I.

Durch Schreiben vom 17. Mai 1951 stellte der Bundesminister für den Marshall-Plan der Vertriebenen-Bank AG aus dem ERP-Sondervermögen des Bundes eine Kreditlinie in Höhe von 1 1/2 Millionen DM für die Gewährung von Kleinkrediten an Heimatvertriebene und politische Flüchtlinge in Westberlin zur Verfügung. Unter dem 16. Juni 1951 gab die Vertriebenen-Bank Richtlinien für die Durchführung dieser Kreditaktion heraus. Die Kreditbewerber hatten ihre Wünscheüber die zuständige Vertriebenen- oder Fluchtlingsorganisation bei dem Berliner Senator für Kreditwesen anzumelden, der im Einvernehmen mit den übrigen Mitgliedern des beklagten Landeskreditausschusses eine Auswahl traf. Die ausgewählten Bewerber hatten ihre Anträge durch eine von ihnen zu bestimmende Hausbank einzureichen. Über die Anträge entschied der Landeskreditausschuß mit Verbindlichkeit gegenüber allen beteiligten Stellen. Die Entscheidung wurde der Hausbank mitgeteilt. Diese zahlte unter Abschluß eines Darlehensvertrages mit dem Antragsteller den bewilligten Kredit an diesen aus. Hierzu rief sie die erforderlichen Mittel von der Berliner Vertretung der Vertriebenen-Bank ab. Die Kreditbedingungen, die in einer im März 1952 herausgegebenen Broschüre des Senators für Kreditwesen über "Kreditaktionen in Westberlin" zusammengestellt sind, sahen einen Zinssatz von 2 1/2 % und eine Laufzeit von drei bis zehn Jahren vor und begrenzten die Höhe des Kreditbetrages im Einzelfall auf 5.000 DM mit der Möglichkeit einer Erhöhung bis zu 50.000 DM in volkswirtschaftlich förderungswürdigen Fällen.

Der als politischer Flüchtling anerkannte Kläger besitzt verschiedene in- und ausländische Patente für einen von ihm entwickelten Meßraster für Photoapparate, die er bisher nicht auswerten konnte. Nachdem mehrere von ihm gestellte Kreditanträge erfolglos geblieben waren, beantragte er am 24. Oktober 1952 erneut, ihm einen Flüchtlingskredit in Höhe von 50.000 DM aus ERP-Mitteln zu gewähren. Durch Schreiben vom 29. Oktober 1952 teilte ihm der Senator für Kreditwesen mit, daß der Landeskreditausschuß den Antrag abgelehnt habe. In einem als "Einspruch" bezeichneten Schreiben vom 5. November 1952 bat der Kläger u.a. um Angabe der Gründe, die zur Ablehnung seines Antrages geführt hätten. Der Senator für Kreditwesen beantwortete dieses Schreiben am 12. November 1952 wie folgt:

"Der Landeskreditausschuß hat sich mit Ihrem Einspruch vom 5.11.52 nochmals befaßt und mich beauftragt, Ihnen nachstehende Gründe bekanntzugeben, die zu einer ablehnenden Entscheidung Ihres Vorhabens führten:

1.
Nach Auffassung des Landeskreditausschusses ist die Finanzierung Ihres Vorhabens mit DM 50.000,- Flüchtlingskredit als nicht ausreichend anzusehen. Nach Ihrem eigenen aufgestellten Finanzplan erfordert die Durchführung Ihres Vorhabens in der Spitze einen Finanzbedarf von DM 120.000,-. Diese notwendig werdende Endfinanzierung ist bisher nicht Sichergestellt.

2.
Bei den begrenzt zur Verfügung stehenden Mitteln kann ein Kredit in der von Ihnen geforderten Höhe für einen Einzelfall nicht genehmigt werden, da mit einer solchen Maßnahme soziale Härten für andere gleichfalls antragsberechtigte Antragsteller eintreten würden.

Der Ausschuß hat generell zu Ihrem Vorhaben den Standpunkt vertreten, daß dieses nicht mehr als ein Flüchtlingsfall anzusehen ist, sondern daß zur Durchführung der von Ihnen erarbeiteten Patente eine "Trägergesellschaft gefunden werden muß, die die notwendig werdende Eigenkapitalausstattung besitzt."

Am 22. November 1952 hat der Kläger gegen den Landeskreditausschuß Klage wegen Ablehnung des Kredits erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts dahin geändert; "Die Entscheidung des Beklagten vom 19. Oktober 1952 nebst Begründung vom 12. November 1952 wird aufgehoben."

In den Gründen des Berufungsurteils ist im wesentlichen folgendes ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Bei der Gewährung eines Flüchtlingskredits handele es sich nicht nur um ein privatrechtliches Rechtsgeschäft. Von der sich in der Form des Privatrechts vollziehenden Kreditgewährung sei die Kreditlenkung zu unterscheiden, die unter den Begriff der staatlichen Daseinsvorsorge falle. Die wirtschaftliche Förderung der Flüchtlinge könne mit den Mitteln privater Darlehen nicht gelöst werden, sondern erfordere staatliches Eingreifen. Die Lenkung und Verteilung der hierfür bereitstehenden Kreditmittel gehöre zu den Aufgaben der staatlichen Verwaltung. Die hierzu getroffenen Maßnahmen seien Verwaltungsakte des öffentlichen Rechts. Der Kläger habe die zweiwöchige Anfechtungsfrist gewahrt, da der Bescheid vom 29. Oktober 1952 und das Schreiben vom 12. November 1952 als ein einheitlicher in sich zusammengehöriger Akt anzusehen seien. Die Tätigkeit und Errichtung des beklagten Landeskreditausschusses beruhe zwar nicht auf gesetzlicher Grundlage. Er sei jedoch von einer hierzu befugten Behörde mit öffentlichen Aufgaben betraut worden. Seine Tätigkeit, gehe zurück auf Anweisungen des: Bundesministers für den Marshall-Plan. Das genüge, um ihm, Behördencharakter im Sinne des§ 23 des Verwaltungsgerichtsgesetzes zu verleihen. Es fehle ihm nicht an der notwendigen organisatorischen Einheit. Er habe mehr als nur beratende Funktionen gegenüber der Vertriebenen-Bank. Bedenken gegen seine Parteifähigkeit könnten deshalb nicht durchgreifen. Nach außen hin werde der Landeskreditausschuß durch den jetzt dem Regierenden Bürgermeister unterstellten Bevollmächtigten für das Kreditwesen vertreten. Der Entscheidung des Beklagten wohne auch regelnde Kraft inne. Voraussetzung für die Kreditgewährung sei, daß der Bewerber durch einen Beschluß des beklagten Landeskreditausschusses in den Kreis der Kreditanwärter aufgenommen worden sei. Durch eine rechtswidrige Versagung dieser Anwartschaft werde der Bewerber in seinen Rechten verletzt. Wenn der Kläger dergestalt in seinen Rechten verletzt worden sei, so habe, er auch das für seine Klage erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Daran ändere es auch nichts, daß inzwischen die zur Verfügung stehenden Kreditmittel vergeben seien. Denn die Ablehnung des Antrages erschwere dem Kläger die Verfolgung seiner Interessen an anderer Stelle. Die angefochtene Entscheidung sei fehlerhaft, da der Beklagte von seinem Ermessen nicht den richtigen Gebrauch gemacht habe. Die Begründung der Entscheidung und die Klagebeantwortung ließen erkennen, daß der Beklagte sich teils von einer unvollständigen Beurteilung der tatsächlichen Unterlagen, teils von unrichtigen Beweggründen habe leiten lassen. Nach alledem sei die Entscheidung des Beklagten aufzuheben.

Das Oberverwaltungsgericht hat nachträglich die Revision zugelassen mit der Begründung, daß die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Rechtsschutzinteresses noch der weiteren Klärung bedürften.

Der Beklagte hat Revision eingelegt. Er rügt besonders: Das Berufungsgericht habe die Begriffe des Verwaltungsakts und der Verwaltungsbehörde im Sinne der §§ 19 und 23 des Verwaltungsgerichtsgesetzes verkannt, die Parteifähigkeit des Beklagten und das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers unzutreffend beurteilt und allgemeine verwaltungsrechtliche Grundsätze über die behördliche Ermessensausübung und die richterliche Ermessenskontrolle verletzt, nachträglich hat der Beklagte noch die Versäumung der Klagefrist geltend gemacht. Er beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er hat sich der Begründung des Berufungsurteils angeschlossen und umfangreiche Ausführungen darüber gemacht, daß er durch die Behandlung seines Kreditantrags in seinen Rechten verletzt worden sei.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet.

1.

Der Beklagte rügt, daß der Kläger die Klagefrist versäumt habe. Diese Rüge ist erst nach Ablauf der Revisionsbegründungsfrist vorgebracht worden. Das steht jedoch ihrer Prüfung trotz der Vorschrift des § 56 Abs. 3 BVerwGG nicht im Wege, da die Rechtzeitigkeit der Klage zu den Prozeßvoraussetzungen gehört, deren Vorliegen auch im Revisionsverfahren jederzeit von Amts wegen nachzuprüfen ist. Die Rüge ist jedoch nicht begründet.

Das erkennende Gericht kann allerdings die Auffassung des Berufungsgerichts nicht teilen, daß der Bescheid vom 29. Oktober 1952 und das Schreiben vom 12. November 1952 als ein einheitlicher in sich zusammengehöriger Akt anzusehen seien. Diese Auffassung würde gerade dagegen sprechen, daß der Kläger die Klagefrist gewahrt, hat. Denn jedenfalls dann, wenn die Begründung eines Verwaltungsakts nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist, macht das Fehlen der Begründung den Verwaltung sakt nicht unwirksam (BVerwGE 1, 12[BVerwG 24.09.1953 - I C 51.53]); vielmehr kann die Begründung auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt werden (Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Januar 1957 - DÖV 1957 S. 116 [BVerfG 16.01.1957 - 1 BvR 253/56] = DVBl. 1957 S. 200 = NJW 1957 S. 297 [BVerfG 16.01.1957 - 1 BvR 253/56]). Das Fohlen der Begründung in dem Bescheid des Senators für Kreditwesen vom 29. Oktober 1952 hinderte es also nicht, daß mit seiner Zustellung an den Kläger die Klagefrist in Lauf gesetzt wurde.

Jedoch ist die Klage gar nicht gegen den Bescheid vom 29. Oktober 1952, sondern gegen die durch das Schreiben des Senators für Kreditwesen von 12. November 1952 mitgeteilte Entscheidung des Beklagten gerichtet. Daran ändert es auch nichts, daß das Berufungsgericht entgegen dem Klageantrag im Tenor seines Urteils die Entscheidung des Beklagten vom 19. (richtig 29.) Oktober 1952 nebst Begründung vom 12. November 1952 aufgehoben hat. Denn vorausgesetzt, daß es sich hier überhaupt um Verwaltungsakte handelt, sieht das erkennende Gericht die dem Kläger durch das Schreiben vom 12. November 1952 mitgeteilte Entscheidung des Beklagten als neuen Verwaltungsakt an, der neben dem Bescheid vom 29. Oktober 1952 selbständige Bedeutung hat.

Der Kläger hatte gegen den Bescheid vom 29. Oktober 1952 durch Schreiben vom 5. November 1952 "Einspruch" eingelegt. Ein solcher Einspruch war allerdings gesetzlich nicht vorgeschrieben und deshalb rechtlich belanglos. Der Beklagte hat aber - wie aus dem Schreiben vom 12. November 1952 zu entnehmen ist - den Einspruch als neuen Antrag des Klägers gewertet und erneut darüber entschieden. Hierzu war der Beklagte zwar nicht verpflichtet, doch war er auch rechtlich nicht gehindert, so zu verfahren. Damit wurde eine neue Klagefrist in Lauf gesetzt. Diese Klagefrist hat der Kläger durch die Erhebung seiner Klage am 22. November 1952 gewahrt (§ 23 des Berliner Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 8. Januar 1951 - VOBl. I S. 46 - [VGG] in Verbindung mit §§ 51, 52 des preußischen Gesetzes über die allgemeine. Landesverwaltung vom 30. Juli 1883 - GS S. 195 - in der Fassung vom 13. Mai 1918 - GS S. 53 -).

2.

Ebensowenig greift die Revisionsrüge durch, daß der Beklagte nicht parteifähig sei.

Nach dem hier anzuwendenden. Berliner Verfahrensrecht sind Behörden passiv parteifähig. Der Beklagte ist also dann parteifähig, wenn er eine Verwaltungsbehörde im Sinne des § 23 Abs. 3 VGG ist. Die Einrichtung der Behörden bestimmt sich nur in den Fällen, in denen das Grundgesetz eigene Verwaltungszuständigkeiten des Bundes begründet oder zugelassen hat (vgl. besonders Art. 86 bis 90, 108 GG), nach Bundesrecht, im übrigen aber gemäß Art. 30, 83 bis 85 GG nach dem Organisationsrecht der Länder. Für die Errichtung von Behörden zur Bewilligung von Krediten an Vertriebene und Flüchtlinge ist im Grundgesetz ein Ausnahmefall von der genannten Regel nicht vorgesehen. Es besteht auch jedenfalls für die hier vorliegende Kreditaktion kein Bundesgesetz, durch das der Bund gemäß Art. 87 Abs. 3 GG zur Errichtung von Bundesoberbehörden oder bundesunmittelbaren Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts ermächtigt wäre.

Zwar geht die Errichtung des beklagten Landeskreditausschusses auf das Schreiben des Bundesministers für den Marshall-Plan vom 17. Mai 1951 zurück. Aber dieses Schreiben behielt die Bildung des Kreditausschusses einer Vereinbarung zwischen dem Berliner Senat, der Berliner Zentralbank und der Vertriebenen-Bank vor (mit der einzigen Einschränkung, daß dem Ausschuß ein Vertreter des Bundesministers angehören sollte). Der Bundesminister wäre übrigens mangels verfassungsrechtlicher oder gesetzlicher Ermächtigung auch nicht berechtigt gewesen, für die Entscheidung über die Kreditbewilligung eine Bundesbehörde oder ein sonstiges Organ auf bundesrechtlicher Grundlage einzurichten. Auch die Richtlinien der Vertriebenen-Bank vom 16. Juni 1951 sprechen dafür, daß der Kreditausschuß der Berliner Landesverwaltung angegliedert ist. Denn nach Abschnitt IV A dieser Richtlinien sind die Kreditanträge beim Senat von Berlin - Senator für Kreditwesen - einzureichen, der im Einvernehmen mit den übrigen Mitgliedern des Kreditausschusses die Auswahl vornehmen sollte. Nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen wird der Landeskreditausschuß nach außen durch den jetzt dem Regierenden Bürgermeister unterstellten Bevollmächtigten für das Kreditwesen vertreten. Auch hieraus ergibt sich seine Zuordnung zur Berliner Landesverwaltung.

Beruht aber die Einrichtung des Landeskreditausschusses auf Berliner Landesorganisationsrecht, so unterliegt die Beurteilung der Frage, ob der Beklagte eine Verwaltungsbehörde im Sinne des § 23 Abs. 3 VGG ist, nicht der Nachprüfung durch das Revisonsgericht. Das erkennende Gericht ist vielmehr nach §§ 56 Abs. 1 Satz 1, 26 BVerwGG in Verbindung mit § 562 ZPO bei der Beurteilung der Partelfähigkeit des Beklagten an die Auffassung des Berufungsgerichts gebunden, daß der Beklagte Behördencharakter im Sinne des § 23 Abs. 3 VGG hat.

Daran ändert es auch nichts, daß nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BVerwGG Verfahrens recht in jedem Fall revisibel ist. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist unter Verfahrensrecht im Sinne dieser Vorschrift lediglich das verwaltungsgerichtliche Verfahrensrecht (Verwaltungsprozeßrecht), nicht das Verwaltungsverfahrensrecht zu verstehen. Die Frage nach der Parteifähigkeit des Beklagten ist zwar eine solche des Verwaltungsprozeßrechts. Die jedenfalls für das Berliner Verwaltungsprozeßrecht hierfür maßgebende Vortrage, ob der Beklagte eine Behörde ist, gehört aber nicht diesem Recht, sondern dem Landesrecht über die Verwaltungsorganisation und das Verwaltungsverfahren an.

Ist der Beklagte demnach parteifähig, so ist er auch prozeßfähig.

3.

Entgegen der von der Revision vertretenen Auffassung ist dem Berufungsgericht darin zuzustimmen, daß der hier vorliegende Rechtsstreit dem öffentlichen und nicht dem bürgerlichen Recht angehört und daher nach § 19 Abs. 1 VGG mangels anderer Ausschließungsgründe der Verwaltungsrechtsweg zulässig ist. Es ist auch zutreffend, wenn das Berufungsgericht zwischen der Kreditlenkung, die der Beklagte durch seine Zustimmung zu den Kreditanträgen oder deren Ablehnung vorgenommen hat, und der Kreditgewährung unterscheidet, die im Fall der Zustimmung dem nachfolgenden privatrechtlichen Darlehensvertrag zwischen dem Antragsteller und seiner Hausbank vorbehalten war. Jedoch folgt daraus, daß es sich bei der Entscheidung des Beklagten um eine Kreditlenkungsmaßnahme einer mit der Wahrnehmung öffentlicher Verwaltungsaufgaben betrauten Stelle handelt, allein noch nicht, daß sie eine Maßnahme auf dem Gebiet desöffentlichen Rechts ist.

Dem Öffentlichen Recht gehören nur solche Verwaltungshandlungen an, die der Staat oder ein anderer Trägeröffentlicher Verwaltung in Ausübung hoheitlicher Rechte und Pflichten vornimmt, nicht aber solche, die sich aus der Teilnahme der öffentlichen Hand am allgemeinen Rechts- und Wirtschaftsverkehr ergeben. Das Berufungsgericht bezieht sich darauf, daß die hier vorliegende Kreditlenkungsmaßnahme unter den Begriff der "staatlichen Daseinsvorsorge" im Sinne Forsthoffs falle. Indessen versteht Forsthoff (Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 6. Aufl. Bd. 1 S. 307) unter diesem Begriff nicht nur die hoheitliche Verwaltung, sondern auch die wirtschaftliche Tätigkeit der öffentlichen Hand, beide dann, wenn sie dem einzelnen unmittelbare Leistungen und Vorteile zuwenden. Gerade die gewährende Verwaltung (Daseinsvorsorge) vollzieht sich im Verhältnis zum Bürger weithin unter Vermeidung hoheitlicher Formen, schafft also oft nicht Über- und Unterordnungsverhältnisse, sondern bedient sich der Formen des gleichgeordneten Rechtsverkehrs (Hans Schneider, NJW 1957 S. 1076 [KG Berlin 18.09.1956 - 5 U 1449/56]). Das gilt auch für die öffentliche Kreditlenkung. Diese kann dieöffentliche Verwaltung auf verschiedene Weise betreiben: Durchöffentliche Kreditinstitute oder durch Einsatz von öffentlichen Mitteln oder durch Übernahme staatlicher Bürgschafts- und Sicherheitsleistungen (Huber, Wirtschaftsverwalungsrecht, 2. Aufl., Bd. 2 S. 249 ff.). Entscheidet beispielsweise ein Öffentliches Kreditinstitut wie etwa eine öffentliche Sparkasse durch ihren Vorstand oder einen diesem nachgeordneten Kreditausschuß zur Vorbereitung eines künftig abzuschließenden Darlehensvertrages über einen Kreditantrag, so folgt weder aus der Eigenschaft des Sparkassenvorstandes als öffentlicher Behörde noch aus dem auch hier einschlagenden Begriff der Daseinsvorsorge, daß diese Entscheidung dem öffentlichen Recht angehört. Vielmehr liegt bei einem sparkassenüblichen Geschäft, das seiner Art nach auch im privatwirt schaftlichen Bank- und Kreditverkehr vorkommt, unbeschadet der Gemeinnützigkeit der Sparkassen in der Regel keine hoheitliche, sondern eine wirtschaftliche Tätigkeit der öffentlichen Hand vor.

Für die Frage, ob die öffentliche Hand im Rahmen der gewährenden Verwaltung öffentlich- oder privatrechtlich tätig wird, bleibt es allein maßgebend, ob sie als Träger hoheitlicher Rechte und Pflichten oder als Teilnehmer am allgemeinen Rechtsund Wirtschaftsverkehr auftritt. Es ist deshalb zutreffend, wenn der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 7. November 1957 (BVerwGE 5, 325) die Auftragssperre einer Gebietskörperschaft für ein privates Unternehmen als eine Maßnahme des bürgerlichen Rechts angesehen hat, die nicht im Verwaltungsrechtsweg angefochten werden kann. Denn die Erteilung öffentlicher Aufträge an einen Privatunternehmer erfolgt in der Regel nicht in Erfüllung hoheitlicher Pflichten, sondern zur Befriedigung fiskalischer Bedürfnisse, auch dann, wenn sie mittelbar einemöffentlichen Zweck dient.

Andererseits hat das erkennende Gericht in seinem Urteil vom 12. Januar 1955 (BVerwGG 1, 308) ausgesprochen, daß die Hingabe und Annahmeöffentlicher Mittel zu Zwecken des Wohnungsbaues nach Maßgabe des Ersten Wohnungsbaugesetzes nicht nur ein Rechtsgeschäft des bürgerlichen Rechts, sondern zugleich ein Vorgang im Bereich desöffentlichen Rechts ist, da die Mittel nicht zur Befriedigung fiskalischer Bedürfnisse, sondern in Erfüllung sozialstaatlicher Pflichten eingesetzt werden. In der Tat enthält die Sozialstaatserklärung desGrundgesetzes (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 GG) jedenfalls den Auftrag an den Staat als Hoheitsträger zur Herstellung und Wahrung sozialer Gerechtigkeit und zur Abhilfe sozialer Bedürftigkeit und erfordert die Erstreckung der Mittel staatlicher Machtäußerung auf die Gewährung oder Verweigerung von Leistungen, die diesem Zweck dienen (Bachof, DVBl. 1953 S. 751, auch Hamann, BB 1953 S. 865).

Diese Erwägungen gelten auch für das Vertriebenen- und Flüchtlingsproblem. Denn dieses Problem kann im Hinblick auf die Größe des betroffenen Personenkreises, auf die gerade hier vorliegenden besonderen sozialen Notstände und seine sich daraus ergebende allgemeine sozial- und wirtschaftspolitische Bedeutung, aber auch im Hinblick auf die Verpflichtung des Staates, zur Behebung der Kriegs- und Kriegsfolgeschäden einen sozial gerechten Ausgleich zu schaffen, nicht mit privatrechtlichen Mitteln gelöst werden. Es erfordert vielmehr, daß der Staat als Hoheitsträger vermöge seiner organisatorischen Fähigkeiten und seines Rechts, sich die dazu erforderlichen Mittel durchöffentliche Abgaben oder Anleihen zu beschaffen, sich dieser Aufgabe annimmt. Daß der Staat diese Aufgabe auch als hoheitliche Pflicht auffaßt, folgt nicht erst aus dem Bundesvertriebenengesetz vom 19. Mai 1953 (BGBl. I S. 201), das nach der hier angefochtenen Verwaltungsentscheidung in Kraft getreten ist, sondern u.a. bereits aus den vorher ergangenen landesrechtlichen Vorschriften auf dem Gebiete des Vertriebenen- und Fluchtlingsrechts, aus dem Soforthilfegesetz vom 8. August 1949 (WiGBl. S. 205), dem Fluchtlingssiedlungsgesetz vom 10. August 1949 (WiGBl. S. 231), dem Notaufnahmegesetz vom 22. August 1950 (BGBl. S. 367) und dem Lastenausgleichsgesetz vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 446), nicht zuletzt auch aus Art. 74 Nr. 6 GG, wodurch die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen erstreckt wird. Für die Betreuung der Vertriebenen und Flüchtlinge steht dem Staat dabei auch das Mittel der öffentlichen Subventionierung Privater, zur Verfügung. Subventionierungsmaßnahmen gehören aber jedenfalls dann zum Bereich der Hoheitsverwaltung, wenn sie dazu dienen, Not- oder Krisenlagen zu mildern oder zu beheben, besonders den Kriegsfolgen entgegen zu wirken, wobei sie nicht in der Form einer Zuwendung ohne Rückzahlungsverpflichtung in Erscheinung zu treten brauchen, sondern dies auch in der Form eines Kredits zu günstigen Bedingungen tun können (Ipsen, DVBl. 1956 S. 501, 502, 504, 604).

Erweist sich somit die auf Grund des Schreibens des Bundesministers für den Marshall-Plan vom 17. Mai 1951 zugunsten der Heimatvertriebenen und politischen Flüchtlinge in Westberlin eingeleitete Kreditaktion nicht nur als eine allgemeine Kreditlenkungsmaßnahme durch die öffentliche Hand, sondern als eine besondere in die staatliche Hoheitsverwaltung einbezogene Subventionierungsmaßnahme zur Lösung des Vertriebenen- und Flüchtlingsproblems, so liegen die von behördlichen Organen hierzu getroffenen Entscheidungen im Bereich desöffentlichen Rechts.

Dagegen kann auch nicht eingewendet werden, daß von einer Verwaltung im öffentlich-rechtlichen Bereich hinsichtlich des Einsatzes der ERP-Mittel für die Gewährung von Krediten an Vertriebene und Flüchtlinge in Westberlin nach der Hingabe der Kreditlinie durch den Bundesminister an die Vertriebenen-Bank nicht mehr die Rede sei und damit alle weiteren Beziehungen nur noch zivilrechtlich zu beurteilen seien. Ob der Fall anders zu beurteilen wäre, wenn die Entscheidung über die Einzelkredite ausschließlich bei einem Kreditinstitut gelegen hätte, kann dahingestellt bleiben. Denn hier ist jedenfalls die Entscheidung über die Einzelkredite nicht von einem Kreditinstitut, sondern von einer für diesen Zweck gebildeten Stelle getroffen worden, die nicht am allgemeinen Rechts- und Wirtschaftsverkehr teilnimmt. Der Vertriebenen-Bank stand zwar nach den Richtlinien vom 16. Juni 1951 ein Vetorecht, aber kein selbständiges Bewilligungsrecht zu. Sie war ebenso wie die "Hausbank" am Verfahren nur beteiligt. Die Entscheidung über Bewilligung oder Ablehnung des Kredites im Einzelfall lag ausschließlich beim Beklagten. Daher endete die Verwaltung im öffentlich-rechtlichen Bereich nicht mit der Hingabe der Kreditlinie durch den Bundesminister, sondern erst mit der Entscheidung des Beklagten.

Für Streitigkeiten über solcheöffentlich-rechtlichen Entscheidungen ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. In dieser Beziehung befindet sich das erkennende Gericht auch in Übereinstimmung mit dem Urteil des VII. Senats des Bundesverwaltungsgerichts von 6. Juni 1953 - BVerwG VII C 227.57 -, das unter Berufung auf die fürsorgerechtliche Natur der einschlägigen Vorschriften des Bundesvertriebenengesetzes für die Klage eines Vertriebenen auf bevorzugte Berücksichtigung bei der Vergabe eines Auftrages der öffentlichen Hand den Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten für zulässig erklärt hat.

4.

Der Klage steht auch nicht das Fehlen eines Rechtsschutzbedürfnisses des Klägers entgegen. Allerdings hat entgegen der Auffassung des Berufungsurteils das Rechtsschutzbedürfnis nichts mit der Frage zu tun, ob der Kläger in seinen Rechten verletzt worden sei. Diese Frage betrifft vielmehr die Begründetheit der Klage. Die Voraussetzung des Rechtsschutzbedürfnisses dient auch nicht vornehmlich dazu, die Individualklage von der unzulässigen Popularklage abzugrenzen.

Das Rechtsschutzbedürfnis wird im vorliegenden Fall von dem Beklagten deshalb bestritten, weil die damaligen Kreditmittel erschöpft seien. Dieser Einwand greift jedoch nicht durch. Mit der von ihm begehrten Aufhebung der Entscheidung des Beklagten würde der Kläger zwar nicht erreichen, daß der Beklagte ihm jetzt den Kredit bewilligen müßte. Wohl aber würde es der Kläger erreichen, daß mit der Aufhebung der angefochtenen Entscheidung sein Antrag weiter in der Schwebe bliebe, über ihn also für den Fall der Bereitstellung neuer Kreditmittel erneut entschieden werden müßte, ohne daß sich die zuständige Verwaltungsstelle darauf berufen könnte, daß der Antrag bereits abgelehnt sei. Das reicht zur Begründung des Rechtsschutzbedürfnisses aus.

5.

Der Kläger hat eine Anfechtungsklage gegen die ihm durch das Schreiben vom 12. November 1952 mitgeteilte Entscheidung des Beklagten erhoben. Der Erfolg seiner Klage hängt nach § 20 Abs. 1 VGG davon ab, ob der Kläger durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt ist. Die angefochtene Entscheidung des Beklagten ist ein Verwaltungsakt im Sinne des § 23 Abs. 1 VGG. Denn sie stellt eine Maßnahme dar, die -wie unter 2 und 3 näher dargelegt - von einer Verwaltungsbehörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen ist. Sie regelt auch einen Einzelfall, indem sie in verbindlicher Weise für alle an der Kreditaktion beteiligten Stellen (vgl. Richtlinien der Vertriebenen-Bank vom 16. Juni 1951, Abschnitt IV B) mit unmittelbarer Wirkung gegenüber dem Kläger diesen von der Teilnahme an der Kreditaktion ausgeschlossen hat.

6.

Der Kläger wird durch den Verwaltungsakt jedoch nicht in seinen Rechten verletzt. Der Verwaltungsakt liegt - wie bereits erörtert - im Bereich der gewährenden Verwaltung. In diesem Bereich kann nur von Fall zu Fall entschieden werden, ob eine Norm Bindungen der Behörde ausschließlich oder überwiegend im öffentlichen Interesse enthält oder ob diese Bindungen den Schutz der Individualinteressen der Betroffenen bezwecken und die Betroffenen deshalb ein Recht auf die Innehaltung dieser Bindungen haben (Forsthoff a.a.O. S. 170).

Voraussetzung für die Anerkennung eines Individualschutzzwecks solcher Bindungen ist also mindestens, daß überhaupt eine Rechtsnorm besteht, durch die Bindungen der Verwaltung geschaffen werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Ebenso wie die eingreifende Verwaltung einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf, um in die Rechtssphäre des Bürgers eingreifen zu dürfen, kann die gewährende Verwaltung nur durch Gesetz verpflichtet werden, in einem bestimmten Sinne Leistungen, sei es im öffentlichen Interesse, sei es im Interesse des Bürgers, zu erbringen. Ob die Verwaltung im gewährenden Bereich ohne gesetzlichen Auftrag überhaupt tätig werden darf, braucht dabei hier nicht erörtert zu werden. Liegt eine solche, die Verwaltung zu bestimmten Leistungen verpflichtende Rechtsnorm nicht vor, so kann allenfalls eine Verpflichtung der Verwaltung hergeleitet werden aus höherrangigem Recht, besonders aus dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG, in dem Fall eines Patenten (Art. 17 GG), zu dessen Nachteil willkürlich anders verfahren worden ist als in anderen gleichliegenden Fällen, einerlei ob die Verwaltung sich für die Behandlung solcher Fälle durch Verwaltungsinterne Grundsätze, die verlautbart sind, oder auch nur durch ständige Verwaltungsübung selbst gebunden hat.

In der hier zu entscheidenden Streitsache ist keine Rechtsnorm feststellbar, die die Verwaltung verpflichtete, Investitionskredite an Vertriebene und Flüchtlinge in Westberlin aus ERP-Mitteln zu gewähren. Das Bundesvertriebenengesetz vom 19. Mai 1953 scheidet aus, weil es im Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung noch nicht in Kraft war. Dasselbe gilt für das Gesetz über die Verwaltung des ERP-Sondervermögens vom 31. August 1953 (BGBl. I S. 1312). Das Soforthilfegesetz vom 8. August 1949 und das Lastenausgleichsgesetz vom 14. August 1952 können nicht herangezogen werden, weil diese Gesetze die Gewährung von Leistungen in ein besonderes Verwaltungsverfahren verweisen, das hier nicht stattgefunden hat.

Eine gesetzliche Grundlage könnte das Gesetz vom 31. Januar 1950 betreffend das Abkommen über Wirtschaftliche Zusammenarbeit vom 15. Dezember 1949 (BGBl. 1950 S. 9) sein. Dieses Gesetz begründet aber höchstens im Verhältnis zwischen der Bundesrepublik und den USA die Verpflichtung der Bundesrepublik, die ERP-Mittel in einem bestimmten Sinne zu verwenden (z.B. für die Berlinhilfe nach Art. VII, der aber nur die allgemeine Förderung der Berliner Wirtschaft beinhaltet). Es begründet keine Verpflichtung der Verwaltung, bestimmte Leistungen zu erbringen, höchstens die Verpflichtung des Gesetzgebers, in Ausführung dieses Abkommens entsprechende für die Verwaltung verpflichtende Normen zu setzen. Solche Normen hat der Gesetzgeber nicht etwa durch die Gesetze zur Förderung der Wirtschaft von Groß-Berlin (West) vom 7. März 1950 (BGBl. S. 41) und vom 16. Februar 1951 (BGBl. I S. 123) oder durch das Gesetz über die Übernahme von Sicherheitsleistungen und Gewährleistungen zur Förderung der deutschen Wirtschaft vom 21. Juli 1951 (BGBl. I S. 471) geschaffen. Denn diese Gesetze enthalten lediglich Ermächtigungen an den Bundesminister der Finanzen bzw. an die Bundesregierung zur Übernahme von Sicherheits- und Gewährleistungen für bestimmte wirtschaftliche Zwecke, aber keine die Verwaltung bindende Verpflichtung. Auch wenn im Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung in einem Haushaltsgesetz des Bundes ERP-Mittel für die Durchführung der hier vorliegenden Kreditaktion bereitgestellt sein sollten, würde sich daraus eine Verpflichtung der Verwaltung gegenüber dem Kläger nicht ergeben, weil ein Haushaltsgesetz Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter weder begründet noch aufhebt (§ 24 der Reichshaushaltsordnung). Schließlich enthalten weder das Schreiben des Bundesministers für den Marshall-Plan vom 17. Mai 1951 noch die Richtlinien der Vertriebenen-Bank vom 16. Juni 1951 Rechtsnormen, da sie nur interne Verwaltungsanweisungen sind.

Bundesrechtliche Normen, aus denen sich eine Verpflichtung der Verwaltung zur Gewährung von ERP-Krediten an Vertriebene und Flüchtlinge in Westberlin ergeben könnte, bestanden demnach im Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung nicht. Etwaige landesrechtliche Formen dieser Art hat das Berufungsgericht nicht festgestellt, und zwar auch nicht hinsichtlich der Richtlinien des Senators für Kreditwesen über "Kreditaktionen in Westberlin".

Liegen somit Rechtsnormen über eine Verpflichtung der Verwaltung zur Gewährung der hier in Rede stehenden Kredite nicht vor, so kann der Kläger auch keinen Rechtsanspruch auf die Bewilligung eines solchen Kredits haben und durch die Entscheidung des Beklagten nicht in seinen Rechten verletzt sein.

7.

Das Berufungsgericht hat die angefochtene Entscheidung des Beklagten aufgehoben, weil der Beklagte von seinem Ermessen nicht den richtigen Gebrauch gemacht habe. Nach § 20 Abs. 3 VGG kann bei Ermessensentscheidungen jedoch die Anfechtung nur darauf gestützt werden, daß von dem Ermessen "nicht im Sinne des Gesetzes" Gebrauch gemacht sei. Eine Prüfung des behördlichen Ermessens, wie sie das Berufungsgericht vorgenommen hat nämlich daß der Beklagte sich teils von einer unvollständigen Beurteilung der tatsächlichen unterlagen, teils von unrichtigen Beweggründen habe leiten lassen - setzt also voraus, daß sich aus einem Gesetz die Maßstäbe ergeben, nach denen das Ermessen zu handhaben ist. Wie bereits dargelegt, besteht indessen eine solche gesetzliche Grundlage für die hier vorliegende Kreditaktion nicht. Das Berufungsgericht hat demzufolge das Ermessen des Beklagten auch nicht an Hand gesetzlich gegebener Maßstäbe nachgeprüft, sondern eigene Maßstäbe entwickelt und damit sein Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens gesetzt. Hierzu sind die Gerichte nicht befugt. Das Berufungsurteil, beruht daher auf einer Verletzung des Begriffs des behördlichen Ermessens und des Wesens der richterlichen Ermessenskontrolle. Aus diesem Grunde kann es keinen Bestand haben.

8.

Eine andere Frage ist es, ob der Kläger - wie unter 6 bereits erörtert - sich auf die Verletzung von Rechten berufen kann, die sich aus höherrangigen Rechtsquellen ergeben. Der Kläger meint, er sei durch die angefochtene Entscheidung des Beklagten in seinen Grundrechten nach Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG verletzt, indem er durch diese Entscheidung diskriminiert und in der freien Entfaltung seiner Persönlichkeit beeinträchtigt, worden sei. Daß die ablehnende Entscheidung des Beklagten selbst oder ihre Begründung den Kläger diskriminiert, ist nicht erkennbar. Auch sonst ergibt sich aus dem Sachverhalt nichts dafür, daß der Kläger in seinem Recht auf Schutz der Menschenwürde nach Art. 1 GG verletzt sein könnte. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG begründet keine Verpflichtung des Staates oder seiner Organe, jedermann die Mittel zur Verfügung zu stellen, die er nach seiner Meinung zu seinem wirtschaftlichen Fortkommen benötigt. Es verbietet lediglich, durch grundgesetzwidrige Eingriffe der öffentlichen Gewalt den einzelnen in der Entwicklung seiner Persönlichkeit zu hindern.

Auch andere Gesichtspunkte, aus denen sich eine Verletzung von Rechten des Klägers auf Grund höherrangiger Rechtsquellen ergeben könnte, sind nicht ersichtlich. Das Petitionsrecht des Klägers nachArt. 17 GG ist nicht verletzt. Denn der Kläger hat auf seinen Antrag einen Bescheid erhalten. Auch eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes nach Art. 3 GG ist nicht erkennbar. Der Gleichheitsgrundsatz verbietet, gleichliegende Tatbestände willkürlich, besonders unter den Gesichtspunkten des Art. 3 Abs. 2 oder 3 GG, zum Nachteil des Antragstellers zu behandeln. Daß gegen dieses Verbot hier verstoßen wäre, dafür gibt der vom Berufungsgericht festgestellte Sachverhalt nichts her. Vor allem ist auch nicht erkennbar, daß der Beklagte den für die Durchführung der Kreditaktion bestehenden verwaltungsinternen Bindungen unter Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes entgegengehandelt hätte.

Der Kläger ist somit auch unter dem Gesichtspunkt höherrangiger Normen nicht in seinen Rechten verletzt. Um das festzustellen, bedurfte es nicht der Zurückverweisung an die Vorinstanz.

Nach alledem war das Berufungsurteil aufzuheben und unter Zurückweisung der Berufung des Klägers das klageabweisende erstinstanzliche Urteil wieder herzustellen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 BVerwGG.