I.

Der Vater der Kläger kaufte im Januar 1958 von einer Witwe Sievers für 4 200 DM eine noch nicht vermessene Fläche, deren Größe mit 3 500 qm angenommen wurde. Durch Bescheid vom 1.9. Juli 1960 genehmigte der Landkreis Hannover den Vertrag wohnsiedlungsrechtlich mit der Auflage, daß gewisse Flächen "für öffentliche Straßen ... schulden-, lasten- und kostenfrei an die Gemeinde aufzulassen seien". Diese Auflage wurde bestandskräftig. Im April 1961 änderten der Vater der Kläger und die Witwe Sievers den Vertrag von Januar 1958. Der geänderte Vertrag ging von einer inzwischen mit 3 442 qm vermessenen Fläche aus, sah vor, daß der Vater der Kläger 2 901 qm übereignet werden sollten, rechnete dieser Fläche Wegeanteile in Größe von 116 qm hinzu und ermittelte so eine Differenz von 425 qm, wegen derer die Witwe Sievers den Kaufpreis ermäßigte, Eine Übereignung der Wegeanteile unterblieb. Im Hai 1961 ließ die Witwe Sievers an die - später in die Beklagte eingemeindete - Gemeinde Bredenbeck unentgeltlich eine für den Straßenbau bestimmte Fläche von insgesamt 2 314 qm auf. Zu dieser Fläche gehörten auch die in der Vertragsurkunde vom April 1961 erwähnten Wegeanteile von 116 qm. Im März 1965 verkaufte der Vater der Kläger die von ihm erworbenen 2 901 qm zum Preise von 55 000 DM an die Eheleute Ackermann. Die Gemeinde mußte in den folgenden Jahren für den Ausbau der u.a. das Grundstück der Eheleute Ackermann erschließenden Straße weiteres Gelände erwerben. Sie zahlte dafür 15 DM je qm. Das gab ihr Anlaß zu dem - in seiner Tragweite und den Einzelheiten seiner Durchführung bisher nicht aufgeklärten - Entschluß, in den Fällen der unentgeltlichen Abgabe von Straßenland einen Ausgleich zu gewähren. Auf dieser Grundlage brachte sie bei der Erhebung der Erschließungsbeiträge u.a. den Eheleuten Ackermann 116 × 15 DM = 1 740 DM gut. Die Kläger sind der Meinung, daß dieser Betrag ihnen als den Rechtsnachfolgern ihres Vaters zustehe. Sie verlangen von der Beklagten Zahlung. Das Landgericht Hannover hat durch Urteil vom 20. April 1971 die Klage abgewiesen. Das Oberlandesgericht Celle hat diese Entscheidung durch Urteil vom 10. Februar 1972 aufgehoben, den Rechtsweg zu den Zivilgerichten für unzulässig erklärt und die Sache an das Verwaltungsgericht Hannover verwiesen.

Die Kläger haben im Verwaltungsstreitverfahren im ersten und im zweiten Rechtszug zur Begründung ihres Antrages, die Beklagte zur Zahlung von 1 740 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 31. Oktober 1968 zu verurteilen, folgendes geltend gemacht: Der Antrags rechtfertige sich aus dem Gesichtspunkt der ungerechtfertigten Bereicherung. Der sich aus dem Wert der unentgeltlich übertragenen 116 qm ergebende Vermögenszuwachs der Beklagten decke sich mit einer entsprechenden Verminderung ihres eigenen Vermögens. Ihr Vater habe diese 116 qm seinerzeit bezahlt. Eine Übereignung an ihn sei lediglich aus Gründen der Kostenersparnis unterblieben. Die Witwe Sievers habe auf Weisung und für Rechnung ihres Vaters gehandelt, als sie unter anderem diese 116 qm an die Gemeinde übereignet habe. Da die Fläche inzwischen Teil der Straße geworden sei, richte sich der Anspruch auf Wertersatz. Die Beklagte könne mit Rücksicht auf ihre Kenntnis des gesamten Zusammenhanges nicht mit Erfolg einwenden, daß sie die 1 740 DM dem Ehepaar Ackermann gutgebracht habe.

Die Beklagte ist diesem Vorbringen entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 4. Oktober 1973 die Klage abgewiesen. Es hat die "Voraussetzungen eines Anspruchs aus ungerechtfertigter Bereicherung mit der Begründung verneint, daß sich für die Beklagte die Übertragung der fraglichen, wirtschaftlich in der Tat vom Vater der Kläger stammenden 116 qm als eine Leistung der Witwe Sievers und nicht als eine Leistung des Vaters der Kläger dargestellt habe.

Das Berufungsgericht hat durch Urteil vom 4. März 1976 die Entscheidung des Verwaltungsgerichts geändert und unter Abweisung des weitergehenden Zinsantrages die Beklagte verurteilt, an die Kläger 1 740 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 2. September 1970 zu zahlen. Das Urteil stützt sich im wesentlichen auf folgende Erwägungen: Ein Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung oder auf Erstattung stehe den Klägern nicht zu. Die Beklagte habe die 116 qm zwar wirtschaftlich zu Lasten des Vaters der Kläger, jedoch nicht ohne Rechtsgrund erlangt. Als Rechtsgrund tragfähig sei nämlich die bestandskräftige Auflage in der Wohnsiedlungsgenehmigung vom 19. Juli 1960. Der Zahlungsantrag rechtfertige sich aber dennoch, weil die Beklagte dadurch gegen den Gleichheitssatz verstoßen habe, daß sie in dem. Bestreben, allen von der Abgabe von Straßenflächen Betroffenen das zu vergüten, was sie in einigen Fällen als Kaufpreis habe zahlen müssen, die Ausgleichszahlung in Wege der Verrechnung an die Eheleute Ackermann geleistet habe. Der Betrag habe dem Vater der Kläger zugestanden. Die Beklagte habe gewußt, daß das Straßenland aus dem Vermögen des Vaters der Kläger stamme. Der Zinsantrag sei nur teilweise begründet. Verzugszinsen stünden den Klägern mindestens deshalb nicht zu, weil die Erfüllung ihres Anspruchs nicht schuldhaft unterblieben sei. Der Beklagten könne nicht als Verschulden vorgehalten werden, was die Billigung sowohl des Landgerichts Hannover als auch des Verwaltungsgerichts Hannover gefunden habe. Begründet sei allein ein Anspruch auf Prozeßzinsen vom Tage der Rechtshängigkeit an.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, mit der sie um Wiederherstellung des Urteils erster Instanz bittet. Sie rügt eine Verletzung materiellen Rechts.

Die Kläger bitten um Zurückweisung der Revision. Sie pflichten der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung bei und vertiefen mit weiteren Rechtsausführungen die Frage, unter welchen Voraussetzungen aus dem Gleichheitssatz ein Zahlungsanspruch abzuleiten sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er wendet sich gegen die das angefochtene Urteil tragenden Erwägungen zum Gleichheitssatz.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Sache muß an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Zu einer den Rechtsstreit endgültig abschließenden Entscheidung bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen (vgl. § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Die Kläger verlangen von der Beklagten Zahlung. Das Berufungsgericht hat der Klage stattgegeben. Ihm ist darin zu folgen, daß den Klägern ein Anspruch des mit der Klage verfolgten Inhalts auf Grund des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) zustehen kann.

Daß der Gleichheitssatz Grundlage eines Anspruchs im allgemeinen und eines Zahlungsanspruchs im besonderen sein kann, ist nicht grundsätzlich problematisch (vgl., zur Möglichkeit von Zahlungsansprüchen aus der Rechtsprechung etwa BVerfG, Urteil vom 16. März 1955 - 2 BvK 1/54 - BVerfGE 4, 144-, Beschluß vom 7. Mai 1974 - 1 BvL 6/72 - BVerfGE 37, 154, Beschluß vom 12. November 1974 - 1 BvK 505/68 - BVerfGE 38, 187 und Urteil vom 5. November 1975 - 2 BvR 193/74 - BVerfGE 40, 296 sowie BVerwG, Urteil vom 23. Juli 1958 - BVerwG V C 328.56 - BVerwGS 7, 180, Urteil vom 16. September 1975 - BVerwG I C 38.74 - Buchholz 424.3 Nr. 1, Beschluß vom 20. Februar 1976 - BVerwG VII B 34.75 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 33 und Beschluß vom 1. November 1976 - BVerwG VII B 124.76 - Buchholz 451.55 Nr. 45). Wenn es dennoch richtig ist, daß Zahlungsansprüche allein und unmittelbar kraft des Gleichheitssatzes nur verhältnismäßig selten gegeben sind, dann erklärt sich das aus den Anspruchsvoraussetzungen: Zu Zahlungsansprüchen kann es nur kommen, wenn die durch das vorangegangene Verhalten begründete Bindung - unter dem. Gesichtspunkt des Gebotes der Gleichbehandlung - gerade auch in Richtung auf diesen Anspruchsinhalt so strikt und so unausweichlich geworden ist, daß dem. Gleichheitssatz einzig durch Zahlung Rechnung getragen werden kann (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 25. Mai 1962 - BVerwG VII C 47.61 - Suchholz 451.55 Nr. 12 S. 47 [48 f.] sowie Ipsen, öffentliche Subventionierung Privater, S. 92 f.). Das trifft, wie die Erfahrung lehrt, in der Mehrzahl der Fälle nicht zu.

Die Kläger stützen ihren vermeintlichen Anspruch darauf, daß die Beklagte in anderen Fällen Zahlung geleistet hat. Damit ist die Ausgangsfrage bezeichnet: Es stand - abgesehen zunächst von erschließungsbeitragsrechtlichen Hindernissen (vgl. zu ihnen vor allem das Urteil vom 13. Mai 1977 - BVerwG IV C 82.74 - Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 18 S. 4 [8 f.]) - der Beklagten seinerzeit frei, von Zahlungen der in Rede stehenden Art überhaupt und generell abzusehen. In dem mit dieser Freiheit zusammenhängenden "Ermessen" konnte sie sich dadurch binden, daß sie bei der Behandlung vergleichbarer Fälle gleichbleibend nach einem System verfuhr, von dem sie dann nicht im Einzelfall "nach Belieben" abweichen durfte, ohne dadurch (objektiv) willkürlich zu handeln und damit gegen den Gleichheitssatz zu verstoßen (vgl. zu dieser objektiven Willkür BVerfG, Beschluß vom 7. Mai 1953 - 1 BvL. 104/52 - BVerfGE 2, 266 [281] und Urteil vom 16. März 1955 - 2 BvK 1/54 - BVerfGE 4, 144 [155]).

Den Klägern wäre die von ihnen mit der Klage geforderte Zahlung nur dann in diesem Sinne willkürlich vorenthalten worden, wenn die Erfüllung von vier Voraussetzungen zusammenträfe: Die Beklagte müßte bei den fraglichen "Zahlungen" nach einem sie bindenden System gehandelt haben, dieses System müßte nach seinem Inhalt eine Berücksichtigung auch der Kläger bzw. des Rechtsvorgängers der Kläger einschließen, das System dürfte ferner rechtlich keine Bedenken gegen sich haben, und die Beklagte müßte außerstande gewesen sein, das Handeln nach diesem. System - zu. Lasten der Kläger - wieder aufzugeben. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist offen.

Das Berufungsgericht hat unaufgeklärt gelassen, ob die Beklagte nach einem bestimmten sie bindenden System verfahren ist; es hat infolgedessen auch nicht aufgeklärt, wie dieses - etwaige - System im einzelnen beschaffen war. Dem angefochtenen Urteil ist nicht zu entnehmen, in welchen Fällen die Beklagte Zahlung geleistet oder eine Verrechnung mit irgendwelchen Beitragen vorgenommen hat und zugunsten wessen das im einzelnen geschehen ist. Das Berufungsgericht hat vielmehr - erkennbar befangen durch das den Prozeß vom erstinstanzlichen Urteil her beherrschende Stichwort der "Bereicherung" - unterstellten, daß es das System der Beklagten war, denjenigen durch Zahlung oder Verrechnung einen Ausgleich zu gewähren, denen sie, wenn ein Bereicherungsanspruch bestünde, die Bereicherung auszukehren hätte. Es mag sein, daß die Beklagte in der Tat - in sie bindender Weise - nach diesem System verfahren ist. Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen sichern das jedoch nicht.

Daß die Beklagte bei ihren Zahlungen bzw. Verrechnungen überhaupt einem System folgte, also überhaupt nachvollziehbar geordnet verfuhr, entspricht der Wahrscheinlichkeit. Schon das bedarf aber erst noch einer Bestätigung durch tatsächliche Feststellungen, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil es nicht selten einer größeren Anzahl "gleichbehandelter" Fälle bedarf, um ein System ersichtlich werden zu lassen. Wichtiger ist jedoch, daß es an verläßlichen Feststellungen zum Inhalt des etwaigen Systems fehlt. Bei dem, was das Berufungsgericht seiner Würdigung zugrunde legt, handelt es sich um ein mögliches System, aber um auch nicht mehr als das. Für die Beklagte konnte - beispielsweise - auch die Gelegenheit einer Verrechnung mit Erschließungsbeiträgen eine für ihr System wesentliche Bedeutung gehabt haben (wobei es hier zunächst nicht darum geht, ob das eine oder andere System durchgreifende rechtliche Bedenken gegen sich hätte). Das heißt: Die Beklagte könnte - wie das Berufungsgericht unterstellt - nach dem System "Ausgleich zugunsten der [gedachten] Bereicherungsgläubiger" verfahren sein. Ihr System könnte z.B. aber auch darin bestanden haben, bei allen den Erschließungsbeitragspflichtigen, die keinen Kaufpreis und keine Enteignungsentschädigung für Straßenland erhalten hatten, bei Gelegenheit der Beitragserhebung einen Ausgleichsbetrag zu verrechnen. Denkbar wäre ferner, daß das System der Beklagten beide Voraussetzungen kombinierte, so daß von ihm - im Sinne der Ausgleichspflicht - nur die Fälle erfaßt wurden, in denen bei [gedachten] Bereicherungsgläubigern Gelegenheit zu einer Verrechnung mit Erschließungsbeiträgen bestand.

Diese Systeme, denen weitere Möglichkeiten hinzugefügt werden könnten, unterscheiden sich u.a. gerade darin, ob sie eine Berücksichtigung der Kläger einschließen oder nicht. Kam es beispielsweise nach dem tragenden System auf die Möglichkeit einer Verrechnung mit Erschließungsbeiträgen an, waren die Kläger nicht zu berücksichtigen, weil es bei ihnen infolge der vorangegangenen Übereignung des Grundstücks an die Eheleute Ackermann an der Gelegenheit zu einer Verrechnung mit Einschließungsbeitragen fehlte (und weil dann das System überhaupt ungeeignet war, Zahlungsansprüche zu begründen).

Das Berufungsgericht wird nach alledem weitere tatsächliche Feststellungen zu dem die Handhabung der Beklagten leitenden System treffen müssen. Dazu ist ergänzend anzumerken: Gegen die Annahme eines Systems, das - im Sinne des zweiten obengenannten Beispiels - ausschließlich auf die Gelegenheit zur Verrechnung mit Erschließungsbeiträgen abstellt, spräche nicht durchgreifend, daß die Beklagte dann in Kauf genommen hätte, einen Ausgleich an Personen zu gewähren, die selbst Straßenland nicht abgegeben hatten. Es entspricht der Lebenserfahrung, daß bei Grundstücksveräußerungen, denen eine unentgeltliche (Straßen-)Landabtretung vorangegangen ist, der darin liegende wirtschaftliche Nachteil in irgendeiner Form an den Erwerber weitergegeben wird. Auf diese Lebenserfahrung könnte die Beklagte auch auf die Gefahr hin vertraut haben, daß im Einzelfall ein solches "Weitergeben" unterblieben ist. Gegen die Annahme eines Systems, das - im Sinne des dritten obengenannten Beispiels - sowohl auf die "Entreicherung" als auch auf die "Gelegenheit zur Verrechnung" abhebt, spricht nicht unbedingt durchgreifend, daß auf dieser Grundlage eine Verrechnung zugunsten der Eheleute Ackermann hätte unterbleiben müssen. Es ist immerhin denkbar, daß die Beklagte etwa infolge Irrtums in einem Fall zu Unrecht einen "Ausgleich" vornahm, ohne daß dies das System selbst in Frage stellte. Gegen das - bei wirtschaftlicher Betrachtung an sich nicht fernliegende - System, von dessen Maßgeblichkeit das Berufungsgericht ausgegangen ist, spricht bei näherer Betrachtung, daß bei ihm die Beklagte das Risiko übernommen hätte, bei den einzelnen Grundstücken den jeweils "Entreicherten" richtig zu ermitteln und, wie gerade der vorliegende Fall lehrt, gegebenenfalls mehrfach zahlen zu müssen, wenn sich später das Ergebnis der Ermittlungen als falsch erweisen sollte.

Die Kläger können mit der Klage nur durchdringen, wenn die vom Berufungsgericht zu treffenden Feststellungen zu einem System führen sollten, das - wie unter den drei obengenannten Systemen nur das erste - die Berücksichtigung der Kläger bzw. des Rechtsvorgängers der Kläger einschließt. Ob ein solches System rechtlich unbedenklich und deshalb zur Begründung einer Bindung geeignet wäre, läßt sich nicht allgemein sagen. Gegen das vom Berufungsgericht bisher als maßgebend unterstellte System als solches würden rechtliche Bedenken nicht zu erheben sein. Denkbar wäre allerdings - bei diesem wie bei jedem anderen System -, daß die Beklagte bei ihrem Entschluß, einen Ausgleich vorzunehmen, unter ariderem von, der Vorstellung geleitet wurde, die Zahlungen bzw. Verrechnungen mit Hilfe einer Berücksichtigung beim Erschließungsaufwand auf die Gesamtheit der Anlieger abwälzen zu können. Diese Vorstellung widerspräche der Rechtslage (vgl. dazu das bereits eingangs erwähnte Urteil vom 13. Mai 1977 a.a.O.). Daraus muß sich zwar nicht ergeben, könnte sich aber ergeben, daß die Beklagte nicht gegen den Gleichheitssatz verstieß, wenn sie von der weiteren Befolgung ihres zunächst gehandhabten Systems absah, sobald sie erkannte, daß der gewährte Ausgleich wirtschaftlich (nicht zu Lasten der Anlieger, sondern) zu ihren eigenen Lasten gehen werde.

Zu einer Zurückverweisung der Sache bestünde entgegen dem bisher Erörterten kein Anlaß, wenn die Klage unabhängig von der Einschlägigkeit des Gleichheitssatzes Erfolg haben müßte und damit schon jetzt feststünde, daß das angefochtene Urteil jedenfalls in seinem Ergebnis der Rechtslage entspricht (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Eine vom Gleichheitssatz unabhängige Entscheidung zugunsten der Kläger könnte nur gerechtfertigt sein, wenn ihnen ein den Klageantrag deckender Bereicherungs- oder Erstattungsanspruch zustünde. Das ist, wie das Berufungsgericht überzeugend dargelegt hat, nicht der Fall.