Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.09.1969, Az.: BVerwG II C 118.67

I.

Der Kläger war seit dem Jahre 1948 im bayerischen Justizdienst tätig, seit dem Jahre 1950 im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, zuletzt als Justizhauptsekretär. Mit Ablauf des Monats Juli 1964 wurde er wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Während der gesamten Dienstzeit war er im amtsgerichtlichen Dienst in Osterhofen tätig; seit 1949 wohnt er in Osterhofen. Er begann seinen Dienst bei dem "Amtsgericht Osterhofen". Bis zum 31. Dezember 1956 hatte er dort auch seine Planstelle. Nach dem "Gesetz über die Bestimmung der Sitze der ordentlichen Gerichte und die Einteilung der Gerichtsbezirke" vom 17. November 1956 (BayGVBl. S. 221) war Osterhofen mit Wirkung vom 1. Januar 1957 nicht mehr Sitz eines eigenen Amtsgerichts; vielmehr gehörte die Gemeinde Osterhofen nunmehr zum Bezirk des Amtsgerichts Vilshofen. Durch die "Verordnung über die Errichtung amtsgerichtlicher Zweigstellen" vom 30. November 1956 (BayGVBl. S. 294) wurde jedoch mit Wirkung vom 1. Januar 1957 in Osterhofen eine "Zweigstelle" des Amtsgerichts Vilshofen errichtet, bei der sämtliche Vormundschafts-, Nachlaß- und Grundbuchangelegenheiten des Bereiches dieser Zweigstelle bearbeitet wurden. Im Zuge dieser Umorganisation wurde die Planstelle des Klägers vom Amtsgericht Osterhofen an das Amtsgericht Vilshofen übertragen. Das Bayerische Staatsministerium der Justiz versetzte den Kläger durch Entschließung vom 1. Dezember 1956 - ohne bezüglich des Umzugs etwas anzuordnen - mit Wirkung vom 1. Januar 1957 zum Amtsgericht Vilshofen; der Oberlandesgerichtspräsident in München ordnete durch Verfügung vom 8. Januar 1957 den Kläger rückwirkend auf den 1. Januar 1957 - ohne Umzugsanordnung - bis auf weiteres an die Zweigstelle Osterhofen ab. Durch die "Verordnung über die amtsgerichtlichen Zweigstellen" vom 9. Juni 1959 (BayGVBl. S. 178) wurde die Zweigstelle Osterhofen mit Wirkung vom 1. Juli 1959 aufgehoben. Der Gerichtsbetrieb wurde aber in Osterhofen "in Form laufender Gerichtstage" des Amtsgerichts Vilshofen fortgeführt. Der Kläger verrichtete seinen Dienst weiterhin nur in Osterhofen.

Der Kläger erhielt im Rahmen seiner Besoldung den Ortszuschlag der Ortsklasse B für Osterhofen. Durch die Vierte Verordnung der Bundesregierung zur Änderung der Verordnung über die Aufstellung des Ortsklassenverzeichnisses vom 24. April 1963 (BGBl. II S. 293) wurde Vilshofen aus der bisherigen Ortsklasse B mit Wirkung vom 1. Januar 1963 in die Ortsklasse A gehoben, während Osterhofen in der Ortsklasse B blieb. Darauf beantragte der Kläger, seinen Ortszuschlag nach der Ortsklasse A zu bemessen. Zur Begründung machte er im wesentlichen geltend: Der für den Ortszuschlag maßgebende "dienstliche Wohnsitz" (Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 des Bayerischen Besoldungsgesetzes vom 14. Juni 1958 [BayGVBl. S. 101] - BesG -) sei für ihn Vilshofen schon seit seiner zum 1. Januar 1957 verfügten Versetzung zum Amtsgericht Vilshofen, spätestens aber seit der Aufhebung der "Zweigstelle Osterhofen" im Jahre 1959. Der Oberlandesgerichtspräsident in München lehnte - einem Erlaß des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz vom 14. August 1963 entsprechend - durch Verfügung vom 18. September 1963 und Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 1963 den Antrag ab.

Mit der hiergegen gerichteten Klage hat der Kläger beantragt,

Das Verwaltungsgericht Regensburg hat die Klage durch Urteil vom 11. Dezember 1964 abgewiesen.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers durch Urteil vom 6. Mai 1966 im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Der "dienstliche Wohnsitz", nach dem sich die Höhe des Ortszuschlags bestimme, sei - von der nur für Ausnahmefälle vorgesehenen Zuweisung eines anderen dienstlichen Wohnsitzes abgesehen - der Ort, "an dem die Behörde oder ständige Dienststelle des Beamten ihren Sitz" habe (Art. 14 Abs. 1 BesG). "Dienststelle" sei die kleinste räumlich und aufgabenmäßig von anderen Einheiten abgegrenzte Verwaltungseinheit, also auch die Zweig-, Außen- oder Nebenstelle einer Behörde. Befinde sich eine solche "Dienststelle" an einem anderen Ort als die "Behörde", so sei der Ort der "Dienststelle" für den dienstlichen Wohnsitz maßgebend.

Dienstlicher Wohnsitz des Klägers sei auch nach der Versetzungsverfügung vom 1. Dezember 1956 Osterhofen geblieben. Die zum 1. Januar 1957 verfügte Versetzung zum Amtsgericht Vilshofen habe den dienstlichen Wohnsitz des Klägers nicht nach Vilshofen verlegt, weil der Kläger zum selben Zeitpunkt bis auf weiteres an die Zweigstelle Osterhofen abgeordnet worden sei. Der Abordnungsverfügung eine Umzugsanordnung beizufügen, habe man ersichtlich für überflüssig gehalten, weil sich die Dienststelle (der dienstliche Wohnsitz) des Klägers nicht habe ändern sollen. (Dies wird näher dargelegt.)

Mit dem Inkrafttreten der Verordnung über die amtsgerichtlichen Zweigstellen vom 9. Juni 1959 sei die "Zweigstelle Osterhofen" allerdings rechtlich aufgehoben worden. Tatsächlich sei aber der Gerichtsbetrieb unverändert weitergegangen. Am 29. Juni 1959 habe der Oberlandesgerichtspräsident sein Einverständnis damit bekundet, daß "ab 1.7.1959 in Osterhofen Gerichtstage in Zivilsachen, Strafsachen ..., Vormundschafts-, Nachlaß- und Grundbuchsachen stattfinden" und dabei "auch richterliche Geschäfte wahrgenommen werden können". Am 23. Mai 1960 habe das Ministerium festgestellt, daß an neun Orten aufgehobener Zweigstellen, darunter Osterhofen, "der Gerichtsbetrieb in Form laufender Gerichtstage fortgeführt wird", habe aber gleichzeitig die Verwendung der Bezeichnungen "Zweigstelle", "Außenstelle" oder "Abteilung" untersagt. Osterhofen sei bis zur Auflosung am 10. November 1965 mit zwei Beamten des gehobenen Dienstes, einem Beamten des mittleren Dienstes (außer dem Kläger und einem Beamten z.A.) sowie einem Justizangestellten ständig besetzt gewesen, vorübergehend mit noch weiteren Dienstkräften. Als der Kläger und drei weitere Beamte unter Berufung auf die rechtliche Aufhebung der Zweigstelle Osterhofen den Ortszuschlag nach der Ortsklasse des Amtsgerichts Vilshofen begehrten, habe das Ministerium festgestellt, daß die "Außenstelle" Osterhofen "Dienststelle" im Sinne des Art. 14 Abs. 1 BesG sei. Das Ministerium habe demnach eine verselbständigte lokalisierte Verwaltungseinheit bestehen lassen, die nicht nur "Gerichtsstelle" im Sinne eines Ortes gewesen sei, an dem ein Gericht von Fall zu Fall tage; es habe für diese Einrichtung den bisher nicht bekannten Begriff "laufende Gerichtstage" verwendete. Es bedürfe nicht der Erörterung, ob diese "Gerichtstage" in § 3 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) eine Rechtsgrundlage hatten und überhaupt einer solchen bedurften. Faktisch jedenfalls habe eine "Dienststelle" im Sinne des Art. 14 Abs. 1 BesG bestanden, die von der obersten Dienstbehörde mit der Entschließung vom 23. Mai 1960 jedenfalls als Faktum, wenn auch nicht mit der Bezeichnung "Dienststelle" bestimmt gewesen sei (Nr. 1 Abs. 1 Satz 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum Bayerischen Besoldungsgesetz vom 23. August 1960 [ABlFin. S. 1069] - VV - zu Art. 14). Art. 14 Abs. 1 BesG knüpfe an das Bestehen der Dienststelle und die ständige Zugehörigkeit des Beamten zu ihr an. Auf die Rechtsgrundlage der "Dienststelle" komme es nicht an; denn hier handele es sich nicht um behördliche Kompetenz. Mit der Begründung, seine Dienststelle bestehe zu Unrecht, könne der Beamte nicht den Ortszuschlag nach der höheren Ortsklasse der übergeordneten Behörde verlangen. -

Gegen dieses Berufungsurteil richtet sich die zugelassene Revision des Klägers mit dem Antrag, wie folgt zu entscheiden:

Der Beklagte hat an den Kläger für die Zeit vom 1. Januar 1963 bis 31. Juli 1964 den Ortszuschlag nach der Ortsklasse A zu zahlen. Der geleistete Ortszuschlag nach der Ortsklasse B ist darauf anzurechnen.

Der Differenzbetrag ist ab Rechtshängigkeit mit 4 v.H. zu verzinsen.

Die Revision rügt die Verletzung des materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt,

Der Oberbundesanwalt tritt ebenfalls der Revision entgegen.

II.

Die Revision hat Erfolg.

Unerörtert kann bleiben, ob der Ortszuschlag der für Vilshofen maßgebenden Ortsklasse dem Kläger schon aufgrund seiner zum 1. Januar 1957 verfügten Versetzung nach Vilshofen zustand. Denn jedenfalls stand ihm dieser Ortszuschlag im Hinblick auf den am 1. Juli 1959 eingetretenen rechtlichen Fortfall der "Zweigstelle Osterhofen" zu. Für die Zeit seit dem 1. Juli 1959, seit der rechtlichen Aufhebung der "Zweigstelle Osterhofen des Amtsgerichts Vilshofen", kann nämlich die in Osterhofen tatsächlich weiterbetriebene gerichtliche Einrichtung nicht mehr als "Behörde" oder "Dienststelle" im Sinne des Art. 14 Abs. 1 BesG anerkannt werden. Zu diesem Ergebnis führen folgende Erwägungen:

Ob die Einrichtung einer "Behörde" - wie die Revision und die Revisionserwiderung meinen - stets eine ausdrückliche gesetzliche Vorschrift zur Grundlage haben muß (anders Porsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1. Band Allgemeiner Teil, 9. Auflage 1966, S. 402), kann unerörtert bleiben. Denn für die Höhe des Ortszuschlages ist bereits der Sitz der "Dienststelle" maßgebend, d.h. der Sitz der "den Dienstposten des Beamten unmittelbar erfassenden kleinsten organisatorisch abgrenzbaren Verwaltungseinheit" (ebenso BVerwGE 27, 41 [44]); und eine solche "Dienststelle" kann von der zuständigen Stelle der öffentlichen Verwaltung, soweit ihre Organisationsgewalt reicht, ohne besondere gesetzliche Rechtsgrundlage eingerichtet werden. Auf die rechtliche Verselbständigung der Dienststelle in dem Sinne, daß sich ihre Einrichtung oder ihr Aufgabenbereich unmittelbar aus einer Rechtsnorm ergeben müßte oder daß ihr durch Rechtsnorm eigene Zuständigkeiten zugewiesen sein müßten, kommt es nicht an (ebenso schon BVerwGE a.a.O.). Der Hinweis der Revision auf BGHZ 3, 117 [BGH 12.07.1951 - IV ZB 5/51] geht in mehrfacher Hinsicht fehl. Denn jene Entscheidung befaßt sich mit dem Begriff der "Behörde" im Sinne des § 29 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FGG), nicht also mit dem der "Dienststelle" im Sinne des Besoldungsrechts; und sie schließt zudem mit ihrer Forderung "Die organisatorische Stellung der Behörde muß auf öffentlichem Recht beruhen", nicht aus, daß eine Behörde aufgrund öffentlich-rechtlicher Organisationsgewalt auch ohne ausdrückliche Rechtsnorm errichtet werden könnte.

Die öffentliche Verwaltung darf aber eine "Behörde" oder eine "Dienststelle" nicht im Widerspruch zu den maßgebenden Rechtsnormen einrichten. Soweit die Rechtsordnung für bestimmte Bereiche vorschreibt, daß Behörden und Dienststellen nur durch eine Rechtsnorm errichtet, geändert und aufgehoben werden können, ist die Organisationsgewalt der öffentlichen Verwaltung entsprechend eingeschränkt. Die Verwaltung darf insoweit nicht ohne Rechtsnorm, lediglich gestützt auf ihre allgemeine Organisationsgewalt, Behörden oder Dienststellen einrichten, ändern oder aufheben. Die Organisationsgewalt "findet ihre selbstverständliche Schranke im Gesetz; gesetzlich verordnete Behörden können nur im Wege der Gesetzgebung verändert oder beseitigt werden" (Forsthoff a.a.O. S. 403).

Die Errichtung und die Aufhebung von Gerichten sind seit langem als Maßnahmen anerkannt, die mit Rücksicht auf ihre Bedeutung für die Unabhängigkeit der Rechtspflege und für die Bestimmung des gesetzlichen Richters im Rechtsstaat aus dem Rahmen der allgemeinen Behördenorganisation derart herausfallen, daß sie grundsätzlich nur durch formelles Gesetz angeordnet werden dürfen (so BVerfGE 2, 307 [316]; 24, 155 [166, 167]; ähnlich Forsthoff a.a.O. S. 402). Dieser Grundsatz hat u.a. seinen Niederschlag in § 1 Abs. 1 der Verordnung zureinheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) gefunden. Danach wird "die Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und die Verlegung eines Gerichtssitzes durch Reichsgesetz angeordnet". Gemäß § 3 dieser Verordnung konnte "der Reichsminister der Justiz anordnen, daß außerhalb des Sitzes eines Amtsgerichts Zweigstellen errichtet oder Gerichtstage abgehalten werden". Diese beiden Vorschriften gelten noch heute mit der Maßgabe, daß anstelle eines Reichsgesetzes ein Landesgesetz zu erlassen ist und daß an die Stelle des Reichsministers der Justiz die Landesjustizverwaltungen treten (vgl. Wieczorek, Zivilprozeßordnung Band V, GVG und Nebengesetze, S. 500 f., Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935, Anm. A zu Art. I und Anm. A zu Art. II). Für die Einrichtung gerichtlicher Zweigstellen, für die § 3 a.a.O. im nationalsozialistischen Herrschaftsbereich Verwaltungsanordnungen genügen ließ, dürfte allerdings heute aus den schon erwähnten Gründen der Rechtsstaatlichkeit - mindestens - der Erlaß einer Rechtsverordnung in den Fällen zu fordern sein, in denen der Zweigstelle bei der Errichtung, also nicht durch Geschäftsverteilungsplan des Stammgerichts, ganz oder teilweise die Zuständigkeit für einen bestimmten Teilbezirk des Stammgerichtsbezirks zugewiesen wird, weil es sich dabei der Sache nach weitgehend um die Errichtung eines selbständigen Gerichts handelt. Im Einklang hiermit hat der Landtag des beklagten Freistaats Bayern durch Gesetz vom 17. November 1956 (BayGVBl. S. 221) mit Wirkung vom 1. Januar 1957 das vorher bestehende Amtsgericht Osterhofen aufgehoben und dessen Gerichtsbezirk dem Amtsgericht Vilshofen eingegliedert. Ebenfalls im Einklang hiermit hat das Bayerische Staatsministerium der Justiz zunächst durch Rechtsverordnung vom 30. November 1956 (BayGVBl. S. 294) in Osterhofen mit Wirkung vom 1. Januar 1957 eine Zweigstelle des Amtsgerichts Vilshofen eingerichtet und dann durch Rechtsverordnung vom 9. Juni 1959 (BayGVBl. S. 178) mit Wirkung vom 1. Juli 1959 diese Zweigstelle ersatzlos aufgehoben. Daß die angeführten Regelungen die soeben dargelegte Bedeutung haben, hat das Berufungsgericht rechtlich einwandfrei erkannt; dies ist auch zwischen den Beteiligten nicht streitig.

Hiernach besteht seit dem 1. Juli 1959 in Osterhofen rechtlich kein Gericht und keine Zweigstelle eines Gerichts mehr, also keine Einrichtung, die zur Ausübung von Gerichtsbarkeit befugt wäre, mithin auch keine gerichtliche "Dienststeile". Daß in Osterhofen seit dem 1. Juli 1959 die Einrichtung, die vorher Rechtens Zweigstelle des Amtsgerichts Vilshofen war, zur Erledigung von Gerichtsaufgaben tatsächlich - d.h. entgegen einer Rechtsverordnung und ohne Anordnung des Justizministers - als Zweigstelle des Amtsgerichts fortgeführt wurde, stand im Widerspruch zu dem Rechtsgrundsatz, daß die Errichtung und das Bestehen eines Gerichts einer Rechtsnorm als Rechtsgrundlage bedarf und daß auch Zweigstellen eines Gerichts nicht im Widerspruch zu geltendem Recht errichtet werden und fortbestehen dürfen. Dieser tatsächliche Zustand war deshalb rechtswidrig.

Dem Umstand, daß die Justizverwaltung den in Osterhofen fortgeführten Betrieb als "Gerichtsbetrieb in Form laufender Gerichtstage" bezeichnete, kommt für die hier zu treffende Entscheidung keine Bedeutung zu. Es handelte sich nicht um "außerhalb des Sitzes eines Amtsgerichts abgehaltene Gerichtstage" im Sinne des § 3 der Verordnung vom 20. März 1935. Denn Gerichtstage unterscheiden sich von Zweigstellen dadurch, daß sie anders als diese unständige Einrichtungen sind; und in Osterhofen wurden nicht auswärtige Gerichtstage dieser Art abgehalten, nämlich nicht Gerichtsverhandlungen von Fall zu Fall unter Beteiligung von Richtern und Justizbeamten, die ständig einem an einem anderen Ort belegenen Gericht zugewiesen waren und nach den Gerichtstagen dorthin zurückkehrten. Vielmehr handelte es sich nach den Darlegungen des Berufungsgerichts und dem insoweit unstreitigen Vorbringen der Parteien um eine ständige "Dienststelle" mit eigenem Personal. Wirkliche auswärtige Gerichtstage im Sinne des § 3 der Verordnung vom 20. März 1935 wären auch nicht geeignet, als ein rechtlich beachtliches Kennzeichen für die Bestimmung des Ortszuschlags im Sinne des Art. 14 Abs. 1 BesG zu dienen. Es kann deshalb unerörtert bleiben, in welcher Rechtsform die Justizverwaltung die Abhaltung solcher auswärtiger Gerichtstage rechtswirksam "anordnen" kann.

Ebenso kann unerörtert bleiben, inwieweit die Justizverwaltung ohne Rechtsnorm, lediglich aufgrund ihrer Organisationsgewalt, "Dienststellen" hätte einrichten dürfen, die nicht zur Ausübung von Gerichtsbarkeit bestimmt und deshalb keine "Gerichte" sind, wie z.B. Strafvollzugseinrichtungen oder Archive zur bloßen Aktenaufbewahrung. Denn in Osterhofen handelte es sich nach den Feststellungen des Berufungsgerichts und zudem unstreitig nicht um eine außerhalb der Gerichtsbarkeit liegende "Dienststelle", sondern um eine Einrichtung zur Erledigung von gerichtlichen Aufgaben, also um ein "Gericht".

Da hiernach seit dem 1. Juli 1959 in Osterhofen rechtlich keine gerichtliche Einrichtung mehr bestand, die als "Dienststelle" zu bezeichnen wäre, könnte der fortgeführte Gerichtsbetrieb in Osterhofen als "Dienststelle" im Sinne des Art. 14 Abs. 1 BesG nur unter der Voraussetzung anerkannt werden, daß dieser besoldungsrechtliche Gesetzesbegriff unabhängig vom geltenden Gerichtsverfassungs- und Organisationsrecht auch dann erfüllt wäre, wenn die betreffende Einrichtung zwar gerichtsverfassungs- und organisationsrechtlich nicht - mehr - besteht, aber tatsächlich - rechtswidrig - fortgeführt wird. Diese Voraussetzung ist aber hier nicht gegeben.

Die Rechtsordnung knüpft allerdings zuweilen an einen rechtswidrigen oder sogar rechtsunwirksamen Zustand die gleichen Rechtsfolgen wie an einen rechtmäßigen und rechtswirksamen. So können z.B., rechtswidrige Geschäftsvorgänge steuerrechtlich die gleichen Rechtsfolgen haben wie rechtmäßige; oder es können z.B. die Amtshandlungen einer Person, deren Ernennung zum Beamten nichtig oder zurückgenommen ist, in gleicher Weise gültig sein wie die Amtshandlungen eines Beamten (vgl. § 14 des Bundesbeamtengesetzes vom 14. Juli 1953 [BGBl. I S. 551]); oder unanfechtbare Entscheidungen können auch dann rechtswirksam bleiben, wenn sie auf einer wegen Verfassungswidrigkeit für nichtig erklärten Norm beruhen (§ 79 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951 [BGBl. I S. 243]). Derartige Regelungen stellen aber Ausnahmen von dem Grundsatz dar, daß eine rechtswidrige oder sogar rechtsunwirksame Maßnahme oder Einrichtung nicht die gleiche rechtliche Beachtung beanspruchen kann, wie wenn sie rechtswirksam wäre. Solche Ausnahmen sind nur anzuerkennen, soweit die Rechtsordnung sie - wie z.B. in den angeführten Beispielsfällen - ausdrücklich oder doch erkennbar bestimmt.

Die besoldungsrechtlichen Vorschriften, die den Ortszuschlag regeln, sehen eine solche Ausnahmeregelung, nach der eine organisationsrechtlich rechtswidrige Verwaltungseinrichtung gleichwohl mit Wirksamkeit für das Besoldungsrecht als "Dienststelle" anzusehen wäre, nicht vor. Die in Art. 14 Abs. 1 BesG enthaltenen Gesetzesbegriffe "Behörde" und "Dienststelle" gelten nicht unabhängig vom Organisationsrecht, sondern knüpfen im Gegenteil an das Organisationsrecht an und sind, mangels besonderer besoldungsrechtlicher Begriffsbestimmungen, gleichbedeutend mit den organisationsrechtlichen Begriffen "Behörde" und "Dienststelle". Deshalb besteht kein Anhaltspunkt für die Annahme, daß eine organisationsrechtlich nicht oder nicht rechtswirksam bestehende "Dienststelle" gleichwohl eine besoldungsrechtlich beachtliche "Dienststelle" sein könnte. Entsprechendes muß für Gerichte gelten, deren Errichtung nicht im Einklang mit dem Gerichtsverfassungsrecht steht. Daß in solchen Fällen der lediglich tatsächliche, rechtswidrige Betrieb einer solchen Einrichtung ausreiche, um den Begriff "Dienststelle" zu erfüllen, ist in Art. 14 BesG nicht bestimmt. Der Hinweis der Revisionserwiderung auf BVerwGE 8, 147 [BVerwG 12.02.1959 - II C 281/57] geht fehl. Es spricht nichts für die Annahme, daß die "Dienststelle Moabit des Amtsgerichts Berlin", die der Senat in den Gründen jener Entscheidung als "Dienststelle" im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes zu Art. 131 GG anerkannt hat, rechtswidrig im Widerspruch zum geltenden Recht der Gerichtsorganisation oder -Verfassung betrieben wurde und daß der Senat eine solche Möglichkeit erwogen hat.

Auch aus Sinn und Zweck des Ortszuschlags und der seiner Regelung dienenden Vorschriften ist eine Ausnaftmeregelung des bezeichneten Inhalts nicht herzuleiten. Der Ortszuschlag soll zwar als variabler Besoldungsbestandteil die örtlichen Unterschiede in den Lebenshaltungskosten ausgleichen, denen der Beamte aus dienstlichen Gründen unterworfen ist (vgl. BVerwGE 27, 41 [42/43]). Die gesetzliche Regelung macht aber - schematisierend - die Höhe des Ortszuschlags nicht in jedem Fall von dem Ort abhängig, in dem die Lebenshaltungskosten im wesentlichen entstehen oder in dem der Beamte im wesentlichen dienstlich tätig ist, sondern stellt zunächst (Art. 14 Abs. 1 BesG) grundsätzlich auf den Ort ab, in dem die Behörde oder die zuständige Dienststelle des Beamten ihren Sitz hat. Sie nimmt hierbei grundsätzlich in Kauf, daß Beamte in Einzelfällen einen höheren Ortszuschlag erhalten als er dem Ort entspricht, nach dem sich ihre Lebenshaltungskosten tatsächlich richten (vgl. Urteil vom 5. Oktober 1965 - BVerwG VIII C 296.63 - [DVBl. 1966 S. 537]). Für solche besonderen Fälle erteilt allerdings - abweichend von dem in Art. 14 Abs. 1 BesG aufgestellten Grundsatz - Art. 14 Abs. 2 Nr. 1 BesG der obersten Dienstbehörde die Ermächtigung, "als Ausnahme ... einzelnen Beamten ... den Ort, der Mittelpunkt ihrer dienstlichen Tätigkeit ist, als dienstlichen Wohnsitz anzuweisen". Angesichts dieser Möglichkeit, in Einzelfällen zu einer angemessenen Hohe des Ortszuschlags - durch Lösung von der Ortsklasse des Sitzes der Behörde oder Dienststelle des Beamten - zu gelangen, besteht auch bei Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Ortszuschlages kein rechtliches Bedürfnis, zur Vermeidung eines unangemessen hohen Ortszuschlags den in Art. 14 Abs. 1 BesG verwendeten Begriff "Dienststelle" auch dann als erfüllt anzusehen, wenn eine "Dienststelle" Rechtens nicht besteht.

Ob der Beklagte im vorliegenden Falle Art. 14 Abs. 2 Nr. 1 BesG hätte anwenden dürfen, um dem Kläger nur den Ortszuschlag der für Osterhofen bestimmten Ortsklasse B zukommen zu lassen, kann offenbleiben. Eine solche in ihr Ermessen gestellte Anweisung hätte die Justizverwaltung ausdrücklich oder doch erkennbar aussprechen müssen. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und auch nach dem Prozeßvortrag des Beklagten selbst hat aber die Justizverwaltung eine auf Art. 14 Abs. 2 Nr. 1 BesG gestützte Anweisung gegenüber dem Kläger nicht erlassen. Daß ihre allein auf Art. 14 Abs. 1 BesG gestützten Maßnahmen in eine solche Anweisung umzudeuten wären, hat der Beklagte - richtigerweise - selbst nicht geltend gemacht. Die Abordnungsverfügung vom 8. Januar 1957 enthielt nicht eine Anordnung im Sinne des Art. 14 Abs. 2 Nr. 1 BesG und kann auch nicht in eine solche umgedeutet werden. Die Ministerialentschließung vom 14. August 1963, daß die "Außenstelle" Osterhofen "Dienststelle" im Sinne des Art. 14 Abs. 1 BesG sei, war keine an den Kläger gerichtete Anweisung und bezog sich auch inhaltlich nicht auf Art. 14 Abs. 2 Nr. 1 BesG.

Der Senat hat bereits in BVerwGE 27, 41 [44] erwähnt, ohne dies dort näher begründen zu müssen, daß die Einrichtung einer "Dienststelle" nicht gegen geltendes Recht verstoßen dürfe und daß die unter einem solchen Verstoß geschaffene Einrichtung für die Bemessung des Ortszuschlags keine rechtliche Beachtung beanspruchen könnte. Diese Auffassung trifft, wie soeben erörtert worden ist, für den vorliegenden Fall mit der Folge zu, daß seit dem 1. Juli 1959 nicht mehr Osterhofen, sondern Vilshofen Sitz der "Dienststelle" des Klägers und damit sein "dienstlicher Wohnsitz" (Art. 14 Abs. 1 BesG) war und daß ihm deshalb der Ortszuschlag nach der für Vilshofen geltenden Ortsklasse zustand, seit dem 1. Januar 1963 also der Ortsklasse A. In dieser Höhe war ihm seit dem 1. Januar 1963 der Ortszuschlag kraft Gesetzes zu zahlen, ohne daß es eines dahin gehenden Verwaltungsakts des Beklagten bedurfte. -

Über die in der Revisionserwiderung erwähnte Frage, welcher Ortszuschlag dem Kläger zustände, wenn Osterhofen der Ortsklasse A und Vilshofen der Ortsklasse B zugehörte, hat der Senat nicht zu entscheiden. Diese Frage läßt er ausdrücklich offen und bemerkt dazu nur folgendes: Auch in dem bezeichneten Falle wäre wohl der rechtswidrig in Osterhofen fortgeführte Gerichtsbetrieb keine "Dienststelle" im Sinne des Art. 14 Abs. 1 BesG. Es wäre dann aber, falls die Dienstbehörde nicht Art. 14 Abs. 2 Nr. 3 BesG anwendet, zu überlegen, ob der Dienstherr noch im Einklang mit den Grundsätzen von Treu und Glauben handelt, wenn er sich gegenüber dem in der rechtswidrig fortgeführten "Dienststelle" beschäftigten Beamten darauf beriefe, daß der von ihm - dem Bienstherrn selbst - herbeigeführte Rechtszustand rechtswidrig sei und daß deshalb dem Beamten ein geringerer Ortszuschlag als nach der Ortsklasse des Dienstortes zustehe, an dem er - rechtswidrig - tatsächlich beschäftigt wird und nach dem sich deshalb seine dienstlich bedingten Lebenshaltungskosten bemessen. -

Der Anspruch auf 4 v.H. Prozeßzinsen ist ebenfalls begründet. Er ergibt sich aus dem Rechtsgrundsatz, der für das Zivilrecht in §§ 291 und 288 BGB niedergelegt ist und grundsätzlich auch für die Zahlung beamtenrechtlicher Dienstbezüge gilt (vgl. Urteil vom 20. Dezember 1960 - BVerwG II C 120.59 - [ZBR 1961 S. 119]; Urteil vom 24. April 1969 - BVerwG II C 29.66 -). Das bayerische Besoldungsrecht schließt diesen Anspruch auf Prozeßzinsen nicht aus, wie der Beklagte selbst eingeräumt hat. -

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.