstimmung mit den Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Januar 1969 - 1 BvL 3/66 - BVerfGE 25, 112 [117] [BVerfG 15.01.1969 - 1 BvL 3/68] und vom 19. Juni 1969 - 1 BvR 353/67 - BVerfGE 26, 215 [222] sowie in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. Urteil vom 28. April 1972 - BVerwG IV C 11.69 - BVerwGE 40, 94 [98]) ausgeführt, daß nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums vom Gesetzgeber zu bestimmen sind. Dabei ist das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der verbindlichen Aussage des Art. 14 Abs. 2 GG über die Verpflichtung des Eigentums ergeben. Zum verfassungsrechtlichen Inhalt des Privateigentums gehört danach grundsätzlich die freie Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. Andererseits umfaßt die verfassungsrechtliche Forderung, die Nutzung des Privateigentums am Gemeinwohl auszurichten, das Gebot der Rücksichtnahme auf Belange der Allgemeinheit. Die sich in Vorschriften über die Baugestaltung konkretisierende Sozialpflichtigkeit des Eigentums berührt dessen Substanz um so weniger, als das Gestaltungsbelieben des Eigentümers nicht durch Werbeverbote grundsätzlich eingeschränkt, sondern nur hinsichtlich der Art und Gestaltung der Werbung beschränkt wird.

So liegt es hier: Art. 107 Abs. 1 BayBO läßt nur die Beschränkung der Werbung für besonders schutzwürdige Bauten, Straßen, Plätze oder Gebiete zu. Abgehoben wird dabei auf die historische, künstlerische oder städtebauliche Bedeutung. Das ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Das verkennt auch die Revision nicht, die nicht die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsnorm, sondern die des § 11 Abs. 1 AWV in Zweifel zieht, dies besonders mit dem Hinweis, daß der generelle Ausschluß von Lichtreklame in der gesamten Altstadt von Landsberg nicht verfassungsgemäß sei, weil den Betrieben so der "Kontakt nach außen" genommen werde. Aber auch die ortsrechtliche Regelung des § 11 Abs. 1 AWV ist mit Art. 14 GG vereinbar:

Ausgehend von dem soeben näher beschriebenen Verständnis des Art. 14 GG hat der erkennende Senat im Hinblick auf die Abwägung der Belange der Gemeinschaft mit den privaten Interessen des einzelnen - besonders den privaten Interessen der auf Werbung angewiesenen Gewerbetreibenden - stets anerkannt, daß das baugestalterische Ziel, eine Beeinträchtigung des vorhandenen oder durch Planung erstrebten Charakters eines Baugebiets durch funktionswidrige Anlagen zu verhindern, ein "beachtenswertes Öffentliches Anliegen" ist. Demgemäß sind generalisierende Regelungen, die die Zulässigkeit von Werbeanlagen überhaupt oder die Zulässigkeit bestimmter Werbeanlagen von der Art des Baugebietes abhängig machen, wiederholt als vertretbar angesehen worden (vgl. die Rechtsprechungsnachweise im Urteil des Senats vom 28. April 1972 a.a.O. S. 99). Insbesondere ist für rechtmäßig die generalisierende Regelung erachtet worden, durch die z.B. in Dorfgebieten, Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten nur für Zettel- und Bogenanschläge bestimmte Werbeanlagen sowie Werbeanlagen an der Stätte der Leistung zugelassen, andere Werbeanlagen jedoch ausgeschlossen waren (Urteil vom 25. Juni 1965 - BVerwG IV C 73.65 - BVerwGE 21, 251). Dabei war die Einsicht maßgebend, daß Werbeanlagen, die etwa in einem Gewerbe- oder Industriegebiet als angemessen empfunden werden und dort deshalb nicht generell untersagt werden dürfen, in anderen Baugebieten im Hinblick auf deren unterschiedliche städtebauliche Funktion und auf die sich daraus ergebende anders geartete Eigentumssituation einen störenden Eingriff bedeuten könne (so das bereits zitierte Urteil vom 28. April 1972 a.a.O. S. 99).

Wendet man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall an, so ist der Revision zwar einzuräumen, daß die durch die Außenwerbe Verordnung geschützte Altstadt nicht schon als "Altstadt" als ein einheitliches Gebiet im Sinne des Kataloges der Baunutzungsverordnung anzusehen ist; demgemäß könnte - entsprechend der Rechtsprechung des Senats, wonach z.B. in Mischgebieten das generelle Verbot einer Großflächentafelwerbung gegen Art. 14 GG verstößt - auch ein generelles Verbot der Lichtwerbung in dem gesamten Altstadtbereich verfassungsrechtlich bedenklich sein. Nähere Betrachtung zeigt jedoch, daß das in § 11 AWV enthaltene repressive Verbot (mit Ausnahmevorbehalt für nachtarbeitende Betriebe) Art. 14 GG gerecht wird: Die für eine generalisierende Werberegelung vorauszusetzende Einheitlichkeit des zu schützenden Gebiets wird hier zwar nicht durch eine Homogenität im Sinne der planungsrechtlichen Gebietseinteilung gewährleistet, wohl aber durch die einheitliche historische und deswegen städtebaulich bedeutsame Prägung eines bestimmten Teilgebiets der Stadt, nämlich der sog. Altstadt. Daß die Altstadt von Landsberg nicht nur von einigen künstlerisch besonders wertvollen Gebäuden geprägt wird, sondern insgesamt den Charakter einer mittelalterlichen Stadt bewahrt hat, ist unter den Parteien ebenso unstreitig wie die Unterschutzstellung der Altstadt unter Ensembleschutz nach dem Bayerischen Denkmalschutzgesetz. Verleiht diese historische Prägung der Altstadt eine gewisse Einheitlichkeit, so ist es von daher gerechtfertigt, ein solches Gebiet selbst dann durch eine generalisierende Regelung vor bestimmten, den Charakter des Altstadtgebiets beeinträchtigenden Formen der Werbung zu schützen, wenn Teilbereiche der Altstadt (nur) dem Wohnen, andere Teilbereiche aber auch der gewerblichen Nutzung (etwa durch Einzelhandelsgeschäfte oder Gastwirtschaften usw.) dienen. Die Allgemeinheit hat ein besonderes Interesse daran, daß historische Stadtkerne durch Werbeanlagen nicht beeinträchtigt werden. Dabei halt § 11 AWV auch insoweit vor Art. 14 GG stand, als das Berufungsgericht in einer das Revisionsgericht bindenden Weise diese Vorschrift des Ortsrechtes dahin ausgelegt hat, daß ihr Schutz weiter reicht als der in der Bayerischen Bauordnung vorgesehene allgemeine Schutz vor Verunstaltung. Das Verunstaltungsverbot gilt nämlich in allen Baubereichen, auch in solchen, die städtebaulich keine besonderen Merkmale aufweisen; freilich mag die Grenze dessen, was im Einzelfall verunstaltend ist, je nach Maßgabe des Landesrechts auch durch die vorhandene Bebauung mitbestimmt werden. Historisch, künstlerisch oder städtebaulich bedeutsame Gebiete rechtfertigen jedoch einen noch vor der Schwelle des Verunstaltungsverbots liegenden Schutz vor unpassender und damit den "einheitlichen" Charakter solcher Gebiete beeinträchtigender Werbung. Das Verbot der Lichtreklame hebt in diesem Sinne auf das "Unpassende" dieser Art der Werbung in der historisch bedeutsamen Altstadt von Landsberg ab. Aus der besonderen Situationsgebundenheit der in diesem Gebiet liegenden Grundstücke rechtfertigt sich das repressive Verbot; den Gewerbetreibenden ist ein solches Verbot zumutbar, weil sie im übrigen nicht gehindert sind, in geeigneter anderer Weise - auch an der Stätte ihrer Leistung - zu werben.

Daß den Gewerbetreibenden auf diese Weise der "Kontakt nach außen" nicht in einer Art. 14 GG verletzenden Weise genommen wird, liegt auf der Hand. Auch mit der Kerngewährleistung des Anliegergebrauchs nach Art. 14 Abs. 1 GG ist es nämlich vereinbar, die - vom Anliegergebrauch sonst gedeckten - Werbemöglichkeiten nicht nur dem Umfang, sondern auch der Art nach einzuschränken, wenn dafür sachliche Gründe sprechen. Das Ausnutzen anderer Werbemöglichkeiten garantiert den hinreichenden "Kontakt nach außen".

Das hat der Senat in seinem Urteil vom 18. Oktober 1974- BVerwG 17 C 4.72 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 155 unter Hinweis auf BGHZ 57, 359 [361] näher dargelegt; daran ist festzuhalten. § 11 AWV verstößt auch nicht gegen Art. 3 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Gesetzgeber - hier der Verordnungsgeber - grundsätzlich selbst zu entscheiden, was im wesentlichen gleich und was als so verschieden anzusehen ist, daß die Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung rechtfertigt (BVerfGE 6, 280 [BVerfG 21.02.1957 - 1 BvR 241/56]; 9, 10 [BVerfG 03.12.1958 - 1 BvR 488/57]; 10, 73 [BVerfG 29.07.1959 - 1 BvR 205/58]; 13, 223 [BVerfG 14.11.1961 - 2 BvR 345/60]). Dem Gesetzgeber kommt dabei eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu (BVerfGE 21, 219 [BVerfG 14.03.1967 - 1 BvR 334/61]; 23, 25; 25, 292). Seiner Gestaltungsfreiheit setzt Art. 3 Abs. 1 GG nur insoweit eine Grenze, als jede Regelung dem Willkürverbot unterliegt (BVerfGE 4, 155 [BVerfG 16.03.1955 - 2 BvK 1/54] und 9, 337 [BVerfG 16.06.1959 - 2 BvL 10/59]). Es ist nicht in diesem Sinne willkürlich, für nachtarbeitende Betriebe Ausnahmen vorzusehen, für tagarbeitende Betriebe jedoch nicht: Der tagarbeitende Betrieb arbeitet überwiegend zu Zeiten, in denen auch unbeleuchtete Werbeschilder zu lesen sind. Der nachtarbeitende Betrieb arbeitet ebenso überwiegend zu Zeiten, in denen regelmäßig nur beleuchtete Reklamen zu erkennen sind. Die Werbung an der Stätte der Leistung durch Lichtreklame ist also für nachtarbeitende Betriebe (zwar nicht unentbehrlich, aber doch) von größerer Bedeutung als für tagarbeitende Betriebe. Daß jede der beiden Betriebsarten zu den Zeiten und mit den zu diesen Zeiten sichtbaren Werbemitteln werben darf, die ihrer Arbeitszeit entsprechen, genügt jedenfalls noch als sachliche Differenzierung.

Die Revision ist nach alledem mit Kostenentscheidung nach § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.