I.

Die Beklagte fordert von der Klägerin Zinsen für eine von ihr erbrachte und später von der Klägerin zurückgezahlte Übergangsvergütung.

Die Beklagte gewährte der Klägerin auf deren Antrag eine Übergangsvergütung für Weichweizen von insgesamt 486.973,92 DM. Durch Bescheid vom 3. Dezember 1969 forderte sie 82.031,63 DM davon zurück, weil der Klägerin insoweit ein Anspruch nicht zugestanden habe. Die Klägerin kam dieser Rückzahlungsaufforderung nach.

Mit Bescheid vom 23. Dezember 1969 verlangte die Beklagte von der Klägerin 9 % Zinsen für 63 Tage im Betrage von 1.292,- DM. Sie begründete diesen Anspruch damit, daß nach § 7 der Verordnung über die Übergangsvergütung für Getreide im Wirtschaftsjahr 1968/1969 die zu Unrecht empfangenen Übergangsvergütungen vom Zeitpunkt des Empfangs an mit 3 % über dem jeweiligen Bundesbankdiskontsatz zu verzinsen seien.

Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht mit der Begründung stattgegeben hat, die Zinsregelung in der genannten Verordnung sei nicht durch eine gesetzliche Ermächtigung gedeckt.

Die Berufung der Beklagten hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 11. Oktober 1971 im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen: Die Regelung des Zinsanspruchs in § 7 der Verordnung über die Übergangsvergütung im Wirtschaftsjahr 1968/1969 sei nicht wirksam, da es an einer gesetzlichen Ermächtigung fehle. Es müsse die Ermächtigung in einem Gesetz vorliegen, das Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimme. Diese Bestimmung könne auch durch die Bezugnahme auf eine europäische Verordnung erfolgen. Die umstrittene Zinsregelung in § 7 der genannten Verordnung sei auf Grund der Ermächtigung des § 5 des Durchführungsgesetzes EWG Getreide, Reis, Zucker usw. erlassen worden. Diese Vorschrift verweise für Inhalt, Zweck und Ausmaß auf das Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Die für die Übergangsvergütung maßgeblichen europäischen Rechtsvorschriften enthielten aber keine Vorschriften und Rechtssetzungsermächtigungen in bezug auf eine Verzinsung der sich ergebenden Forderungen. Im Gegenteil würde die gewünschte Attraktivität der Übergangsvergütung geschmälert werden, wenn für jede unberechtigt empfangene Übergangsvergütung ohne Rücksicht auf Verschulden hohe Zinsen gezahlt werden müßten. Es könne jedoch dahingestellt bleiben, ob eine Verzinsungspflicht mit den EWG-Vorschriften unverträglich erscheinen würde; denn auch wenn die Verzinsung den Mitgliedsstaaten vorbehalten geblieben sei, enthalte das deutsche Durchführungsgesetz keine entsprechende Ermächtigung für eine Verzinsung. Das Fehlen einer ausdrücklichen Ermächtigung bestreite auch die Beklagte nicht; eine solche Ermächtigung könne aber auch nicht im Wege der Auslegung des § 5 des Durchführungsgesetzes EWG gewonnen werden. Dies würde allenfalls dann der Fall sein, wenn allen öffentlich-rechtlichen Geldforderungen die Verzinslichkeit so sehr eigentümlich wäre, daß jede Vorschrift, die eine Geldforderung betreffe, ohne die dazugehörige Zinsregelung unvollständig erscheinen würde. Ein solcher Grundsatz bestehe aber im deutschen Recht nicht. Es bestehe vielmehr die Regel, daß Zinsen nur auf Grund einer besonderen Rechtsvorschrift gezahlt werden müßten. Das gelte nicht nur für Verzugszinsen, sondern auch für die im bürgerlichen Recht aus den §§ 818 Abs. 1 und 819 BGB herzuleitenden Zinsanspräche.

Die Beklagte hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt mit dem Antrag,

Das Berufungsgericht habe seine Entscheidung zu Unrecht vor allem darauf gestützt, daß § 5 des deutschen Durchführungsgesetzes keine zureichende Ermächtigungsgrundlage für § 7 Abs. 1 Satz 2 der darauf beruhenden Verordnung sei. Eine solche Ermächtigung sei § 5 jedoch im Wege der Auslegung ohne weiteres zu entnehmen. Es genüge nämlich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 80 GG, wenn voraussehbar sei, welchen Inhalt die Verordnung haben könne. Für den Staatsbürger sei aber voraussehbar gewesen, daß die auf Grund des § 5 zu erlassende Rechtsverordnung nicht nur die Vergütung selbst, sondern auch die Folge ihrer unberechtigten Inanspruchnahme einschließlich der Verzinsung als Nebenfolge des Rückforderungsanspruchs regeln werde. Das Berufungsgericht weise zwar darauf hin, daß im öffentlichen Recht Zinsen nur auf Grund besonderer Rechtsvorschriften gezahlt werden müßten. Wenn aber festgestellt werde, daß § 5 des Durchführungsgesetzes auch hinsichtlich der Zinsregelung den Anforderungen des Art. 80 GG gerecht werde, bestehe kein Zweifel daran, daß für das konkrete Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen den Parteien dieses Rechtsstreits eine besondere Zinsvorschrift in Form des § 7 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung gerade bestehe. Eine weitere Grundlage für die vorgenannte Zinsvorschrift folge aus §§ 9, 12 und 48 Abs. 2 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Markt Organisationen (MOG) vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617). Diese Bestimmungen enthielten u.a. eine Ermächtigung, durch Verordnung auch rückwirkend vorzuschreiben, daß bei Rückforderung von zu Unrecht bewirkten Vergünstigungen Zinsen erhoben werden könnten. Von dieser Ermächtigung habe der Verordnungsgeber durch Art. 2 Nr. 16 der Verordnung zur Anpassung von Zinsregelungen in Verordnungen zur Durchführung der gemeinsamen Markt Organisationen vom 14. Februar 1973 (BAnz. Nr. 34) Gebrauch gemacht, indem er die hier maßgebliche Zinsregelung rückwirkend auch auf diese Vorschriften gestützt habe.

Die Klägerin beantragt,

Aus der Formulierung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG folge, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung grundsätzlich ausdrücklich angegeben werden müsse. Das sei nur dann der Fall, wenn sich Tendenz und Programm der Ermächtigung aus dem Wortlaut sowie aus dem Sinne und der Tragweite der sonstigen Regelungen im Wege der Auslegung mit genügender Deutlichkeit umreißen lasse. Der Gesetzgeber müsse dabei bei Eingriffsgesetzen und wenn er die Abweichung von grundlegenden Prinzipien freigebe, besonders sorgfältig verfahren. Es liege kein Anhaltspunkt dafür vor, daß der Gesetzgeber eine Zinspflicht bedacht oder gar gewollt haben könne. Unter diesen Voraussetzungen sei der Verordnungsgeber nicht ermächtigt gewesen, eine Zinsvorschrift einzuführen, weil eine solche Regelungsbefugnis für den Betroffenen weder erkennbar noch voraussehbar gewesen sei. § 7 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung verstoße auch gegen Art. 3 GG; denn in dieser Verordnung sei jegliche Verzinsung zugunsten der Antragsteller ausgeschlossen, während der Staat nicht auf die Zahlung von Zinsen verzichtet habe. Für eine derart ungleiche Behandlung sei ein sachlicher Grund nicht zu erkennen. Die Neuregelung in dem Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Markt Organisationen vom 31. August 1972 in Zusammenhang mit der Anpassungsverordnung zeige, daß der Gesetz- und der Verordnungsgeber die alte Ermächtigung nicht als ausreichend angesehen habe. Die nunmehr in § 48 Abs. 2 MOG gegebene Ermächtigung zum Erlaß einer rückwirkenden Zinsregelung stelle ein echtes Rückwirkungsgesetz dar, das unzulässig sei.

II.

Die Revision ist begründet. Die Urteile des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Main und des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs sind aufzuheben und die Klage ist abzuweisen.

Die Beklagte ist berechtigt, von der Klägerin Zinsen für den Betrag zu verlangen, den diese ungerechtfertigt als Übergangsvergütung bezogen hatte und daher zurückgewähren mußte. Diese Befugnis ergibt sich aus § 7 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über die Übergangsvergütung für Getreide im Wirtschaftsjahr 1968/1969 vom 17. Juli 1969 (BAnz. Nr. 132 S. 1).

§ 7 Abs. 1 Satz 2 der genannten Verordnung ist durch die Ermächtigung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen für Getreide, Reis, Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch (Durchführungsgesetz EWG) vom 30. Juni 1967 (BGBl. I S. 617) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 30. Juli 1968 (BGBl. I S. 874) ausreichend gedeckt. Diese Vorschrift ermächtigt den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, im Einvernehmen mit den Bundesministern für Wirtschaft und der Finanzen durch Rechtsverordnung Vorschriften über die Voraussetzungen, die Höhe und das Verfahren bei Übergangsvergütungen zu erlassen, soweit dies zur Durchführung der gemeinsamen Markt Organisationen oder der Handelsregelung erforderlich ist. Dazu gehören auch Regelungen über die Erstattung von zu Unrecht bezogenen Übergangsvergütungen; denn der Erstattungsanspruch stellt die Kehrseite des Leistungsanspruchs dar (BVerwGE 4, 215[BVerwG 19.12.1956 - V C 118/55] [219]; 6, 1 [10]; 20, 295 [297]; 25, 72 [76]). Der auf Ausgleich der tatsächlichen - rechtsgrundlosen - Vermögensverschiebung gerichtete Erstattungsanspruch schließt - entsprechend dem in § 818 Abs. 1 BGB zum Ausdruck gelangten Rechtsgedanken - bei Geldbeträgen den Anspruch auf die Herausgabe der in der Zwischenzeit gezogenen Nutzungen ein (vgl. Urteil vom 15. Januar 1964 - BVerwG VI C 96.60 - Buchholz 232 § 79 a BBG Nr. 1; Urteil vom 26. Februar 1965 - BVerwG VII C 80.62 - Buchholz 310 § 144 VwGO Nr. 9; Haueisen NJW 1954, 977 [980]; Bachof: Die verwaltungsgerichtliche Klage auf Vornahme einer Amtshandlung, 1951, S. 105; Eckart Weber: Der Erstattungsanspruch, 1970, S. 144 f.). Da die Übergangsvergütung ihrem Wesen nach Gewerbetreibenden zur gewerblichen Nutzung gewährt wird, sind solche Nutzungen in aller Regel zu erwarten. Es ist im Interesse der gemeinsamen Markt Organisation erforderlich, den zu Unrecht Begünstigten diese Nutzungen zu entziehen. Es würde den Grundsatz der Chancengleichheit verletzen, wenn Personen, die objektiv unberechtigt Subventionen aus EWG-Mitteln erhalten hätten, daraus Nutzungen ziehen könnten und diese behalten dürften. Ein solches Ergebnis hätte eine Diskriminierung im Sinne von Art. 40 § 3 Abs. 2 EWGV all derjenigen Gewerbetreibenden zur Folge, die nur die ihnen rechtlich zustehende Übergangsvergütung empfangen haben. Es ist nicht zu beanstanden, daß der Verordnungsgeber die Art und Höhe der Nutzung des Geldbetrages pauschaliert in Höhe eines Prozentsatzes des unberechtigt erlangten Betrages berechnet, indem er einen Zinssatz fordert, der dem regelmäßigen Nutzen des Gewerbetreibenden an dem unrechtmäßig empfangenen Betrag entspricht.

Für die Absicht des Gesetzgebers, durch § 5 Abs. 1 Nr. 1 des Durchführungsgesetzes EWG den Verordnungsgeber zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen zu ermächtigen, die die Erstattung unberechtigt erhaltener Beträge und der daraus gezogenen Nutzungen in Form eines pauschalierten Zinssatzes betreffen, spricht auch die Neuregelung in §§ 9 und 12 in Verbindung mit § 48 Abs. 2 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Markt Organisationen (MOG) vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) Dadurch hat der Gesetzgeber bestätigend zu erkennen gegeben, daß für Erstattungsbeträge von unrechtmäßig erlangter Übergangsvergütung Zinsen verlangt werden können.

Diese Ermächtigung verstößt auch nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG; denn Inhalt, Zweck und Ausmaß sind im Gesetz selbst genügend bestimmt. Die Art der Ermächtigung ergibt sich nämlich aus den gesamten Umständen der EWG-Marktorganisation in Zusammenhang mit den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts. Hieraus läßt sich in Verbindung mit der ausdrücklich erteilten Befugnis durchaus voraussehen, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden kann und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben könnten (siehe BVerfGE 1, 14 [60]; 2, 307 [334]; 4,7 [21]; 7, 282 [302, 303]; 8, 274 [312]; 15, 153 [160] 20, 257 [269]; 29, 198 [210]). Der Inhalt der Ermächtigung folgt aus der Befugnis zur Regelung von Voraussetzungen, Höhe und Verfahren bei Übergangsvergütungen; diese Befugnis umfaßt als Kehrseite auch die Regelung von Erstattungen, die auf Grund einer unrechtmäßig gewährten Übergangsvergütung gefordert werden können, einschließlich der aus dem Erstattungsbetrag gezogenen Nutzungen in Form eines pauschalierten Zinssatzes. Der Zweck der Ermächtigung, Zinsen von Erstattungsbeträgen zu fordern, liegt darin, ungerechtfertigte Bereicherungen zu verhindern und damit Wettbewerbsverzerrungen und Verletzungen der Chancengleichheit zu vermeiden. Das Ausmaß des Zinssatzes schließlich folgt aus dem Nutzungsgewinn, der in der Regel aus der Nutzung eines solchen Betrages bei Gewerbetreibenden zu erwarten ist. Im Rahmen dieser Grenzen hält sich die maßgebende Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 2 der Durchführungsverordnung vom 17. Juli 1969.

Die Verpflichtung des Gewerbetreibenden, die zu erstattende Übergangsvergütung während der Zeit der Nutzung zu verzinsen, verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz. Zwar ist die Forderung des Gewerbetreibenden auf Gewährung der Übergangsvergütung nach § 5 der Durchführungsverordnung unverzinslich; doch handelt es sich hierbei nicht um vergleichbare Tatbestände. § 5 betrifft Verzugezinsen, die nicht zum Nachteil des Staates erhoben werden dürfen, während es sich bei der Zinsregelung des § 7 Abs. 1 Satz 2 der Durchführungsverordnung um die Herausgabe gezogener Nutzungen als Teil des Erstattungsanspruchs handelt. Verzugszinsen und Erstattungszinsen sind ihrem Wesen nach verschieden. Verzugszinsen setzen eine schuldhafte Nichtleistung voraus, was bei verspäteter Leistung des Staates unter dem Grundsatz der Amtspflichtverletzung zu prüfen ist (vgl. BVerwGE 14, 1 [4]); Erstattungszinsen dagegen dienen entsprechend dem in § 818 Abs. 1 BGB zum Ausdruck gelangten Rechtsgedanken dem Ausgleich eines ungerechtfertigten Nutzungsgewinns. Es ist im übrigen auch nicht das Gleiche, ob ein Gewerbetreibender, der Geld nutzbringend zu verwenden pflegt, oder der Staat zur Zinszahlung verpflichtet wird. Die öffentliche Hand verfügt nämlich über die ihr zur Verfügung gestellten Mittel stets im Interesse der Allgemeinheit (BVerwGE 14, 222 [231]), was eine nutzbringende Anlegung meist ausschließt. Das gilt auch für die Einfuhr- und Vorratsstelle, die ein Organ des Staates und kein Kaufmann ist (vgl. BGHZ 36, 273). Die unterschiedliche Regelung in § 5 und § 7 Abs. 1 Satz 2 der Durchführungsverordnung verstößt somit nicht gegen Art. 3 GG.

Da die Revision Erfolg hat und die Klage abzuweisen ist, hat die Klägerin nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.