Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.12.1967, Az.: BVerwG IV C 146.65

I.

Die Klägerin, ein Plakatwerbeunternehmen, beabsichtigt, an dem Hause R. M. Straße ... eine Anschlagtafel für wechselnde Reklame im Format 2,75 × 3,75 m anzubringen. Der Beklagte lehnte den Antrag mit dem angefochtenen Bescheid ab, weil die Tafel die Umgebung verunstalten und die Sicherheit des Verkehrs gefährden würde. Widerspruch und Klage waren erfolglos; nach Auffassung des Verwaltungsgerichts würde die geplante Tafel das Bild der Umgebung stören. Die Berufung hatte ebenfalls keinen Erfolg. Das Berufungsgericht erklärte die Versagung der Genehmigung wegen verkehrsgefährdender Wirkung der Werbeanlage für gerechtfertigt und führte dazu im wesentlichen folgendes aus: Nach § 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1962 (GV. NW. 373) - BauO NW - seien Außenwerbungsanlagen so anzuordnen und zu errichten, daß die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere Leben oder Gesundheit, nicht gefährdet würden. Der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 14. Juli 1959 - BVerwG I C 215.55 - (BB 1959, 1187 = VRS 17, 239), für ein Verbot von Anlagen der Außenwerbung aus verkehrspolizeilichen Gründen sei ausschließlich die Straßenverkehrs-Ordnung als Bundesrecht maßgebend, könne nicht gefolgt werden. Denn gemäß § 42 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) seien nur außerhalb geschlossener Ortschaften Werbeanlagen verboten, die geeignet seien, durch Ablenkung der Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer die Verkehrssicherheit zu beeinträchtigen. Innerhalb geschlossener Ortschaften könne auf Grund der bundesrechtlichen Regelung des § 3 StVO gegen Werbeanlagen nur eingeschritten werden, wenn sie zur Verwechslung mit Verkehrszeichen Anlaß geben oder deren Wirkung beeinträchtigen könnten. Dem Landesgesetzgeber sei daher nicht verwehrt, den verbleibenden Raum - Kontrolle der Werbung auf Vereinbarkeit mit verkehrspolizeilichen Belangen für den Ortsbereich - selbst auszufüllen. Diese Befugnis folge aus der Zugehörigkeit des allgemeinen Polizeirechts zum Landesrecht. Zwar seien die §§ 3 und 42 Abs. 1 StVO: trotz ihres im herkömmlichen Sinn polizeirechtlichen Charakters wegen des Sachzusammenhangs mit dem Verkehrsrecht rechtsgültig. Jedoch sei § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW mit seiner Konkretisierung der dem Landesrecht angehörenden ordungsrechtlichen Generalklausel über die Gefahrenabwehr durch den Bundesgesetzgeber auch in den Fällen, in denen diesem selbst eine Gesetzgebungskompetenz zur Gefahrenabwehr zustehe, weder eingeschränkt noch aufgehoben worden.

Erforderlich sei für die Frage, ob eine Werbeanlage eine Verkehrsgefährdung darstelle, das Vorliegen einer konkreten Gefahr. Ein Kraftfahrer müsse innerhalb geschlossener Ortschaften stets mit unvorhergesehenen Ablenkungen oder Störungen rechnen. Deshalb rechtfertige nur die Wahrscheinlichkeit, daß der Durchschnittskraftfahrer durch ein solches Werbeschild abgelenkt werde, nicht aber bereits die Möglichkeit, daß eine Ablenkung ungeeigneter Kraftfahrer erfolgen könne, die Beseitigung einer Werbeanlage.

Die auf Grund der Beweisaufnahme getroffenen Feststellungen ergäben, daß der Blick von Kraftfahrern, die auf der stark befahrenen Moerser Straße stadteinwärts führen, unmittelbar vor der Kreuzung auf die Werbeanlage fallen würde, daß aber die örtlichen Verhältnisse eine erhöhte Aufmerksamkeit der Kraftfahrer erforderten. Deswegen würde die Werbeanlage die Sicherheit des Verkehrs gefährden. Denn es sei bei den Straßen- und Verkehrsverhältnissen in der unmittelbaren Nähe der vorgesehenen Anbringungsstelle nicht mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit auszuschließen, daß nicht auch ein geübter Kraftfahrer durch die großflächige Werbeanlage abgelenkt werde. Auf die Frage, ob die Werbeanlage auch das Straßen- oder Ortsbild stören würde, komme es daher nicht mehr an.

Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW. Angesichts der abschließenden Regelung der Straßenverkehrsordnung sei diese Vorschrift nicht anwendbar. Zudem stelle die Werbeanlage keine bauliche Anlage im Sinne des § 2 BauO NW dar, so daß die Vorschrift des § 3 BauO NW auch deswegen keine Anwendung finden könne. Außerdem richte sich die Vorschrift des § 3 Abs. 1 BauO NW nicht gegen straßenverkehrsgefährdende Wirkungen von Werbeanlagen; sie bezwecke vielmehr den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor Gefahren, die sich insbesondere aus der statischen Eigenschaft der baulichen Anlagen ergäben.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er hält es für zweifelhaft, ob § 42 Abs. 1 StVO und die Ermächtigungsvorschrift des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) überhaupt gültiges Recht seien, da insoweit die Kompetenz des Bundesgesetzgebers nach Art. 74 Nr. 22 GG nicht gegeben sei. Jedenfalls enthalte die Straßenverkehrs-Ordnung aber keine ausschließliche Regelung der verkehrsgefährdenden Außenwerbung; § 42 Abs. 1 StVO und § 6 Abs. 1 Nr. 3 g StVG beträfen nur die Außenwerbung außerhalb geschlossener Ortschaften, besagten jedoch nichts darüber, daß landesrechtliche Verbote bei verkehrsgefährdender Außenwerbung innerhalb geschlossener Ortschaften beseitigt seien. Auch aus § 3 Abs. 2 StVO könne eine solche Wirkung nicht hergeleitet werden. Deswegen bedürften die Ausführungen im Urteil des I. Senats vom 14. Juli 1959 einer Überprüfung. Im übrigen ergäben die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, daß die geplante Werbeanlage gegen das Verbot des § 3 Abs. 2 StVO verstoßen würde.

Der Oberbundesanwalt hat sich am Verfahren beteiligt. Er hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für richtig, da § 45 Abs. 1 StVO nur solche Vorschriften meine, die den Ablauf des Verkehrs, insbesondere das Verhalten der Verkehrsteilnehmer zum Gegenstand hätten, eine abschließende Regelung des Straßenverkehrs im Sinne des § 45 Abs. 1 StVO hinsichtlich der verkehrsstörenden Reklame mithin nicht vorliege.

Die Klägerin ist der Meinung des Beklagten und des Oberbundesanwalts mit weiteren Ausführungen in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht entgegengetreten. Sie vertritt dabei u.a. die Auffassung, der Gleichheitssatz sei verletzt; die vom Beklagten vertretene Auffassung führe dazu, daß die jeweilige Verwaltungsbehörde unter dem Vorwand der Verkehrsgefährdung den städtischen Plakatanschlag monopolisieren könne. Es gebe auch keinen Beweis für die Behauptungen des Beklagten und des Oberbundesanwalts auf gesicherter wissenschaftlicher Basis, der ergeben würde, daß auch nur in einem einzigen Falle, soweit es sich nicht um den Tatbestand des § 3 Abs. 2 StVO handele, von einer nichtbaulichen Werbeanlage eine konkrete, verkehrsgefährdende Wirkung ausgegangen wäre. Für diese gesicherte Erkenntnis der deutschen Werbewirtschaft könne notfalls Beweis durch Sachverständigengutachten angetreten werden.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt kein Bundesrecht.

1.

Im Ergebnis zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß neben den die Außenwerbungsanlagen betreffenden Vorschriften des § 3 Abs. 2 und des § 42 Abs. 1 StVO noch Raum ist für die Anwendung des § 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW; die zuletzt genannten Vorschriften, nach denen Außenwerbungsanlagen so anzuordnen und zu errichten sind, daß die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere Leben oder Gesundheit, nicht gefährdet werden, verbieten in der Auslegung durch das Berufungsgericht Anlagen der Außenwerbung auch innerhalb geschlossener Ortschaften, wenn sie im Einzelfall zu einer Gefährdung des Verkehrs führen würden. Das Berufungsgericht hat mit Recht angenommen, daß für das Verbot von Anlagen der Außenwerbung aus Gründen der Sicherheit des Verkehrs - entgegen der vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14. Juli 1959 - BVerwG I C 215.55 - (BB 1959, 1187 = GewArch. 59, 143 = VRS 17, 239) vertretenen Meinung - die Straßenverkehrsordnung als Bundesrecht nicht ausschließlich maßgebend ist.

a)

Allerdings läßt sich die Anwendbarkeit der Vorschriften des Landesrechts, die die polizeiliche Generalklausel in die spezialgesetzliche Regelung des Bauordnungsrechts übernehmen, entgegen der vom Beklagten im Anschluß an Schmidt-Tophoff (Das Recht der Außenwerbung, 1965, S. 66 ff., und DVBl. 1962, 461 [462]) geäußerten Auffassung nicht damit begründen, daß es für die Regelung der verkehrgefährdenden Außenwerbung in Straßenverkehrsgesetz und Straßenverkehrsordnung an der Kompetenz des Bundes fehle. Die zugunsten des Bundes bestehende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für den Straßenverkehr gemäß Art. 74 Nr. 22 GG erstreckt sich nicht nur auf die Regelung der eigentlichen Straßenverkehrsvorgänge, also insbesondere des Verhaltens der Verkehrsteilnehmer und des Zustandes der am Verkehr teilnehmenden Gegenstände; vielmehr umfaßt die sich aus Art. 74 Nr. 22 GG ergebende Kompetenz des Bundes auch die Befugnis, Regelungen zur Verhinderung verkehrsgefährdender Zustände oder Verhaltensweisen von Personen zu treffen, die nicht selbst am Straßenverkehr teilnehmen, aber auf den Straßenverkehr einwirken können. Zu einer Kompetenz, den Straßenverkehr zu regeln, gehört notwendig auch die Befugnis, neben den durch den Verkehr bewirkten Gefahren auch die auf den Verkehr einwirkenden Gefahren und Beeinträchtigungen abzuwehren. Denn soweit der Bund ein Recht zur Gesetzgebung auf einem bestimmten Lebensgebiet hat, muß er auch das Recht haben, als Annex die dieses Lebensgebiet betreffenden spezialpolizeilichen Vorschriften zu erlassen (vgl. BVerfGE 8, 143 [149/50]). Die Besonderheit, daß hier das Sachgebiet "Straßenverkehr" selbst weitgehend spezialpolizeilicher Natur ist, schließt nicht aus, dem Bundesgesetzgeber die Befugnis einzuräumen, im Annexwege zusätzliche spezialpolizeiliche Regelungen zu schaffen. Davon ist das Bundesverwaltungsgericht stets ausgegangen. So hat der I. Senat in dem erwähnten Urteil vom 14. Juli 1959 den § 3 Abs. 2 und den § 42 Abs. 1 StVO als gültig behandelt; er hat weiter in seinem Urteil vom 3. September 1963 (BVerwGE 16, 301 [304]) die Regelung des Anbaus und der Außenwerbung an Bundesfernstraßen als Annex des Straßenbaurechts bezeichnet und die Kompetenz des Bundes hierfür auf Grund des Art. 74 Nr. 22 GG bejaht, weil solche Vorschriften dazu beitragen sollen, daß die Straßen in ihrer Funktionsfähigkeit nicht durch äußere Einflüsse beeinträchtigt werden. Entsprechendes gilt, für den Sachbereich "Straßenverkehr", zu dem auch Vorschriften gehören, die dafür sorgen sollen, daß die Abwicklung des Straßenverkehrs nicht durch äußere Einflüsse gestört wird; davon geht die Straßenverkehrs-Ordnung mit Recht nicht nur in ihren §§ 3 Abs. 2 und 42 Abs. 1, sondern auch in anderen Vorschriften aus (z.B. § 5 Abs. 1 Nr. 3).

b)

Jedoch hat der Bund von der ihm im Annexwege eingeräumten Kompetenz zur Abwehr von Gefahren, die von außen auf den Straßenverkehr einwirken, nicht abschließend Gebrauch gemacht. Dem steht die Vorschrift des § 45 Abs. 1 Satz 2 StVO nicht entgegen, wonach die Straßenverkehrs-Ordnung zusammen mit der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und anderen genau bezeichneten Rechtsvorschriften die ausschließliche Regelung des Straßenverkehrs enthält. Denn es kann ernstlich nicht die Rede davon sein, daß die Straßenverkehrs-Ordnung und die anderen in § 45 Abs. 1 Satz 2 StVO genannten Vorschriften den Straßenverkehr "ausschließlich" auch insoweit regeln, als es sich um die Abwehr, von Gefahren handelt, die von Personen, Zuständen oder Gegenständen außerhalb des Straßenraums ausgehen. Davon ist der erkennende Senat bereits in seinem Beschluß vom 11. April 1967 - BVerwG IV B 104.66 - ausgegangen, in dem er die Vorschrift des § 21 Abs. 2 BauO NW ("Die Sicherheit und Leichtigkeit des öffentlichen Verkehrs darf durch bauliche Anlagen nicht gefährdet werden") als mit Bundesrecht vereinbar bezeichnet und insbesondere einen Verstoß jener Vorschrift gegen § 45 StVO mit der dort statuierten "ausschließlichen Regelung des Straßenverkehrs" abgelehnt hat. Im Schrifttum ist ebenfalls anerkannt, daß die Baupolizeibehörden "stets auch aus allgemeinpolizeilichen Gründen einschreiten und dabei auch Gefahren abwehren (können), die aus dem Straßenverkehr drohen" (so zutreffend Wacke in DVBl. 1965, 247 [249]); die Rechtsprechung etwa zum Verbot des Baues von Tankstellen, wenn der Bau durch seine örtliche Lage Verkehrsgefahren herbeiführt (z.B. BVerwGE 16, 133; OVG Münster in OVGE 9, 180), hat, soweit ersichtlich, trotz der Ausschließlichkeitsklausel des § 45 Abs. 1 Satz 2 StVO nirgends Widerspruch gefunden (vgl. auch Drews-Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. 1961, S. 98 f., mit zahlreichen Beispielen aus der Rechtsprechung). Dem trägt es Rechnung, wenn davon gesprochen worden ist, es sei "dem Sinn und Zweck der Straßenverkehrs-Ordnung und der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung im allgemeinen wie auch der Bedeutung ihrer einzelnen Regelungen zu entnehmen, inwieweit diese Vorschriften das in Betracht kommende Gebiet abschließend und erschöpfend regeln sollten" (BayObLG in Strafsachen n.F., 3. Band 1953 S. 36 [37]; vgl. ähnlich VGH Mannheim in DÖV 1952, 123 [124]; weiter Floegel-Hartung, Straßenverkehrsrecht, 16. Aufl. 1966, Einleitung V).

c)

Die nach dem zu b) Gesagten gebotene Prüfung ergibt, daß die Zulässigkeit von Werbemaßnahmen an Straßen durch Bundesrecht nicht abschließend geregelt ist. Bei dieser Prüfung ist auszugehen nicht von § 42 Abs. 1 StVO, sondern von seiner Ermächtigung, die in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g StVG durch das Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 832) eingefügt worden ist; sie stimmt im Wortlaut mit dem Verbot überein, das auf Grund der Ermächtigung in § 42 Abs. 1 StVO ausgesprochen worden ist. Die genau konkretisierte und scharf umrissene Ermächtigung schließt eine speziell auf "Werbung und Propaganda" abgestellte Regelung innerhalb geschlossener Ortschaften in der Straßenverkehrs-Ordnung aus, so daß der Verordnungsgeber des Bundes mehr als die Außenwerbung außerhalb geschlossener Ortschaften mit dem Inhalt des § 42 Abs. 1 StVO mangels Ermächtigung nicht regeln konnte und er mithin bei Schaffung des § 42 Abs. 1 StVO insoweit keine Wahlmöglichkeit mehr hatte; der Motivation des Verordnungsgebers, er habe sich auf den "Außenbereich" beschränkt, weil er im "Innenbereich" der Werbewirtschaft freie Hand lassen wollte (vgl. die Begründung zu § 42 StVO in Bundesrats-Drucksache 330/53 vom 1. Juli 1953 S. 49 f., abgedruckt z.B. bei Floegel-Hartung a.a.O., Rdnr. 1 zu § 42 S. 758), kann daher angesichts der engen, auf den "Außenbereich" beschränkten Fassung der Ermächtigung kein Gewicht beigemessen werden. Gegen diese sich aus dem Wortlaut ergebende enge Umgrenzung der Ermächtigung läßt sich nicht einwenden, das Wort "insbesondere" im Einleitungssatz des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG ermögliche - entgegen der Beschränkung der Werbung lediglich für den "Außenbereich" durch Buchst. g - eine Regelung aller zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf öffentlichen Wegen und Straßen erforderlichen Maßnahmen durch den Verordnungsgeber, also auch die Regelung der verkehrsgefährdenden Werbung für den Innenbereich. Gewiß ergibt sich aus dem Wort "insbesondere" der Beispielcharakter der Buchstaben a bis h in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG, wobei die Beispiele der Buchstaben a bis h zudem Zweifel darüber ausschließen, ob die dort genannten Fälle von der Generalklausel des Einleitungssatzes in Nr. 3 erfaßt werden; der bloße Beispielcharakter der Buchstaben a bis h ermöglicht daher auch eine die Anlagen der Außenwerbung lediglich miterfassende, aber nicht ausschließlich auf sie abgestellte Regelung wie § 3 Abs. 2 StVO. Wenn aber in einer Beispielsammlung ein scharf umrissener Tatbestand festgelegt ist, der nach seinem Wortlaut eindeutig bestimmte Fälle von der Regelung ausnimmt (hier den Bereich innerhalb geschlossener Ortschaften), dann würde diese spezielle Ausformung der Generalklausel entwertet, wenn die ausgenommenen Fälle über die Generalklausel und das Wort "insbesondere" wieder mit in die Regelung einbezogen würden; die enge Fassung wäre anderenfalls überflüssig gewesen. Für die spezielle Ermächtigung im Verhältnis zur generalklauselhaften Ermächtigung muß daher auch die allgemeine Regel gelten, daß das Spezialgesetz dem allgemeinen Gesetz vorgeht. In diesem Sinn hat auch der Verordnungsgeber die Ermächtigung verstanden; das zeigt die Begründung zu § 42 Abs. 1 StVO, in der hinsichtlich des "Innenbereichs" betont ist, "daß § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG ein Verbot nicht vorgesehen hat".

Der Senat vermag jedoch der Auffassung nicht zu folgen, daß mit der Nichterteilung einer entsprechenden Ermächtigung an den Verordnungsgeber eine verkehrsgefährdende Werbung innerhalb geschlossener Ortschaften schlechthin freigegeben worden sei, soweit nicht § 3 Abs. 2 StVO eingreift, der die "Werbung und Propaganda" nicht unmittelbar anspricht. Um eine Freigabe, nicht um ein bloßes Freibleiben von gesetzlicher Regelung, würde es sich nämlich für den "Innenbereich" gehandelt haben. Daß die verkehrsgefährdende Reklame durch die polizeiliche Generalklausel jedenfalls vor der Schaffung des § 42 Abs. 1 StVO in der Neufassung von 1953 im "Innenbereich" erfaßt wurde, ist - soweit ersichtlich - nicht bezweifelt worden; erst der vermeintlich zwingende Gegenschluß aus dem auf den "Außenbereich" beschränkten § 42 Abs. 1 StVO in Verbindung mit der "Ausschließlichkeitsklausel" des § 45 StVO konnte zu der Meinung führen, der "Innenbereich" sei, soweit nicht § 3 Abs. 2 StVO eingreift, selbst für eine verkehrsgefährdende Werbung frei. Dafür, daß der Gesetzgeber des Straßenverkehrssicherungsgesetzes von 1952 eine solche Freigabe der bisher von der polizeilichen Generalklausel erfaßten verkehrsgefährdenden Außenwerbung im Innenbereich erreichen wollte, spricht nichts, im Gegenteil zeigen die Materialien, die auch für die Beurteilung der Frage, ob eine erschöpfende Regelung vorliegt, herangezogen werden können (vgl. BVerfGE 1, 283 [297] zur Frage der erschöpfenden Regelung der Ladenschlußzeiten in § 22 AZO), daß eine Erweiterung der vorhandenen Rechtsgrundlagen zur Bekämpfung einer verkehrsgefährdenden Werbung beabsichtigt war. Der erst in den Ausschußberatungen in den Entwurf des Gesetzes eingefügte Buchstabe g wurde im Ausschußbericht wie folgt begründet: "Ferner fehlte bisher eine ausreichende Rechtsgrundlage, um gegen verkehrsgefährdende Auswüchse der Reklame einzuschreiten. Auch insoweit mußte § 6 ergänzt werden." (BT-Drucks. I. Wahlperiode Nr. 3774 S. 2). Diese Begründung läßt erkennen, daß neue ausreichende Rechtsgrundlagen geschaffen, nicht aber vorhandene Rechtsgrundlagen, soweit diese von den neuen nicht überlagert würden, beseitigt werden sollten. Dem entsprechend ist mit Recht darauf hingewiesen worden, Nr. 3 Buchst. g erweitere die Befugnisse, die der Polizei auf Grund der bisherigen Vorschriften zustanden (vgl. Floegel-Hartung a.a.O., Rdnr. 12 bei § 6 StVG S. 1484, ähnlich OVG Bremen in DÖV 1955, 604 [606]).

Daß der Bundesgesetzgeber tatsächlich - entsprechend seiner Vorstellung - weitergehende Eingriffsbefugnisse geschaffen hat, als die polizeiliche Generalklausel sie zumindest für den konkreten Einzelfall ermöglichte, wird durch die Fassung des Buchst. g in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG bestätigt. Der Buchst. g läßt es bereits genügen, daß Werbung und Propaganda geeignet sind, die Aufmerksamkeit in verkehrsgefährdender Weise abzulenken oder die Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen. Eine konkrete Gefahr, also die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadens im konkreten Fall, braucht mithin - ebenso wie im Fall des § 3 Abs. 2 StVO - nicht vorzuliegen; für ein Eingreifen auf Grund der polizeilichen Generalklausel im Einzelfall ist dies hingegen erforderlich; auf diesen Unterschied zwischen § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g StVG und der polizeilichen Generalklausel hat bereits das Oberverwaltungsgericht Koblenz zutreffend hingewiesen (AS 8, 201 [206], vgl. ferner Urteil vom 17. März 1966 - 1 A 90/65 -). Mit diesem gegenüber der polizeilichen Generalklausel wesentlich erweiterten Inhalt ist die Werbung im "Außenbereich" abschließend geregelt; auch spricht vieles dafür, daß mit der Ablehnung des Bundesgesetzgebers, diese erweiterten Eingriffsmöglichkeiten für den "Innenbereich" zu schaffen, insoweit eine abschließende Regelung vorliegt, d.h. der Landesgesetzgeber gehindert ist, seinerseits eine so weitgehende Einflußmöglichkeit bereitzustellen. Das ändert aber nichts daran, daß die bestehenden Eingriffsmöglichkeiten auf Grund der polizeilichen Generalklausel der Landespolizeigesetze oder der in die Bauordnungen übernommenen Generalklausel bei Vorliegen einer konkreten Gefahr als weiterbestehend anzuerkennen sind.

Was der Gesetzgeber nicht getan hat, als er die Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g StVG schuf, kann auch der Verordnungsgeber nicht bewirkt haben, als er mit den gleichen Worten von der Ermächtigung Gebrauch machte. Selbst wenn er es gewollt haben sollte, hätte er den "Innenbereich" für eine verkehrsgefährdende Reklame nicht freigeben dürfen, da ihm hierfür die Ermächtigung fehlte. Daran vermag auch die Begründung zu § 42 Abs. 1 StVO nichts zu ändern, die mit ihrer Formulierung, innerhalb geschlossener Ortschaften müsse der Kraftfahrer stets mit unvorhergesehenen Ablenkungen und Störungen rechnen und sich besonders konzentrieren, und mit ihrem Hinweis auf das starke wirtschaftliche Bedürfnis nach Werbung innerhalb geschlossener Ortschaften für die gegenteilige Auffassung zu sprechen scheint.

Der erkennende Senat weicht damit von dem Urteil des I. Senats vom 14. Juli 1959 - BVerwG I C 215.55 - ab. Gleichwohl ist eine Vorlage an den Großen Senat nach § 11 Abs. 3 VwGO nicht erforderlich, da der erkennende Senat insoweit die Zuständigkeit des I. Senats infolge Änderung der Geschäftsverteilung übernommen hat.

2.

Nach dem zu 1) Gesagten ist die polizeiliche Generalklausel - hier in Gestalt des § 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW - auch bei nichtbaulichen Werbeanlagen innerhalb geschlossener Ortschaften nach wie vor anwendbar. Auf Grund der Feststellungen des Berufungsgerichts sind die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 a.a.O. hier erfüllt, ohne daß insoweit zulässige Verfahrensrügen erhoben worden sind. Tatsächliche Feststellungen, aus denen sich das Vorliegen der Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 StVO ergeben würde und die die Anwendbarkeit der generellen landesrechtlichen gegenüber der speziellen bundesrechtlichen Regelung ausschließen würden (vgl. Urteil des erkennenden Senats vom heutigen Tage - BVerwG IV C 145.65 -), hat das Berufungsgericht nicht getroffen; entgegen der Auffassung des Beklagten beziehen sich die tatsächlichen Feststellungen nicht auf die - für die Anwendung des § 3 Abs. 2 StVO erforderliche - Möglichkeit der Beeinträchtigung von Verkehrszeichen und - einrichtungen, sondern lediglich auf die Wahrscheinlichkeit der Ablenkung von Kraftfahrern durch die Werbeanlage vor einer Kreuzung, die eine erhöhte Aufmerksamkeit erfordert.

3.

Soweit sich die Revision gegen die Auslegung des § 15 in Verbindung mit § 3 BauO NW wendet, betreffen diese Rügen Landesrecht. Sie sind daher der Revision gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht zugänglich. Mit der Auslegung der genannten landesrechtlichen Vorschriften hält sich das Oberverwaltungsgericht - wie sich aus dem zu 1) Gesagten ergibt - im Rahmen des Bundesrechts. Dies gilt insbesondere insoweit, als auch das Oberverwaltungsgericht davon ausgeht, daß das Landesrecht Eingriffsmöglichkeiten und damit Möglichkeiten für die Untersagung einer verkehrsgefährdenden Werbung nur bei Vorliegen einer konkreten Gefahr einräumt, also nur bei der Wahrscheinlichkeit, nicht hingegen bei der mehr oder minder entfernten Möglichkeit des Eintritts eines Schadens im konkreten Fall. Wenn gleichwohl das Berufungsgericht davon spricht, es sei "bei den Straßen- und Verkehrsverhältnissen in der in unmittelbarer Nähe der vorgesehenen Anbringungsstelle nicht mit einer an Sicherheit grenzenden Wahrscheinlichkeit auszuschließen, daß nicht auch ein geübter Kraftfahrer durch die großflächige Werbeanlage abgelenkt wird", so ist diese Formulierung mit seiner Rechtsauffassung, es müsse eine konkrete Gefahr vorliegen, allerdings schwerlich vereinbar. Indessen bewegt sich das Berufungsgericht damit auf der Ebene des dem Revisionsgericht grundsätzlich nicht zugänglichen Landesrechts; zulässige Verfahrensrügen sind insoweit nicht erhoben worden. Ob in dem Vorbringen der Revision, es gebe keinen Beweis dafür, daß auch nur in einem einzigen Fall von einer nichtbaulichen Werbeanlage eine konkrete verkehrsgefährdende Wirkung ausgegangen sei, eine Verfahrensrüge gesehen werden könnte, kann offenbleiben; denn eine solche Verfahrensrüge wäre jedenfalls verspätet, da sie erst mit Schriftsatz vom 14. Juni 1966 und damit mehr als vier Monate nach Ablauf der Revisionsbegründungsfrist geltend gemacht worden ist.

Die von der Revision schließlich noch erhobene Rüge einer Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 3 GG), die die Klägerin in der angeblichen Monopolisierung der Werbung beim Beklagten sehen will, liegt neben der Sache. Denn es kann kein Zweifel bestehen, daß auch eine städtische Werbung nicht verkehrsgefährdend sein darf.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].