Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.04.1974, Az.: BVerwG VII C 42.71

I.

Der Kläger, der in Köln ein Karosseriewerk mit Spritz- und Einbrennlackiererei betreibt, will innerhalb des Landkreises Köln einen Unfallhilfsdienst einrichten. Zu diesem Zweck will er mehrere Fahrzeuge als Unfallservicewagen ausstatten und mit gelernten Fachkräften besetzen, um bei Unfällen Hilfe zu leisten sowie für den Abtransport beschädigter Fahrzeuge zu sorgen. Nach den eigenen Angaben der Klägers soll die Hilfeleistung darin bestehen, daß er den Unfallbeteiligten seine Dienste als Abschlepp- und Reparaturunternehmen sowie die Beschaffung von Leihwagen anbietet und gegebenenfalls nach Absprache Reparaturen an Ort und Stelle durchführt.

Die für dieses Vorhaben beantragte Ausnahmegenehmigung lehnte der Beklagte mit der Begründung ab, der in Aussicht genommene Verkehrsunfallhilfsdienst werde zwangsläufig in dem dichtbesiedelten und industriereichen Landkreis Köln zu einer Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs führen.

Mit der Klage hat der Kläger die Feststellung begehrt, er bedürfe keiner Ausnahmegenehmigung zum Betreiben des Unfallhilfsdienstes; hilfsweise hat er um Verpflichtung des Beklagten gebeten, ihm eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Im Berufungsrechtszug hat der Kläger den Hauptantrag geändert und die Feststellung der Zulässigkeit eines ohne Ausnahmegenehmigung betriebenen Unfallhilfsdienstes begehrt, bei dem er nur dann tätig werde, wenn er von einem Unfallbeteiligten, einem Polizeibeamten, einer von diesen beauftragten Person oder von einem Geschäftsführer ohne Auftrag gerufen werde. Das Oberverwaltungsgericht hat unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils diesem Feststellungsantrag entsprochen und ausgeführt, von einem genehmigungspflichtigen Anbieten von Leistungen auf der Straße könne dann nicht gesprochen werden, wenn die Initiative und Aktivität auf der Straße nicht vom Unternehmer, sondern von den Unfallbeteiligten oder anderen Personen ausgehe.

Der Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Verletzung sachlichen Rechts rügt und die Wiederherstellung des verwaltungsgerichtlichen Urteils erstrebt.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und beantragt ihre Zurückweisung.

Der Oberbundesanwalt hält die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung des "Anbietens von Leistungen auf der Straße" für nicht zutreffend. Nach seiner Auffassung sind die Voraussetzungen dieses Begriffs auch dann erfüllt, wenn der Kläger von anderen Personen zur Unfallstelle gerufen wird.

II.

Die Revision hat Erfolg und führt zur Wiederherstellung des Urteils erster Instanz.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (BGBl. I S. 1565) - StVO -, der das Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße unter den im Halbsatz 2 genannten Voraussetzungen verbietet, gültiges Recht. Der Senat hat im Urteil vom 26. Juni 1970 (BVerwGE 35, 319 [322 f.]) dargelegt, daß die damals noch geltende Vorschrift des § 42 Abs. 2 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) durch die Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 3 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) - StVG - gedeckt war. Nichts anderes kann für § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO gelten, der ohne sachliche Änderung die frühere Regelung des § 42 Abs. 2 StVO alt übernommen hat (vgl. Begründung zur Straßenverkehrs-Ordnung zu § 33 VkBl. 1970 S. 797 [816]). Der Senat hat in dem genannten Urteil dem § 42 Abs. 2 StVO alt eine Auslegung gegeben, der nunmehr auch der Wortlaut des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO in vollem Umfang entspricht. Der Einwand des Klägers, § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVOüberschreite die Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung, ist nicht begründet. Wenn diese Vorschrift sich nicht mit dem durch den Verkehr bewirkten, sondern mit den auf ihn einwirkenden Gefahren und Erschwernissen befaßt, so liegt sie nicht außerhalb der dem Bund in Art. 74 Nr. 22 GG eingeräumten Befugnis, den Straßenverkehr gesetzlich zu regeln. Die Regelung des Straßenverkehrs umfaßt alles, was mit ihm in unmittelbarer Beziehung steht. Deshalb kennen auch die von außen einwirkenden Gefahren auf den Straßenverkehr im Rahmen dieser konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis geregelt werden (BVerwGE 28, 310 [BVerwG 13.12.1967 - IV C 146/65] [311]; BVerwGE 32, 319 [BVerwG 04.07.1969 - VII C 52/68] [326]; Beschluß vom 22. Dezember 1970 - BVerwG VII B 113.70 - Buchholz 442.15 § 4 StVO Nr. 7).

Auch Art. 12 GG ist nicht verletzt. Dem Kläger wird die von ihm beabsichtigte (Tätigkeit als Verkehrsunfallhilfsdienst - unterstellt, daß es sich hierbei um einen besonderen Beruf handelt - nicht schlechthin untersagt, sondern er wird lediglich durch § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO in der Ausübung dieser Tätigkeit beschränkt). Ausübungsregelungen sind, wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt ausgesprochen hat (vgl. BVerfGE 28, 21 [BVerfG 18.02.1970 - 1 BvR 226/69] [31]), daran zu messen, ob sie durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt werden. Das Verbot des Anbietens von Leistungen auf der Straße, das den Verkehr gefährden oder erschweren kann, dient dem Schutz der Allgemeinheit und entspricht damit den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Voraussetzungen.

Das angefochtene Urteil verletzt jedoch bei der Auslegung und Anwendung des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO Bundesrecht und kann daher keinen Bestand haben. Die Auslegung, die das Berufungsgericht dem § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO gegeben hat, ist zu eng und trägt weder den Wortlaut noch dem Zweck dieser Vorschrift genügend Rechnung.

Das Oberverwaltungsgericht meint, der Begriff des Anbietens in § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO setze eine Initiative oder Aktivität des "Anbietenden" voraus, an der es beim Kläger, der nur auf besondere Aufforderung hin, also auf die Aktivität der Unfallbeteiligten oder anderer Personen hin, am Unfallort erscheinen wolle, fehle. Dem kann der Senat nicht folgen. Bereits der Wortlaut spricht dagegen, als Anbieten im Sinne des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO nur eine Tätigkeit anzusehen, die der Anbieter aus eigener Initiative vornimmt; ein Gewerbetreibender bietet Leistungen im Wort sinne auch dann an, wenn er dies auf die Aufforderung eines Dritten hin tut. Diese dem Wortlaut Rechnung tragende Auslegung ist auch durch den Zweck der Vorschrift geboten. Nur dann, wenn der Begriff des "Anbietens von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße" nicht entgegen dem Wortlaut einengend verstanden wird, kann den sich aus dieser gewerblichen Tätigkeit ergebenden Gefahren wirksam entgegengetreten werden. Da das Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße nur dann verboten ist, wenn dadurch Verkehrsteilnehmer in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können, wird nicht jede werbende Tätigkeit dieser Art auf der Straße schlechthin unterbunden, sondern nur die für den Straßenverkehr abträgliche, diese aber ausnahmslos. Mit Recht weist denn auch der Oberbundesanwalt darauf hin, daß es bei einer zweckgerichteten Auslegung des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO keinen unterschied machen kann, ob der Kläger aus eigener Initiative am Unfallort erscheint oder erst von anderen Personen gerufen wird; in beiden Fällen ist die Behinderung des Verkehrs gleichermaßen möglich. Das "Anbieten" kann daher nach den insoweit zutreffenden Ausführungen des Berufungsgerichts auch nicht ausschließlich nach bürgerlich-rechtlichen Vorschriften beurteilt werden, sondern muß der Zielsetzung des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO entsprechen. Demgemäß ist unter dem Begriff des Anbietens jede Kundgabe der Bereitschaft zu verstehen, Waren zu liefern oder Leistungen zu erbringen, gleichgültig, wer diese Kundgabe letztlich veranlaßt. Daß der Kläger nur kommen will, wenn er "gerufen" wird, ändert daher an der rechtlichen Beurteilung seiner beabsichtigten Tätigkeit nichts. Nicht dieser Umstand ist für die Anwendung des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO ausschlaggebend, sondern allein die vom Kläger beabsichtigte Tätigkeit, auf der Straße seine Leistungen als Verkehrsunfallhilfsdienst anzubieten.

Der Kläger will nach, seinen eigenen Erklärungen bei Unfällen nicht einen bestimmten Auftrag ausführen, sondern die Gelegenheit dazu benutzen, den Unfallbeteiligten weitere Leistungen anzubieten. Er ist nämlich nicht allein an der Ausführung eines Abschleppauftrages interessiert, sondern an dem Abschluß weiterer Geschäfte. Das Anbieten dieser Leistungen, die in Reparaturen, sei es an Ort und Stelle oder sei es in seinem Betrieb und in der Stellung von Leihwagen bestehen können, wird sich regelmäßig an der Unfallstelle oder in ihrer unmittelbaren Umgebung, jedenfalls in aller Regel auf der Straße, abspielen. Dadurch wird in der Tat, wie das Berufungsgericht sagt, die Straße zum Geschäftslokal "denaturiert", weil der Kläger Verhandlungen, die üblicherweise in Geschäftsräumen stattfinden, auf die Straße verlegt.

Das Anbieten der genannten Leistungen auf der Straße ist geeignet, die Aufmerksamkeit von Verkehrsteilnehmern in Anspruch zu nehmen. Die Unfallbeteiligten, die selbst Verkehrsteilnehmer sind, werden, um unnötige oder überhöhte Aufwendungen zu vermeiden, in der Regel prüfen, ob und inwieweit sie die angebotenen Leistungen benötigen und zu welchen Bedingungen diese erbracht werden sollen. Dadurch werden in der Regel auch die Feststellung des Unfallhergangs und die Räumung der Unfallstelle verzögert, weil die Aufmerksamkeit der Unfallbeteiligten anderweitig in Anspruch genommen wird. Damit ist gleichzeitig die Möglichkeit einer Gefährdung und Erschwerung des Verkehrs verbunden, der die Unfallstelle passieren will. Die Voraussetzungen des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO sind daher im vollen Umfang gegeben.

Der Kläger kann auch mit seinem Hilfsantrag keinen Erfolg haben. Die Ablehnung der von ihm begehrten Ausnahmegenehmigung kann rechtlich nicht beanstandet werden. Die Nachprüfung hat sich, darauf zu erstrecken, ob der Beklagte, der nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 StVO nicht zur Erteilung dieser Ausnahmegenehmigung verpflichtet ist, das ihn zustehende Ermessen sachgerecht ausgeübt hat. Das ist zu bejahen. Die vom Kläger beantragte Ausnahmegenehmigung ist, wie auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung klarstellt, nur in besonders dringenden Fällen zu erteilen (VkBl. 1970, S. 758 [794]). Der Beklagte weist in seiner ablehnenden Entscheidung mit Recht darauf hin, daß bei dem in seinem Gebiet stark beanspruchten Straßennetz alles vermieden werden müsse, was zu einer Gefährdung oder Erschwerung des Verkehrs führen könne. Irgendwelche Gründe, die die Genehmigung des vom Kläger beabsichtigten Verkehrsunfallhilfsdienstes aus Gründen der Verkehrssicherheit fordern könnten, sind nicht gegeben. Zur Räumung von Unfallstellen und Beseitigung der sich daraus ergebenden Gefahren genügen Abschlepp- und Bergungsdienste; hierzu bedarf es nicht des Anbietens weiterer Leistungen.

Die Änderung des Klageantrags in der Berufungsinstanz, nach der der Kläger nur auf Anruf an der Unfallstelle erscheinen will, erfordert keine neue Entscheidung des Beklagten über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung. Wie bereits dargelegt, ist dadurch eine rechtliche Änderung in der Beurteilung der vom Kläger geplanten Tätigkeit nicht eingetreten. Der Beklagte hat deshalb in der Berufungsinstanz zu Recht an seiner Ausnahmegenehmigung ablehnenden Entscheidung festgehalten.

Unter Aufhebung des Berufungsurteils ist die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen. Der Kläger hat gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Berufungs- und Revisionsverfahrens zu tragen.