I.

Die im Jahre 1930 geborene Klägerin war nach Ableistung des Vorbereitungsdienstes vom 1. April 1958 bis zum 30. September 1963 als Lehrerin für die Unterrichtsfächer Chemie und Biologie an H... Mädchengymnasien tätig, und zwar zunächst als Wissenschaftliche Angestellte und Studienassessorin, sodann ab 10. März 1961 im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit als Studienrätin nach der Besoldungsgruppe A 13 b bei einem Besoldungsdienstalter vom 31. August 1953.

Im Jahre 1961 heiratete die Klägerin Dr. Bernhard S..., der seinerzeit als Wissenschaftlicher Assistent am Institut für Internationales Recht der Universität K... tätig war. Im Jahre 1962 entschloß sie sich, ihren Ehemann auf eine Studienreise in die Vereinigten Staaten zu begleiten. Dieser plante damals, bei Prof. St... an der University of Michigan in A... zu studieren. Als sich jedoch herausstellte, daß Prof. St... im Studienjahr 1962/63 dort nicht lehren würde, bewarb sich der Ehemann der Klägerin um ein Stipendium der N... University, Institute of Comparative Law. Er erhielt es Ende April 1962. Die Klägerin, die schon vorher gelegentlich Interesse an einer Lehrtätigkeit im Ausland bekundet hatte, hatte sich zunächstüber den Pädagogischen Austauschdienst, Bonn, um einen Austauschplatz an der Kingswood School, C..., B..., M..., beworben. Zu einer Vermittlung im Rahmen des Lehreraustauschprogramms kam es jedoch nicht, weil die Klägerin ihrem Ehemann nach N... folgen wollte.

Mit Schreiben vom 17. Juni 1962 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, sie ab 15. August 1962 für ein Jahr vom Schuldienst zu beurlauben, da sie beabsichtige, ab September 1962 in N... zu unterrichten. Es bestünden für sie Unterrichtsmöglichkeiten an der High School, an einem College oder am dortigen G... House, doch sei ein Vertragsabschluß wegen der derzeitigen Sommerferien noch nicht möglich gewesen. Nachdem die Klägerin darüber belehrt worden war, daß eine Beurlaubung für länger als sechs Monate nicht möglich sei, erklärte sie sich im Schreiben vom 28. Juni 1962 mit einem Urlaub "für sechs Monate ohne Gehaltszahlung" einverstanden.

Mit Bescheid vom 10. Juli 1962 gab die Beklagte dem Antrag, wie folgt, statt:

"Der Präses der Schulbehörde hat Ihrem Antrag auf Beurlaubung zur Durchführung einer privaten Reise nach den USA für die Zeit vom 16. August 1962 bis 15. Februar 1963 entsprochen.

Sie werden für diese Zeit ohne Fortzahlung der Dienstbezüge beurlaubt.

Bei einer Beurlaubung ohne Fortzahlung der Dienstbezüge ist das Besoldungsdienstalter gem. § 9 Abs. 3 des Hamburgischen Besoldungsgesetzes nach Beendigung des Urlaubs um die Hälfte der Zeit des Urlaubs zu kürzen.

Außerdem ist die Zeit des Urlaubs gem. § 112 (1) Ziff. 5 des Hamburgischen Beamtengesetzes nicht ruhegehaltfähig."

Von September 1962 an war die Klägerin als laboratory bzw. teaching assistant am Washington Square College of Arts and Science der N... University, Department of Biology, tätig. Ihre Arbeit bestand in der Vorbereitung und der Anleitung der Studenten während eines von Professor C... abgehaltenen Praktikums in Botanik. Zusätzlich erteilte sie Deutschunterricht je einmal wöchentlich am G... House, N..., und an der "Deutschen Sprachschule N...", einem von deutschen Eltern gegründeten Schulverein.

Unter dem 3. Dezember 1962 beantragte die Klägerin, sie ab 15. Januar 1963 für ein weiteres Jahr vom hamburgischen Schuldienst zu beurlauben, da sie beabsichtige, ihre Tätigkeit am Washington Square College fortzusetzen. Da die Beklagte die Klägerin, eine tüchtige Lehrkraft, nicht verlieren wollte, entsprach sie dem Gesuch durch folgende Verfügung des Personalamts vom 20. Februar 1963:

"Es ist ausnahmsweise genehmigt worden, daß die Studienrätin Christa Schloh zur Wahrnehmung einer Assistentenstelle irr Department of Biology der Universität N... über den 28.2.63 hinaus bis Ende Januar 1964 unter den bisherigen Bedingungen weiterbeurlaubt wird. Die Studienrätin ist jedoch darauf hinzuweisen, daß einer weiteren Verlängerung der Beurlaubung nicht entsprochen werden kann."

Der Wortlaut der Verfügung wurde der Klägerin durch Schreiben vom 28. Februar 1963 mitgeteilt, in dem es anschließend heißt:

"Bezüglich der in der obigen Verfügung erwähnten bisherigen Bedingungen der Beurlaubung verweise ich auf das Schreiben der Schulbehörde - Abteilung 112 - vom 10. Juli 1962."

Vorzeitig nach H... zurückgekehrt, beantragte die Klägerin, die ein Kind erwartete, am 7. September 1963 ihre Entlassung aus dem Beamtenverhältnis. Unter demselben Datum beantragte sie, ihr eine Abfindung zu gewähren, und bat darum, bei deren Berechnung die Zeit ihrer Beurlaubung ohne Bezüge in die Gesamtdienstzeit einzubeziehen. Sie habe von September 1962 bis Mai 1963 als teaching assistant am Washinton Square College of Arts and Science der N... University und zugleich als Sprachlehrerin am G... House und an der "Deutschen Sprachschule N..." in ihrem Beruf gearbeitet und würde in der Einbeziehung eine Anerkennung dieser Tätigkeit sehen.

Durch Senats Verfügung vom 16. September 1963 wurde die Klägerin mit Ablauf des 30. September 1963 aus dem Beamtenverhältnis entlassen. Das Personalamt setzte mit Bescheid vom 14. Oktober 1963 die Abfindung auf 5 702,32 DM fest. Dabei wurde die Zeit der Beurlaubung nicht einbezogen. Hierzu heißt es:

"Ohne Dienstbezüge zu privaten Zwecken beurlaubt vom 16.8.62 bis 30.9.63 - nicht anrechnungsfähig."

Die Klägerin legte Widerspruch hiergegen ein, weil sie nicht zu privaten Zwecken beurlaubt worden sei. Eine solche Feststellung lasse sich mit der von ihr in N... ausgeübten Tätigkeit nicht vereinbaren. Auch sei die Weiterbeurlaubung mit Schreiben vom 28. Februar 1963 "zur Wahrnehmung einer Assistentenstelle" erfolgt. Zu privaten Zwecken hätte sie auch nicht länger als ein halbes Jahr beurlaubt werden können.

Der Widerspruch wurde durch Bescheid vom 5. Februar 1964 mit folgender Begründung zurückgewiesen: Gemäß § 155 Abs. 2 des Hamburgischen Beamtengesetzes vom 13. März 1961 (GVBl. S. 49) - HmbBG - sei eine Beurlaubung ohne Bezüge für eine längere Zeit als einen Monat grundsätzlich nicht in die Gesamtdienstzeit einzubeziehen. Ausnahmen könne nur der Senat zulassen. Er habe in den Verwaltungsvorschriften - Vwr - Nr. 2 Abs. 1 zu § 155 HmbBG bestimmt, daß die Beurlaubungszeit unter den Voraussetzungen des § 112 Abs.1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG anzurechnen sei. Diese Voraussetzungen seien nicht erfüllt: Weder habe der Urlaub öffentlichen Belangen gedient, noch sei die Anrechnung zugestanden worden.

Die Klägerin hat Anfechtungsklage erhoben. Sie hat vorgetragen: Ihr sei von der Beklagten vor Antritt des Urlaubs auferlegt worden, im Ausland Schuldienst zu leisten. Etwa zwischen dem 17. Juni und dem 7. Juli 1962 habe ihr das der Leiter der Auslandsabteilung der Schulbehörde, Oberschulrat Dr. R..., mündlich gesagt. Dieser Auflage sei sie nachgekommen. Ihre Beurlaubung nach N..., um dort als Lehrkraft tätig zu sein, habe öffentlichen Belangen gedient; sie sei in den Auslandsschuldienst beurlaubt worden. Die Berücksichtigung der Zeit des Urlaubs gelte damit als zugestanden, und zwar des gesamten Urlaubs, da es sich um einen einheitlichen Urlaub gehandelt habe und die erste Beurlaubung nur aus formellen Gründen als Privatreise bezeichnet worden sei. Zumindest hätte die Beklagte unter Berücksichtigung des Dienst- und Treueverhältnisses sowie ihrer Fürsorgepflicht eine Ausnahme gemäß § 155 Abs. 2 Satz 3 HmbBG zulassen müssen.

Die Klage ist in zwei Instanzen ohne Erfolg geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung seines auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 15. April 1965 ergangenen Urteils im wesentlichen ausgeführt:

Nach § 155 Abs. 2 Satz 2 HmbBG bleibe die Zeit einer Beurlaubung ohne Bezüge für eine längere Zeit als einen Monat bei Berechnung der einer ausscheidenden verheirateten Beamtin auf Lebenszeit nach §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 HmbBG zu zahlenden Abfindung unberücksichtigt. Da die Klägerin für länger als ein Jahr ohne Bezüge beurlaubt gewesen sei, sei eine Einbeziehung dieser Zeit in die Gesamtdienstzeit nach dem Willen des Gesetzgebers somit grundsätzlich ausgeschlossen.

Die Beklagte habe aber auch von dem ihr durch § 155 Abs. 2 Satz 3 HmbBG eingeräumten Ermessen, in Fällen einer Beurlaubung Ausnahmen von der Grundsatzregelung des § 155 Abs. 2 Satz 2 HmbBG zuzulassen, keinen fehlerhaften Gebrauch gemacht. Sie habe insbesondere nicht gegen selbst gesetzte Richtlinien verstoßen.

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg als oberste Dienstbehörde habe für die Ausübung des ihm durch§ 155 Abs. 2 Satz 3 HmbBG eingeräumten Ermessens in den Verwaltungsvorschriften zum Versorgungsteil des Hamburgischen Beamtengesetzes (Mitt.Verw.1961, 266) eine Richtlinie gesetzt. Er habe in der Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu§ 155 bestimmt, daß die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge für eine längere Zeit als einen Monat nach§ 155 Abs. 2 Satz 3 HmbBG unter den Voraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG in die Dienstzeit einzurechnen sei, d.h. dann, wenn die Berücksichtigung spätestens bei Beendigung eines den öffentlichen Belangen dienenden Urlaubs zugestanden sei.

Es sei nicht zu beanstanden, daß der Senat das ihm durch§ 155 Abs. 2 Satz 3 HmbBG eingeräumte Ermessen derart für eine Mehrzahl von Fällen ausgeübt, nämlich eine Ausnahme von der Nichteinrechnung nach § 155 Abs. 2 Satz 2 HmbBG unter den Voraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG allgemein zugelassen habe. Eine solche Anknüpfung sei sachgerecht. Denn beide Vorschriften regelten einenähnlichen Sachverhalt und verfolgten denselben Zweck.

Die Beklagte habe nicht gegen diese von ihr selbst gesetzte Richtlinie verstoßen, als sie die Zeit des von der Klägerin in den USA verbrachten Urlaubs in die Gesamtdienstzeit nach § 155 Abs. 2 HmbBG nicht einbezogen habe.

Die Vwv Nr. 4 Abs. 1 zu § 112 HmbBG sei allerdings auch im Rahmen der Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu§ 155 zu beachten. Denn durch sie werde in bestimmten Fällen fingiert, daß die Voraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG gegeben seien, wodurch zugleich die generelle positive Ermessensentscheidung der Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu§ 155 Platz greife und die Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge in die Dienstzeit nach § 155 Abs. 2 Satz 1 HmbBG einzurechnen sei. Die Voraussetzungen der Vwv Nr. 4 Abs. 1 zu § 112 seien jedoch nicht gegeben.

Nach Vwv Nr. 4 Abs. 1 Satz 1 zu § 112 gelte die Berücksichtigung von Zeiten einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge auf Grund der dort aufgeführten Gesetze als nach§ 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 zugestanden - und darin liege zugleich die Anerkennung, daß der Urlaub öffentlichen Belangen gedient habe. Das gleiche gelte gemäß Satz 2 für die in den Auslandsschuldienst beurlaubten Lehrkräfte.

Die Klägerin sei aber nicht "in den Auslandsschuldienst" beurlaubt gewesen. "In den Auslandsschuldienst beurlaubt" im Sinne der Vwv Nr. 4 Abs. 1 Satz 2 zu § 112 HmbBG sei eine Lehrkraft nur dann, wenn der Urlaub erklärtermaßen zu dem Zweck erteilt werde, daß die Lehrkraft Dienst an einer Schule im Ausland leiste. Davon könne im vorliegenden Fall nicht die Rede sein.

Eine Beurlaubung in den Auslandsschuldienst im Sinne der Vwv Nr. 4 Abs. 1 Satz 2 zu§ 112 HmbBG könne bei den weitreichenden Folgen dieser Verwaltungsvorschrift - generelles Zugeständnis im Sinne des§ 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG - nur dann angenommen werden, wenn sie unter Mitwirkung staatlicher Stellen zustande gekommen sei, wenn also eine Vermittlung nach den Grundsätzen des "Merkblattes für Lehrer, die vorübergehend an. Schulen im Auslandübertreten wollen" oder im Rahmen eines offiziellen Lehreraustausches, z.B. des Fulbright-Programms, stattgefunden habe. Denn nur dann sei von vornherein - bei Erteilung des Urlaubs - gewährleistet, daß der Urlaub öffentlichen Belangen diene. Nur im Rahmen solcher offiziellen Programme sei es der Beklagten auch möglich, bei der Beurlaubung schriftlich zuzusichern, daß den Lehrkräften die im Auslandsschuldienst verbrachte Zeit im Rahmen der jeweils bestehenden Besoldungs- und Beamtengesetze ebenso angerechnet werde, wie wenn sie im heimischen öffentlichen Schuldienst beschäftigt gewesen wären.

Eine derartige Beurlaubung "in den Auslandsschuldienst" habe die Beklagte nicht genehmigt, auch nicht genehmigen wollen. Für die Entscheidung wäre nach der Bekanntmachung des Personalamts -Übertragung von Befugnissen personalrechtlicher Art; hier: Beurlaubungen und Auslandsdienstreisen - vom 24. Februar 1961 (Mitt.Verw. 1961, 55), die als Anlage 1 den sogenannten Delegationserlaß enthält, das Personalamt zuständig gewesen (vgl. Abschnitt I Nr. 1 a der Erläuterungen). Das Personalamt habe aber das Urlaubsgesuch der Klägerin vom 17. Juni 1962 nicht beschieden. Der Urlaub sei vielmehr vom Präses der Schulbehörde "zur Durchführung einer privaten Reise nach den USA" erteilt worden, und zwar, wie die Aktenvermerke der Beamten der Schulbehörde vom 20. und 21. Juni sowie vom 2. Juli 1962 ergäben, auf Grund von Ziffer 27 des Delegationserlasses, wonach "zur Durchführung von Auslandsreisen zu privaten und besonderen Zwecken" Urlaub bis zur Dauer von sechs Monaten gewährt werden könne. Die Klägerin könne sich nicht darauf berufen, daß sie einen Urlaub zu privaten Zwecken nicht beantragt habe. Ihr sei nach den erwähnten Aktenvermerken eröffnet worden, daß ihr Urlaubsgesuch in der beantragten Form nach der Praxis des Personalamts keine Aussicht auf Genehmigung habe. Gleichzeitig sei sie darauf hingewiesen worden, daß die Möglichkeit bestehe, ihr auf der Grundlage von Ziffer 27 des Delegationserlasses Urlaub zu gewähren. Hiermit habe sie sich gegenüber dem Personalreferenten der Abteilung Gymnasien, Oberschulrat W..., und gegenüber dem Leiter der Auslandsabteilung der Schulbehörde, Oberschulrat Dr. R..., einverstanden erklärt. Hierauf beziehe sich ihr Ergänzungsantrag vom 28. Juni 1962. Im übrigen hätten an der Tatsache, daß die Beklagte sie in den Auslandsschuldienst weder habe beurlauben wollen noch beurlaubt habe, etwaige Zweifel bei der Klägerin nicht mehr bestehen können, nachdem sie den Urlaubsbescheid vom 10. Juli 1962 erhalten habe. Damit sei klargestellt gewesen, daß die Beklagte die Beurlaubung nicht als den öffentlichen Belangen dienend angesehen habe. Einwendungen habe die Klägerin damals nicht erhoben.

Auch die erneute Beurlaubung der Klägerin über den 28. Februar 1963 hinaus sei nicht "in den Auslandsschuldienst" im Sinne der Vwv Nr. 4 Abs. 1 Satz 2 zu § 112 HmbBG erfolgt. Abgesehen davon, daß es auch insoweit an einer Mitwirkung staatlicher Stellen gefehlt habe, habe die Beklagte ausdrücklich an den "bisherigen Bedingungen", d.h. denen des Bescheides vom 10. Juli 1962, festgehalten. Damit sei trotz der Formulierung "zur Wahrnehmung einer Assistentenstelle im Department of Biology der Universität N..." - der Klägerin erkennbar - dargetan worden, daß die Beklagte sie auch weiterhin zu privaten Zwecken, nicht aber, um öffentlichen Belangen zu dienen, habe beurlauben wollen und beurlaubt habe. Das Gegenteil folge auch nicht daraus, daß die Beklagte nach ihrer allgemeinen Verwaltungsübung Urlaub zu privaten Zwecken in der Regel nicht über die Dauer von sechs Monaten hinaus zu gewähren pflege. Es bleibe der Beklagten unbenommen, von einer ständigen Übung im Einzelfall abzuweichen. Das sei hier geschehen; der weitere Urlaub sei "ausnahmsweise" genehmigt worden. Wenn es sich um eine Beurlaubung in den Auslandsschuldienst gehandelt hätte, hätte es einer Ausnahme nicht bedurft. Die Wendung "zur Wahrnehmung einer Assistentenstelle" knüpfe an das Urlaubsgesuch der Klägerin vom 3. Dezember 1962 und das beigefügte Angebot der N... University vom 29. November 1962 an und sei von der Beklagten gewählt worden, um ein Abweichen von der allgemeinen Verwaltungsübung zu rechtfertigen und der besonderen Lage der Klägerin, der man die Beamtenrechte habe erhalten und eine Rückkehr in den Schuldienst habe ermöglichen wollen, gerecht zu werden. In diesem Sinne sei es auch zu verstehen, wenn der Leiter der Auslandsabteilung der Schulbehörde der Klägerin, wie sie vortrage, "aufgegeben" habe, in N... an einer Schule zu unterrichten. Es handele sich nicht um eine Auflage, die bei einer Beurlaubung zu privaten Zwecken die Beklagte gar nicht durchzusetzen in der Lage gewesen sei, sondern um eine Empfehlung, damit eine ausnahmsweise Weiterbeurlaubung entgegen der sonstigen Übung ermöglicht würde. Das lasse auch der Aktenvermerk des Oberschulrats Dr. R... vom 21. Juni 1962 erkennen.

Die Fiktion der Vwv Nr. 4 Abs. 1 Satz 2 zu§ 112 HmbBG greife schließlich auch nicht deshalb ein, weil die Klägerin am G... House, N... und an der dortigen Deutschen Sprachschule Deutschunterricht erteilt habe. Auch insoweit fehle es an einer Mitwirkung staatlicher Stellen und am erklärten Willen der Beklagten. Diese Lehrtätigkeit als "Auslandsschuldienst" im Sinne der genannten Verwaltungsvorschrift anzusehen, scheitere überdies schon daran, daß die Klägerin an diesen Instituten nur wenige Stunden wöchentlich unterrichtet habe und daß es sich hierbei, mit ihren eigenen Worten, lediglich um eine Nebentätigkeit gehandelt habe.

Auch im übrigen habe die Beklagte nicht gegen die Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu § 155 HmbBG verstoßen. Denn die Voraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG lägen auch - abgesehen von der Fiktion der Vwv Nr. 4 Abs. 1 zu § 112 - nicht vor. Das habe die Beklagte im Widerspruchsbescheid zutreffend dargelegt.

Die Beklagte sei auch nicht auf Grund der gegenüber der Klägerin bestehenden Fürsorgepflicht (§ 82 HmbBG) so zu behandeln, als ob die Berücksichtigung der Urlaubszeit als ruhegehaltfähig zugestanden wäre. Die Beklagte habe sich im Widerspruchsbescheid zu Recht darauf gestützt, daß eine Berücksichtigung auch deshalb unterbleiben müsse, weil der Urlaub der Klägerin nicht öffentlichen Belangen gedient habe. Es reiche nicht aus, daß die Tätigkeit der Klägerin als Assistentin an einem College der N... University - das möge zu ihren Gunsten unterstellt werden - geeignet gewesen sei, bei den Schülern Aufgeschlossenheit für das deutsche Sprach- und Kulturgut zu Wecken und zu fördern. Denöffentlichen Belangen diene ein Urlaub vielmehr nur, wenn seine Erteilungüberwiegend Im Interesse des Dienstherrn gelegen habe. Das sei hier nicht der Fall. Das Interesse der Allgemeinheit sei in erster Linie auf eine gründliche und planmäßige Erziehung und fachliche Unterweisung der deutschen Schuljugend gerichtet'. Im Interesse ihres Dienstherrn hätte es daher gelegen, wenn die Klägerin "- bei dem bekannten Mangel an qualifizierten naturwissenschaftlichen Lehrkräften - im hamburgischen Schuldienst verblieben wäre. Ihre Beurlaubung hingegen habe dem - verständlichen - privaten Zweck der Klägerin gedient, ihren Ehemann nach N... zu begleiten. Die Klägerin berufe sich zu Unrecht darauf, daß die Zeit ihrer Beurlaubung angerechnet worden wäre, wenn sie im Rahmen des Fulbright-Lehreraustauschprogramms an der Schule in M... unterrichtet hätte. Ein offizieller Lehreraustausch sei nicht zu vergleichen mit der privaten Aufnahme einer Unterrichtstätigkeit an einem ausländischen College. Denn das öffentliche Interesse an einem derartigen Austausch liege darin, daß gegenseitige internationale Absprachen erfüllt würden. Auch die von der Klägerin angeführte Entsendung eines Beamten in ein Entwicklungsland sei nicht vergleichbar. In einem solchen Fall liege das öffentliche Interesse darin, daß durch die Tätigkeit des Beamten ein Beitrag zur Entwicklungshilfe geleistet werde.

Mit diesen auf der Grundlage der Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu § 155 HmbBG angestellten Erwägungen zu§112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG, die nach dem Ausgeführten Rechts- oder Ermessensfehler nicht enthielten, habe die Beklagte ihre Prüfung, ob die Zeit der Beurlaubung der Klägerin in die Gesamtdienstzeit nach § 155 Abs. 2 Satz 2 HmbBG im Wege der Ausnahme gemäß Satz 3 einbezogen werden solle, als abgeschlossen angesehen. Denn es heiße im Widerspruchsbescheid, die Anrechnung sei "nur" möglich, wenn sie spätestens bei Beendigung eines den öffentlichen Belangen dienenden Urlaubs zugestanden sei. Sie habe sich somit in der Ausübung des ihr durch § 155 Abs. 2 Satz 3 HmbBG eingeräumten Ermessens durch die Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu § 155 HmbBG für gebunden erachtet. Das sei allerdings ermessensfehlerhaft; denn die Beklagte habe die Grenzen ihres Ermessens für enger gehalten, als sie es seien.

Damit, daß der Senat als oberste Dienstbehörde das ihm durch § 155 Abs. 2 Satz 3 HmbBG eingeräumte Ermessen in zulässiger Weise durch die Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu § 155 für bestimmte Fälle positiv ausgeübt, nämlich eine Ausnahme unter den Voraussetzungen des§ 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG generell zugelassen habe, sei das der obersten Dienstbehörde eingeräumte Ermessen nicht erschöpft. Es seien Fälle, z.B. solche von besonderer Härte, denkbar, in denen es auch sonst gerechtfertigt sein könne, eine Ausnahme von der Grundsatzregel des § 155 Abs. 2 Satz 2 HmbBG zuzulassen.

Der in den angefochtenen Bescheiden enthaltene Ermessensfehler nötige jedoch nicht zu ihrer Aufhebung. Die Beklagte habe zusätzliche - über den Inhalt der Verwaltungsvorschriften hinausgehende - Ermessenserwägungen während des anhängigen Rechtsstreits angestellt und sie in der Klageerwiderung vom 17. März 1964 nachgeschoben. Das sei zulässig. Denn durch diese weiteren Erwägungen verliere der angefochtene Verwaltungsakt nicht sein gewolltes Wesen und werde in seinem Ausspruch nicht geändert. Die Klägerin habe auch Gelegenheit gehabt, während des Rechtsstreits Stellung zu nehmen, so daß ihre Rechtsverteidigung nicht beeinträchtigt worden sei.

Wenn die Beklagte - "abgesehen von den Verwaltungsvorschriften" - ihr Ermessen wiederum dahin ausgeübt habe, daß sie es bei der Grundsatzregel des Gesetzes (Nichteinbeziehung der Zeit einer Beurlaubung ohne Bezüge in die Gesamtdienstzeit) belassen und eine Ausnahme nicht zulassen wolle, so sei das nicht zu beanstanden.

Es sei nicht sachwidrig, wenn die Beklagte einen zu privaten Zwecken erteilten Urlaub nicht in die Gesamtdienstzeit nach § 155 Abs. 2 HmbBG einbeziehe und wenn sie den der Klägerin erteilten Urlaub als ausschließlich ihrem privaten Interesse dienend ansehe. Denn der Grund für die Gewährung des Urlaubs habe in den persönlichen Verhältnissen der Klägerin, die ihren Ehemann habe begleiten wollen, gelegen. Auch die Aufnahme der Unterrichtstätigkeit an einem College der N... University habe allein im Interesse der Klägerin gelegen; nur auf diese Weise habe sie eine weitere ausnahmsweise Verlängerung des Urlaubs bei der Beklagten entgegen deren sonstigen Verwaltungsübung erreichen können. Durch die Nichteinbeziehung eines derartigen Privaturlaubs in die Gesamtdienstzeit habe die Beklagte auch nicht gegen den Gleichheitssatz verstoßen. Es sei nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, daß die Beklagte in gleichen oder ähnlichen Fällen anders entschieden hätte. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten sei auch nicht unbillig. Die Beklagte habe der Klägerin bei ihrer Beurlaubung ein ungewöhnliches Entgegenkommen gezeigt. Dadurch sei dieser erspart geblieben, schon vor Antritt ihrer Reise die Entlassung zu beantragen, wenn sie auf die Begleitung ihres Ehemannes nicht habe verzichten wollen. So seien ihr die Beamtenrechte erhalten geblieben. Da die Beklagte die Zeit des Urlaubs in den beiden Urlaubsbescheiden ausdrücklich als nicht ruhegehaltfähig bezeichnet habe, habe die Klägerin bei der Grundsatzregelung durch§ 155 Abs. 2 Satz 2 HmbBG auch nicht begründet damit rechnen können, daß die Zeit ihres Urlaubs in die für die Berechnung ihrer Abfindung zugrundezulegende Gesamtdienst zeit im Wege einer Ausnahme einbezogen würde. Schließlich sei nicht ersichtlich, wodurch die Entscheidung der Beklagten gegen Art. 6 GG verstoßen sollte. Dieses Grundrecht habe die Beklagte weitgehend gewahrt, als sie der Klägerin über das übliche Maß hinaus Urlaub gewährt und damit ermöglicht habe, mit ihrem Ehemann zusammenzuleben.

Die Klägerin hat gegen dieses Urteil die zugelassene Revision eingelegt mit dem Antrag,

Die Revision rügt Verletzung von Verfahrensrecht und materiellem Recht, insbesondere fehlerhafte Anwendung der Rechtsgrundsätzeüber das Nachschieben von Gründen, die Verletzung des Gleichheitssatzes und damit im Zusammenhang die Verletzung der Rechtsgrundsätze über die Auslegung von Verwaltungsakten, die Verletzung des Verfassungsgrundsatzes des Schutzes der Ehe sowie die Nichtbeachtung der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht.

Die Beklagte hat beantragt,

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Entscheidung kann gemäß §§ 141, 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen.

Die Revision ist unbegründet.

Soweit die Revision Verletzung von Verfahrensrecht geltend macht, rügf sie nicht, daß das Verfahren des Berufungsgerichts gegen das für die Verwaltungsgerichte geltende Verfahrensrecht verstoße, sondern daß die Entscheidung der Beklagten fehlerhaft sei. Auch diese Rüge ist daher in Wahrheit eine Rüge der Verletzung materiellen Rechts. Sie greift nicht durch.

Gemäß § 155 Abs. 2 Satz 2 des Hamburgischen Beamtengesetzes in der hier anzuwendenden Fassung vom 13. März 1961 (GVBl. S. 49) - HmbBG - wird in die der Abfindung einer auf Antrag entlassenen verheirateten Beamtin zugrundezulegende Gesamtdienstzeit die Zeit einer Beurlaubung ohne Bezüge für eine längere Zeit als einen Monat nicht einbezogen; nach Satz 3 dieser Vorschrift kann die oberste Dienstbehörde in Fällen einer Beurlaubung Ausnahmen zulassen. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, und darüber besteht zwischen den Parteien auch kein Streit, daß die Zulassung einer Ausnahme ins Ermessen der obersten Dienstbehörde gestellt ist. Oberste Dienstbehörde ist gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 HmbBG der Senat als oberste Verwaltungsbehörde. In der Bestimmung als oberste Verwaltungsbehörde liegt beschlossen, daß der Senat nicht als politisch verantwortliche oberste Spitze der Beklagten tätig wird, sondern die Aufgaben und Befugnisse der obersten Dienstbehörde durch das damalige Personalamt als das fachlich zuständige Senatsamt wahrnehmen lassen konnte. Welcher Beamte des Personalamts im einzelnen Fall die Entscheidung zu treffen befugt war, ist eine Frage der innerbehördlichen Organisation. Die Fülle der Aufgaben, die von der obersten Dienstbehörde auf beamtenrechtlichem, disziplinarrechtlichem und besoldungsrechtlichem Gebiet zu erfüllen sind, läßt es in der Regel ausgeschlossen erscheinen, daß der Gesetzgeber ein unmittelbares Handeln der politisch verantwortlichen Spitze der Behörde, sei sie ein Kollegium oder eine einzelne Person (Minister, Bürgermeister, Senator), oder des der politischen Spitze nachgeordneten obersten Verwaltungsbeamten (Behördenleiters) gewollt hat (vgl. dazu Urteil vom 20. November 1964 - BVerwG VI C 229.61 -[Buchholz 232 § 12 BBG Nr. 10]). Dabei kann - und wird zweckmäßig - zum Erlaß eines Verwaltungsakts ein anderer Beamter bestimmt sein als zum Erlaß des Widerspruchsbescheides Die Übertragung von Aufgaben und Befugnissen innerhalb ein und derselben Behörde von dem Behördenleiter auf die der Behörde zugeteilten Beamten, die üblich und nach allgemeinem Verwaltungsrecht zulässig ist, sofern eine Rechtsvorschrift nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt, ist zu unterscheiden von der rechtswidrigen Übertragung bestimmter Aufgaben und Befugnisse, die nach Rechtsvorschrift Behörden, einer bestimmten Stufe in der Behördenhierarchie vorbehalten sind, auf Behörden anderer Stufen; bei dieser Rechtslage wird allerdings ein von der unzuständigen Behörde erlassener Verwaltungsakt nicht dadurch rechtmäßig, daß die zuständige Behörde den Widerspruchsbescheid erläßt (vgl. BVerwGE 30, 138[BVerwG 16.07.1968 - I C 81/67]). Es gibt auch keinen Rechtssatz, daß eine im einzelnen Fall ergehende Ermessensentscheidung von derselben Stelle getroffen werden muß, von der das Ermessen steuernde allgemeine Verwaltungsvorschriften (Richtlinien) erlassen worden sind. Vielmehr werden solche Verwaltungsvorschriften gerade auch deshalb zentral erlassen, um eine einheitliche Handhabung des Ermessens in einer Vielzahl von Fällen durch nachgeordnete Behörden oder Beamte zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu gewährleisten.

Die Rüge der Revision, die Beklagte habe im Zusammenhang mit der Auslegung der Beurlaubungsbescheide Auslegungsgrundsätze und den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt, ist unbegründet. Daß der durch Bescheid vom 10. Juli 1962 für die Zeit vom 16. August 1962 bis zum 15. Februar 1963 erteilte Urlaub zu privaten Zwecken gewährt war, kann nicht ernstlich bezweifelt werden. Denn er war "zur Durchführung einer privaten Reise nach den USA" erteilt, der Klägerin war nach den Feststellungen des Berufungsgerichts auch bekannt, daß nur ein Urlaub für diesen Zweck in Betracht komme; auch war in dem Beurlaubungsbescheid ausdrücklich festgelegt, daß die Urlaubszeit nicht als ruhegehaltfähige Dienstzelt berücksichtigt werde. Aber auch die Auslegung des zweiten Beurlaubungsbescheides vom 20. Februar 1963 durch das Berufungsgericht dahin, daß der Urlaub nicht zur Wahrungöffentlicher Belange erteilt worden sei, ist nicht zu beanstanden. Der in dem Beurlaubungsbescheid angegebene Zweck "zur Wahrnehmung einer Assistentenstelle" sagt als solcher nichts darüber aus, ob die Beurlaubung im öffentlichen oder im privaten Interesse lag. Dies läßt sich erst aus den gesamten Umständen der Beurlaubung ermitteln. Daß auch diese Verlängerung des Urlaubs um ein weiteres Jahr - zum mindesten vorwiegend - im privaten Interesse der Klägerin erfolgte, hat das Berufungsgericht im einzelnen dargelegt. Diese im wesentlichen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts sind von der Revision nicht mit zulässigen und begründeten Rügen angegriffen. Insbesondere ist es nicht denkfehlerhaft, zur Ermittlung des Zwecks der Beurlaubung auch die im Beurlaubungsbescheid ausdrücklich durch Bezugnahme auf den früheren Beurlaubungsbescheid angeführten Bedingungen, u.a. daß die Zeit des Urlaubs nicht als ruhegehaltfähige Dienstzeit anerkannt werde, heranzuziehen. Einem unbefangenen Leser war daraus erkennbar, daß auch der verlängerte Urlaub nicht als öffentlichen Belangen dienend anerkannt war. Die Berücksichtigung der Urlaubszeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 112 Abs. 1 Nr. 5 HmbBG und zugleich als Teil der "Gesamtdienstzeit" im Sinne des§ 155 Abs. 2 HmbBG gälte allerdings nach der Verwaltungspraxis der Beklagten dann als vor Beendigung des Urlaubs zugestanden (vgl. Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu § 155 HmbBG in Verbindung mit Vwv Nr. 4 Abs. 1 Satz 2 zu§ 112 HmbBG), wenn die Klägerin "in den Auslandsschuldienst" beurlaubt worden wäre. Das Berufungsgericht hat aber in Übereinstimmung mit der Beklagten ausgeführt, daß eine Beurlaubung in den Auslandsschuldienst im Sinne der Vwv Nr. 4 Abs. 1 Satz 2 zu§ 112 HmbBG nur dann vorliege, wenn sie unter Mitwirkung staatlicher Stellen zustande gekommen sei, wenn also eine Vermittlung nach den Grundsätzen des "Merkblattes für Lehrer, die vorübergehend an Schulen im Ausland übertreten wollen" oder im Rahmen eines offiziellen Lehreraustausches, z.B. des Fulbright-Programms, stattgefunden habe. Die von der Verwaltung zur Bindung des eigenen Ermessens (vgl. dazu u. a. BVerwGE 31, 212 [213 f.] mit weiteren Nachweisen) erlassenen Verwaltungsvorschriften auszulegen, ist zunächst die Verwaltung selbst berufen. Diese Auslegung unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Prüfung -abgesehen von den hier ohne weiteres zu bejahenden Fragen, ob die Auslegung dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen entspricht - auch darauf, ob dabei der Gleichbehandlungsgrundsatz gewahrt ist, ob also die Verwaltung in gleichen Fällen gleich verfährt. Gewiß wäre eine weitere Auslegung des Begriffs "Auslandsschuldienst" im Sinne des Vorbringens der Revision möglich; zu einer Beanstandung der Auslegung, welche die Beklagte der Vorschrift hier gibt, bestände aber nur Grund, wenn sie in gleichliegenden Fällen, d.h. in Fällen, in denen Lehrer sich eine Lehrtätigkeit im Ausland ohne Mitwirkung der zuständigen deutschen Stellen verschaffen und hierfür ohne Dienstbezüge beurlaubt werden, eine Beurlaubung in den Auslandsschuldienst annehmen würde. Derartiges hat das Berufungsgericht nicht festgestellt und wird auch von der Revision nicht mit zulässigen und begründeten Aufklärungsrügen vorgetragen.

Unbegründet ist auch die Revisionsrüge, die vom Berufungsgericht angenommenen Fehler der angefochtenen Bescheide könnten durch das Nachschieben von Gründen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht geheilt werden, weil die Beklagte bei Erlaß des Festsetzungsbescheides vom 14. Oktober 1963 überhaupt kein Ermessen, bei Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 5. Februar 1964 ihr Ermessen in zu engen Grenzen ausgeübt habe. Ob die Beklagte bereits beim Erlaß des Festsetzungsbescheides oder erst bei Erlaß des Widerspruchsbescheides Ermessen ausgeübt hat, ist hier ohne Bedeutung. Rechtlich bedenklich mag es zwar sein, wenn eine Behörde, die gesetzlich ermächtigt ist, in Rechte des Bürgers nach ihrem Ermessen einzugreifen, bei dem auf eine bestimmte Situation bezogenen Eingriff Ermessen überhaupt nicht ausübt, sondern sich zum Eingreifen gesetzlich verpflichtet hält, später aber den Eingriff durch Ermessenserwägungen zu rechtfertigen versucht. Nur solche Fälle könnten mit den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen verglichen werden, in denen der ohne die gesetzlich vorgeschriebene Mitwirkung oder Anhörung einer anderen Stelle vorgenommene Eingriff einer Behörde in die Rechtsstellung des Bürgers für nicht im Widerspruchsverfahren und erst recht nicht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren heilbar erklärt worden ist (vgl. BVerwGE 9, 69;  11, 195[BVerwG 03.11.1960 - III C 13/59];  17, 279) [BVerwG 13.12.1963 - VI C 163/61]. Geht es aber darum, ob die Behörde eine nach der gesetzlichen Regel nicht zustehende Leistung nach ihrem Ermessen ausnahmsweise zu gewähren befugt ist, so ist es unerheblich, ob die nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung gebotenen Ermessenserwägungen bereits bei der ersten Ablehnung oder erst im Widerspruchsverfahren angestellt werden. Wichtig ist nur, daß der Behörde bei der Ausübung des Ermessens die hierfür erheblichen Tatsachen bekannt sind (vgl. BVerwGE 22, 215 [218]). Im vorliegenden Fall waren diese Tatsachen dem für die Entscheidung zuständigen Personalamt, auch ohne daß es die Schulbehörde erneut beteiligte, jedenfalls z.Z. des Erlasses des Widerspruchsbescheides bekannt, wie sich aus Abschnitt I dieses Bescheides ergibt. - Das Berufungsgericht hat allerdings ausgeführt, die Beklagte habe im Verwaltungsverfahren die Prüfung, ob die Zeit der Beurlaubung in die der Abfindung zugrundezulegende Gesamtdienstzeit ausnahmsweise einzubeziehen sei, mit den Erwägungen zu dem in der Vwv Nr. 2 Abs. 1 Satz 5 zu § 155 HmbBG angeführten§ 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 KmbBG als abgeschlossen angesehen, also den Ermessensrahmen zu eng gezogen. Das ist zum mindesten zweifelhaft. Denn die Beklagte hat zwar im Widerspruchsbescheid nach der Wiedergabe des Inhalts der Vwv Nr. 2 Abs. 1 zu§ 155 HmbBG dargelegt, "danach" sei die Anrechnung "nur möglich", wenn sie spätestens bei Beendigung eines denöffentlichen Belangen dienenden Urlaubs zugestanden sei. Nach näherer Begründung, warum diese Voraussetzungen im Falle der Klägerin nicht gegeben seien, fährt der Widerspruchsbescheid aber fort: "im übrigen hat sich gezeigt, daß Ihr Aufenthalt in N... nicht für Ihre Tätigkeit als hamburgische Lehrerin förderlich gewesen ist. Sie sind noch vor Beendigung Ihres Urlaubs auf Ihren Antrag aus dem Schuldienst entlassen worden." Diese Sätze können zwar als weitere Begründung dafür gemeint sein, daß der Urlaub der Klägerin nicht im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG öffentlichen Belangen gedient habe. Doch spricht mehr dafür, daß sie eine zu den durch die Verwaltungsvorschriften vorgezeichneten Erwägungen zusätzliche entscheidende Ermessenserwägung zum Inhalt haben. Diese Erwägung entspricht entgegen der Auffassung der Revision dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung. Liegen die in den Verwaltungsvorschriften zu§ 155 HmbBG durch Bezugnahme auf §112 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 HmbBG angeführten Gründe für die Anrechnung der Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge, wie ausgeführt, nicht vor, so ist es sachgerecht, im übrigen - abgesehen von Fällen besonderer Härte - eine Ausnahme von der gesetzlichen Regel, daß solche Zeiten nicht einbezogen werden, nur zuzulassen, wenn der Urlaub für die spätere Tätigkeit des beurlaubten Beamten bei seinem Dienstherrn förderlich gewesen ist, und dies zu verneinen, wenn der Beamte alsbald nach Beendigung des Urlaubs oder noch vorher aus dem Dienstverhältnis ausscheidet. Es war nicht ermessensfehlerhaft, daß die Beklagte diesem Umstand gegenüber den ihr bekannten für eine Anrechnung sprechenden Tatsachen ausschlaggebendes Gewicht zumaß, zumal da eine besondere Härte bei der verhältnismäßig kurzen Dienstzeit der Klägerin im hamburgischen Schuldienst und den persönlichen Verhältnissen der Klägerin nicht zu erkennen war. Sollte aber die Beklagte, wie das Berufungsgericht meint, im Verwaltungsverfahren weitere Ermessenserwägungen als die von den Verwaltungsvorschriften vorgezeichneten nicht angestellt haben, so entsprechen auch die in der Klageerwiderung angeführten weiteren Erwägungen dem Zweck der Ausnahmeermächtigung des § 155 Abs. 2 Satz 3 HmbBG, wie das Berufungsgericht ohne Rechtsfehler darlegt. Daß die Verwaltung nur die ihre Ermessensentscheidung maßgebend tragenden Erwägungen bekanntzugeben und sich nicht ausdrücklich mit allen in Betracht kommenden Umständen und Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen braucht, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wiederholt ausgesprochen (vgl. u.a. BVerwGE 22, 215 [218] mit weiteren Nachweisen).

Nicht zum Erfolg führt auch die Rüge, die Ablehnung einer Berücksichtigung der Urlaubszeit als Dienstzeit verletze den Verfassungsgrundsatz des Schutzes der Ehe ( Art. 6 Abs. 1 GG), weil die Beklagte eine Lehrtätigkeit der Klägerin in Michigan berücksichtigt hätte, eine gleichartige von der Klägerin nur im Interesse des Zusammenlebens mit ihrem Ehemann bevorzugte Tätigkeit in N... aber nicht berücksichtige, obwohl Belange der Beklagten nicht dadurch berührt würden, in welchem amerikanischen Bundesstaat die Klägerin tätig gewesen sei. Die Auffassung der Revision, es sei für das öffentliche Interesse des deutschen Dienstherrn ohne Bedeutung, ob die Klägerin in M... oder in N... als Lehrerin tätig gewesen sei, läßt außer acht, daß die Klägerin nach N... - wie das Berufungsgericht ohne Rechtsfehler tatsächlich festgestellt hat - während der gesamten Zeit in ihrem privaten Interesse beurlaubt worden war. Im übrigen hat das Berufungsgericht mit Recht darauf hingewiesen, daß die Beklagte der Klägerin, gerade um ihr ein Zusammenleben mit ihrem Ehemann zu ermöglichen und dabei die Beamtenrechte zu wahren, weit entgegengekommen ist, indem sie sie nach N... beurlaubt hat, anstatt sie im Sommer 1962 vor die Wahl zu stellen, entweder mit ihrem Ehemann nach N... zu gehen und zuvor ihre Entlassung zu beantragen oder ihren Dienst in H... weiterzuversehen.

Schließlich greift auch die Revisionsrüge nicht durch, die Beklagte habe ihre Fürsorgepflicht dadurch verletzt, daß sie in dem Abfindungsbescheid anders als in den Beurlaubungsbescheiden nicht zwischen der Beurlaubung "zur Durchführung einer privaten Reise nach den USA" und der "zur Wahrnehmung einer Assistentenstelle" unterscheide, obwohl die Steuerbehörde der Klägerin bei einer solchen Unterscheidung wahrscheinlich zum mindesten für den zweiten Teil des Urlaubs Steuerfreibeträge einräumen werde. Abgesehen davon, daß die Klägerin der Steuerbehörde die Beurlaubungsbescheide vorlegen kann, ist der Vermerk in dem Abfindungsbescheid "ohne Dienstbezüge zu privaten Zwecken beurlaubt" - wie dargelegt - nicht zu beanstanden.

Die Revision ist daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.