Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.05.1973, Az.: BVerwG I C 35.72

I.

Die 1909 geborene, seit 1937 verwitwete Klägerin ist spanische Staatsangehörige. Sie kam im November 1968 in die Bundesrepublik Deutschland und erbat eine Aufenthaltserlaubnis, um den Haushalt ihrer Tochter, zu dem damals zwei kleine Kinder gehörten, zu führen.

Die 1936 geborene Tochter der Klägerin lebt seit 1961 als ausländische Arbeitnehmerin im Bundesgebiet. Ihre Aufenthaltserlaubnis ist mehrfach verlängert worden, zuletzt bis zum August 1973. Seit 1965 ist sie mit einem spanischen Staatsangehörigen verheiratet, der sich seit 1960 als ausländischer Arbeitnehmer im Bundesgebiet aufhält. Auch seine Aufenthaltserlaubnis ist mehrfach verlängert worden, zuletzt bis zum Februar 1974. Aus der Ehe der Tochter der Klägerin sind drei in den Jahren 1965, 1966 und 1970 geborene Kinder hervorgegangen.

Der Beklagte lehnte mit Bescheid vom 9. Dezember 1968 die von der Klägerin beantragte Aufenthaltserlaubnis ab. Ihren Widerspruch wies der Regierungspräsident in Köln mit Bescheid vom 11. März 1969 zurück. Im Widerspruchsbescheid wurde der angefochtene Bescheid des Beklagten irrtümlich als "Ausweisungsverfügung" bezeichnet. Zur Begründung hieß es: Auf Grund der einschlägigen Verwaltungsrichtlinien hätte dem Antrag der Klägerin auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nicht entsprochen werden dürfen. Diese Richtlinien verstießen nicht gegen Art. 17 der deutsch-spanischen Anwerbevereinbarung vom 29. März 1960.

Der Klage, mit der die Klägerin beantragt hatte, den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide für verpflichtet zu erklären, ihren Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, gab das Verwaltungsgericht statt.

Die Berufung des Beklagten wies das Berufungsgericht zurück. Es führte aus:

Der Beklagte sei nicht schon kraft Gesetzes gehindert, die erbetene Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Die Anwesenheit der Klägerin beeinträchtige Belange, der Bundesrepublik Deutschland nicht. Eine solche Beeinträchtigung liege vor, wenn die Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet mit den Interessen des Staates oder der Allgemeinheit nicht im Einklang stehe. Das sei bei der Klägerin nicht der Fall. Zwar bestehe ein öffentliches Interesse daran, den Kreis der für die Familienzusammenfünrung in Betracht kommenden Angehörigen von ausländischen Arbeitnehmern nicht zu sehr auszuweiten und den Zustrom älterer, arbeitsunfähiger Personen, die der öffentlichen Hand zur Last fallen könnten, zu verhindern. Diese Gesichtspunkte dürften jedoch nicht dazu führen, den Eltern oder Elternteilen von ausländischen Arbeitnehmern von vornherein jeden längeren Aufenthalt zu verwehren. Das folge aus dem mit Verfassungsrang ausgestatteten Übermaßverbot. Wenn die Gefahr, daß Eltern von ausländischen Arbeitnehmern der öffentlichen Hand zur Last fielen, auf weniger einschneidende Weise als durch völlige Versagung der Aufenthaltserlaubnis gebannt werden könne, verstoße die Versagung der Aufenthaltserlaubnis gegen das Übermaßverbot.

Bei der Klägerin lägen keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, daß sie durch, ihren Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland der deutschen öffentlichen Hand zur Last fallen könnte. Sie werde von der Familie der Tochter unterhalten, der ausreichend Wohnraum zur Verfügung stehe. Ansprüche der Klägerin gegen die deutsche Allgemeine Ortskrankenkasse im Krankheitsfälle bestünden unabhängig davon, ob sie sich in Deutschland oder in Spanien aufhalte. Darauf habe der Beklagte selbst hingewiesen. Der Gefahr, daß die Klägerin bei einer Veränderung der gegenwärtigen Umstände der deutschen Sozialhilfe zur Last fallen könnte, könne der Beklagte dadurch begegnen, daß er der Klägerin eine befristete Aufenthaltserlaubnis erteile.

Bei der ihm danach obliegenden Ermessensentscheidung sei der Beklagte nicht zugunsten der Klägerin durch Art. 17 der deutsch-spanischen Anwerbevereinbarung von 1960 eingeschränkt. Selbst wenn nämlich, ungeachtet der insoweit bestehenden Zweifel, unterstellt werde, daß die Bestimmung innerstaatlich wirksam sei, fiele die Klägerin nicht darunter. Als "Familienangehörige" im Sinne der Bestimmung könnten nicht auch die Eltern oder Elternteile von ausländischen Arbeitnehmern verstanden werden. Eine Einschränkung des Ermessens des Beklagten ergebe sich jedoch aus Art. 6 Abs. 1 GG, der Ehe und Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stelle. Zwar gehöre die. Klägerin nicht zur Familie ihrer Tochter im Sinne von Art. 6 Abs. 1 GG. Das Grundrecht schütze nur die sog. Kleinfamilie, d.h. die Eltern und ihre minderjährigen (erziehungsbedürftigen) Kinder. Dennoch falle ihr Aufenthalt in den Schutzbereich des. Art. 6 Abs. 1 GG, weil er für die (Klein-)Familie ihrer Tochter, förderlich sei. Art. 6 Abs. 1 GG bezwecke nicht nur den Schutz der Familie vor Benachteiligung, sondern gebiete auch die Förderung der Familie. Zur Förderung einer Familie könne gehören, daß der Staat seine Hilfe nicht dazu versage, pflegebedürftigen Kleinkindern mangels einer anderen vertrauenswürdigen Person eine Versorgung durch die Großmutter zu ermöglichen. Die Pflege eines Kleinkindes sei Vertrauenssache. Es erscheine den Eltern nicht ohne weiteres zumutbar, das Kind während ihrer Arbeitszeit in ein öffentliches oder privates Heim zu geben oder durch fremde Personen betreuen zu lassen, wenn die Pflege von einer Vertrauensperson aus der engeren Verwandtschaft, hier von der Großmutter des Kindes, besorgt werden könne.

Diese sich aus Art. 6 Abs. 1 GG ergebenden Gesichtspunkte seien von der Verwaltung in ihre Ermessensentscheidung einzubeziehen. Daran habe es der Beklagte bei seiner Entscheidung über den Antrag der Klägerin aber gänzlich fehlen lassen, weil er sich durch die einschlägigen Verwaltungsvorschriften gebunden geglaubt habe. Soweit die Verwaltungsvorschriften gegen Art. 6 Abs. 1 GG verstießen, bänden sie den Beklagten aber schon wegen dieses Verstoßes nicht. Auch die vom Beklagten im gerichtlichen Verfahren nachgeschobenen Ermessenserwägungen würden dem sich aus Art. 6 Abs. 1 GG ergebenden Gesichtspunkt nicht gerecht.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragt der Beklagte, die gerichtlichen Vorentscheidungen aufzuheben und die Klage abzuweisen. Er trägt vor: Er habe bei Anwendung seines Ermessens maßgeblich auf den einwanderungspolitischen Gesichtspunkt abgehoben, daß den ausländischen Arbeitnehmern nicht in unbeschränktem Maße Familienangehörige nachfolgen sollten, sondern allenfalls der Ehegatte und die Kinder. Wollte man ein Nachfolgebedürfnis weiter fassen, dürfte man bei Großmüttern nicht haltmachen, sondern müßte auch Großväter und Enkel mit einbeziehen. Das könnte zur Besiedlung weiter Landstriche wünschenswert sein, nicht aber für die räumlich beengte Bundesrepublik Deutschland.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht unterstützt den Revisionsantrag des Beklagten mit eingehenden Ausführungen.

Die Klägerin bittet, die Revision zurückzuweisen. Sie meint, schon aus Art. 2 Abs. 2 des am 26. November 1972 in Kraft getretenen deutsch-spanischen Niederlassungsvertrages vom 23. April 1970 (BGBl. 1972 II S. 1041) ergebe sich, daß die Klage begründet sei. Im übrigen tritt sie dem Revisionsvorbringen des Beklagten und des Oberbundesanwalts entgegen.

Auf Ersuchen der erkennenden Senats hat der Oberbundesanwalt eine Äußerung des Bundesministers des Innern vom 26. April 1973 zur Entstehungsgeschichte von Art. 2 Abs. 2 des deutsch-spanischen Niederlassungsvertrages und zum Inhalt der Bestimmung nach dem Vertragswillen der deutschen Seite vorgelegt. Die übrigen Beteiligten haben Kenntnis von der Äußerung erhalten.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

Die Klägerin wendet sich in dem Rechtsstreit dagegen, daß der Beklagte ihr eine Aufenthaltserlaubnis versagt hat, die sie zur Führung des Haushalts ihrer Tochter erstrebt, in dem drei in den Jahren 1965, 1966 und 1970 geborene Enkelkinder von ihr versorgt werden sollen.

1.

Bei der Entscheidung ist von § 2 Abs. 1 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG - auszugehen. Die Klägerin zählt nicht zu den Personen, die nach § 2 Abs. 2 und 3 AuslG keiner Aufenthaltserlaubnis bedürfen. Ihr steht kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 43 AuslG zu, da sie nicht asylberechtigt ist. Sie besitzt einen solchen Anspruch auch nicht auf Grund von Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen, die nach § 55 Abs. 3 AuslG vorrangig sind.

Der Niederlassungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland, und dem Spanischen Staat vom 23. April 1970 (BGBl. 1972 II S. 1041) - NV - ist zwar ungeachtet des Umstandes, daß er erst am 26. November 1972, also nach Ergehen des Berufungsurteils, in Kraft getreten ist (BGBl. 1972 II S. 1557), im Revisionsverfahren in dem gleichen Umfang zu beachten, wie ihn die Vorinstanz hätte beachten müssen, wenn, sie jetzt zu entscheiden hätte (BVerwGE 1, 291[BVerwG 17.12.1954 - V C 97/54] [298]; Urteil vom 1. Dezember 1972 - BVerwG IV C 6.71 - [DÖV 1973, 347 = NJV 1973, 1014 = Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 33]). Art. 2 NV, der sich u.a. zur Aufenthaltnahme von Staatsangehörigen einer Vertragspartei im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei verhält, räumt der Klägerin entgegen ihrer Meinung aber keinen Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis ein. Die hier maßgeblichen Bestimmungen des Art. 2 Abs. 2 und 3 NV lauten:

"Den Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die sich, im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei nach Maßgabe dieses Vertrages niederlassen wollen, um eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit auszuüben, werden die Einreise in das Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei sowie der Aufenthalt, die freie Wahl des Aufenthaltsorts und die Freizügigkeit nach Maßgabe der in diesem Gebiet gültigen Rechtsvorschriften gestattet. Das gleiche gilt für die zum Haushalt eines Staatsangehörigen einer Vertragspartei gehörenden Familienangehörigen gleich welcher Staatsangehörigkeit, sofern der Staatsangehörige ihnen Unterhalt gewährt.

Die Absätze 1 und 2 lassen das Recht beider Vertragsparteien unberührt, den Staatsangehörigen der anderen Vertragspartei sowie den Familienangehörigen die Einreise in ihr Hoheitsgebiet aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder Gesundheit oder der Sittlichkeit zu verweigern."

Für die Klägerin, die keine Erwerbstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland ausüben will, kommt allein Abs. 2 Satz 2 der Bestimmung als Anspruchsgrundlage in Betracht. Sie gehört zum Haushalt ihrer Tochter, die als Spanierin in der Bundesrepublik Deutschland unselbständig erwerbstätig ist, und wird von ihr unterhalten. Sie zählt jedoch nicht, zu den Familienangehörigen im Sinne der Bestimmung, so daß die Einschränkungen des Abs. 3 keiner Erörterung bedürfen.

Der Begriff der Familienangehörigen in Art. 2 Abs. 2 NV ist weder im Vertrag selbst noch im Protokoll zu dem Vertrag bestimmt worden. Sein Inhalt ist nicht schon nach dem allgemeinen Wort sinn eindeutig und erfährt auch aus der Entstehungsgeschichte des Vertrages keine zwischen den Vertragsstaaten einvernehmliche Klärung. Wie der Bundesminister des Innern mit Schreiben vom 26. April 1973 mitgeteilt hat, ist er zwischen den Vertragsparteien weder vor noch nach Inkrafttreten des Vertrages besonders erörtert worden und nach Auffassung der deutschen Vertragsseite ebenso auszulegen wie in Art. 17 der Vereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Spanischen Staates über die Wanderung, Anwerbung und Vermittlung von spanischen Arbeitnehmern nach der Bundesrepublik Deutschland vom 29. März 1960 (BAnz. Nr. 219 vom 14. November 1961) - Anwerbevereinbarung -.

Zu dieser Bestimmung hat das Berufungsgericht auf Grund von Auskünften des Auswärtigen Amtes vom 21. Januar 1969 und vom 3. Juli 1972 das Folgende festgestellt. Der Begriff der Familienangehörigen sei nach Abschluß der Vereinbarung Gegenstand von Besprechungen zwischen der Bundesregierung und der spanischen Regierung gewesen. Es habe aber keine Einigung erzielt werden können. Auch die gemäß Art. 19 Anwerbevereinbarung gebildete "Gemischte Kommission" habe während ihrer Tagung in Madrid vom 25. bis 28. April 1967 die Frage erörtert, wie weit der Kreis der Familienangehörigen zu ziehen sei, ohne zu einer einheitlichen Auffassung zu gelangen. Die deutsche Delegation habe ausgeführt, nach ihrer Auffassung umfasse der Begriff nur "Mann, Ehefrau und Kind". Weitere deutsch-spanische Besprechungen zu diesen Punkt hätten "bisher" (3. Juli 1972) nicht stattgefunden.

Bei dieser Sachlage und angesichts des weiteren Umstandes, daß der Text des Vertragswerkes des Niederlassungsvertrages sonst allerorten auf abschließende Begriffsklärung bedacht ist, muß Art. 2 Abs. 2 NV hinsichtlich des Begriffs der Familienangehörigen im Sinne des deutschen Vertragsteiles eng ausgelegt werden. Nach den für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge allgemein entwickelten Grundsätzen ist in Fällen, in denen eine Vertragsbestimmung unklar ist, diejenige Auslegung zu wählen, die, ohne den Vertragszweck in Frage zu stellen, die Vertragspartei, um deren Verpflichtungen es geht, nicht über das gewollte Maß hinaus bindet (vgl. BVerfGE 4, 157 [BVerfG 04.05.1955 - 1 BvF 1/55] [168]; Berber, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 1, 1960, S. 447; Verdross, Völkerrecht, 5. Aufl. S. 173/174) Das bedeutet, daß als Familienangehörige im Sinne von Art. 2 Abs. 2 NV nur Ehegatten und minderjährige Kinder zu verstehen sind.

2.

Nach § 2 Abs. 1 AuslG. darf eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt.

a)

Die Anwesenheit der Klägerin im Bundesgebiet beeinträchtigt Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht.

Der Beklagte hat seine gegenteilige Auffassung einwanderungspolitisch begründet. Werde der Klägerin eine Aufenthaltserlaubnis erteilt, so würde bei gebotener Beachtung des Gleichheitssatzes auch Großvätern und Enkeln von ausländischen Arbeitnehmern eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden müssen und insgesamt ein unbeschränkter Nachzug von Familienangehörigen die Folge sein. Eine solche Entwicklung würde für die Bundesrepublik Deutschland zu großen Belastungen und Schwierigkeiten auf sozialem, wirtschaftlichem und ordnungsrechtlichem Gebiet führen. Es verstoße offensichtlich ganz erheblich gegen die Belange der Bundesrepublik Deutschland, unkontrolliert ältere, nicht arbeitsfähige Personen einwandern zu lassen, die über kurz oder lang der öffentlichen Hand zur Last fallen könnten. Aus diesem Grunde hätten die einschlägigen ministeriellen Richtlinien angeordnet, daß Elternteile ausländischer Arbeitnehmer grundsätzlich nicht in die Bundesrepublik Deutschland nachreisen und sich hier länger aufhalten sollten. Eine Ausnahme ließen sie nur dann zu, wenn es sich um einen Elternteil handele, der pflegebedürftig sei oder, falls er nicht einreisen dürfte, allein und unversorgt durch nahe Familienangehörige bliebe.

Diese Auffassung hat der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht nachdrücklich unterstützt. Er hat hervorgehoben, der Einzelfall der Klägerin dürfe nicht, wie es das Berufungsgericht nach seiner Meinung getan hat, isoliert betrachtet werden. Die Zahl nachreisender Familienangehöriger dürfte tatsächlich in die Zehntausende gehen, wenn man die bisher in den ministeriellen Richtlinien angeordnete Beschränkung der Nachreise auf Ehegatten und minderjährige Kinder aufheben würde. Er hat ferner auf die Fragestunde im Deutschen Bundestag vom 15. April 1970 hingewiesen, in der der Abgeordnete Dr. A. die Frage, über die im vorliegenden Rechtsstreit gerichtlich zu befinden ist, an die Bundesregierung dahin gerichtet hat, ob sie eine Möglichkeit sehe, "die Einreisebestimmungen für die Familienangehörigen von in der Bundesrepublik Deutschland beschäftigten ausländischen Arbeitnehmern aus Nicht-EWG-Ländern so zu verändern, daß neben dem Ehepartner und den ehelichen Kindern ein weiteres Mitglied der Familie einreisen kann, mit der Zielsetzung, auf diese Weise die häusliche Betreuung der Kinder und ihren Schulbesuch durch einen nicht berufstätigen. Erwachsenen an Stelle der meist voll berufstätigen Eltern sicherzustellen". In Zusatzfragen hat der Abgeordnete betont, "daß wir in unserem Lande über 500.000 Kinder von ausländischen Arbeitnehmern haben, daß diese Kinder, da normalerweise beide Elternteile berufstätig sind, nicht betreut werden, daß die schulischen Verhältnisse nicht ausreichen und daß die Kinder aus diesen Gründen echten Gefährdungen ausgesetzt sind" und "daß alle Wohlfahrtsverbände übereinstimmend durchaus der Meinung sind, daß der ... in der Frage angesprochene Weg eine Möglichkeit wäre, um diesem Problem wenigstens kurzfristig zu begegnen". Für die Bundesregierung hat der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister des Innern Born geantwortet und nach Hinweis auf die im Jahre 1965 von den Innenministern der Länder gegebenen Weisungen, den Nachzug von Familienangehörigen ausländischer Arbeitnehmer grundsätzlich auf den Ehegatten und Kinder unter 21 Jahren zu begrenzen, vorgetragen (Stenogr. Berichte Bd. 72, VI. Wp. S. 2125):

"Damit wird die Gestattung des Aufenthalts auch für andere Familienangehörige in Härtefällen nicht ausgeschlossen. Im Regelfall sollte jedoch nur der engeren Familie ein Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland gestattet werden. Würde der Familiennachzug über den Kreis der engeren Familie hinaus zugelassen, so würde dies zur Übersiedlung von ausländischen Großfamilien und Sippenverbänden führen.

Eine Begrenzung des Nachzuges auf nur eine weitere Person pro Arbeitnehmerfamilie wäre nicht durchführbar. Wenn etwa - worauf die Anregung hinauslaufen dürfte - der Mutter eines hier beschäftigten ausländischen Arbeitnehmers oder seiner Schwiegermutter grundsätzlich der Aufenthalt gestattet würde, so könnte er dem Ehegatten des Nachzugsberechtigten und dessen Kindern nicht versagt werden.

Die Aufhebung der Beschränkung auf die engere Familie würde damit unausweichlich zur Einwanderung zahlreicher ausländischer Großfamilien führen, die jeweils von nur wenigen Erwerbsfähigen wirtschaftlich abhängig wären und deren Fähigkeit zur Unterhaltsgewährung unter den hiesigen Lebensbedingungen überfordern, müßten. Eine solche Einwanderung wäre mit den Gegebenheiten der Bundesrepublik, die ihrer ganzen Struktur nach kein Einwanderungsland ist, unvereinbar und würde große - zusätzliche Belastungen und Schwierigkeiten auf sozialem, wirtschaftlichem und ordnungsrechtlichem Gebiet heraufbeschwören.

Es gibt im allgemeinen auch keine zur Unterbringung großer Familiengruppen geeigneten und dabei für ausländische Arbeitnehmer erschwinglichen Wohnmöglichkeiten. Schon jetzt sind, wie aus Presseberichten immer wieder zu entnehmen ist, die von ausländischen Arbeitnehmerfamilien benutzten Wohnungen vielfach überbelegt. Die Zulassung des Nachzuges von Angehörigen der weiteren Familie würde dieses Problem noch erheblich verschärfen."

Der Auffassung des Beklagten, die mit derjenigen der Bundesregierung und des Oberbundesanwalts übereinstimmt, sind die Vorinstanzen mit Recht nicht gefolgt. Zwar ist der Begriff der Belange der Bundesrepublik Deutschland in § 2 Abs. 1 AuslG weit, zu verstehen. Die amtliche Begründung zu der Vorschrift (BT-Drucks. IV/868 S. 12) sagt erläuternd: "Gegen Belange der Bundesrepublik Deutschland, zu denen auch Belange der Länder zählen, verstößt ein Ausländer, wenn seine Anwesenheit im Bundesgebiet mit den Interessen des Staates oder der Allgemeinheit nicht in Einklang steht." Der Begriff umfaßt mehr als die öffentliche Sicherheit und Ordnung im polizeirechtlichen Sinn. Er schließt die Berücksichtigung einwanderungs- und wirtschaftspolitischer Belange ein. Deswegen kann dem Beklagten in vollem Umfang dahin beigetreten werden, daß der unbeschränkte Nachzug von Familienangehörigen ausländischer Arbeitnehmer Belange der Bundesrepublik Deutschland in erheblichem Maße beeinträchtigen könnte. Ihm kann aber nicht auch darin beigepflichtet werden, daß die Anwesenheit der Klägerin, sei es in der Einzelfallbetrachtung, sei es unter dem Gesichtspunkt der Auswirkung auf Vergleichsfälle, mit den Interessen des Staates oder der Allgemeinheit nicht vereinbar sei.

Die Klägerin fällt während ihrer Anwesenheit im Bundesgebiet der öffentlichen Hand nicht zur Last. Sie ist gesund und nicht pflegebedürftig. Sie erhält von ihrer Tochter Unterhalt, deren Haushalt sie führt und deren Kinder sie betreut. Im Krankheitsfall hat sie nach dem deutsch-spanischen Abkommen über Soziale Sicherheit vom 29. Oktober 1959 (BGBl. 1961 II S. 598)/15. Mai 1964 (BGBl. 1964 II S. 913) auf Grund der Sozialversicherung ihrer Tochter Anspruch, auf Familienkranken- und Familiensterbegeld unabhängig davon, ob sie bei der Tochter im Bundesgebiet oder allein in Spanien lebt. Ihre Unterbringung führt nicht zu sozial unerwünschten Zuständen. Ihre Tochter besitzt für sich und ihre Familie eine eigene Wohnung. In ihr hat die Klägerin Unterkunft. An die räumlichen Verhältnisse, in denen dort drei Erwachsene und drei Kinder leben, dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Sie mögen beengt erscheinen, sind aber nach dem Empfinden der betroffenen Familie ausreichend und haben in den in Betracht zu ziehenden deutschen und ausländischen Kreisen keinen ersichtlichen Anlaß zu Beanstandungen als sozial bedenklich gegeben. Die Klägerin darf und will eine Erwerbstätigkeit im Bundesgebiet nicht ausüben. Wenn die Familie ihrer Tochter nach Spanien zurückgeht, wird die Klägerin mit dorthin zurückkehren.

Nun meint der Beklagte, die Mitversicherung der Klägerin in der Krankenkasse ihrer Tochter stelle keinen dauernden Schutz vor Inanspruchnahme der Sozialhilfe dar. Falls die Klägerin erkranken sollte und deshalb die Enkelkinder nicht menr betreuen könnte, müßte die Tochter ihre Arbeit aufgeben. Dann würde auch die Krankenkasse der Tochter ausfallen. Nach der Lebenserfahrung liege es durchaus im Bereich des Wahrscheinlichen, daß in diesem Falle der nach deutschem Recht nicht unterhaltspflichtige Schwiegersohn Unterhalt und Krankheitskosten der Klägerin nicht tragen würde.

Aus einer solchen zwar möglichen, mangels jeden konkreten Anhaltspunktes aber wenig wahrscheinlichen Entwicklung läßt sich eine Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland nicht herleiten. Anderenfalls dürfte keinem Gastarbeiter eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, weil er ja bald nach der Einreise erkranken und Sozialhilfe beanspruchen könnte.

Auch die Auswirkungen, die die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für die Klägerin auf Vergleichsfälle haben würde, machen eine Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland nicht ersichtlich. Als Vergleichsfälle kommen nur solche in Betracht, bei denen die im wesentlichen gleichen Voraussetzungen vorliegen. Es kann keine Rede davon sein, daß sich die Nachzugserlaubnis rechtlich oder tatsächlich nicht auf eine - gesunde, "familienfunktionstüchtige" und der öffentlichen Hand im Gastland nicht zur Last fallende - Großmutter oder ggf. auch einmal auf eine vergleichbare andere Person beschränken ließe. Ein Tor für den unbeschränkten Nachzug auch von anderen Familienangehörigen oder gar "für die Übersiedlung von ausländischen Großfamilien und Sippenverbänden" wird keinesfalls auf gestoßen. Die oben angeführten gegenteiligen Stellungnahmen halten keiner Nachprüfung stand. Für die echten Vergleichsfälle aber gilt, daß bei ihnen - ohne Rücksicht auf ihre Zahl - eine Beeinträchtigung von Belangen der Bundesrepublik Deutschland nicht angenommen werden kann.

b)

Ist der Beklagte an der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für die Klägerin nicht kraft Gesetzes gehindert, so hat er über sie nach pflichtgemäßem Ermessen zu befinden. Das in § 2 Abs. 1 AuslG eingeräumte Ermessen ist weit und grundsätzlich nur durch das im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Willkürverbot begrenzt. Es kann aber im Einzelfall oder in bestimmten Fallgruppen aus vorrangigem Völkerrecht oder Verfassungsrecht Einschränkungen erfahren.

Eine solche Einschränkung hat das Berufungsgericht hier in Übereinstimmung mit dem Bayerischen Veraltungsgerichtshof (Urteil vom 16. November 1966 - Nr. 49 VIII/66 -, abgedruckt in Schuler/Wirtz, Rechtsprechung zum Ausländerrecht, 1971, § 2 AuslG Nr. 3 Seite 181; a. A. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 20. Dezember 1971 - I 885/71 - in DÖV 1972, 322) aus Art. 6 Abs. 1 GG hergeleitet, der auch Ausländern zur Seite steht (§ 6 Abs. 1 AuslG). Es hat sich dabei von folgenden Erwägungen leiten lassen. Familie im Sinne von Art. 6 Abs. 1 GG sei die aus Eltern und erziehungsbedürftigen Kindern bestehende eheliche Lebensgemeinschaft. Demnach gehöre die Klägerin zwar nicht zur Familie ihrer erwachsenen und verheirateten Tochter. Dennoch liege der von ihr erbetene Aufenthalt im Wirkungsbereich von Art. 6 Abs. 1 GG. Dieser bezwecke nicht nur den Schutz der Familie vor Benachteiligungen, sondern auch ihre Förderung (BVerfGE 28, 104 [113]). Zur Förderung einer Familie könne gehören, daß der Staat seine Hilfe nicht dazu versage, pflegebedürftigen Kleinkindern mangels einer anderen vertrauenswürdigen Person eine Versorgung durch die Großmutter zukommen zu lassen.

Der erkennende Senat kann dahingestellt lassen, ob Art. 6 Abs. 1 GG einer so weitreichenden Auslegung zugänglich ist. Nach seiner Überzeugung ergibt sich die Einschränkung des Ermessens des Beklagten, die das Berufungsgericht angenommen hat, jedenfalls aus einer dem Sozialstaatsgrundsatz (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG) zu entnehmenden Fürsorgepflicht der Bundesrepublik Deutschland gegenüber den in ihr tätigen ausländischen Arbeitnehmern. Die Konkretisierung einer solchen Pflicht ist für die Gerichte freilich nur in sehr engen Grenzen möglich. Wie bei jeder vergleichbaren Pflicht kann der Maßstab ihrer inhaltlichen Bestimmung nicht allein in dem gefunden werden, was im Interesse der Fürsorgebedürftigen optimal wünschbar erscheint. Richtschnur kann vielmehr nur sein, was im Rahmen des Gesamtwohls, dem der Staat dient, möglich und verantwortbar ist. Die "soziale Demokratie in den Formen des Rechtsstaats", deren Verwirklichung das Grundgesetz erstrebt, zielt auf eine "annähernd gleichmäßige Förderung des Wohles aller Bürger und annähernd gleichmäßige Verteilung der Lasten" (BVerfGE 5, 85 [BVerfG 17.08.1956 - 1 BvB 2/51] [198]). Diese Aufgabe ist eine zuvörderst politische. Das bei ihrer Lösung anzuwendende gesetzgeberische oder in bestimmten Bereichen, zu denen die Regelung der Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen für Ausländer gehört, auch ministerielle (Richtlinien-)Ermesser ist deswegen grundsätzlich sehr weit. Es muß um so weiter verstanden werden, je mehr die in Frage stehenden Fürsorgemaßnahmen nur durch Belastungen der Allgemeinheit ermöglicht werden können. Es kann aber auch eingeengt sein, wo einem Fürsorgebedürfnis mit - im Hinblick auf seine Dringlichkeit - vergleichsweise nur geringen Belastungen für die Allgemeinheit genügt werden kann. An seine Stelle kann schließlich eine Rechtspflicht zum Handeln treten, wenn eine Fürsorgemaßnahme nur Vorteile, aber keine Belastungen mit sich bringt und demgemäß zur Bedingung ihrer Vornahme lediglich die Einsicht in das Bestehen ihrer Möglichkeit hat.

c)

Tochter und Schwiegersohn der Klägerin halten sich seit 1961 bzw. 1960 als ausländische Arbeitnehmer in der Bundesrepublik Deutschland auf. Sie haben hier im Jahre 1965 die Ehe geschlossen, aus der drei Kinder hervorgegangen sind. Ihre Anwesenheit ist, wie die stetige Verlängerung ihrer Aufenthaltserlaubnis und ihre fortdauernde Beschäftigung zeigen, im Gastland nach wie vor willkommen. Auf die weitere Arbeit der Frau sind die Eheleute angewiesen. Sie haben - nach unbestrittenem Vortrag der Klägerin im gerichtlichen Verfahren - Anfang 1968 in Madrid eine Eigentumswohnung erwerben und dafür aufgenommene Lasten abzutragen. Die Frage, wie für eine ordnungsgemäße Betreuung ihrer Kinder gesorgt werden kann, ist für sie von unübersehbarer Bedeutung.

Bei dieser Sachlage kann sich die Bundesrepublik Deutschland auf Grund ihres verfassungsmäßigen Selbstverständnisses als sozialer Rechtsstaat und der daraus sich ergebenden "Verpflichtung ... zur aktiven Sozialgestaltung" (BVerwGE 27, 58 [62]) nicht gleichgültig verhalten. Der Problematik als solcher sind sich, wie die Fragestunde im Deutschen Bundestag vom 15. April 1970 deutlich gemacht hat, Staat und Gesellschaft bewußt. Bei ihrer praktischen Bewältigung aber geschieht dem rechtlich Möglichen und Gebotenen nicht Genüge. Der Runderlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 22. Januar 1970 - Az.: I C 3/45.337 -, dem der Beklagte gefolgt ist, führt aus:

"Der Ehefrau eines ausländischen Arbeitnehmers kann - durch eine entsprechende Auflage oder Bedingung zur Aufenthaltserlaubnis - nicht deshalb eine Arbeitsaufnahme untersagt werden, weil im Haushalt der Eltern lebende Kinder bei einer Beschäftigung der Mutter ggf. unbeaufsichtigt sind. Abgesehen davon, daß dieses Problem nicht anders als bei vergleichbaren deutschen Staatsangehörigen gesehen werden kann, ist wohl in den meisten Fällen eine Beaufsichtigung der Kinder in anderer Weise, z.B. durch ältere Geschwister oder Nachbarn, sichergestellt.

Eine Beschränkung der Aufenthaltserlaubnis hinsichtlich einer Arbeitsaufnahme soll im Einzelfall nur dann in Betracht kommen, wenn die Kinder offensichtlich ständig unbeaufsichtigt sind und eine Verwahrlosung zu befürchten ist. Ggf. ist das örtliche Sozial- oder Jugendamt einzuschalten."

Hier wird die Frage der Kinderbetreuung für den Regelfall der Geschwister- und Nachbarschaftshilfe überantwortet und ein behördliches Eingreifen nur für Notfälle vorgesehen. Das ist an sich nicht zu beanstanden. Das Grundgesetz geht vom Menschen als grundsätzlich zu eigenverantwortlicher und gemeinschaftsbezogener Lebenshaltung befähigter Persönlichkeit aus (BVerfGE 30, 173 [193] und 30, 1 [20]). Es widerstreitet daher dem Sozialstaatsgrundsatz nicht, dem Bürger Gemeinschaftshilfe erst bei nicht möglicher oder nicht mehr zumutbarer Selbst- und Familienhilfe zu gewähren (vgl. auch BVerwGE 23, 149 [BVerwG 26.01.1966 - BVerwG V C 88.64] [156]). Aber das Problem des vorliegenden Rechtsstreits findet aus diesem Zusammenhang keine Beantwortung. Hier geht es nicht darum, inwieweit ein einzelner, der Gemeinschaftshilfe sucht, auf Selbsthilfe zu verweisen ist. Vielmehr stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Behörden Selbsthilfe auf bestimmte Art und Weise, hier: Geschwister- und Nachbarschaftshilfe, als geboten ansehen, Selbsthilfe auf andere Weise, hier: durch Nachzug einer Großmutter, aber untersagen dürfen.

Der Beklagte ist - wie bereits dargelegt - an der Erteilung der streitigen Aufenthaltserlaubnis nicht schon kraft Gesetzes gehindert, sondern hat über sie nach pflichtgemäßem Ermessen zu befinden. Bei dessen Betätigung obliegt ihm - wie gleichfalls bereits dargelegt - eine gewisse Fürsorgepflicht gegenüber der Familie der Tochter der Klägerin. Sein Ermessen erfährt dadurch eine Einengung. Wie weit sie reicht, bestimmt sich nach Maßgabe der zu berücksichtigenden Interessen.

Für das Aufenthaltsbegehren der Klägerin spricht zunächst das erhebliche Interesse, das sie und die Familie ihrer Tochter daran haben. Die Gegenwart der Großmutter bedeutet die unter den gegebenen Umständen bestmögliche Versorgung der Enkelkinder. Geschwisterhilfe scheidet beim Alter der Kinder noch aus. Vergleichbare Nachbarhilfe kommt ersichtlich nicht in Betracht. Die Anwesenheit der Großmutter vermittelt den Enkelkindern ständige gleichbleibende Fürsorge in familiärer Geborgenheit. Im normalen Krankheitsfall, der eine Krankenhausbehandlung nicht erfordert, sind sie ohne weiteres versorgt. Gerade diese Versorgung muß Eltern, die als ausländische Arbeitnehmer in fremdem Land leben, regelmäßig die größten Schwierigkeiten bereiten. Sie können diese nur durch Arbeitsunterbrechung, Verdienstausfall und Arbeitsplatzgefährdung für die Mutter bewältigen.

Für das Aufenthaltsbegehren der Klägerin sprechen ferner Interessen des Gastlandes selbst. Sie stehen im Hintergrund des Hinweises, den der Abgeordnete Dr. A. in der Fragestunde des Deutschen Bundestages vom 15. April 1970 dahin gegeben hat, daß alle Wohlfahrtsverbände übereinstimmend der Meinung sind, der Nachzug eines weiteren nicht berufstätigen Familienangehörigen - neben Ehegatten und minderjährigen Kindern - sei eine Möglichkeit, dem Problem der Kinderbetreuung in Familien ausländischer Arbeitnehmer mit voll berufstätigem Elternpaar zu begegnen. Kinder solcher Familien, für deren Betreuung eine Großmutter da ist, vermehren nicht die Zahl der sogenannten Schlüsselkinder. Sie können als Anwärter auf Kindergartenplätze, die schon für die deutsche Bevölkerung nur ungenügend zur Verfügung stehen, ausgeschieden werden. Bei gewöhnlicher Erkrankung brauchen sie nicht, wie es sonst vielfach geschieht, lediglich wegen fehlender häuslicher Betreuung in die ohnehin überlasteten Krankenhäuser eingewiesen zu werden, wo sie wirklich krankenhausbedürftigen Kindern die Aufnahme versperren. Weitere Gefährdungen durch und für unzureichend betreute Kinder ließen sich anfügen.

Gegen das Aufenthaltsbegehren der Klägerin können allein einwanderungspolitische Gesichtspunkte in Betracht gezogen werden. Auf solche hat sich der Beklagte bei seiner ablehnenden Entscheidung auch gestützt. Sie halten jedoch - wie bereits darzulegen war - sämtlich der Nachprüfung nicht stand.

Es liegen somit wohl Gründe vor, die für das Begehren der Klägerin, nicht aber auch solche, die dagegen sprechen.

3.

Die Revision gegen das angefochtene Berufungsurteil, das den Beklagten in Bestätigung des Urteils erster Instanz verpflichtet hat, die Klägerin ihrem Antrag gemäß nach § 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO zu bescheiden, war nach alledem zurückzuweisen. Der neue Bescheid des Beklagten, der bisher gemeint hat, aus Rechtsgründen daran gehindert zu sein, Ermessenserwägungen anzustellen, hat unter Beachtung der Rechtsauffassung des Revisionsurteils zu ergehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.