Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.12.1979, Az.: BVerwG 5 C 1.79

I.

Der Kläger erstrebt seine Eintragung in die Architektenliste der Beklagten. Er erlernte zunächst das Zimmererhandwerk und arbeitete sodann nach seiner Gesellenprüfung, die er 1946 ablegte, bei verschiedenen Bauunternehmen. Im Jahre 1955 bestand er die Techniker- und Werkmeisterprüfung. In der Folgezeit war er bei verschiedenen Unternehmen des Hoch- und Tiefbaus als Praktikant, Bauführer und technischer Zeichner beschäftigt. 1958 begann er ein Studium an der Staatsbauschule Stuttgart, das er nach zwei Semestern abbrach. Daran anschließend war er nach seinen Angaben fünf Monate lang als Bautechniker beim Sonderbauamt Radolfzell beschäftigt. Seit dem 1. Juli 1960 unterhält er ein Büro für die Planung von Hoch- und Tiefbau. Seit Aufnahme dieser Tätigkeit wirkte er nach seinen Angaben bis zum Ende des Jahres 1964 an ca. 35 Neubauten, ebensovielen Umbauten und sonstigen kleineren Bauvorhaben als Planverfasser und Bauleiter mit.

Der Eintragungsausschuß der Beklagten lehnte den Antrag des Klägers auf Eintragung in die Architektenliste ab, im wesentlichen mit folgender Begründung: Der Kläger habe keine Ausbildung an einer technischen Hochschule oder staatlichen Ingenieurschule erfolgreich abgeschlossen. Die von ihm vorgelegten Unterlagen erbrächten auch nicht den Nachweis, durch achtjährige praktische, künstlerische, technische und wirtschaftliche Planung von Hochbauten die Berufsbefähigung eines Architekten erworben zu haben. Seine Bauzeichnungen erweckten zudem den Eindruck, als seien sie eigens zur Vorlage bei der Architektenkammer gefertigt worden. Die Wohnhäuser entsprächen in Grundriß und Ansicht denjenigen Zeichnungen, die in Mitteilungsblättern der Bausparkassen zu finden seien. Bei den vorgelegten Unterlagen fehlten die Lagepläne, so daß man nicht feststellen könne, wo das Vorhaben verwirklicht worden sei und wie der Kläger sich mit der städtebaulichen Situation auseinandergesetzt habe.

Den gegen diese Entscheidung eingelegten Widerspruch wies der Landesvorstand der Beklagten zurück. In der Begründung des Widerspruchsbescheides wird ausgeführt, daß der Kläger mit den von ihm vorgelegten Plänen die Prüfung an einer Staatsbauschule in der für den Architekten wesentlichen Disziplin, nämlich den Entwurf von Hochbauten, nicht hätte bestehen können und dies die Ablehnung seines Eintragungsantrages rechtfertige.

Das Verwaltungsgericht hat der daraufhin erhobenen Klage stattgegeben und die Beklagte zu der vom Kläger erstrebten Eintragung verpflichtet. In der Urteilsbegründung wird ausgeführt, der nach § 4 des Architektengesetzes geforderte Nachweis einer Berufsbefähigung unterliege der gerichtlichen Nachprüfung uneingeschränkt. In Wahrnehmung dieser Prüfungsbefugnis sei das Gutachten eines Sachverständigen eingeholt worden, dessen positives Ergebnis die ergangene Entscheidung rechtfertige.

Das Berufungsgericht hat dieses Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Regelungen des Architektengesetzes seien mit der Verfassung vereinbar. Die auf dieses Gesetz gestützte Entscheidung des Eintragungsausschusses könne nur in begrenztem Umfang der gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden, weil das Gesetz ihm bei der Beurteilung der Ersatzqualifikation des Antragstellers eine Beurteilungsermächtigung erteilt habe, die die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränke, ob das Verwaltungsverfahren eingehalten und von richtigen Tatsachen ausgegangen worden sei, ob die einschlägigen Rechtsbegriffe nicht verkannt worden seien, keine sachfremden Erwägungen die Entscheidung beeinflußt hätten und keine allgemeingültigen Bewertungsgrundsätze verletzt worden seien. Da die angegriffene Entscheidung des Eintragungsausschusses diesen Anforderungen genüge, sei es unzulässig, sie durch eine gegebenenfalls mit der Hilfe von Sachverständigen gebildete Auffassung des Gerichts über die Berufsbefähigung des Klägers zu ersetzen.

Der Kläger hat die in dem Urteil zugelassene Revision mit dem Antrag eingelegt,

Er begründet das Rechtsmittel damit, daß die von dem Berufungsgericht vorgenommene Auslegung des Architektengesetzes das Revisionsgericht zwar binde, eine Regelung dieses Inhalts jedoch der Verfassung widerspreche. Sie verletze das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, verstoße wegen der eingeschränkten Kontrollbefugnis der Gerichte gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und widerspreche wegen mangelnder Bestimmtheit den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG.

Die Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er führt aus, mit dem Berufungsgericht sei davon auszugehen, daß der Behörde bei der Prüfung der Qualifikation sonstiger Bewerber eine Beurteilungsermächtigung eingeräumt sei. Es sei jedoch zweifelhaft, ob der Eintragungsausschuß seine Entscheidung an richtigen Wertmaßstäben ausgerichtet und das Berufungsgericht dies überprüft habe.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Das angefochtene Urteil läßt keine Verletzung von Bundesrecht erkennen. Ob der Kläger eine Eintragung in die Architektenliste verlangen kann, beurteilt sich, wovon das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen ist, nach Landesrecht. An die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofes zur Anwendung und Auslegung der die Eintragung in die Architektenliste regelnden Vorschriften des Baden-Württembergischen Architektengesetzes vom 5. Dezember 1955 (GesBl. S. 265) - ArchitG - ist deshalb das Revisionsgericht gemäß §§ 173 VwGO, 562 ZPO gebunden. Dies trifft auch für die Darlegungen zu, daß das inzwischen in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Architektengesetzes vom 8. April 1975 (GesBl. S. 241) in dem hier in Frage stehenden Bereich keine entscheidungserhebliche Änderung der Rechtslage gebracht habe und seine Anwendbarkeit auf den vorliegenden Fall deshalb offenbleiben könne; denn auch diese Darlegungen betreffen die Auslegung von Landesrecht. Sie können revisionsgerichtlich nur dahin überprüft werden, ob sie Bundesrecht verletzen. Das ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht der Fall.

Bundesrechtlich ist es nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht den seiner Entscheidung zugrunde gelegten § 4 ArchitG dahin ausgelegt hat, dem Eintragungsausschuß stehe bei der Prüfung der Frage, ob der Bewerber eine in langjähriger praktischer Tätigkeit erworbene Berufsbefähigung eines Architekten nachgewiesen habe, eine Beurteilungsermächtigung zu, deren Handhabung im konkreten Fall einer gerichtlichen Überprüfung und Korrektur nur beschränkt zugänglich sei. Die Frage, ob einer hoheitlich tätigen Stelle im Rahmen der Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs eine solche Beurteilungsermächtigung zusteht, richtet sich nach dem anzuwendenden materiellen Recht (Urteil des erkennenden Senats BVerwGE 51, 104 [110], ferner BVerwGE 5, 153 [162 f.]; Beschluß vom 12. Juli 1973 - BVerwG 7 B 70.72 - [Buchholz 421.2 Nr. 31]; BVerwGE 38, 105 [109]; 57, 130 [136 f.]). Zwar hat die Annahme einer behördlichen Beurteilungsermächtigung Auswirkungen auf den Umfang der gerichtlichen Prüfungskompetenz; dies aber nur deswegen, weil das materielle Recht die Behörde zu einer der gerichtlichen Kontrolle nur beschränkt zugänglichen Beurteilung ermächtigt hat, ob bestimmte gesetzliche Voraussetzungen gegeben sind. Gegenüber einem Streit über das Bestehen oder Nichtbestehen einer solchen Ermächtigung verhält sich das Verfahrensrecht neutral, denn es enthält keine Normen, aus denen die Richtigkeit einer bestimmten Lösung abgeleitet werden kann. Die in früheren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts gelegentlich vertretene Auffassung, die zu Unrecht erfolgte Verneinung oder Bejahung eines Beurteilungsspielraums sei zugleich ein Verstoß gegen Verfahrensrecht und nach § 137 Abs. 1 VwGO in diesem Umfang vom Revisionsgericht nachzuprüfen (BVerwGE 8, 272 [BVerwG 24.04.1959 - VII C 104/58];  21, 184 [BVerwG 25.05.1965 - II C 81/62][185 f.]), ist durch die oben angeführte neuere Rechtsprechung überholt. Es ist deshalb grundsätzlich eine Frage des irrevisiblen Landesrechts, ob mit dem Berufungsgericht davon ausgegangen werden kann, der bei der Beklagten gebildete Eintragungsausschuß handele bei der Beurteilung der Berufsbefähigung sonstiger Bewerber aufgrund einer Beurteilungsermächtigung und deshalb weitgehend letztverbindlich.

Gegen diese Annahme des Verwaltungsgerichtshofs können aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG keine durchgreifenden Bedenken hergeleitet werden. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß der Gesetzgeber durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht schlechthin gehindert ist, der Verwaltung eine Beurteilungsermächtigung mit der Folge zuzugestehen, daß die Gerichte die in Ausübung dieser Ermächtigung ergangenen Verwaltungsakte nicht in vollem Umfang überprüfen können (so u.a. die oben angeführten Entscheidungen). Allerdings ist eine ausweitende Annahme einer Beurteilungsermächtigung mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG dann nicht vereinbar, wenn diese dadurch unterlaufen würde (BVerwGE 26, 65 [74]; 29, 279 [280]); die Ausfüllung unbestimmter Rechts- und Gesetzesbegriffe aufgrund richtungweisend normierter Merkmale ist eine herkömmliche und anerkannte Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane (BVerfGE 13, 153 [164]; 15, 275), und zwar gerade auch der zur rechtlichen und tatsächlichen "Vollprüfung" berufenen Gerichte. Damit ist jedoch vereinbar, daß ein Gesetz praktikabilitätsorientiert die seinen Regelungsgegenstand bildenden Rechtsfolgen daran knüpft, ob insbesondere ein Gremium in sinnvoll vorgeschriebener Zusammensetzung und Verfahrensweise unter Anwendung sachgerechter Bewertungsmaßstäbe Eignung und Befähigung eines Prüflings oder Bewerbers bejaht oder verneint: Normtatbestand und Kontrollgegenstand ist bei richtiger Gesetzesauslegung dann (nur), ob eine solchermaßen korrekt zustande gekommene qualifizierende Entscheidung vorliegt und mit welchem Inhalt. Außerhalb des Bereichs überwiegend planungspolitisch-prognostischer Verwaltungstätigkeit (dazu - abgrenzend - neuerdings Urteil vom 22. März 1979 - BVerwG 7 C 33.78 - [DVBl. 1979, 877]) hat das Bundesverwaltungsgericht in diesem Sinne im wesentlichen in drei Bereichen Beurteilungsermächtigungen der Behörde anerkannt, nämlich bei Prüfungsentscheidungen, bei prüfungsähnlichen Entscheidungen (besonders im Schulbereich) und bei bestimmten Werturteilen, etwa im Rahmen der Beurteilung von Beamten und - in etwas anderer Sicht - bei der Indizierung jugendgefährdender Schriften (vgl. u.a. BVerwGE 26, 65 [74] mit weiteren Nachweisen; 38, 105 [109]; 39, 197 [203 f.]). Ähnlich wie in der vorstehend zitierten Indizierungsentscheidung und im Anschluß an die Personalgutachterentscheidung BVerwGE 12, 20 hatte das Bundesverwaltungsgericht bereits im Urteil BVerwGE 15, 39 (41) [BVerwG 27.09.1962 - II C 164/61] ausgeführt: Werde eine Prüfungsentscheidung gesetzlich einem bestimmten Gremium von Prüfern übertragen, so hätten nur sie zu urteilen; und das gleiche gelte, wenn eine "Eignungsauswahl" kraft Gesetzes in das Urteil bestimmter Personen gestellt werde. Dem ist jedenfalls für Beurteilungen der hier in Frage stehenden Art beizupflichten, die dadurch gekennzeichnet sind, daß das Gesetz (nach der verbindlichen Auslegung durch das Berufungsgericht) als wesentliches Merkmal der Eignung für die Ausübung des Architektenberufs die Befähigung zu schöpferisch gestaltender Planung ansieht; also eine Eigenschaft, über deren Vorliegen wertend zu befinden der unter verschiedenen angemessenen Möglichkeiten auswählende Gesetzgeber kaum einer kompetenteren Stelle übertragen konnte als einem Gremium fachlicher Experten, die sich unter dem Vorsitz eines Volljuristen (der irrationalen oder sachfremden, etwa von Konkurrenzinteressen beeinflußten Erwägungen entgegenzuwirken als besonders geeignet gelten kann) zu einer ausgeglichenen, aus der Vielfalt des Anschauungsmaterials resultierenden Mehrheitsentscheidung durchzuringen haben. In diesem Sinne hat das Berufungsgericht in Auslegung von Landesrecht die angefochtene Entscheidung des Eintragungsausschusses gewertet und dies damit begründet, die Beurteilung der Berufsbefähigung eines sonstigen Bewerbers erscheine nicht wesensmäßig verschieden von der Beurteilung der Leistungen eines Hochschulabsolventen, der seine Ausbildung zum Architekten mit einer Prüfung vor einem Prüfungsausschuß abschließe (§ 3 ArchitG): Zum Wesen des nach dieser Vorschrift unabhängigen, mit einem Volljuristen als Vorsitzenden und vier Architekten verschiedener Tätigkeitsart besetzten Eintragungsausschuß gehöre es, daß eine in seine Zuständigkeit fallende Beurteilung nicht durch Gutachten Dritter ersetzt werden könne, auf die sich das Gericht sonst stützen müßte.

Aus dem Dargelegten folgt, daß diese Auslegung von Landesrecht mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar ist. Dabei kommt es nicht darauf an, ob im Sinne des erstinstanzlichen Urteils auch beachtliche Gründe für eine uneingeschränkte verwaltungsgerichtliche Nachprüfung der Entscheidung des Eintragungsausschusses angeführt werden können, wie sie das Bundesverwaltungsgericht z.B. für die - übrigens nicht einem unabhängigen Gremium übertragene - Ausnahmebewilligung nach § 8 HandwO angenommen hat (BVerwGE 8, 287 [BVerwG 05.05.1959 - VII C 66/59] [290]). Entscheidend ist, daß der Landesgesetzgeber nach der für das Revisionsgericht verbindlichen Auslegung des § 4 ArchitG durch den Verwaltungsgerichtshof insoweit eine andere Regelung getroffen und die Entscheidung über die Eintragung einem sachverständigen weisungsunabhängigen Ausschuß übertragen hat, dessen Beurteilung hinsichtlich der Berufsbefähigung des Bewerbers er mit der aufgezeigten Einschränkung als letztverbindlich respektiert wissen wollte. Sie unterliegt daher einer gerichtlichen Überprüfung nur dahin, ob der Begriffstyp nicht verkannt, das vorgeschriebene Verfahren eingehalten worden ist und ob die Entscheidung nicht auf unrichtigen Voraussetzungen tatsächlicher Art oder auf Erwägungen beruht, die von der Rechtsordnung mißbilligt werden; schließlich, ob allgemeine Bewertungsgrundsätze beachtet worden sind. Das Berufungsgericht hat ohne revisible Mängel festgestellt, daß die Ausschußentscheidung diesen Anforderungen genügt.

Die Anerkennung einer Beurteilungsermächtigung bei der Prüfung der Berufsbefähigung nach § 4 ArchitG verletzt entgegen der Meinung der Revision auch nicht Rechte des Klägers aus Art. 12 Abs. 1 GG. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Vorlagebeschluß vom 7. Dezember 1966 - BVerwG 1 Z 109.63 - (DVBl. 1967, 149), der die Verfassungsmäßigkeit der hier zur Anwendung stehenden Vorschriften betraf, ausgesprochen, daß diese Regelung an ihren praktischen Auswirkungen gemessen so zu beurteilen ist, als ob sie subjektive Voraussetzungen für die Zulassung zum Architektenberuf aufstelle. Aus Art. 12 Abs. 1 GG können indessen gegen die Normierung solcher persönlicher Zulassungsvoraussetzungen keine durchgreifenden Bedenken hergeleitet werden, denn sie sind zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter geboten und stehen auch zu dem angestrebten Zweck der ordnungsgemäßen Ausführung der Bautätigkeit nicht außer Verhältnis. Als wichtige Gemeinschaftsgüter, deren Schutz das Architektengesetz mit seinen besonderen Anforderungen an die Berechtigung zum Führen der Berufsbezeichnung "Architekt" bezweckt, sind, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, vor allem der Schutz vor Gefahren anzusehen, die der Öffentlichkeit bei Verletzung der Regeln der Baukunst drohen, das Gemeinschaftsinteresse an sinnvoller und sparsamer Verwendung öffentlicher und privater Baugelder, der Schutz vor Fehlplanungen und unrationellen Bauverfahren sowie vor Verunstaltungen des Stadt- und Landschaftsbildes und schließlich der Schutz eines leistungsfähigen Architektenstandes im Interesse der Erhaltung und Förderung der Baukultur (BVerfGE 28, 364 [BVerfG 27.05.1970 - 2 BvR 117/65] [376 f.]; Urteil vom 27. November 1973 - BVerwG 1 C 15.65 - [Buchholz 431.1 Nr. 1]). Der Schutz dieser Gemeinschaftsgüter rechtfertigt es, die Berechtigung zur Führung der Berufsbezeichnung "Architekt" einem sachkundigen Personenkreis vorzubehalten und sie deshalb grundsätzlich von dem Nachweis einer zureichenden theoretischen und praktischen Berufsausbildung abhängig zu machen. Daß der Landesgesetzgeber die Prüfung dieser Voraussetzungen bei Bewerbern ohne die in § 3 ArchitG vorgesehene Ausbildung einem im Hinblick auf seine Zusammensetzung besonders fachkundigen Ausschuß vorbehalten und ihm hierbei eine Ermächtigung zur grundsätzlich letztverbindlichen Beurteilung der Berufsbefähigung des Bewerbers eingeräumt hat, berührt den Regelungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG nicht. Eine Verletzung dieses Grundrechts kommt regelmäßig nur im Bereich der materiellen Anforderungen an die Zulassung zu einem Beruf in Betracht, nicht schon ohne weiteres durch die Entscheidung des Gesetzgebers, wer das Vorliegen an sich verfassungskonformer Voraussetzungen zu beurteilen hat und wie weit der gerichtliche Rechtsschutz gegenüber solchen Beurteilungen reicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb die Einräumung einer Beurteilungsermächtigung auch dort nicht für ausgeschlossen angesehen, wo Regelungen an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen waren (BVerwGE 56, 31 [BVerwG 07.06.1978 - 7 C 63/76] [47]). Auch hier bestehen insoweit angesichts der oben erläuterten Art und Ausgestaltung des Eintragungsverfahrens keine durchgreifenden Bedenken.

Schließlich verletzt entgegen der Auffassung der Revision die Regelung des § 4 ArchitG in der durch das Berufungsgericht vorgenommenen Auslegung nicht rechtsstaatliche Grundsätze (Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Die Anforderungen, die an die Berufsbefähigung sonstiger Bewerber im Sinne § 4 ArchitG zu stellen sind, sind durch Auslegung hinreichend bestimmbar. Der Grundsatz der Rechtsklarheit wird nicht dadurch beeinträchtigt, daß sich der Gesetzgeber weitgefaßter unbestimmter Rechtsbegriffe bedient, wenn ihr Sinngehalt jedenfalls durch Auslegung eindeutig zu ermitteln ist (BVerwGE 48, 211 [219]). Das ist bei der hier in Betracht stehenden Regelung der Fall. Der Verwaltungsgerichtshof hat § 4 ArchitG dahin ausgelegt, die Berufsbefähigung sei nur solchen sonstigen Bewerbern zuzuerkennen, die ihre beruflichen Kenntnisse auf anderem Weg erworben und nachgewiesen hätten, daß diese Kenntnisse denjenigen einer regulären Ausbildung gleichkämen. Es ist deshalb unzutreffend, wenn die Revision meint, die Entscheidung des Eintragungsausschusses hänge weitgehend von unkontrollierbaren Wertungen und Empfindungen Einzelner ab. Soweit § 1 Abs. 1 ArchitG von dem Bewerber auch den Nachweis "künstlerischer" Planungsfähigkeit verlangt, hat das Berufungsgericht diese Vorschrift dahin gehend ausgelegt, daß hierunter nur die Fähigkeit zu gestaltender Planung zu verstehen sei. Damit sind Bedenken ausgeräumt, die sich daraus ergeben könnten, daß es möglicherweise insoweit an rational erfaßbaren Bewertungskriterien fehlt, an denen der Eintragungsausschuß seine Beurteilung auszurichten hat.

Dafür, daß der Eintragungsausschuß seiner Entscheidung andere Wertmaßstäbe zugrunde gelegt hat, wie der Oberbundesanwalt meint, gibt das angefochtene Urteil keinen Anhalt. Es enthält vielmehr die ausdrückliche Feststellung, der Ausschuß habe den Prüfungsmaßstab wie bei Absolventen einer "Staatsbauschule" im Entwurf von Hochbauten angelegt. Dies ergibt sich im übrigen auch aus der Begründung des Widerspruchsbescheides. Dagegen kann den mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen und deswegen das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen des Berufungsurteils nicht entnommen werden, der Eintragungsausschuß habe sich bei seiner Entscheidung von verfassungsrechtlich bedenklichen Erwägungen, etwa einer künstlerisch-ästhetischen Wertung der vom Kläger vorgelegten Planunterlagen leiten lassen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.