Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.07.1972, Az.: BVerwG II C 4/71

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben.

Das Berufungsgericht ist mit Recht davon ausgegangen, daß die Klage nur dann begründet wäre, wenn der Kläger sich auf eine gesetzliche Ausnahme von dem in § 118 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 1. Juli 1962 (GV. NW. S. 271) und den folgenden Fassungen - LBG - niedergelegten Grundsatz berufen könnte, daß zu den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen das Grundgehalt gehört, das dem Beamten nach dem Besoldungsrecht zuletzt zugestanden hat.

Gegen die zutreffend begründete Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Voraussetzungen der Ausnahmevorschrift des § 97 Abs. 2 LBG hier nicht vorliegen, hat die Revision selbst keine substantiierten Einwendungen erhoben, so daß es sich erübrigt, darauf näher einzugehen. -

Auch die sorgfältig begründete Ansicht des Berufungsgerichts, daß der Kläger sein Begehren, von April 1965 an Ruhegehalt unter Zugrundelegung der Besoldungsgruppe B 3 des Landesbesoldungsgesetzes zu erhalten, nicht auf § 27 b dieses Gesetzes in der Fassung des Dritten Besoldungsänderungsgesetzes vom 15. Juni 1965 stützen kann, hält der revisionsrichterlichen Prüfung stand:

Bei der Anwendung der Angleichungsvorschriften des Dritten Besoldungsänderungsgesetzes ist davon auszugehen, daß nicht alle aktiven Beamten des Landes Nordrhein-Westfalen durch dieses Gesetz eine Verbesserung ihrer Besoldung erfahren und daß deswegen auch die Angleichungsvorschriften des Gesetzes nicht alle Versorgungsberechtigten des Landes Nordrhein-Westfalen erfassen können. Eine Erhöhung des Grundgehalts, das ihrem Ruhegehalt zugrunde liegt, können - auf eine einfache Formel gebracht - nur diejenigen Versorgungsempfänger des Landes erwarten, die eine Besoldungsverbesserung erfahren hätten, wären sie noch bei Inkrafttreten des Dritten Landesbesoldungsänderungsgesetzes als aktive Beamte Inhaber ihres letzten Amtes gewesen. Entsprechendes muß nach dieser Grundkonzeption der Angleichung auch für die Versorgungsempfänger der Gemeinden usw. gelten. Nur solche Versorgungsempfänger der Gemeinden usw., die eine Verbesserung ihrer Besoldu ng erfahren hätten, wenn sie bei Inkrafttreten des Dritten Besoldungsänderungsgesetzes noch als aktive Beamte Inhaber ihres letzten Amtes gewesen wären, können aufgrund der Angleichungsvorschriften Anspruch auf eine Anhebung des Grundgehalts haben, das ihrer Versorgung zugrunde liegt.

Daraus ergibt sich zwangsläufig, daß § 31 LBesG F. 1965 - entgegen dem Revisionsvorbringen - nicht "direkt" zur Anwendung des § 27 b LBesG F. 1965 auf die Versorgungsempfänger der Gemeinden usw. führt, sondern nur auf dem "Umweg" über § 29 LBesG F. 1965. Es ist nämlich aus den schon dargelegten Gründen zu prüfen, ob die Besoldung des Klägers, wäre er bei Inkrafttreten des Dritten Besoldungsänderungsgesetzes noch als aktiver Beamter Inhaber des zuletzt von ihm innegehabten Amtes gewesen, verbessert worden wäre; und diese Frage kann nur durch Anwendung des § 29 LBesG beantwortet werden. Die Bedeutung des § 31 LBesG F. 1965 liegt in der Klarstellung, daß die Vorschriften über die Gleichbehandlung der kommunalen Beamten mit den Landesbeamten auch für die kommunalen Versorgungsempfänger gelten (vgl. Ambrosius-Rösen, Das Besoldungsrecht der Beamten in Nordrhein-Westfalen, 5. Aufl., Erl. zu § 31 LBesG). Entsprechende Regelungen befanden sich schon in §§ 22 bis 24 LBesG F. 1954 und sind seit dem Inkrafttreten des Besoldungsanpassungsgesetzes vom 13. Mai 1958 als §§ 29 bis 31 im Landesbesoldungsgesetz enthalten. Ist schon die soeben aufgeworfene Frage, ob der Kläger, wäre er noch aktiver Beamter in seinem letzten Amt, eine Besoldungserhöhung aufgrund des Dritten Besoldungsänderungsgesetzes erfahren haben würde, zu verneinen, so kann eine Verbesserung seiner Versorgungsbezüge durch "Angleichung" nicht in Betracht kommen. Denn die von dem Gesetzgeber beabsichtigte "Angleichung" der Versorgungsbezüge an die Bezüge der aktiven Beamten kann nicht dazu führen, daß die Versorgung eines Ruhestandsbeamten nach dem Grundgehalt berechnet wird, das er nach dem Dritten Besoldungsänderungsgesetz als aktiver Beamter in seinem letzten Amt in dieser Höhe nicht hätte erreichen können.

Das Berufungsgericht ist hiernach zu der Prüfung berechtigt gewesen, ob der Kläger nach § 29 Abs. 1 LBesG F. 1965 in seinem Grundgehalt zu verbessern wäre, wenn er bei Inkrafttreten des Dritten Besoldungsänderungsgesetzes noch aktiver Beamter gewesen wäre. Diese Verbesserungsmöglichkeit - auch darin ist dem Berufungsgericht beizupflichten - besteht schon deswegen nicht, weil der Kläger nicht zu den mit den Landesbeamten vergleichbaren Gemeindebeamten im Sinne des § 29 Abs. 1 LBesG F. 1965 gehören würde, wenn er noch aktiver Beamter wäre. Das Berufungsgericht hat zutreffend dargelegt, daß der Gruppe der mit Landesbeamten nicht vergleichbaren Gemeindebeamten, für deren Eingruppierung der Innenminister oder der Fachminister nach § 29 Abs. 2 LBesG F. 1965 Richtlinien unter Festlegung von Höchstgrenzen erlassen kann, von § 27 b LBesG F. 1965 nicht betroffen wird, sondern daß die Versorgungsempfänger aus diesem Kreise von Gemeindebeamten nur aufgrund des Art. VI § 2 des Siebenten Besoldungsänderungsgesetzes vom 16. Juni 1970 (GV. NW. S. 442) einen Zuschlag zum Grundgehalt unter den dort festgelegten Voraussetzungen erhalten können.

Das Revisionsvorbringen, das Berufungsgericht habe den Begriff der Vergleichbarkeit zu eng gefaßt, ist unrichtig. Bei dem erforderlichen Vergleich ist zu ermitteln, ob die Landesbesoldungsordnungen ein Amt ausweisen, mit dem das frühere Amt des Klägers - unmittelbar oder mittelbar - verglichen werden kann. Als vergleichbares Amt kommt nur das Amt des Direktors des Zoologischen Forschungsinstituts und Reichsmuseums Alexander Koenig in Betracht. Ob es wirklich ein vergleichbares Amt darstellt, kann offenbleiben, weil dieses Amt im Jahre 1965 in die Besoldungsgruppe A 15 und inzwischen (vgl. Besoldungsordnung A zum Besoldungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen in der Passung vom 1. September 1971 - GV. NW. S. 264 -) in die Besoldungsgruppe A 16 eingereiht wurde und schon deswegen das Klagebegehren nicht stützen kann. Die von der Revision aufgeworfene Frage, ob es in anderen Gemeinden ein vergleichbares Amt gibt, ist für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits ohne rechtliche Bedeutung; denn hier geht es nicht um die Angleichung der Besoldung und Versorgung der Beamten der verschiedenen Gemeinden des Landes Nordrhein-Westfalen untereinander. Entsprechendes muß für die Frage gelten, ob es in den anderen Ländern der Bundesrepublik einen vergleichbaren Beamten gibt; denn es geht hier nur um die Angleichung an strukturelle Besoldungsänderungen innerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen. Wie das Amt des Klägers in den Landesbesoldungsordnungen eingereiht werden würde, wenn im Lande Nordrhein-Westfalen ein vergleichbares Amt mit einem Landesbeamten zu besetzen wäre, ist eine hypothetische Frage und ebenfalls hier ohne rechtliche Bedeutung; für den vorzunehmenden Vergleich muß sich in den Besoldungsordnungen des Landesbesoldungsgesetzes in der Fassung von 1965 ein - mittelbar oder unmittelbar - vergleichbares Amt feststellen lassen, weil es um die Angleichung an strukturelle Änderungen der Besoldung geht. Zu diesem Begriff hat der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 19. April 1972 - BVerwG VI C 16.69 - zu einer mit § 27 b Abs. 1 LBesG F. 1965 vergleichbaren Vorschrift (§ 29 Abs. 1) des Hessischen Besoldungsgesetzes bereits folgendes ausgeführt:

"Unter struktureller Änderung ... ist dabei nur die durch Änderung der Besoldungsordnung erfolgende Zuweisung eines bestimmten Amtes zu einer anderen Besoldungsgruppe zu verstehen (der Fall, daß durch Änderung der Besoldungsordnung bestimmte Ämter mit ruhegehaltfähigen Zulagen verbunden werden, kann hier außer Betracht bleiben). Gekennzeichnet sind diese strukturellen Änderungen weiter dadurch, daß die Änderung des Besoldungsstatus (Änderung der Besoldungsgruppe) der betroffenen Amtsinhaber unmittelbar kraft Gesetzes (vgl. Urteil vom 29. November 1967 - BVerwG VI C 16.67 -) nach Maßgabe von Überleitungsvorschriften eintritt, wobei diese im wesentlichen nur deklaratorischen Charakter haben und die durch die Änderung der Besoldungsordnung eintretenden Änderungen des Besoldungsstatus verdeutlichen. Der Beamte erwirbt damit zugleich unmittelbar kraft Gesetzes Anspruch auf die nunmehr nach Maßgabe der Besoldungsordnung mit seinem bisherigen - und im übrigen unverändert beibehaltenen - Amt verbundenen Dienstbezüge. Hiervon zu unterscheiden sind Änderungen des Stellenkegels (Stellenschlüssels) oder ähnliche Maßnahmen und die daran anschließenden sich auf den Status und die Besoldung der betroffenen Beamten auswirkenden Vorgänge, die sich außerhalb der Besoldungsordnungen abspielen und die darin liegende Festlegung der mit den einzelnen Ämtern verbundenen Dienstbezüge und diese selbst unberührt lassen. Hier wird durch Vermehrung von Planstellen höherer Besoldungsgruppen nach Maßgabe eines bestimmten Stellenschlüssels oder durch Anhebung einzelner Planstellen im Stellenplan des Haushaltsplans zwar ebenfalls die Möglichkeit einer Besoldungsverbesserung geschaffen. Dabei handelt es sich aber nicht um eine strukturelle und unmittelbar kraft Gesetzes eintretende Änderung der Besoldung und des Besoldungsstatus. Der einzelne Beamte kann in diesen Fällen in den Genuß höherer Besoldung nur im Wege der Beförderung (Übertragung des höheren Amtes), also durch Verwaltungsakt gelangen; dabei ist es in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, ob die Amtsübertragung durch förmliche Ernennung oder - wenn damit keine Änderung der Amtsbezeichnung verbunden ist - durch einen sonstigen nicht an die Form der Aushändigung einer Ernennungsurkunde gebundenen Übertragungsakt zu vollziehen ist. Ein entscheidender rechtlicher Unterschied zu strukturellen Änderungen liegt auch darin, daß es sich hier bei dem früheren und dem jetzigen Amt statusrechtlich um zwei verschiedene Ämter handelt, während bei einer strukturellen Änderung ein und dasselbe Amt lediglich besoldungsrechtlich anders eingestuft wird. Keinen für die Beurteilung maßgebenden Unterschied macht es schließlich, wenn die erforderlichen Planstellen nicht (sogleich) im Haushaltsplan (eventuell in einem Nachtragshaushalt) aufgebracht werden, sondern anderweitig gesetzlich bestimmt wird, daß die erforderlichen Stellen als bewilligt gelten. Derartige nach Übertragung eines höheren Amtes (Beförderung) eintretende "Besoldungsverbesserungen", deren Übertragung auf Versorgungsempfänger eine nicht nachvollziehbare und dem geltenden Beamtenrecht fremde Beförderung nach Beendigung des Beamtenverhältnisses bedeuten würde, werden in § 29 Abs. 1 HBesG nicht erfaßt, wie sich aus dieser Vorschrift selbst und der Gesamtregelung der Anpassung der Versorgungsbezüge in Kapitel III (§§ 28 ff.) des Hessischen Besoldungsgesetzes ergibt. An Verbesserungen der (Laufbahn- und) Besoldungsverhältnisse der aktiven Beamten dieser Art haben Versorgungsempfänger erst im Zuge der weiteren Entwicklung des Besoldungsrechts des Bundes und der Länder teilgenommen, und zwar in Form der sog. quasistrukturellen Überleitung und der Gewährung sog. Stellenplananpassungszulagen.

Weitere hier interessierende Maßnahmen zur Verbesserung der Besoldung der (aktiven) Beamten können darin bestehen, daß durch Änderung der Besoldungsordnung neue Beförderungsämter geschaffen werden (vgl. dazu Urteil vom 29. März 1968 - BVerwG VI C 11,67 - [Buchholz 235.12 § 26 LBesG Berlin Nr. 6]). Auch hier kommt der Beamte regelmäßig (vgl. auch dazu das Urteil vom 29. März 1968) nicht unmittelbar kraft Gesetzes in den Genuß der höheren Besoldung, weil es sich nicht um eine Höherstufung seines bisherigen Amtes, sondern um die Schaffung eines neuen rechtlich selbständigen Amtes handelt; vielmehr bedarf es dazu der Übertragung des höheren Amtes durch Beförderung entweder im Wege der förmlichen Ernennung oder durch einen sonstigen Verwaltungsakt. Da es sich dabei somit nicht um eine strukturelle Änderung des bisherigen Amtes, sondern um die Übertragung eines anderen Amtes handelt, ist § 29 Abs. 1 HBesG auch in diesen Fällen auf Versorgungsempfänger nicht anwendbar."

Dies gilt entsprechend für das nordrhein-westfälische Besoldungsrecht. In der Begründung zum Entwurf des Überleitungsgesetzes vom 27. März 1962, welches - von der Regel des § 118 LBG abweichend - die Versorgungsbezüge den Bezügen der entsprechenden aktiven Beamten anpaßte, heißt es (Landtag Nordrhein-Westfalen, 4. Wahlperiode Bd. 4, Drucksache Nr. 579): "Die strukturelle Überleitung läßt die Versorgungsberechtigten auch an den Verbesserungen teilnehmen, die den entsprechend aktiven Beamten durch die Überführung in höhere Besoldungsgruppen zukommen. Dagegen wirken sich Verbesserungen außerhalb des Besoldungsrechts aufgrund günstiger Beförderungsverhältnisse der aktiven Beamten nicht aus". -

Aus der Tatsache, daß der Nachfolger des Klägers seine Dienstbezüge aus der Besoldungsgruppe B 3 erhält, während dem Ruhegehalt des Klägers die Bezüge aus der Besoldungsgruppe A 16 zugrunde gelegt sind, kann auch bei Berücksichtigung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) - bei allem Verständnis für das Begehren des Klägers - nichts zugunsten des Klägers hergeleitet werden. Der Nachfolger des Klägers im Amt ist durch Ernennungsakt in das frühere Amt des Klägers gelangt, nachdem die für dieses Amt ausgebrachte Planstelle im Stellenplan des Haushaltsplans der Beklagten in die Besoldungsgruppe B 3 angehoben worden war. Wäre die Planstelle schon angehoben worden, als der Kläger sich noch aktiv im Beamtenverhältnis befand, so hätte er - ebenso wie sein Nachfolger - den Anspruch auf die Besoldung aus der Besoldungsgruppe B 3 nur durch Übertragung des höheren Amtes, d.h. durch förmlichen Ernennungsakt - hier durch Beförderung in das Amt der Besoldungsgruppe B 3 - oder (bei gleichbleibender Amtsbezeichnung) durch einen sonstigen nicht an die Form der Aushändigung einer Ernennungsurkunde gebundenen Übertragungsakt erwerben können. Diese Erwägung zeigt, daß der Kläger mit der Anhebung seiner ruhegehaltfähigen Dienstbezüge in die Besoldungsgruppe B 3 unter Berufung auf den allgemeinen Gleichheitssatz in Wahrheit eine Rechtsstellung begehrt, welche die (fiktive) Nachholung einer vor der Beendigung seines Beamtenverhältnisses unterbliebenen Beförderung voraussetzt. Daß der Nachvollzug einer vor Beendigung des Beamtenverhältnisses unterbliebenen Beförderung nicht unter Berufung auf den allgemeinen Gleichheitssatz gefordert werden kann, liegt auf der Hand. Beförderungen nach Beendigung des Beamtenverhältnisses sind zudem dem geltenden - hergebrachten Grundsätzen entsprechenden - Beamtenrecht fremd. Hierzu kann auf die oben wiedergegebenen Darlegungen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. April 1972 verwiesen werden. Schon hieraus ergibt sich, daß sich die Revision zu Unrecht gegenüber der Anwendung des § 118 LBG im vorliegenden Falle auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) beruft. Daß die hergebrachte Verpflichtung des Dienstherrn, den Beamten angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren und ihre Versorgung entsprechend zu gestalten (BVerfGE 3, 58 [160]; 3, 288 [342 f.]; 4, 115 [135]; 8,1 [16, 20]; 11, 203 [210]), hier zu Lasten des Klägers vernachlässigt worden wäre, ist nicht ersichtlich.

Nach alledem muß die Revision mit der sich aus § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung ergebenden Kostenfolge zurückgewiesen werden.