I.

Die Kläger bekämpfen als Mitglieder des verklagten Sielverbandes ihre Heranziehung zu Beiträgen, die nach einer den Beitragsmaßstab betreffenden Satzungsänderung von ihnen gefordert werden.

Der Beklagte ist auf Grund ministeriellen Erlasses vom Dezember 1951 durch Umgestaltung aus einer Entwässerungsgenossenschaft entstanden. Durch Anordnung vom selben Tage hat der Minister für die Mitglieder des Beklagten eine Beitragsregelung nach dem sogenannten Vorteilsmaßstab und in § 31 der Satzung eine gleichlautende Bestimmung getroffen. Nach diesem Maßstab wurden die Beiträge erhoben, bis der Landrat des Kreises Steinburg unter dem 10. Oktober 1957, mit einer Berichtigung vom 6. Januar 1958, die Änderung folgenden Inhalts verfügte:

"Nachtrag V

Auf Grund des Beschlusses der Ausschußsitzung des Sielverbandes vom 8.2.1957 wird die Satzung des Sielverbandes wie folgt geändert:

§ 31

Abs. 1 Satz 1 und 2 werden gestrichen und dafür eingesetzt: "Die Beitragslast verteilt sich auf die Mitglieder im Verhältnis der Flächeninhalte der zum Verbande gehörenden Grundstücke."

Die Zustimmung zu dieser Satzungsänderung ist mit Verfügung des Landesamtes für Wasserwirtschaft Schleswig-Holstein ... vom 21. September 1957 gemäß § 82 Abs. 2 Ziff. 4 der 1. Wasserverbandsverordnung erteilt. ..."

Der Beklagte wies mit Bescheid vom 23. März 1960 die Einsprüche der, Kläger gegen das Beitragsbuch und die Hebe liste mit der Maßgabe zurück, daß die erhöhten Beiträge erst mit Wirkung vom 1. Januar 1958 zu erheben seien.

Das Verwaltungsgericht hat die dagegen erhobene Klage mit folgender Begründung abgewiesen: Die Satzungsänderung sei zulässig, weil gegen eine Beitragserhebung nach dem Verhältnis der Flächeninhalte grundsätzlich keine Bedenken bestünden und weil es bei den unterschiedlichen Verhältnissen in den Wasser- und Bodenverbänden unmöglich sei, die Verteilung der Beitragslast nach einem gesetzlich vorgeschriebenen Maßstab zu regeln. Im übrigen brächten die Anlagen des Beklagten ohne Rücksicht auf die Höhenlage der einzelnen Grundstücke für alle Mitglieder Vorteile.

Mit der Berufung haben die Kläger im wesentlichen Verletzung des Gleichheitssatzes gerügt und beantragt, den Einspruchsbescheid und die diesem zugrunde liegenden Eintragungen im Beitragsbuch und in den Hebelisten insoweit zu ändern, als die Kläger nicht nach Vorteilsklassen, sondern nach Flächeninhalt veranlagt werden. Der Beklagte hat die Verletzung des Gleichheitssatzes geleugnet mit der Behauptung, die jetzigen Beiträge der Kläger stünden in keinem groben Mißverhältnis zu den vor der Satzungsänderung entrichteten.

Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und dem Berufungsantrag der Kläger entsprochen. In der mündlichen Verhandlung hätten die Kläger klargestellt, daß sie nur einen Anfechtungsantrag stellen wollten und daß das Verpflichtungsbegehren die Anfechtung nur erläutern solle. Anhaltspunkte dafür, daß bei der Umgestaltung der Verbände gegen die Vorschriften der WVVO verstoßen worden sei, lägen nicht vor. Die formellen Bedenken gegen die Satzungsänderung seien unbegründet. Die Ermächtigung in § 82 Abs. 2 Ziff. 4 WVVO, durch die Satzung nach Anhörung des Verbandsausschusses und mit Zustimmung der oberen Aufsichtsbehörde das Beitragsverhältnis abweichend von den Pegeln der §§ 81 und 82 WVVO zu ordnen und somit an Stelle des in § 81 a.a.O. grundsätzlich vorgeschriebenen Vorteilsmaßstabs den Beitragsmaßstab der Flächeninhalte einzuführen, verstoße nicht gegen Art. 80 Abs. 1 GG. Es könne dahingestellt bleiben, ob Art. 80 Abs. 1 GG hier überhaupt herangezogen werden könne, denn § 82 Abs. 2 Ziff. 4 WVVO sei jedenfalls nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Auch der Maßstab der Flächeninhalte sei letzten Endes ein Vorteilsmaßstab, und dieser Maßstab sei bei reichverbänden und Ent- und Bewässerungsverbänden, die im großen und ganzen gleiche Bodenverhälthisse haben, oft empfehlenswert. Der Flächenmaßstab könne bei besonderen Bodenverhältnissen durchaus zu einer gerechten Lastenverteilung führen. Eine völlig gerechte Einschätzung nach Vorteilsklassen gebe es überhaupt nicht. Die Vorteile der einzelnen Verbandsmitglieder könnten selbst in den einzelnen Jahren unterschiedlich sein. Die landwirtschaftlichen Wasser- und Bodenverbände verfolgten mit ihrem Unternehmen regelmäßig das Ziel, die Ertragslage der ihnen angeschlossenen Grundstücke zu verbessern, und dieses Ziel werde im Laufe der Zeit in zunehmendem Maße erreicht, so daß bei nicht allzu großen Unterschieden in den Bodenverhältnissen die zunächst vielleicht noch bestehenden Vorteilsunterschiede mehr und mehr wegfielen. Schließlich bildeten die Grundstückseigentümer eines bestimmten Einzugsgebietes - vor allem in Küstennähe - eine Art Gefahrengemeinschaft, so daß schon darin eine gewisse Berechtigung dafür zu erblicken sei, alle je Grundstückseinheit in gleicher Höhe zu den Lasten heranzuziehen.

Dies alles sei im geltenden Recht aber nur unvollständig entwickelt, zumal die WVVO für die Verteilung der Beitragslasten von dem Vorteilsmaßstab als dem Grundprinzip ausgehe. Mit Rücksicht darauf werde der Flächenmaßstab nur dann zuzulassen sein, wenn in einem Verbandsgebiet "wenigstens im großen und ganzen gleiche Bodenverhältnisse" vorlägen und wenn das in der WVVO aufgestellte Grundprinzip des Vorteilsmaßstabs gewahrt bleibe.

Nach alledem sei es nicht gerechtfertigt gewesen, die Kläger nach dem Flächenmaßstab heranzuziehen. Die vorgelegte Höhenkarte lasse eine eindeutige Beurteilung der umstrittenen Fragen nicht zu. Ein genaues Bild über die Unterschiede bei der Veranlagung auf Grund einer Vorteilsschätzung und nach der Fläche ergebe jedoch die von dem Beklagten überreichte Aufstellung "Beitragsverhältniszahlen" für das Jahr 1957. Die Aufstellung für die übrigen Jahre lasse diese Unterschiede nicht so deutlich erkennen, weil in diesen Jahren Beiträge entweder nach Vorteilen oder nach Flächeninhalten erhoben worden seien. Auf Grund der Erstattung der bei der Veranlagung nach dem Flächenmaßstab zuviel gezahlten Beiträge an die Kläger hätten diese im Jahre 1957 je Hektar im Durchschnitt 17,35 DM, die anderen Mitglieder dagegen 30 DM gezahlt. Die Beitragsunterschiede für die folgenden Jahre würden wegen der höheren Hebesätze entsprechend höher sein. Die Unterschiede in der Beitragshöhe seien nach alledem so groß, daß eine Veranlagung der Kläger nach dem Maßstab der Flächeninhalte nicht gerechtfertigt sei. Dabei müsse dahingestellt bleiben, ob eine erneute Einschätzung nach Vorteilsklassen zu denselben Ergebnissen für die Kläger führen würde wie die ursprüngliche. - Es könne weiter dahinstehen, ob die Veranlagung der Kläger nach dem Flächenmaßstab auch wegen Verstoßes gegen Art. 3 GG rechtswidrig wäre.

Der Beklagte hat die vom erkennenden Senat ausgesprochene Revisionszulassung genutzt und rügt Verletzung materiellen Rechts. Aus dem Gesetz lasse sich nicht entnehmen; daß eine von § 81 WVVO abweichende Beitragsregelung nur zulässig sei, wenn wenigstens im großen und ganzen gleiche Bodenverhältnisse vorliegen. § 82 Abs. 2 Ziff. 4 WVVO wäre sinnlos, wenn die dort vorgesehene Abweichung im Ergebnis wiederum dem Prinzip des Vorteilsmaßstabs des § 81 WVVO entsprechen müßte. Zutreffend sei, daß das Beitragsverhältnis nach dem Flächeninhalt letzten Endes ebenfalls ein Vorteilsmaßstab und dieser Maßstab oft empfehlenswert sei. Der Hinweis, es könne eine völlig gerechte Einschätzung nach Vorteilsklassen nicht geben, widerlege aber gerade die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, daß ein von der Regel des § 81 WVVO abweichender Beitragsmaßstab nur bei wenigstens im großen und ganzen gleichen Bodenverhältnissen zugelassen werden dürfe. Gerade bei ungleichen Bodenverhältnissen müsse eine gerechte Ermittlung der den einzelnen Flächen je nach der Höhenlage aus der künstlichen Entwässerung erwachsenen Vorteile auf unüberwindliche Schwierigkeiten stoßen. Die Aufsichtsbehörde habe, daher bei der Zulassung der Beitragserhebung nach Flächeninhalten eine Ermessensentscheidung getroffen, die nur dann hätte aufgehoben werden können, wenn festgestellt worden wäre, daß die Aufsichtsbehörde bei der Satzungsänderung ermessensfehlerhaft gehandelt hätte. Eine solche Feststellung enthalte das Urteil nicht, vielmehr habe es die vom Beklagten zur Begründung der Satzungsänderung vorgetragenen Umstände weitgehend als gerechtfertigt anerkannt.

Das Urteil sei aber auch dann nicht haltbar, wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht davon ausgehe, daß der Flächenmaßstab nur bei im großen und ganzen gleichen Bodenverhältnissen zugelassen werden dürfe, denn das Urteil stelle fest, daß die Auswertung der Höhenkarte eher für die Auffassung des Beklagten als für die Ansicht der Kläger spreche. Eine gegenteilige Feststellung hätte das urteil nur nach Beweiserhebung treffen dürfen.

Die angeführten Beitragsunterschiede rechtfertigten das Urteil nicht. Das Oberverwaltungsgericht habe unberücksichtigt gelassen, daß die Kläger die gleichmäßige Behandlung ihrer höher gelegenen Liegenschaften mit den niedrigeren Flächen anderer Mitglieder als ungerecht und mit dem Vorteilsprinzip unvereinbar finden. Es könne folglich nicht festgestellt werden, daß die Beitragseinschätzungen nach Flächeninhalten gegen das Vorteilsprinzip verstoßen, ohne darüber Beweis zu erheben, ob die höher gelegenen Grundstücke der Kläger zusätzliche Vorteile genössen, die die Vorteile der Eigentümer tiefer gelegener Grundstücke aufwögen. Insoweit habe das Berufungsgericht die ihm obliegende Aufklärungspflicht verletzt.

Schließlich seien die Beitragsunterschiede nicht so groß, daß darin ein Verstoß gegen das Gleichheitsprinzip liege. Der Beklagte beantragt, das, Berufungsurteil aufzuheben und das erstinstanzliche Urteil wiederherzustellen, hilfsweise Rückverweisung.

Die Kläger beantragen Zurückweisung der Revision. Sie beanstanden die Satzungsänderung in formeller Hinsicht. Das Berufungsurteil habe nicht festgestellt, daß der Ausschuß und der Vorstand bei der Satzungsänderung mitgewirkt hätten. Die Aufsichtsbehörde habe nicht in eigener Verantwortung entschieden, sondern nur die Satzungsänderung "auf Grund des Beschlusses der Ausschußsitzung" verkündet. Die Zustimmung der oberen Aufsichtsbehörde fehle.

Sachlich-rechtlich sei zweifelhaft, ob die WVVO im Sinne der Angriffe des Beklagten überhaupt noch weitergelte, zumal sie nur im Rahmen der heutigen Rechtsordnung Gültigkeit besitze und die Ermächtigung des § 82 WVVO gegen Art. 80 GG verstoße. Im übrigen aber nehme die Auslegung des § 82 Abs. 2 Ziff. 4 WVVO durch das Oberverwaltungsgericht dieser Vorschrift keineswegs jede Bedeutung, weil dadurch der reine Vorteilsmaßstab erheblich erweitert werde. Diese Vorschrift könne aber nicht dazu benutzt werden, willkürlich gleiche Beiträge zu verlangen, weil dies für die Verwaltung bequemer sei, obwohl die Vorteile nur einen Bruchteil von 1/5 bzw. 1/28 betrügen. Auch eine Ermessensentscheidung der Behörde habe Art. 3 GG zu berücksichtigen, was das Berufungsgericht nicht getan, sondern ausdrücklich dahingestellt gelassen habe. Ob das Ermessen der Aufsichtsbehörde pflichtgemäß ausgeübt sei, könne mangels einer gegebenen Begründung überhaupt nicht nachgeprüft werden. Die Vorteile für die niedrig gelegenen Flächen seien so groß, daß es nicht gerechtfertigt sei, die höher gelegenen Flächen noch zusätzlich ohne gesetzliche Grundlage zugunsten derjenigen zu belasten, für die diese Mittel eingesetzt seien. Auch mit Witterungsverhältnissen könne die gegen das Gesetz und Art. 3 GG erstrebte Vereinfachung nicht begründet werden.

II.

Die Revision führt zur Rückverweisung.

1.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß gegen die ursprüngliche Satzung als solche in formeller Beziehung keine Bedenken bestehen, was von den Klägern in der Revisionsinstanz auch nicht mehr gerügt worden ist, und daß es allein darauf ankommt, ob die von den Klägern jedenfalls inhaltlich erhobene Anfechtungsklage gegen ihre Veranlagung in dem Beitragsbuch und der Hebeliste deswegen Erfolg haben kann, weil die Satzungsänderung nach Form und Inhalt gegen die Vorschriften der Wasserverbandsverordnung vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) - WVVO - oder gegen höherrangiges Recht verstieß, und ob die Kläger durch die darauf beruhende Veranlagung in ihren Rechten verletzt sind. Der erkennende Senat konnte gemäß § 137 Abs. 1 VwGOüber diese Fragen im Revisionsverfahren entscheiden, weil es sich zumindest insoweit um Bundesrecht handelt, als die WVVO das Recht landwirtschaftlicher Wasser- und Bodenverbände regelt (BVerwG IV C 018.54 = BVerwGE 3, 1[BVerwG 25.08.1955 - IV C 18/54] und BVerwG IV C 287.59 = BVerwGE 10, 238). Daß die Klagen gegen Beitragsbuch und Hebeliste an sich zulässig sind, folgt aus den §§ 87 und 89 WVVO und der Tatsache, daß es für das Land Schleswig-Holstein eine Spruchstelle für Wasser- und Bodenverbände nicht gibt, wie das Verwaltungsgericht in Schleswig in ständiger Rechtsprechung im Anschluß an diejenige des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg entschieden hat. Somit konnte der Einspruchsbescheid des Beklagten vom 23. März 1960 unmittelbar angefochten werden. Da die Kläger indessen nicht etwa geltend machen, die dem Beitragsbuch und der Hebeliste zugrunde gelegten Eintragungen seien unrichtig, sondern allein die darin vorgenommenen Eintragungen beruhten auf einer entgegen den Bestimmungen der WVVO und unter Verletzung von Grundrechten zustande gekommenen Satzungsänderung, müßte sich das Oberverwaltungsgericht, wie es dies auch getan hat, mit diesen Fragen, d.h. mit der inzidenten Normenkontrolle, befassen, da dieser Rechtsetzungsakt mangels Bestehens des Normenkontrollverfahrens in Schleswig-Holstein nicht unmittelbar angegriffen werden kann.

2.

Bereits im Formeilen bestehen aber entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Bedenken gegen die Satzungsänderung. Diese ist zwar von der zuständigen Aufsichtsbehörde (§ 48 der Satzung) in der rechten Form erlassen, und, wie sich aus dem Schreiben des Landrats vom 10. Oktober 1957 ergibt, offenbar auch mit der nach § 82 Abs. 2 Ziff. 4 WVVO erforderlichen Zustimmung der oberen Aufsichtsbehörde, hier des Landesamts für Wasserwirtschaft Schleswig-Holstein vom 21. September 1957. Damit dürften die Bedenken der Kläger insofern ausgeräumt sein; daß das Oberverwaltungsgericht nicht auch insoweit die einschlägigen Verwaltungsvorgänge angefordert und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht hat, um jeden Schatten des Verdachts einer ungenügenden Sachaufklärung zu vermeiden, reicht nicht aus, um in dieser Richtung eine Verfahrensrüge zu begründen.

Mit Recht haben die Kläger indessen schon im Berufungsverfahren (Schriftsatz vom 23. Juni 1961) gerügt, daß der Vorschrift des § 10 WVVO, die dem § 47 Abs. 1 der Satzung entspricht, nicht Rechnung getragen worden sei, wonach die Aufsichtsbehörde u.a. eine Satzungsänderung "auf Antrag des Vorstandes oder nach dessen Anhörung" vornehmen kann. Es braucht im Rahmen dieses Verfahrens nicht entschieden zu werden, ob die von Bochalli in Anm. 1 zu § 10 WVVO und von Tönnesmann in Anm. 1. zu § 10 WVVO ebenfalls und auch vom Beklagten vertretene Auffassung richtig ist, daß die Aufsichtsbehörde bei Änderungen und Ergänzungen von Verbandssatzungen von dem Willen der Verbandsorgane völlig unabhängig ist oder nicht, weil es hier nicht darauf ankommt. Jedenfalls muß die zur Zeit des "Führerstaates" ergangene Vorschrift nach den Grundsätzen des demokratischen Rechtsstaats von heute ausgelegt werden. Wenn die Aufsichtsbehörde auch ohne Vorliegen eines Antrages des Vorstandes eine Satzung ändern will, dann muß sie bei der Formenstrenge des gesamten Wasser- und Bodenrechts zumindest den Vorschriften dieser Norm insoweit Genüge tun, daß sie den Vorstand anhört. Dem Beklagten ist insoweit zuzugeben, daß es sich bei § 10 WVVO um eine sogenannte Kannvorschrift handelt, als es bei der Aufsichtsbehörde liegt ob sie die Satzung ändern will oder nicht; will sie es aber tun, so muß sie sich an die Vorschriften halten und entweder dem Antrage des Vorstandes entsprechen oder aber ihn - selbstverständlich vorher - anhören, denn die nachträgliche Anhörung wäre ohne jeden Sinn.

Wie nun die Satzungsänderung in dieser Richtung zustande gekommen ist, läßt sich weder aus den Feststellungen des Berufungsgerichts noch aus den Vorgängen entnehmen, die diesem und dem erkennenden Senat vorgelegen haben. Aus der in Ablichtung vorliegenden Niederschrift über die "Vorstands- und Ausschußsitzung" am 8. Februar 1957 ist zwar ersichtlich, daß der gesamte Vorstand und sämtliche 17 Ausschußmitglieder anwesend gewesen sind und daß Punkt fünf der Tagesordnung lautete: "Änderung des § 31 der Satzung"; es heißt dann auch in der Niederschrift, "der Ausschuß beschließt mit 15 Stimmen bei einer Stimmenthaltung (J.J. S...) und einer Gegenstimme (H.P. B...) die nachfolgend erwähnte Satzungsänderung". Daraus könnte darauf geschlossen werden, daß der Vorstand, der gemäß § 11 Abs. 1 der Satzung neben dem Vorsteher aus sechs Mitgliedern besteht, keine rechtlich erheblichen Einwendungen gegen die Satzungsänderung gehabt hat, zumal die Niederschrift darüber nichts enthält. Aus den Ziffern 7 und 8 dieser Niederschrift ist ferner ersichtlich, daß am selben Tage, aber offenbar vorher, eine Sitzung des Vorstandes stattgefunden hat. Es wird auch daraus entnommen werden können, daß der Vorstand sich nicht gegen, die Satzungsänderung ausgesprochen hat, zumal der Vorsteher gemäß § 22 der Satzung die Ausschußmitglieder zu den Sitzungen lädt, ihnen die Tagesordnung mitteilt und die Sitzung leitet. Da aber weder er noch die Vorstandsmitglieder trotz ihrer Berechtigung, das Wort zu nehmen, ein Stimmrecht haben (§ 22 Abs. 3 der Satzung), läßt sich aus den bisher vorhandenen Unterlagen nicht mit der erforderlichen Sicherheit feststellen, ob der Vorstand wirklich mit der Satzungsänderung einverstanden war. Das Berufungsgericht wird daher in dieser Richtung noch aufzuklären haben, ob der Vorstand einen entsprechenden Beschluß gefaßt sowie ob dieser dem Landrat mitgeteilt worden ist. Denn jedenfalls genügte es den gesetzlichen Erfordernissen nicht, daß der Ausschuß die Satzungsänderung beschloß. Die Anwesenheit des Vorstandes bei dem Beschluß des Ausschusses kann auch nicht etwa als Anhörung des Vorstandes gewertet werden, denn es ist durchaus denkbar, daß etwa der Vorsteher, der allein die Tagesordnung des Ausschusses bestimmen kann, gerade diesen Weg gewählt hat, weil er im Vorstand mit seinen Ansichten nicht durchgedrungen ist, und daß die übrigen Vorstandsmitglieder entweder aus Unkenntnis oder Unvermögen ihre abweichende Ansicht im Ausschuß nicht zum Ausdruck gebracht haben. Insbesondere die abwegige Fassung in der Bekanntmachung über die Satzungsänderung "auf Grund des Beschlusses der Ausschußsitzung" könnte darauf hindeuten, daß der Landrat sich allein über die Sache, nicht aber über die vom Gesetz vorgeschriebene Form im klaren war, so daß es möglich erscheint, daß die Satzungsänderung insofern an einem Formmangel leidet. Schon dieser Mangel zwingt zur Rückverweisung.

Bei der erneuten Verhandlung wird auch weiter aufzuklären sein, ob der Landrat, wie die Kläger meinen, sich an den Antrag auf Satzungsänderung gebunden gefühlt hat. Wenn das auch nicht schon etwa aus der Fassung seiner Bekanntmachung zu schließen ist, so ist das Argument der Kläger nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen, denn die erwähnte Fassung ist durchaus mehrdeutig. Da es sich bei der Satzungsänderung wie beim Erlaß der Satzung um einen Akt der Normsetzung handelt, kann allerdings nicht verlangt werden, daß der Landrat alle Erwägungen, die er über die etwa wirksam vom Vorstand beantragte Satzungsänderung angestellt hat, in seine Bekanntmachung über die Satzungsänderung aufnimmt. Liegt indessen nachweislich allein ein Beschluß des Ausschusses vor, so dürfte nach den bisherigen Unterlagen die Mitteilung dieses Beschlusses als Anregung zur Satzungsänderung anzusehen sein, so daß dann noch die Anhörung des Vorstandes vor Erlaß der Änderung hätte erfolgen müssen. Es ist durchaus denkbar daß der Landrat lediglich an die Vorschrift des § 82 Abs. 2 Nr. 4 WVVO gedacht hat, wonach durch die Satzung "nach Anhörung des Verbandsausschusses" und mit Zustimmung der oberen Aufsichtsbehörde das Beitragsverhältnis, wie hier, abweichend von den vorangestellten Regeln der §§ 81 und 82 WVVO geändert werden kann und daß der Landrat deshalb nicht darauf geachtet hat, ob daneben die Vorschriften des § 10 WVVO eingehalten wurden (Antrag des Vorstandes oder zumindest Anhörung) in der weiteren Annahme, daß die Beschlußfassung des Ausschusses hier nicht nur - zu Recht - seine Anhörung ersetzt, sondern - zu Unrecht - auch der Anhörung des Vorstandes gleichkommt. Das würde den Bestimmungen der WVVO widersprechen, denn der Vorstand ist mit dem Ausschuß nicht identisch, und eine nachträgliche Satzungsänderung dieser Art verlangt Anhörung des Ausschusses und Antrag oder Anhörung des Vorstandes.

Gerade der Umstand, daß die Wasser- und Bodenverbände sich ihre Satzungen nicht selbst geben und Änderungen nicht selbst vornehmen dürfen, zwingt unter den heutigen rechtsstaatlichen Verhältnissen zur strikten Einhaltung aller derjenigen Vorschriften, die Rechte der Verbandsorgane und -mitglieder beinhalten.

3.

Aber auch in sachlicher Beziehung vermochte der Senat dem Berufungsurteil nicht in vollem Umfange zuzustimmen.

Zutreffend hat das Berufungsgericht erkannt, daß es nicht darauf ankommt, ob die Ermächtigung zur Satzungsänderung in § 82 Abs. 2 Nr. 4 WVVO gegen Art. 80 Abs. 1 GG verstößt, denn Art. 80 Abs. 1 GG betrifft nur das Setzen von Bundesrecht. Die Satzung eines Wasserverbandes ist aber kein Bundesrecht, folglich kann auch die Änderung einer solchen Satzung kein Bundesrecht sein. Im übrigen hat das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 12, 319 (325) [BVerfG 02.05.1961 - 1 BvR 203/53][BVerfG 02.05.1961 - 1 BvR 203/53] ausgesprochen, daß die Grundsätze, die für die Übertragung rechtsetzender Gewalt an die Exekutive durch Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen gelten, sich nicht auf die Verleihung autonomer Satzungsgewalt anwenden ließen. Wenngleich die dort gegebene Begründung auf den vorliegenden Fall, in dem eine staatliche Behörde einer Selbstverwaltungskörperschaft eine Satzung gibt, nicht recht paßt, so ist daraus in Verbindung mit BVerfGE 10, 21 (49) [BVerfG 14.07.1959 - 2 BvF 1/58][BVerfG 14.07.1959 - 2 BvF 1/58] nicht zu entnehmen, daß nach heutigem Rechtsdenken einer staatlichen Behörde Rechtsetzungsgewalt nicht in solcher Weise übertragen werden dürfte, wie es in § 82 Abs. 2 Nr. 4 WVVO geschehen ist. Sonach ist mit dem Oberverwaltungsgericht das Recht der Aufsichtsbehörde, gemäß § 82 Abs. 2 Nr. 4 WVVO auch den Beitragsmaßstab zu ändern, grundsätzlich nicht zu bezweifeln.

Auch die weiteren Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts verdienen Zustimmung, soweit sie sich auf das Grundsätzliche beziehen, daß der Maßstab der Flächeninhalte letztlich auch eine Art Vorteilsmaßstab und sogar der oft bei Deichverbänden sowie Ent- und Bewässerungsverbänden empfehlenswerte sei und daß es eine völlig gerechte Einschätzung auch nach dem Vorteilsmaßstab nicht gibt.

Nicht gefolgt werden kann aber dem Berufungsgericht in seiner Ansicht, daß in § 81 WVVO der Vorteilsmaßstab zum Grundprinzip der Wasserverbandsverordnung erhoben worden sei und daß dieses auch bei der Änderung des Beitragsmaßstabes gewahrt bleiben müsse oder, etwas milder ausgedrückt, jedenfalls nicht abgeschwächt werden dürfe. Davon kann keine Rede sein. Denn schon nach der Überschrift beschäftigt sich § 81 WVVO mit den "allgemeinen" und § 82 mit den "besonderen" Maßstäben des Beitragsverhältnisses. Weder daraus noch aus dem Inhalt dieser Vorschriften ist ein Anhaltspunkt dafür zu erkennen, daß damit eine Wertung dahin hat vorgenommen werden sollen, der eine Maßstab müsse als Grundprinzip immer irgendwie erhalten bleiben. Vielmehr besagt sogar § 82 Abs, 1 WVVO, durch § 81 werde an dem Beitragsverhältnis der zur Zeit des Inkrafttretens der Wasserverbandsverordnung bestehenden Verbände nichts geändert. In Abs. 2 ist sodann bestimmt, daß bei den bestehenden Verbänden das Beitragsverhältnis des § 81 eingeführt werden könne (Nr. 1) und daß auch. (Nr. 2) statt dessen die Beitragslast für Verbände nach § 2 Nr. 6 - hier sogar in Abweichung von § 81 Abs. 2 WVVO (!) - im Verhältnis der Flächeninhalte verteilt werden dürfe. Daneben steht die Ermächtigung, allerdings mit Zustimmung der oberen Aufsichtsbehörde, das Beitragsverhältnis abweichend von den vorstehenden Regeln der §§ 81 und 82 WVVO, also überhaupt völlig anders, zu ordnen. Inwiefern diese Ermächtigung durch den allgemeinen Maßstab des § 81 auch nur im mindesten eingeschränkt sein sollte, ist aus dem Wortlaut dieser Vorschrift nicht erkennbar.

Sicher hat die Behörde durch § 82 Abs. 2 Nr. 4 WVVO nicht die Ermächtigung erhalten, völlig willkürlich zu verfahren. Denn auch solche Normsetzungen müssen sich im Rahmen der allgemeinen Grundrechte halten. Dabei ist die wesentliche Grenze die Vorschrift des Art. 3 des Grundgesetzes. Einer Entscheidung darüber, ob durch die Satzungsänderung dieses Grundrecht verletzt worden ist, kann nicht ausgewichen werden. Diese Entscheidung muß sich vielmehr gerade an diesem Grundrecht orientieren. Sicher müssen gewisse Ungleichheiten hingenommen werden. Denn, wie das Oberverwaltungsgericht insoweit zutreffend erkannt hat, bietet sogar der Vorteilsmaßstab keine völlige Gewähr dafür, daß alle Vor- und Nachteile bis ins letzte ausgeglichen werden können. Es ist auch richtig, daß dies gelten muß, um in gewissem Umfange einer Vereinfachung der Verwaltungsarbeit zu dienen. Das darf indessen nur in engem Rahmen zugelassen werden. Eine so radikale Gleichmachung wie vorliegend erscheint nicht ohne weiteres gerechtfertigt, zumal die Kläger vorgetragen haben, daß einzelne Mitglieder nach der geänderten Satzung Beiträge leisten müssen, die um das Fünffache höher sind, als sie vorher waren. Gerade wenn, wie das Oberverwaltungsgericht für das Revisionsverfahren bindend festgestellt hat, die Höhenkarte eine eindeutige Beantwortung der Frage nicht zuläßt, ob die hier wesentlichen Bodenverhältnisse wenigstens im großen und ganzen gleich sind, kann nicht entscheidend darauf abgehoben werden, ob der einzelne jetzt mehr zahlen muß, sondern es ist von ausschlaggebender Bedeutung, in welchem Umfange der einzelne Vorteile genießt und welche Nachteile dem gegenüberstehen. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes könnte z.B. dann vorliegen, wenn ein Mitglied nur Nachteile und keine Vorteile von dem Unternehmen des Beklagten hat und dennoch erheblich höhere Beiträge leisten soll als ein anderes Mitglied, das nur Vorteile genießt. Die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts reichen aber nicht dafür aus, dies alles abschließend zu beurteilen. Es dürfen nur im wesentlichen gleiche Tatbestände gleich behandelt werden. Es geht aber nicht an, in dem Beklagten eine Art Gefahrengemeinschaft zu sehen und allein deshalb seine Mitglieder ohne jegliche Nachprüfung, inwieweit annähernd gleiche Verhältnisse vorliegen, nach dem Inhalt der ihnen gehörenden Flächen zu veranlagen. Dabei kann es im übrigen nicht darauf ankommen, ob der frühere Beitragsmaßstab für den einzelnen zahlenmäßig günstiger war, denn dieser Maßstab könnte - was hier unbeachtlich ist - ebenfalls gegen den Gleichheitssatz verstoßen haben. Im Rahmen der hier anzustellenden Nachprüfung ist indessen kein Raum für eine Besitzstandwahrung; vielmehr ist allein zu entscheiden, ob der in der Satzungsänderung enthaltene Beitragsmaßstab in sich dem Gleichheitsgrundsatz widerspricht.

Obwohl die Aufsichtsbehörde bei einer Entscheidung darüber, ob und wie sie eine Satzung ändern will, Erwägungen nicht nur über die Rechtmäßigkeit, sondern auch über die Zweckmäßigkeit einer solchen Änderung anstellen wird und muß, handelt es sich dabei um einen Akt der Rechtsetzung und nicht um einen Verwaltungsakt. Die Satzungsänderung bedarf daher keiner Begründung und ist nicht gemäß § 114 VwGO, sondern nur in dem oben aufgezeigten Rahmen angreifbar.

4.

Sofern sich die unter Ziff. 2 dargestellten formellen Bedenken nach erneuter Überprüfung als unbegründet erweisen sollten, wird sich die tatsächliche Nachprüfung den unter Ziff. 3 aufgeführten Fragen bei aller unvermeidlichen Kleinarbeit nicht entziehen können und dabei zu berücksichtigen haben, daß bereits in der Satzung von 1951 vorgesehen war, die Zweckmäßigkeit der Beitragsregelung nach dem Vorteilsmaßstab nach längstens zehn Jahren zu überprüfen. Das Berufungsgericht wird sodann auch zu entscheiden haben, wer von den Beteiligten den Nachteil zu tragen hat, wenn ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nachgewiesen wird oder nicht.

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens war dem Berufungsgericht zu überlassen.

[...]