I.

Der Kläger begehrt vom Beklagten ein Darlehen zum Zwecke seiner Eingliederung in die Landwirtschaft.

Er ist als Heimatvertriebener anerkannt. Sein Vater war Schmiede- und Mechanikermeister. Er betrieb eine Mechanikerwerkstatt mit Tankstelle und verkaufte Eisenwaren. Der Kläger mußte seine kaufmännische Lehre abbrechen, weil er zum Kriegsdienst eingezogen wurde. Nach seiner Entlassung aus der Kriegsgefangenschaft konnte er nicht mehr in seine Heimat zurückkehren. Er war als Landarbeiter tätig, begann eine Gärtnerlehre und legte die Gehilfenprüfung mit "gut" ab. Im Mai 1955 bestand er die Meisterprüfung mit "gut". Seither ist er als Angestellter bei der "Wilhelma" in Stuttgart tätig. Er ist seit dem Jahre 1959 verheiratet. Seine Ehefrau hat im Jahre 1956 die Gehilfenprüfung als Gärtnerin abgelegt.

Der Kläger beabsichtigt, eine eigene Gärtnerei aufzubauen, in der Blumen und Zierpflanzen gezogen werden sollen. Sein Schwiegervater hat der Ehefrau des Klägers durch Ausstattungsvertrag eine Miteigentumshälfte eines 1 ha großen Grundstücks zugewendet. Er hat den Ehegatten die andere Hälfte für 40.000 DM zum Ankauf in Aussicht gestellt. Die Kosten für den Aufbau der Gärtnerei auf diesem Grundstück wurden im Jahre 1969 auf insgesamt 353.000 DM veranschlagt.

Am 6. Mai 1969 bat der Kläger beim Landesamt für Flurbereinigung und Siedlung um ein Darlehen in Höhe von 280.000 DM nach Maßgabe der §§ 35 ff. des Bundesvertriebenengesetzes - BVFG -. Das Landesamt lehnte den Antrag mit Bescheid vom 18. Februar 1970 ab. Es meinte, der Kläger befinde sich als Tarifangestellter in unkündbarer Stellung in einer gesicherten Existenz und sei deswegen nicht in die Landwirtschaft einzugliedern. Nach erfolglosem Widerspruch hat dieser Klage erhoben mit dem Antrag, den Bescheid des Landesamtes für Flurbereinigung und Siedlung vom 18. Februar 1970 und den Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 8. Oktober 1970 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, seinem Antrag stattzugeben, hilfsweise ihn zu verpflichten, den Kläger erneut zu bescheiden. Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Gewährung eines Darlehens in Höhe von 280.000 DM unter Beachtung seiner Rechtsauffassung neu zu bescheiden. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Die Berufung des Beklagten gegen dieses Urteil hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Er hat dazu ausgeführt:

Der Kläger habe auch jetzt noch einen Anspruch darauf, daß ihm nach Maßgabe der §§ 35 ff. BVFG ein Eingliederungsdarlehen gewährt werde. Er besitze die in § 36 Nr. 1 BVFG vorgeschriebene Eignung. Die Umstände ließen weiterhin erwarten, daß für ihn durch die Veräußerung eine neue gesicherte Lebensgrundlage im Sinne des § 36 Nr. 2 Satz 1 erste Alternative BVFG geschaffen werde. Diese Vorschrift setze voraus, daß der Vertriebene als selbständiger Landwirt noch keine oder keine gesicherte Lebensgrundlage besitze. Die Umstände müßten erwarten lassen, daß die mit der Eingliederungsmaßnahme begehrte Eingliederung in die Landwirtschaft im Sinne des § 35 BVFG erreicht werde. § 35 BVFG sehe als sozialpolitisches Ziel der Eingliederung den selbständigen Landwirt. Zwar sei die Eingliederung ausnahmsweise auch in einer anderen Lebensstellung möglich, die dem Vertriebenen nach seinen früheren wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen zugemutet werden könne. Das folge aus § 13 Abs. 1 BVFG. Darüber könne jedoch nicht im Rahmen der Eingliederung in die Landwirtschaft nach § 36 Nr. 2 BVFG entschieden werden. Eine derartige Eingliederung sei nur in dem in § 13 Abs. 3 BVFG vorgesehenen Aussteuerungsverfahren zu prüfen. Das sei bisher nicht geschehen. Die Beklagte wolle ein derartiges Verfahren auch nicht einleiten.

Der Entschluß eines Vertriebenen, den Beruf eines selbständigen Landwirts zu ergreifen, sei als Berufswahl nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG grundrechtlich geschützt. § 35 BVFG strebe die Eingliederung als selbständiger Landwirt an. Deshalb müsse der Entschluß des Vertriebenen, die Eingliederung auf diesem Wege zu erreichen, im Regelfall auch respektiert werden. Die Belange des gemeinen Wohls überwögen demgegenüber nur dann, wenn der weitere Einsatz öffentlicher Mittel im Interesse der Gesamtheit der Vertriebenen nicht mehr verantwortet werden könne. Das sei der Fall, wenn die Eingliederung insgesamt vollzogen sei.

Die Vorschrift in § 36 Nr. 3 BVFG stehe der Gewährung eines Darlehens nicht entgegen. Der wesentliche Teil des Existenzaufbaus bestehe in den neu zu errichtenden Gebäuden und Gärtnereianlagen. Der in Aussicht genommene Preis solle dafür verwendet werden, die auf dem Grundstück ruhenden Lasten abzulösen. Der Beklagte müsse deshalb über den Darlehensantrag des Klägers im Rahmen der geltenden Darlehensbedingungen nach Maßgabe der verfügbaren Mittel neu entscheiden.

Der Beklagte hat gegen dieses Urteil die zugelassene Revision eingelegt. Er hat keinen ausdrücklichen Antrag gestellt und rügt die Verletzung der §§ 13, 35 und 36 BVFG. Er führt dazu folgendes aus:

§ 36 Nr. 2 BVFG sei von § 13 BVFG unabhängig und verpflichte die Behörde dazu, zu prüfen, ob der Antragsteller eine gesicherte Lebensgrundlage erlangt habe. Diese Rechtsauffassung werde von den anderen Bundesländern und vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten geteilt. Er hält es weiterhin für zweifelhaft, ob nach den neuen agrarpolitischen Zielsetzungen auch solche Vertriebene in die Landwirtschaft eingegliedert werden könnten, die nicht aus der Landwirtschaft stammten. Er verweist auf die Regelung über Nebenerwerbsstellen in § 36 Nr. 2 Satz 2 BVFG.

Der Kläger ist der Revision entgegengetreten. Der Oberbundesanwalt teilt die Rechtsauffassung des Beklagten.

Die Beteiligten haben sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Da die Beteiligten übereinstimmend sich, mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt haben, kann nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die Revision ist unbegründet. Ihrer Zulässigkeit steht nicht entgegen, daß der Beklagte keinen ausdrücklichen Revisionsantrag gestellt hat (§ 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Aus seinen Darlegungen ergibt sich zweifelsfrei, daß er beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs und das des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage in vollem Umfang abzuweisen (BVerwGE 23, 41 [42]).

Gegenstand der Entscheidung ist prozessual die Frage, ob der Verwaltungsgerichtshof mit Recht dem Verwaltungsgericht darin gefolgt ist, daß es die ablehnenden Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet hat, den auf Gewährung eines Darlehens gerichteten Antrag des Klägers erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO). Ihr liegt materiell die Frage zugrunde, ob das Landesamt für Flurbereinigung und Siedlung als Darlehensbewilligungsbehörde des Beklagten mit Recht die Bewilligung eines Eingliederungsdarlehens im Sinne des § 42 Satz 1 BVFG abgelehnt hat. Die umstrittene Darlehensgewährung wickelt sich zweistufig ab. Der öffentlich-rechtlich geregelten ersten Stufe der Bewilligung, die Gegenstand dieses Verfahrens ist, folgt die privat-rechtlich geregelte zweite Stufe der Darlehens aus Zahlung nach. Diese Ansicht hat der Senat bereits im Urteil BVerwGE 14, 60 f [BVerwG 08.03.1962 - VIII C 499/59]ür die Beihilfe nach § 42 Satz 2 BVFG ausdrücklich ausgesprochen. Sie gilt gleichermaßen für das hier in Rede stehende Darlehen nach § 42 Satz 1 BVFG.

Der Verwaltungsgerichtshof hat nach, seinen unangegriffenen und daher für den erkennenden Senat bindenden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen im Ergebnis mit Recht das Urteil des Verwaltungsgerichts als zutreffend angesehen. Das Landesamt für Flurbereinigung und Siedlung des Beklagten ist als Darlehensbewilligungsbehörde verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Bewilligung eines Darlehens erneut zu bescheiden. Denn es hat diesen Antrag aus Rechtsgründen abgelehnt. Die Rechtsgründe, die es dem Antrag entgegenhält, greifen jedoch nicht durch.

Maßgebend ist das Bundesvertriebenengesetz - BVFG - in der Fassung vom 3. September 1971 (BGBl. I S. 1566). Der hier einschlägige § 42 Satz 1 BVFG lautet wie folgt:

"Wird ein land- oder forstwirtschaftlicher Betrieb (Betrieb) oder ein Teil eines solchen Betriebes (Betriebsteil) oder ein Grundstück im Sinne des Bewertungsgesetzes, dessen Veräußerung oder Verpachtung der Bildung eines land- oder forstwirtschaftlichen Betriebes des Erwerbers oder Pächters dient oder das zur Grundlage einer landwirtschaftlichen Nebenerwerbssiedlung wird (Grundstück), unter Mitwirkung der Siedlungsbehörde (§ 37) an einen zu dem in § 35 genannten Personenkreis gehörigen Vertriebenen oder Sowjetzonenflüchtling veräußert oder auf mindestens zwölf Jahre verpachtet, so können zur Finanzierung der hierfür erforderlichen Aufwendungen, insbesondere zur Zahlung des Erwerbs preis es, zur Anschaffung des Inventars, für notwendige bauliche Aufwendungen und für die Beschaffung von Ersatzwohnungen, zinslose Darlehen gewährt werden."

Diese Regelung unterscheidet Rechtsvoraussetzungen zum Ermessensgebrauch von dem Ermessensgebrauch selbst. Die Rechtsvoraussetzungen hat das Tatsachengericht in tatsächlicher Hinsicht festzustellen. Insoweit hat es den Rechtsstreit spruchreif zu machen. Liegen sie vor, so erwächst dem Antragsteller ein Anspruch auf fehlerfreien Gebrauch des der Darlehensbewilligungsbehörde eingeräumten Ermessens. Denn dieses Ermessen ist der Behörde jedenfalls auch im Interesse des Antragstellers eingeräumt. Der Ermessensgebrauch ist Sache der Behörde. Sie hat dazu die erforderlichen Tatsachenfeststellungen zu treffen und danach zu entscheiden. Sie hat jedoch bisher von ihrem Ermessen noch keinen Gebrauch gemacht.

Diese Abgrenzung hat der Verwaltungsgerichtshof verfehlt. Er hat nicht alle nach § 42 Satz 1 BVFG vorgeschriebenen Rechts Voraussetzungen geprüft, die er hätte prüfen und bejahen müssen, um den Beklagten zur Neubescheidung des Antrags des Klägers zu verpflichten. Daraus ergeben sich jedoch keine Folgerungen. Denn die vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen Feststellungen ergeben, daß alle Rechtsvoraussetzungen für den der Behörde obliegenden Ermessensgebrauch nach § 42 Satz 1 BVFG vorliegen.

Rechtsvoraussetzung dafür ist u.a., daß ein Grundstück im Sinne des Bewertungsgesetzes an einen Vertriebenen veräußert wird, der zum Personenkreis des § 35 BVFG gehört. Dieses Erfordernis erfüllt der Kläger.

Er ist Vertriebener und gehört zum Personenkreis des § 35 BVFG. Denn darunter fallen nach der 2. Alternative Personen, die nach der Vertreibung überwiegend in der Landwirtschaft tätig waren. Der Kläger war nach der Vertreibung ausschließlich als Landarbeiter und Gärtner tätig. Gartenbau ist Landwirtschaft.

Der Kläger erwirbt auch ein Grundstück im Sinne des Bewertungsgesetzes (vgl. dazu BVerwGE 20, 204). Das Bewertungsgesetz - BewG 1965 - sieht als Grundstück eine wirtschaftliche Einheit des Grundvermögens an (§ 70 Abs. 1 BewG 1965). Die Parzelle, deren Erwerb in Aussicht genommen ist, gehört zum Grundvermögen (§ 68 Abs. 1 Nr. 1 BewG 1965). Ob sie von Anfang an als eine wirtschaftliche Einheit des Grundvermögens im Sinne des § 70 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 BewG 1965 anzusprechen ist, kann auf sich beruhen bleiben. Denn jedenfalls wird sie bewertungsrechtlich zu einer solchen Einheit, sobald sie entsprechend Ziffer I des Tauschvertrags des Schwiegervaters des Klägers mit der Stadt Stuttgart vom 21. Februar 1969 von dem der Stadt Stuttgart gehörenden Flurstück getrennt und auf den Schwiegervater des Kläger übertragen ist (§ 2 Abs. 2 BewG 1965), der sie dazu verwendet, sie auf den Kläger und seine Ehefrau zum Zwecke der Erstellung einer Gärtnerei weiterzuübertragen.

Die Weiterübertragung erfüllt die in § 42 Satz 1 BVFG vorgesehenen Erfordernisse Veräußerung an den und Erwerb durch den Vertriebenen. Sie vollzieht sich in zwei Schritten, nämlich durch Ausstattung der Ehefrau des Klägers mit einer Miteigentumshälfte entsprechend dem Ausstattungsvertrag vom 21. Februar 1969 und später durch Erwerb der anderen Miteigentumshälfte auf Grund eines dem Kläger und seiner Ehefrau in § 5 dieses Vertrages eingeräumten Ankaufsrechts. Denn der Kläger lebt auf Grund des Ehevertrages vom 22. März 1966 mit seiner Ehefrau im Güterstand der Gütergemeinschaft nach §§ 1415 ff. BGB. Der Erwerb der Eheleute wird nach § 1416 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 BGB Gesamthandseigentum der Ehegatten. Das ist bei der als Ausstattung der Ehefrau des Klägers zugewendeten Miteigentumshälfte der Fall und tritt auch bei der anderen Miteigentumshälfte ein, die noch erworben werden soll. Da das Geschäft als Veräußerung des Grundstückes in zwei Schritten zu betrachten ist, von denen jeder einzelne kraft Gesetzes zum Gesamthandseigentum des Klägers und seiner Ehefrau führt, veräußert der Schwiegervater das Grundstück in zwei Abschnitten jeweils auch an den Kläger und erwirbt es der Kläger jeweils auch von ihm. Das genügt, zumal da nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 BVFG sogar der Gesamthandserwerb allein vom Ehegatten ausreicht (vgl. dazu Urteil vom 17. Dezember 1970 - BVerwG VIII C 120.64 - [Buchholz 412.3 § 37 BVFG Nr. 1]).

Der Grundstückserwerb dient endlich auch der Bildung eines landwirtschaftlichen Betriebs des Klägers, nämlich einer Gärtnerei (§ 34 Abs. 1 Nr. 1; Abs. 2 Nr. 1 Buchst. d. BewG 1965), die der Kläger als Inhaber betreiben wird, weil er Meister ist, während seine Ehefrau nur Gehilfin ist.

Die Beteiligten haben nichts vorgebracht, was dieser Betrachtung entgegenstehen könnte. Die Angriffe des Beklagten richten sich gegen die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs, wonach die Siedlungsbehörde verpflichtet ist, an der bisher behandelten Veräußerung mitzuwirken. Sie greifen aber nicht durch.

Nach § 42 Satz 1 BVFG ist weitere Rechtsvoraussetzung für den Ermessensgebrauch der Behörde, daß die Veräußerung unter Mitwirkung der Siedlungsbehörde vonstatten gegangen sein muß. Die Siedlungsbehörde hat ihre Mitwirkung jedoch abgelehnt. Sie ist zugleich die Darlehensbewilligungsbehörde. In den Gründen des Widerspruchsbescheides heißt es, der Kläger möge sich auf dem Kapitalmarkt Geld beschaffen. Dieser Hinweis kennzeichnet auch die Versagung der Mitwirkung der Siedlungsbehörde.

Entgegen der Ansicht des Beklagten und des Oberbundesanwalts ist die Siedlungsbehörde indessen zur Mitwirkung an der Veräußerung im Sinne des § 42 Satz 1 in Verbindung mit § 37 Abs. 2 Satz 1 und § 37 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BVFG verpflichtet.

Über diese Frage ist im vorliegenden, auf Bewilligung eines Darlehens gerichteten Verfahren als Vortrage zu befinden. Ist die Verpflichtung der Siedlungsbehörde zur Mitwirkung an der Veräußerung wie hier zu bejahen, so ist damit die mit den Worten "unter Mitwirkung der Siedlungsbehörde (§ 37)" umschriebene Rechtsvoraussetzung in § 42 Satz 1 BVFG gegeben. Die Mitwirkung, der Siedlungsbehörde ist im hier gegebenen Fall nämlich kein Verwaltungsakt. Sie ist eine innerbehördliche Beteiligung der Siedlungsbehörde. Die Befugnis zum Erlaß eines Verwaltungsaktes kommt allein der Darlehensbewilligungsbehörde zu. Die hier mögliche Mitwirkung der Siedlungsbehörde enthält keine Regelung eines Einzelfalles. Sie kann sich hier nur in der Form der Zustimmung nach § 37 Abs. 1 Satz 2 BVFG oder gemäß § 37 Abs. 1 Satz 1 BVFG vollziehen. In diesen Fällen wirkt die Maßnahme der Siedlungsbehörde bei der Darlehensbewilligung nach § 42 Satz 1 BVFG nicht unmittelbar rechtlich nach außen auf die Sache (vgl. dazu BVerwGE 28, 145 [146]; 34, 65 [68]). Vielmehr ist die Wirkung auf die Sache nur mittelbar. Sie wird vermittelt durch die Entscheidung der Darlehensbewilligungsbehörde. Das ergibt schon der Wortlaut des § 42 Satz 1 BVFG. Danach trifft nicht die Siedlungsbehörde, sondern die Darlehensbewilligungsbehörde die Entscheidung. Diese Überlegung wird unterstützt durch die Betrachtung der Formen, in denen sich hier die Mitwirkung der Siedlungsbehörde vollziehen kann. § 37 Abs. 1 Satz 1 BVFG sieht die Mitwirkung der Siedlungsbehörde in Form von Realakten vor. Die in § 37 Abs. 1 Satz 2 BVFG als Mitwirkungsform vorgesehene Zustimmung ist regelmäßig kein Verwaltungsakt.

Diese Beurteilung der Mitwirkung der Siedlungsbehörde an der Darlehensbewilligung wird auch den beteiligten Interessen gerecht. Der Rechtsschutz des Bürgers wird bei dieser Betrachtung nicht eingeengt, sondern verbessert. Der Darlehensbewerber braucht nicht zuvor gegen die Siedlungsbehörde vorzugehen, ehe er mit der Darlehensbewilligungsbehörde um die Darlehensbewilligung streitet. Vielmehr ist allein im Streit um die Darlehensbewilligung zu prüfen, ob die Siedlungsbehörde gemäß § 37 Abs. 2 BVFG mitwirken muß oder nicht und ob die Versagung der Mitwirkung der Darlehensbewilligung mit Recht entgegensteht. Dem kann schon deshalb nicht entgegengehalten werden, daß nach § 37 Abs. 3 Satz 1 BVFG die Versagung der Mitwirkung im Ermessen der. Siedlungsbehörde liegt, weil nach Satz 2 dieser Vorschrift dieser Versagungsgrund die Darlehensbewilligung nicht umfaßt. Die hier gefundene Beurteilung beeinträchtigt auch die Siedlungsbehörde nicht in der Wahrung der ihr anvertrauten Belange. Sie kann ihre Mitwirkung ganz oder teilweise versagen und damit die ihr übertragenen Aufgaben sachgerecht wahrnehmen.

Daher ist die hier in Rede stehende Mitwirkung der Siedlungsbehörde als verwaltungsinterner Vorgang anzusehen, über sie ist im Darlehensbewilligungsverfahren als Vortrage zu entscheiden. Dieser Betrachtung steht nicht entgegen, daß hier Darlehensbewilligungsbehörde und Siedlungsbehörde identisch sind. Auch die in § 37 Abs. 1 Satz 3 BVFG geregelte Mitwirkung in Form der Erteilung einer Bescheinigung begründet keinen durchgreifenden Einwand. Denn dieser Fall liegt anders, wie sich bereits aus § 37 Abs. 4 BVFG ergibt.

Die Siedlungsbehörde ist hier zur Mitwirkung verpflichtet. Ihre Pflicht zu dieser Mitwirkung ergibt sich aus § 37 Abs. 2 Satz 1 BVFG. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt. Sie gehen dahin, daß die Erfordernisse in §§ 35 und 36 BVFG gegeben sein müssen.

Daß die Voraussetzungen in § 35 BVFG erfüllt sind, ist bereits oben dargelegt. Entgegen der Ansicht des Beklagten sind auch die Voraussetzungen des § 36 BVFG gegeben.

Die in § 36 Nr. 1 BVFG geforderte Eignung liegt unstreitig vor. Der Verwaltungsgerichtshof hat auch Tatsachen festgestellt, die ergeben, daß die unter Nr. 2 Satz 1 erste Alternative der Vorschrift geforderte weitere Voraussetzung vorliegt, wonach die Umstände erwarten lassen müssen, daß durch die Veräußerung oder Verpachtung für den Erwerber oder Pächter eine neue gesicherte Lebensgrundlage geschaffen wird. Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, daß die geplante Gärtnerei nach dem Plan des Klägers rentabel ist und daß die Belastungen für die Einrichtung der Gärtnerei tragbar sind. Maßgebend ist dabei der Stand der Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs. Sie sind nicht angegriffen. Die Beteiligten haben auch nichts vorgetragen, was Anlaß zu weiteren Überlegungen geben könnte.

Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof ferner angenommen, daß die in § 36 Nr. 2 Satz 1 zweite Alternative BVFG getroffene Regelung der Vorschrift nicht anwendbar ist. Diese Vorschrift setzt voraus, daß eine Lebensgrundlage als selbständiger Landwirt, sei es als Eigentümer oder als Pächter, zwar besteht, aber nicht gesichert ist. Weil dem so ist, kommt es nicht darauf an, daß der Kläger nicht als Gärtnermeister in der "Wilhelma" bleiben will, wie der Verwaltungsgerichtshof festgestellt hat. Vielmehr verweist der Verwaltungsgerichtshof zutreffend darauf, daß die Eingliederung in die Landwirtschaft im Sinne des § 35 BVFG eine solche als selbständiger Landwirt ist. Lebensgrundlage im Sinne von § 36 Nr. 2 Satz 1 BVFG ist darum eine solche als selbständiger Landwirt. Die beiden Alternativen unterscheiden sich nur dadurch, daß im ersten Fall die Lebensgrundlage als selbständiger Landwirt noch nicht geschaffen, im zweiten zwar geschaffen, aber noch nicht gesichert ist. Daraus folgt, daß es entgegen der Ansicht des Beklagten und des Oberbundesanwalts der Siedlungsbehörde verwehrt ist, gleichsam eine Bedürfnisprüfung in der Richtung anzustellen, ob der Eingliederungsbewerber außerhalb der Landwirtschaft eine gesicherte Lebensgrundlage gefunden hat. Die letztere Ansicht ist, wie auch der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausführt, aus mehrfachen Gründen unzutreffend. Zwar spricht für sie, daß die Eingliederung in die Landwirtschaft kostspielig ist. Jedoch ist dieses auch vom Oberbundesanwalt vorgetragene Argument nicht durchschlagend.

Der Begriff der Lebensgrundlage, wie ihn der Beklagte versteht, setzt eine Eingliederungsschranke. Die Eingliederungsschranken sind jedoch abschließend definiert in der Bestimmung des Eingliederungsziels. Die Eingliederung in die Landwirtschaft bestimmt nicht das Eingliederungsziel. Sie ist eine Eingliederungsmaßnahme. Das folgt aus dem inneren Zusammenhang der Vorschriften.

§ 35 BVFG behandelt die Eingliederung in die Landwirtschaft. Ob er einen Eingliederungsanspruch begründet oder eine Aufgabe formuliert, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Die Eingliederung in die Landwirtschaft ist nach Maßgabe des zweiten Titels des dritten Abschnittes des Bundesvertriebenengesetzes durchzuführen. Sie ist danach eine Maßnahme, um die Vertriebenen und Flüchtlinge in das wirtschaftliche und -soziale Leben einzugliedern. Denn der maßgebliche dritte Abschnitt des Bundesvertriebenengesetzes behandelt nur einzelne Eingliederungsmaßnahmen. Dessen zweiter Teil handelt von der Maßnahme der Eingliederung in die Landwirtschaft. Alle diese Maßnahmen bestimmen nicht, was Eingliederung ist. Sie setzen dies voraus. Das Eingliederungsziel ist im ersten Abschnitt des Bundesvertriebenengesetzes, der die allgemeinen Bestimmungen enthält, durch § 13 Abs. 1 Satz 1 BVFG definiert. Die Vorschrift bestimmt als Eingliederungsziel die Eingliederung in das wirtschaftliche und soziale Leben in einem nach seinen früheren wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen zumutbaren Maße. Damit sind Ziel und Grenze der einzelnen Eingliederungsmaßnahmen bestimmt. Die gegenteilige Ansicht des Beklagten ist nicht zutreffend.

Im vorliegenden Fall muß der erkennende Senat davon ausgehen, daß das Eingliederungsziel nicht erreicht ist. Ein Vertriebener oder Sowjetzonenflüchtling darf erst dann als eingegliedert angesehen werden, wenn die Aussteuerungsbehörde dies gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 BVFG festgestellt hat (Urteil vom 6. Dezember 1971 - BVerwG VIII C 80.70 - [Buchholz 412.3 § 13 BVFG Nr. 3 = DÖV 1972, 238]). Solange eine solche Entscheidung fehlt, müssen alle Betreuungsbehörden von der Nichteingliederung ausgehen. Dies gilt im Streitfall auch für das Gericht. Eine derartige Entscheidung ist bisher nicht ergangen. Sie ist auch nicht zu erwarten. Die Betreuungsbehörde will im vorliegenden Fall keinen Antrag nach § 13 Abs. 3 Satz 4 BVFG stellen. Es ist nicht ersichtlich, daß es auf anderem Wege zu einer Entscheidung der Aussteuerungsbehörde kommen und daß diese gegen den Kläger ausfallen könnte. Mithin ist der Kläger für die hier zu treffende Entscheidung eingliederungsfähig und eingliederungsbedürftig.

Die Zweck-Mittel-Beziehung von Eingliederungsziel und Eingliederungsmaßnahme zeigt, daß bei der Ordnung der Maßnahme der Eingliederung in die Landwirtschaft nicht eine selbständige Bedürfnisprüfung vorgesehen sein kann. Das wäre auch deshalb nicht verständlich, weil die Schwelle des Eingliederungsziels gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 BVFG höher liegt als die, die der Beklagte innerhalb der Eingliederungsmaßnahme mit dem Begriff gesicherte Lebensgrundlage gemäß § 36 Nr. 2 Satz 1 BVFG verbindet. Zwei der Zielsetzung nach gleiche, der Höhe nach jedoch unterschiedliche Eingliederungsschwellen kann das Gesetz nicht vorgesehen haben.

Der Ansicht des Beklagten steht auch folgende Erwägung entgegen: Die §§ 36 ff. BVFG führen die in § 35 BVFG vorgesehene Aufgabe durch. Sie gehen nicht weiter als § 35 BVFG es vorsieht. § 35 BVFG gibt jedoch keinen Anhalt für eine zusätzliche Bedürfnisprüfung, wie sie der Beklagte sieht. Als Maßnahme ist in § 35 BVFG die künftige Ansetzung als selbständiger Landwirt vorgesehen. Deshalb ist die in § 36 Nr. 2 Satz 1 BVFG ins Auge gefaßte Lebensgrundlage nicht die in der Vergangenheit erlangte, sondern die künftig zu erwerbende Lebensgrundlage als selbständiger Landwirt. Das bestätigt § 44 Abs. 1 BVFG, der verlangt, daß dem Vertriebenen oder Flüchtling eine selbständige Existenz in der Land- oder Forstwirtschaft geschaffen wird. Das bestätigt ferner § 37 Abs. 3 Satz 1 BVFG, der am Ende davon spricht, daß der Vertriebene oder Flüchtling eine gesicherte Lebensgrundlage in der Land- oder Forstwirtschaft bereits hat oder erhält, und diesen Umstand als Ausschluß von Betreuungsmaßnahmen ansieht.

Wäre dies anders, so wäre die Vorschrift unstimmig gegenüber der Abgrenzung des Personenkreises in § 35 BVFG. Vertriebene und Flüchtlinge, die im Sinne dieser Vorschrift aus der Landwirtschaft stammen, brauchen nicht als Landwirte tätig gewesen zu sein. Gedacht ist an die Bauernsöhne, die auf dem Hof aufwuchsen. Sie sollen auch dann in die Landwirtschaft eingegliedert werden, wenn sie nach der Vertreibung vorübergehend in die Industrie abgewandert waren und dort eine Lebensgrundlage gefunden haben. Wollen sie trotzdem Landwirte werden, so sollen sie es auch werden können. Ebenso verhält es sich mit den Vertriebenen und Flüchtlingen, die nach der Vertreibung überwiegend in der Landwirtschaft tätig waren. Sie können für eine Restzeit außerhab der Landwirtschaft tätig gewesen sein und dort auch eine gesicherte Lebensgrundlage gefunden haben. Würde der in § 35 BVFG vorausgesetzte Personenkreis entgegen dem Inhalt dieser Vorschrift eingeschränkt, wie der Beklagte es will, so würden von der Eingliederung in die Landwirtschaft gerade die Vertriebenen und Flüchtlinge ausgeschlossen, die in anderen Berufen eine gesicherte Lebensgrundlage gefunden haben, obwohl sie selbständige Landwirte werden wollen. Damit wäre Personen, deren Lebensweg erwarten läßt, daß sie in der Landwirtschaft Fuß fassen werden, von der Eingliederung ausgeschlossen und die Eingliederung in die Landwirtschaft denen vorbehalten, die noch nirgends Fuß fassen konnten. Das wäre rechtspolitisch verfehlt.

Gegen die Auffassung des Beklagten spricht auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Diskutiert wurden der Personenkreis und der Befähigungsnachweis. Nirgends ist davon die Rede, daß eine sonstige gesicherte Lebensgrundlage außerhalb der Landwirtschaft die Eingliederung in die Landwirtschaft ausschließt. Wenn der Begriff der Lebensgrundlage den Sinn hätte, den ihm der Beklagte beilegt, so wäre darüber im Gesetzgebungsverfahren gesprochen worden (Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Heimatvertriebene über den Entwurf des Bundesvertriebenengesetzes, BT-Drucks. 1/4080 S. 8).

Demgegenüber verfängt der Hinweis des Beklagten auf § 36 Nr. 2 Satz 2 BVFG nicht. Nach dieser Vorschrift ist die Nebenerwerbsstelle ebenso zu behandeln wie eine Vollerwerbsstelle. Für sie gelten die gleichen Voraussetzungen wie für die Vollerwerbsstelle. Denn die Vorschrift in § 36 Nr. 2 Satz 2 BVFG enthält eine Gleichstellung der Nebenerwerbsstelle mit der Vollerwerbsstelle ("können auch erfüllt sein"). Darum ist bei der Anwendung dieser Vorschrift unter Lebensgrundlage gleichfalls die durch die Nebenerwerbsstelle in der Landwirtschaft als selbständiger Landwirt zu gewinnende Lebensgrundlage zu verstehen. Das bedeutet weiter, daß bei Anwendung des § 36 Nr. 2 Satz 2 BVFG regelmäßig die erste Alternative des § 36 Nr. 2 Satz 1 BVFG zu prüfen ist, nämlich die, ob durch die Nebenerwerbsstelle eine neue gesicherte Lebensgrundlage in der Landwirtschaft geschaffen werden kann. Die zweite Alternative der Vorschrift wird nur praktisch werden können, wenn eine Nebenerwerbsstelle vergrößert werden soll, ohne ihren Charakter als Nebenerwerbsstelle zu ändern. Wenn es bei der Prüfung, ob eine Nebenerwerbsstelle zugeteilt werden kann, auf die außerhalb der Landwirtschaft ausgeübte Beschäftigung und auf die so erworbene Lebensgrundlage ankommt, so beruht dies auf dem Begriff der Nebenerwerbsstelle, nicht dagegen auf dem der Lebensgrundlage. Denn nur deshalb, weil die Nebenerwerbsstelle ihrem Zweck nach allein keine Lebensgrundlage bilden kann, kommt es auf die Bedeutung des Haupterwerbs für die Lebensgrundlage an.

Auf § 44 Abs. 2 BVFG kann der Beklagte seine Auffassung nicht stützen. Dort ist mit dem Erfordernis der Notwendigkeit die Notwendigkeit der Inanspruchnahme öffentlicher Mittel für die Eingliederung gemeint, die im Falle des § 42 Satz 1 BVFG in den Begriffen "zur Finanzierung" ausgedrückt ist. Aus diesem Merkmal läßt sich nicht ablesen, wie das Erfordernis der selbständigen Existenz in der Land- und Forstwirtschaft im Sinne des § 44 Abs. 1 BVFG zu verstehen ist. Erst recht ergibt sich daraus kein Hinweis auf die Bedeutung des Begriffs Lebensgrundlage in § 36 Nr. 2 Satz 1 BVFG. Auch die Prioritätenregelung in § 46 Abs. 4 BVFG spricht nicht für, sondern gegen den Beklagten. Die dazu ergangenen Richtlinien des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 9. September 1968 (MinBl. BML 1968 S. 479) geben nichts her. Sie stellen eine Rangfolge unter den Berechtigten auf, bestimmen aber nicht, wer berechtigt ist. Insbesondere schließen sie keine Personen aus, die außerhalb der Landwirtschaft eine gesicherte Lebensgrundlage gefunden haben.

Endlich steht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der hier vertretenen Auffassung nicht entgegen. Sie stützt diese Auffassung vielmehr. Im Urteil vom 17. Dezember 1970 - BVerwG VIII C 120.64 - (a.a.O.) hat der Senat im Zusammenhang mit § 36 Nr. 2 BVFG den Begriff der Lebensgrundlage geprüft und dazu ausgeführt: Als Lebensgrundlage ist nach dem Sinn der Vorschrift, die die Voraussetzungen für die Eingliederung in die Landwirtschaft behandelt, nur die Betätigung in der Landwirtschaft anzusehen, wozu, wie durch § 36 Nr. 2 Satz 2 BVFG klargestellt wird, auch die Betätigung in einer landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstelle zu rechnen ist. Damit sind die Ausführungen im Urteil BVerwGE 28, 80 [BVerwG 12.10.1967 - VIII C 29/66], das früher ergangen ist, klargestellt.

Zusammenfassend ist deshalb festzustellen, daß die Erfordernisse in § 36 Nr. 2 Satz 1 erste Alternative BVFG erfüllt sind, weil dem Kläger durch die Errichtung der Gärtnerei eine neue gesicherte Lebensgrundlage geschaffen wird.

Gemäß § 37 Abs. 2 in Verbindung mit § 36 Nr. 3 Satz 1 BVFG hat die Siedlungsbehörde die Mitwirkung zu versagen, wenn der Erwerber mit dem Veräußerer in gerader Linie verwandt ist. Der Kläger erwirbt, wie oben dargelegt, zusammen mit seiner Ehefrau unmittelbar von seinem Schwiegervater. Mit ihm ist er nicht verwandt, sondern verschwägert. Daß auch seine Ehefrau erwirbt, ist unschädlich. Sie ist nicht Antragstellerin. Das Geschäft ist auch kein Umgehungsgeschäft. Dafür liegt nichts vor und ist auch vom Beklagten nichts behauptet.

Daher ist die Siedlungsbehörde zur Mitwirkung verpflichtet.

Der Kläger hat schließlich Aufwendungen für die Zahlung des Erwerbs preis es zur Anschaffung von Inventar und für bauliche Maßnahmen. Sie dienen der Bildung eines landwirtschaftlichen Betriebs. Zu ihrer Finanzierung begehrt er das zinslose Darlehen. Es ist dafür auch notwendig.

Damit sind, auch wenn der erkennende Senat den auf Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG gestützten Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht folgt, die Rechtsvoraussetzungen erfüllt, die gegeben sein müssen, um die Darlehensbewilligungsbehörde zu verpflichten, von ihrem Ermessen Gebrauch zu machen. Darum ist der Beklagte im Ergebnis mit Recht zur Bescheidung im Sinne des § 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO verpflichtet worden.

Die Darlehensbewilligungsbehörde hat nunmehr von dem ihr eingeräumten Ermessen Gebrauch zu machen. Sie ist beim Gebrauch ihres Ermessens in folgender Weise gebunden: Sie ist einmal nach § 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO prozessual an die Erwägungen des Senats gebunden. Sie darf ihre Auffassung über die Bedeutung der gesicherten Lebensgrundlage nicht als Ermessenserwägung gegen den Kläger einsetzen. Der ihr offenstehende Ermessensgebrauch unterliegt ferner materiellrechtlichen Schranken. Er muß gemäß § 114 VwGO dem in § 42 Satz 1 in Verbindung mit § 35 BVFG ausgedrückten Zweck der Ermächtigung entsprechen, die Eingliederung in die Landwirtschaft als selbständiger Landwirt zu fördern. Gleichwohl ist es nicht ausgeschlossen, daß aus Ermessensgründen bereits das "ob" der Darlehensbewilligung abgelehnt werden kann, etwa wenn andere Eingliederungsverfahren aus sachgemäßen Gründen vorgehen und (oder) die einsetzbaren Mittel nicht ausreichen oder wenn Erwägungen agrarpolitischer Natur entgegenstehen. In der Frage der Höhe des Darlehens ist der Ermessensgebrauch dadurch gebunden, daß das Darlehen nur zur Finanzierung notwendiger Aufwendungen dienen darf. Ob die Aufwendungen notwendig sind, ist eine Frage des strengen Rechts. Insoweit steht der Darlehensbewilligungsbehörde kein Ermessen zu. Gleichwohl ist die Entscheidung dieser Frage im hier vorliegenden Verfahren der Behörde zu überlassen, weil sie erst dann ansteht, wenn die Darlehensbewilligung dem Grunde nach bejaht ist. Sie wirft zudem baurechtliche und betriebswirtschaftliche Fragen auf, die nur von der Fachbehörde befriedigend geklärt werden können (BVerwGE 28, 80 [BVerwG 12.10.1967 - VIII C 29/66]).

Die Revision war darum mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.