Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.10.1972, Az.: BVerwG II C 28.72

I.

Der Beklagte war im Dienst der Klägerin vom 1. April 1967 bis zum 1. Oktober 1969 Verwaltungsinspektor im Beamtenverhältnis, seit 1. Oktober 1968 im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit. Er wohnte vorher in D., Landkreis B. und war dort als Inspektor zur Anstellung beim Zweckverband ... tätig. Aus dem Dienst des Zweckverbands schied er auf eigenen Antrag aus. Am 15. Februar 1967 besichtigte er die für ihn in I. vorgesehene, der Klägerin gehörige Mietwohnung. Der Gemeinderat der Klägerin beschloß am 21. Februar 1967, dem Beklagten die Umzugskostenvergütung zuzusagen. Am 2. März 1967 fragte der Beklagte bei der Klägerin an, ob ihm anläßlich des Dienstantritts die Umzugskosten ersetzt würden. Der 1. Bürgermeister der Klägerin erwiderte durch Schreiben vom 11. März 1967:

"Wir danken für Ihr Schreiben vom 2.3.1967 und teilen Ihnen mit, daß Ihnen die Umzugskosten unter der Bedingung ersetzt werden, daß Sie diese Kosten an die Gemeinde zurückzahlen, wenn Sie innerhalb von 5 Jahren nach Dienstantritt aus dem Dienst der Gemeinde I. ausscheiden, es sei denn, das Ausscheiden erfolgt wegen Krankheit. Hierüber wird eine Vereinbarung mit Ihnen abgeschlossen."

Der Beklagte erklärte hierzu durch Schreiben vom 14. März 1967 sein Einverständnis. Demgemäß schlossen der 1. Bürgermeister der Klägerin und der Beklagte am 7./10. April 1967 folgende Vereinbarung:

"Die Gemeinde I. gewährt Herrn D. die Umzugskostenvergütung anläßlich der Anstellung bei der Gemeinde I. und dem damit verbundenen Umzug nach I.

Herr S. verpflichtet sich, der Gemeinde I. die Umzugskostenvergütung zurückzuerstatten, wenn er vor dem 1. April 1972 aus dem Dienst der Gemeinde I. ausscheidet. Die Rückerstattung ist fällig, sobald Herrn S. das Ausscheiden aus dem Dienst bekannt wird."

Die Klägerin gewährte dem Beklagten insgesamt 1.452,40 DM an Umzugskostenvergütung.

Am 1. Oktober 1969 wurde der Beklagte auf seinen Antrag an das Landesgewerbeamt W. versetzt.

Nachdem die Klägerin den Beklagten am 9. März 1970 vergeblich aufgefordert hatte, die Umzugskostenvergütung zurückzuzahlen, erhob sie am 24. Oktober 1970 nach entsprechender Beschlußfassung durch den Gemeinderat im Verwaltungsstreitverfahren Klage mit dem Antrag,

den Beklagten zu verurteilen, an sie, die Klägerin, einen Betrag von 1.452,40 DM nebst 4 % Zinsen hieraus seit 10. März 1970 zu bezahlen.

Das Verwaltungsgericht München hat die Klage durch Urteil vom 2. März 1971 abgewiesen.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 26. November 1971 die Berufung der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Der Beklagte sei weder auf Grund des Schreibens der Klägerin vom 2. März 1967 noch auf Grund der Vereinbarung vom 7./10. April 1967 verpflichtet, die ihm von der Klägerin gewährte Umzugskostenvergütung zurückzuzahlen.

Das Schreiben der Klägerin vom 2. März 1967 (richtig: 11. März 1967) habe dem Beklagten im Sinne der Art. 18, Art. 2 Abs. 3 Nr. 1 des Bayerischen Gesetzes über die Umzugskosten der Beamten und Richter vom 14. März 1966 (GVBl. 101; 157) - BayUKG - die Umzugskostenvergütung zugesagt. Die in diesem Schreiben enthaltene "Bedingung" sei jedoch keine diesem begünstigenden Verwaltungsakt beigegebene, als Auflage zu verstehende Nebenbestimmung. Das ergebe sich daraus, daß insoweit eine Vereinbarung mit dem Beklagten ausdrücklich vorbehalten worden und daß eine solche Vereinbarung am 7./10. April 1967 auch tatsächlich geschlossen worden sei. Hieraus folge, daß die Klägerin dem Beklagten die Rückzahlung der Umzugskostenvergütung unter den näher bezeichneten Voraussetzungen nicht einseitig durch hoheitliche, belastende Nebenbestimmungen habe auferlegen wollen, sondern daß eine derartige Verpflichtung im Wege der Vereinbarung, also in Gleichordnung beider Parteien, habe begründet werden sollen. Demgemäß könne unerörtert bleiben, ob die Zusage der Umzugskostenvergütung mit einer Auflage dieser Art versehen werden könne und welche Folgen es für den Rückforderungsanspruch der Klägerin haben würde, wenn eine solche Auflage zwar rechtswidrig, aber bestandskräftig wäre.

Die Vereinbarung vom 7./10. April 1967 vermöge jedoch die Klageforderung deshalb nicht zu stützen, weil sie gegen ein gesetzliches Verbot verstoße, und daher entsprechend § 134 BGB nichtig sei.

Das Umzugskostenrecht stehe unter dem Vorbehalt des Gesetzes (Art. 98 des Bayerischen Beamtengesetzes in der Fassung vom 30. Oktober 1962 [GVBl. S. 291; ebenso Fassung vom 20. Dezember 1966, GVBl. S. 153] - BayBG -). Das Bayerische Umzugskostengesetz regele die Gewährung von Umzugskostenvergütung abschließend. Soweit es Ermessensentscheidungen zulasse, wie bei der Zusage von Umzugskostenvergütung gemäß Art. 2 Abs. 3 BayUKG, sei das Ermessen im Rahmen einer hoheitlichen Entscheidung und nicht durch Vertrag zu betätigen (BVerwGE 24, 253 zum Reisekostenrecht). Auch wenn für den sogenannten subordinationsrechtlichen Vertrag eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung nach jetzt wohl herrschender Auffassung nicht erforderlich sei (BVerwGE 23, 213), sei der Vertrag als Handlungsform dann unzulässig, wenn das Gesetz nach seinem Inhalt ergebe, daß allein der gesetzliche Vollzug in Form des Verwaltungsakts zugelassen sei. Das sei beim Bayerischen Umzugskostengesetz der Fall.

Im übrigen könnten durch Vereinbarung für den Beamten keine weitergehenden Pflichten begründet werden als durch Verwaltungsakt. Die Zusage der Umzugskostenvergütung hätte nicht mit der Auflage der Rückzahlung der Umzugskostenvergütung bei schuldhafter Verletzung einer Bleibeverpflichtung versehen werden dürfen. Es könne dahinstehen, ob die in das Ermessen der Behörde gestellte Zusage der Umzugskostenvergütung überhaupt mit einer Nebenbestimmung verbunden werden könne. Jedenfalls dürfe eine Nebenbestimmung dem Zweck des Verwaltungsakts nicht zuwiderlaufen. Das sei der Fall, wenn die Zusage der Umzugskostenvergütung mit einer Rückzahlungspflicht bei Ausscheiden aus dem Dienst binnen fünf Jahren verknüpft werde. Durch das Erfordernis der Zusage von Umzugskostenvergütung solle vor dem Umzug geklärt werden, ob für einen Umzug des Beamten Umzugskostenvergütung dem Grunde nach beansprucht werden könne. Werde die Umzugskostenvergütung zugesagt, so bestehe ein Anspruch auf Umzugskostenvergütung; werde sie verweigert, dürfe Umzugskostenvergütung nicht gezahlt werden. Im Rahmen der Ermessensentscheidung nach Art. 2 Abs. 3 Nr. 1 BayUKG habe der Dienstherr das dienstliche Interesse an der Einstellung des Beamten und die voraussichtliche Höhe der Umzugskostenvergütung unter Beachtung der Fürsorgepflicht abzuwägen mit den Belangen des Beamten. Die Ermessenserwägungen hätten sich darauf zu beziehen, ob dem einzustellenden Beamten eine Umzugskostenvergütung gewährt werden soll. Eine darüber hinausgehende Zielsetzung etwa dahin, die Umzugskostenvergütung zwar zu gewähren, die Leistung jedoch vom Verbleib im Dienst abhängig zu machen, halte sich nicht mehr im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung dieser Vorschrift. Habe der Dienstherr Bedenken, ob das Beamtenverhältnis Bestand habe, so könne er die Zusage der Umzugskostenvergütung verweigern. Sage er gleichwohl Umzugskostenvergütung zu, so bestehe ein durch eine Bleibeverpflichtung nicht einschränkbarer Anspruch auf Umzugskostenvergütung. Es sei in diesem Zusammenhang ohne Belang, daß etwa für Angestellte und Arbeiter kraft der Tarifverträge vom 6. Juli 1964 (MinBlFin. S. 794; GMBl. S. 451) anderes vereinbart worden sei.

Eine solche der Zusage von Umzugskostenvergütung beigefügte rechtswidrige Auflage wäre wohl nicht nichtig. Hieraus könne, jedenfalls im vorliegenden Fall, nicht geschlossen werden, daß folglich auch eine entsprechende rechtswidrige Vereinbarung nicht nichtig sei. Das Bayerische Umzugskostengesetz dulde keine vertragliche Einschränkung des Rechts auf Umzugskostenvergütung. Es zwinge zur hoheitlichen Entscheidung über die Zusage der Umzugskostenvergütung und regele deren Voraussetzungen und Höbe abschließend. Vertragliche Rückzahlungszusagen für den Fall des Ausscheidens des Beamten aus dem Dienst seien unzulässig. Das Gesetz konkretisiere insoweit die dem Dienstherrn gegenüber dem Art. 1 BayUKG aufgeführten Personenkreis obliegende Fürsorgepflicht abschließend; auf die Dauer des Dienstverhältnisses komme es dabei nicht an. Es sei eine zwingende, keine Ausnahme zulassende gesetzliche Regelung im Sinne des § 134 BGB. -

Gegen das soeben mit seinem wesentlichen Inhalt wiedergegebene Berufungsurteil wenden sich die zugelassenen Revisionen der Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof als Vertreterin des öffentlichen Interesses und der Klägerin; beide Revisionskläger beantragen sinngemäß,

Beide Revisionen rügen die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte tritt den Revisionen entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er pflichtet dem angefochtenen Urteil bei.

II.

Die Entscheidung über die Revisionen der Klägerin und der als Vertreterin des öffentlichen Interesses beteiligten Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ergeht ohne mündliche Verhandlung, weil die Prozeßbeteiligten sich damit einverstanden erklärt haben (§ 141, § 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Revisionen haben Erfolg.

Das angefochtene Urteil leidet darunter, daß das Berufungsgericht den engen, unlösbaren Zusammenhang zwischen dem Schreiben der Klägerin vom 11. März 1967 und der "Vereinbarung" der Parteien vom 7./10. April 1967 verkannt hat. Diese enge Verbindung wurde dadurch hergestellt, daß die Klägerin schon in ihrem Schreiben vom 11. März 1967 - dem das Berufungsgericht mit Recht die Zusage der Umzugskostenvergütung entnommen hat - Umzugskostenvergütung nur unter der "Bedingung" zusagte, daß die Vergütung zurückzuzahlen sei, wenn der Beklagte schon innerhalb von fünf Jahren seit Dienstantritt aus ihrem Dienst ausscheiden werde. Die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in das Schreiben vom 11. März 1967 brachte eindeutig zum Ausdruck, daß die Klägerin sich zur Zusage der Umzugskostenvergütung nicht ohne diese Nebenbestimmung bereit finde. Schon deswegen kann die Zusage der Umzugskostenvergütung nicht - wie es im angefochtenen Urteil geschehen ist - unabhängig von dieser Nebenbestimmung einer besonderen rechtlichen Beurteilung zugeführt werden; dies widerspräche der eindeutigen Willensaussage der Klägerin in ihrem Bescheid vom 11. März 1967. Diese Aussage wurde durch den darin enthaltenen Hinweis, daß über die Nebenbestimmung eine "Vereinbarung" mit dem Beklagten abgeschlossen werde, nicht in Frage gestellt oder gar entkräftet, wie das Berufungsgericht angenommen hat. Die "Vereinbarung" vom 7./10. April 1967 ist deshalb kein von der Zusage der Umzugskostenvergütung losgelöster Vertrag der Parteien. Die in dem Schreiben der Klägerin vom 11. März 1967 enthaltene und schon dort mit einer Nebenbestimmung aus den dargelegten Gründen unlösbar verknüpfte Zusage der Umzugskostenvergütung stellt vielmehr zusammen mit der "Vereinbarung" vom 7./10. April 1967 einen im Einverständnis mit dem Beklagten (unter seiner Mitwirkung) ergangenen Verwaltungsakt dar - mit der Folge, daß Zusage und Nebenbestimmung die gleiche rechtliche Beurteilung finden müssen, daß also die vom Berufungsgericht im angefochtenen Urteil getroffene Unterscheidung zwischen bestandskräftiger Zusage der Umzugskostenvergütung und nichtiger "vertraglicher Rückzahlungszusage" nicht Rechtens sein kann.

Daß ein solcher "zweiseitiger" Verwaltungsakt in den Lehren des Allgemeinen Verwaltungsrechts nicht unbekannt ist und für zulässig gehalten wird, hat schon der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 21. September 1966 (BVerwGE 25, 72 ff.) dargelegt, das eine "Vereinbarung" über die Höhe der Entschädigung eines Besatzungsschadens betrifft. Dort (vgl. a.a.O. S. 78) heißt es:

"Der 'zweiseitige' Verwaltungsakt ist in den Lehren des Allgemeinen Verwaltungsrechts nicht unbekannt. Die Mitwirkung des Betroffenen bei der Verwaltungstätigkeit einer Behörde ist anders als im Zivilrecht nicht stets ein untrügliches Zeichen eines zweiseitigen Rechtsgeschäfts. Im Privatrecht, das auf dem Gedanken der rechtlichen und tatsächlichen Gleichordnung der Rechtssubjekte beruht, ist der Vertrag die beherrschende Rechtsform. Im öffentlichen Recht muß dagegen zwischen dem Über- und Unterordnungsverhältnis, in dem der Verwaltungsakt herrscht, und dem Gleichordnungsverhältnis unterschieden werden. Nur im Gleichordnungsverhältnis könnte die Abgabe übereinstimmender Willenserklärungen dafür sprechen, daß die eingetretenen Rechtsfolgen auf ihnen beruhen. In diesem Zusammenhang kommt es entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts nicht darauf an, ob die Beteiligten sich hier durch eine Vereinbarung auf den Boden der Gleichordnung gestellt haben. Maßgebend ist insoweit vielmehr das sich aus der Antragstellung ergebende Verwaltungsrechtsverhältnis nach dem AHK-Gesetz Nr. 47, das nicht auf Gleichordnung beruhte."

Für das Beamtenrechtsverhältnis, das zwischen den Parteien begründet war, hat Entsprechendes zu gelten; denn zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn besteht ebenfalls ein "Über- und Unterordnungsverhältnis, in dem der Verwaltungsakt herrscht".

Aus den vorstehenden Ausführungen folgt zwangsläufig, daß eine Fehlerhaftigkeit des sich aus dem Schreiben der Klägerin vom 11. März 1967 und der "Vereinbarung" vom 7./10. April 1967 zusammensetzenden und als einseitig gestaltende Maßnahme des Dienstherrn zu behandelnden Aktes nur nach den für die Fehlerhaftigkeit von Verwaltungsakten bestehenden Rechtsgrundsätzen beurteilt werden kann (vgl. BVerwGE 25, 72 [80]).

Nichtigkeit scheidet hiernach aus. Nichtig ist ein Verwaltungsakt nicht schon, wenn er der gesetzlichen Grundlage entbehrt, sondern nur, wenn er an einem besonders schweren Form- oder Inhaltsfehler leidet, der für einen urteilsfähigen Bürger offensichtlich ist (ständige höchstrichterliche Rechtsprechung, u.a. BVerwGE 19, 284 [287]). Ein solcher Fehler liegt hier nicht vor. Art. 91 Abs. 1 BayBG ist nicht einschlägig, zumal der Beamte auf Umzugskostenvergütung wirksam verzichten kann (ebenso schon Beschluß des Senats vom 6. Dezember 1971 - BVerwG II B 19.71 - [Buchholz 237.1 Art. 91 BayBG Nr. 1] unter Hinweis auf RGZ 86, 266; Hefele-Schmidt, Bayerisches Beamtengesetz/Kommentar, Art. 91 Anm. 2; Plog-Wiedow, Bundesbeamtengesetz/Kommentar, § 83 Abs. 2 RdNr. 17; Crisolli-Treutlein, Umzugskostenrecht im öffentlichen Dienst/Kommentar, § 3 Bundesumzugskostengesetz Anm. 1).

Ob eine bei fristgerechter Anfechtung die Aufhebung des Verwaltungsaktes rechtfertigende Rechtswidrigkeit vorliegt - etwa weil, wie der Oberbundesanwalt meint, die Zusage der Umzugskostenvergütung mit der hier in Rede stehenden Nebenbestimmung nur hätte verknüpft werden dürfen, wenn das einschlägige Umzugskostenrecht ebenso wie das Tarifrecht für die Angestellten und Arbeiter des Bundes eine dies ausdrücklich gestattende Bestimmung enthielte -, kann im vorliegenden Fall unerörtert bleiben. Senn ein solcherart rechtswidriger Verwaltungsakt hat Bestandskraft, wenn er unanfechtbar geworden ist und die Verwaltungsbehörde ihn nicht zurückgenommen hat. Dieser Sachverhalt liegt hier vor. Infolge der dadurch bewirkten Bestandskraft deckt der hier umstrittene Verwaltungsakt außer der darin enthaltenen Zusage der Umzugskostenvergütung auch die darin enthaltene Nebenbestimmung.

Durch die bestandskräftig gewordene Nebenbestimmung wurde die Zusage der Umzugskostenvergütung mit einer auflösenden Bedingung verknüpft. Diese auflösende Bedingung - nämlich das Ausscheiden des Beklagten aus dem mit der Klägerin begründeten Beamtenverhältnis vor Ablauf von fünf Jahren seit Dienstantritt - trat inzwischen ein. Der Annahme des Eintritts dieser auflösenden Bedingung kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, der - auf seinen Antrag - an das Landesgewerbeamt Württemberg versetzte Kläger sei im öffentlichen Dienst geblieben. Der sich in einem solchen Einwand niederschlagende Gedanke der "Einheit des öffentlichen Dienstes" und der "einen Quelle der öffentlichen Mittel" (vgl. hierzu das zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts bestimmte Urteil vom 12. Juli 1972 - BVerwG VI C 38.70 -) kann in Fällen der vorliegenden Art schon deswegen nicht durchgreifen, weil die Umzugskostenvergütung die "Zuwanderung" des Beamten gerade zu dem gewährenden Dienstherrn betrifft und fördert. Durch den Eintritt der auflösenden Bedingung ist die Rechtsgrundlage für die Gewährung der Umzugskostenvergütung an den Kläger - nämlich deren Zusage (vgl. Art. 2 Abs. 1 BayUKG) - entfallen. Die Rückforderung des als Umzugskostenvergütung gewährten Betrages (1.452,40 DM) stellt sich somit als Rückforderung "zuviel gezahlter" Dienstbezüge im Sinne des Art. 94 Abs. 2 BayBG dar. Sie richtet sich infolgedessen nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB - über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung.

Nach diesen Vorschriften erweist sich der von der Klägerin geltend gemachte Anspruch auf Rückzahlung der dem Beklagten gewährten Umzugskostenvergütung als begründet. Der Forderung der Klägerin könnte von dem Beklagten nicht mit Erfolg der Wegfall der Bereicherung (§ 818 Abs. 3 BGB) entgegengehalten werden; denn der Beklagte mußte von vornherein mit seiner Rückzahlungspflicht rechnen und unterliegt gemäß § 820 Abs. 1 BGB der verschärften Haftung. Daß § 820 Abs. 1 BGB bei der Rückforderung zuviel gezahlter beamtenrechtlicher Bezüge anwendbar ist, wenngleich diese Vorschrift in erster Linie für Rechtsverhältnisse entwickelt worden ist, die maßgeblich vom Gestaltungswillen der Parteien bestimmt werden, hat das Bundesverwaltungsgericht schon wiederholt klargestellt (u.a. BVerwGE 11, 283 [287]).

Die auf die Gewährung von Zinsen gerichtete Nebenforderung der Klägerin ist dagegen nur teilweise begründet.

Der Zinsanspruch ist als Anspruch auf Prozeßzinsen für die Zeit seit Klageerhebung begründet. Die im bürgerlichen Recht historisch begründeten und dort weiterentwickelten allgemeingültigen Grundsätze über die Prozeßzinsen, die nach bürgerlichem Recht (§ 291 BGB) nicht Verzug voraussetzen, sind auch auf die durch Zahlungs- oder Verpflichtungsklage geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Geldforderungen anzuwenden. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht schon wiederholt entschieden (u.a. BVerwGE 7, 95 [97] und 11, 314 [318]); und daran ist festzuhalten.

Nicht begründet ist dagegen der Zinsanspruch, der von der Klägerin für die Zeit vom 10. März 1970 bis zur Klageerhebung als Anspruch auf Verzugszinsen geltend gemacht wird. Unter Hinweis darauf, daß in bestimmten Bereichen des öffentlichen Rechts - z.B. im Enteignungsrecht, im Bundesleistungsrecht, im Lastenausgleichsrecht - die Verzinsung von Geldforderungen bei Verzug unterschiedlich geregelt ist, vertritt das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung, daß es einen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, der zur Gewährung von Verzugszinsen verpflichte, nicht gibt; daraus hat das Bundesverwaltungsgericht hergeleitet, daß die Folgen der Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen sich nach dem im Einzelfall einschlägigen Spezialrecht richte (BVerwGE 15, 78 und 21, 44). Im bayerischen Beamtenrecht fehlt eine Grundlage für die Forderung von Verzugszinsen. Art. 94 Abs. 2 BayBG gestattet nur die Rückforderung "zuviel gezahlter" Dienstbezüge; "zuviel gezahlt" hat die Klägerin jedoch nur den als Umzugskostenvergütung gezahlten Betrag von 1.452,40 DM (vgl. hierzu BVerwGE 38, 55 f.[BVerwG 21.04.1971 - V C 58/69]).

Hiernach ist gemäß § 144 Abs. 3 VwGO dem Klageantrag unter Aufhebung der vorinstanzlichen Urteile in dem dargelegten Umfang stattzugeben. - Die Klärung der Rechtsfrage, ob die Zusage einer Umzugskostenvergütung mit einer Nebenbestimmung der hier im Streit befindlichen Art verknüpft werden darf, kann erst künftig - nämlich erst in einem Rechtsstreit, dessen Entscheidung anders als die des vorliegenden Rechtsstreits von der Klärung dieser Rechtsfrage abhängig ist - geklärt werden; es sei denn, der Gesetzgeber selbst sähe sich schon vorher veranlaßt - wie im Hinblick auf das insoweit nicht eindeutige Umzugskostenrecht und angesichts der einschlägigen tarifvertraglichen Bestimmungen für Angestellte des Bundes vom 6. Juli 1964 (GMBl. S. 472) wünschenswert erscheinen mag -, die Rechtslage zu klären.