I.

Der im Jahre 1963 zum Regierungsoberinspektor beförderte und am 31. Oktober 1965 wegen Kriegsbeschädigung (Erwerbsminderung um 50 v.H.) vorzeitig in den Ruhestand versetzte Kläger gehörte vom 15. August 1960 bis zu seiner Pensionierung ununterbrochen der Zentraler. Besoldungs- und Versorgungsstelle im Geschäftsbereich des Innenministeriums ... an, die seit dem 30. Juni 1965 die Bezeichnung Landesamt für Besoldung und Versorgung (LBV) trägt.

Nachdem der V. Senat des Oberverwaltungsgerichts in Münster in den Gründen eines in einer anderen Sache ergangenen Urteils vom 19. März 1965 ausgeführt hatte, daß die ZBVIM im behördlichen Aufbau als eine Abteilung des Innenministeriums anzusehen sei, wenn sie auch ausgegliedert und mit gewisser Selbständigkeit ausgestattet worden sei, beantragte der Kläger am 28. Juni 1965 für die Zeit seiner Beschäftigung bei der ZBVIM Ministerialzulage. Diesen Antrag lehnte die ZBVIM durch Bescheid vom 29. Juni 1965 ab. Den Widerspruch des Klägers wies sie durch Bescheid vom 18. August 1965 zurück mit der Begründung, die ZBVIM sei kein Teil des Innenministeriums; außerdem dürfe eine Ministerialzulage nach Besoldungsrecht nur gewährt werden, soweit der Haushaltsplan Mittel dafür zur Verfügung stelle, was hier nicht der Fall sei.

Der Kläger hat Anfechtungsklage erhoben, verbunden mit dem Begehren, ihm Ministerialzulage nebst Prozeßzinsen zu zahlen; hilfsweise hat er festzustellen beantragt, daß er zu dem Personenkreis gehöre, dem nach dem Kabinettsbeschluß der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen vom 2. Dezember 1946 Ministerialzulage zustehe, und daß deshalb das beklagte Land verpflichtet sei, Mittel für diese Ministerialzulage im Haushalt zum Ansatz zu bringen. Diese Klage hat das Verwaltungsgericht in Düsseldorf durch Urteil vom 4. Mai 1966 abgewiesen mit der Begründung, die Ministerialzulage sei in Nordrhein-Westfalen von der Dienstleistung in einem Ministerium abhängig; die ZBVIM und das LBV seien jedoch keine Ministerialabteilungen, auch die ihnen zugewiesenen Aufgaben seien nicht solche ministerieller, sondern nachgeordneter Art.

Die Berufung des Klägers ist zurückgewiesen worden. Das Berufungsurteil enthält zunächst eine eingehende Darstellung von Verlautbarungen und Regelungen, die beginnend mit einem Kabinettsbeschluß vom 2. Dezember 1946 in Nordrhein-Westfalen zur Gewährung von Ministerialzulage ergangen waren; es enthält weiter eine ebenfalls eingehende Darstellung der Organisationsgeschichte der ZBVIM und des LBV. Anschließend verneint das Berufungsgericht einen Rechtsanspruch des Klägers auf Ministerialzulage unabhängig davon, ob es sich bei seiner Dienststelle um einen Teil des Innenministeriums oder um eine Einrichtung des Landes gehandelt hat. Das Berufungsgericht hat dazu ausgeführt:

Die Ministerialzulage sei kein Teil des Gehaltes, sei auch nicht im Besoldungsgesetz besonders aufgeführt. Sie falle daher unter § 22 des Landesbesoldungsgesetzes (F. 1965) und die gleichlautenden Vorgängervorschriften. Danach dürfe sie "nur gewährt werden, soweit der Haushaltsplan Mittel dafür zur Verfügung stellt".

In den hier in Betracht kommenden Haushaltsplänen für den Geschäftsbereich des Innenministers für die Rechnungsjahre 1960 bis 1965 sei eine Ministerialzulage für die ZBVIM bzw. das LBV nicht vorgesehen. Während bei dem eigentlichen Ministerium im Abschnitt A bei den Dienstbezügen jeweils Aufwandsentschädigungen - seit 1965 mit den Zusatz "Ministerialzulage" - veranschlagt seien, seien bei der ZBVIM bzw. dem LBV, die jeweils im Abschnitt D zuerst zusammen mit dem Landesvermessungsamt, später mit dem Statistischen Landesamt aufgeführt seien, derartige Anschläge nicht vorhanden. Da der Haushaltsplan nach Art. 18 der Landesverfassung durch Gesetz vom Landtag festzustellen sei, d.h. von dem Gesetzgeber, der auch die erwähnte besoldungsrechtliche Regelung getroffen habe, dürfe dem Kläger als Bediensteten der ZBVIM bzw. des LBV eine Ministerialzulage nicht gewährt werden. Sollten der Kabinettsbeschluß vom 2. Dezember 1946 und verschiedene einschlägige Rundschreiben eine weitergehende Bedeutung gehabt haben, so gehe die spätere gesetzliche Regelung hier doch vor.

Eine Feststellung, daß das beklagte Land verpflichtet sei, Mittel für an den Kläger zu zahlende Ministerialzulage im Haushalt anzusetzen, kenne nicht getroffen werden. Allein der Gesetzgeber bestimme durch entsprechende Ansätze im Haushaltsplan, ob Ministerialzulage gewährt werden dürfe, Aus dem Gleichheitssatz könne der Kläger schon deshalb keine Rechte herleiten, weil unstreitig ein sachlicher Unterschied zwischen den Aufgaben des Ministeriums an sich und denen der ZBVIM bzw. des LBV bestehe, der eine unterschiedliche Behandlung hinsichtlich der Ministerialzulage rechtfertige: die ZBVIM bzw. das LBV nähmen nämlich nur Aufgaben wahr, die ihrer Art nach in nachgeordneten Behörden zu bearbeiten seien.

Das Bundesverwaltungsgericht hat auf Beschwerde die Revision zugelassen. Der Kläger hat Revision eingelegt und sein Klagebegehren weiterverfolgt. Er hat mit eingehenden Darlegungen Verletzung materiellen Rechts gerügt.

Der Beklagte hat beantragt, die Revision des Klägers zurückzuweisen. Er hat das angefochtene Urteil verteidigt.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Der Kläger hatte keinen Rechtsanspruch darauf, während der Dauer seiner Zugehörigkeit zur ZBVIM und dem daraus hervorgegangenen LBV Ministerialzulage zu erhalten; es ist auch nicht rechtswidrig, daß für ihn als Bediensteten jener Dienststelle im Haushaltsplan keine Mittel zur Gewährung von Ministerialzulage angesetzt waren und sind. Dem Berufungsurteil war daher im Ergebnis, zum Teil auch in der Begründung, beizupflichten (vgl. den Urteilsabdruck in ZBR 1967, 59, dazu ebenda S. 297 [298] die kritische Besprechung von Schick). Der erkennende Senat befindet sich ferner in Übereinstimmung sowohl mit dem Ergebnis als auch mit wesentlichen Teilen der Begründung eines Urteils des Bundesarbeitsgerichts vom 19. Juli 1968, das in dem sach- und rechtsähnlich gelagerten Fall der Klage eines Angestellten der ZBVIM auf Zahlung von Ministerialzulage diesem Begehren ebenfalls nicht stattgegeben hat (RiA 1966, 191).

Während das Berufungsgericht und das Bundesarbeitsgericht ausgeführt haben, daß als Rechtsgrundlage für einen etwaigen Anspruch auf Ministerialzulage in Nordrhein-Westfalen allein § 22 des Landesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 1965 (GV. NW. S. 258) und die entsprechenden Vorgängervorschriften in Betracht kommen könnten und daß dort die Gewährung der Zulage von der Bereitstellung der Mittel hierfür im Haushaltsplan abhängig gemacht sei (woran es hier mangelt), glaubt der Kläger, sein Begehren auf ein von solchen Einschränkungen nicht belastetes Gewohnheitsrecht stützen zu können: Danach sollen zulageberechtigt alle Ministerialbediensteten sein - zu denen er sich rechnet -, wobei es auch nicht auf den Rang der wahrgenommenen Aufgaben ankomme. Sofern der Landesbesoldungsgesetzgeber es habe unternehmen wollen, einschränkende Voraussetzungen der erwähnten Art zu normieren, wäre das, so argumentiert die Revision, verfassungswidrig; insbesondere gehe es nicht an, dem Haushaltsplan den ihm wesensfremden Charakter eines materiellen Gesetzes beizulegen; den aber würde er erhalten, wollte man eine materielle Abhängigkeit des Ansprache auf die Zulage von der Bereitstellung entsprechender Mittel im Haushaltsplan normieren.

Es bedarf keiner abschließenden Stellungnahme, inwieweit der Auffassung des Klägers bereits das Urteil des erkennenden Senats vom 22. Oktober 1968 - BVerwG VI C 40.67 - (ZBR 1969, 176) entgegensteht, das die Möglichkeit einer Koppelung von Besoldungsrecht und Haushaltsrecht anerkennt, und ob das Revisionsvorbringen vereinbar ist mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Juli 1966 (NJW 1966, 1499 [BVerfG 19.07.1966 - 2 BvF 1/65]), nach dem (Bundes-)Haushaltsgesetze nicht nur als Zahlenwerke, sondern als materielles Recht zu begreifen sind. Denn selbst wenn man dem Kläger dahin folgen könnte, daß der Klageanspruch vom Ansatz entsprechender Mittel im Haushaltsplan unabhängig sei, so scheitert er doch an dem Fehlen einer anderen Voraussetzung. In Nordrhein-Westfalen ist im Einklang mit der früher im Reich maßgebenden Rechtslage ein Anspruch auf Ministerialzulage jedenfalls davon abhängig, daß der Anspruchsteller einem Personenkreis zugehört, den der Finanzminister - was hier nicht geschehen ist - als zulageberechtigt bestimmt hat. Die Rechtmäßigkeit dieser auch in der Revisionserwiderung geltend gemachten Voraussetzung hat der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in Würdigung der Rechtsentwicklung und der Rechtsprechung insbesondere auch des Bundesgerichtshofs in seinem Urteil vom 30. Mai 1968 - BVerwG II C 31.67 - bereits anerkannt; dieser Rechtsprechung, auf die auch in der Revisionsverhandlung hingewiesen worden ist, schließt sich der erkennende Senat an.

Allein an dem Fehlen der genannten Voraussetzung hätte die Klage allerdings dann nicht scheitern können, wenn der Finanzminister auch die Bediensteten der ZBVIM und des späteren LBV in den Kreis der Anspruchsberechtigten hätte einbeziehen müssen. Ähnlich haben das Berufungsgericht (allerdings erst bei der Würdigung des vom Kläger gestellten Hilfsantrages) und das Bundesarbeitsgericht (in der obenerwähnten arbeitsrechtlichen Parallelsache) ihre Entscheidungen nicht allein mit dem von ihnen verwendeter. Argument des Fehlens der Bereitstellung von Haushaltsmitteln zu rechtfertigen unternommen, sondern außerdem auch noch die Frage für wesentlich erachtet, ob es mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar ist, wenn den Bediensteten der ZBVIM und des LBV die Ministerialzulage vorenthalten bleibt. Sie haben dies bejaht.

Entsprechend stellt sich dem erkennenden Senat die Frage, ob der Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen in den von ihm bestimmten Kreis der Zulageempfänger zur Wahrung des Verfassungsgebotes der Gleichbehandlung auch die eben genannten Bediensteten hätte einbeziehen müssen. Diese Frage ist aus den gleichen Gründen zu verneinen, aus denen das Bundesarbeitsgericht a.a.O. die Nichtbereitstellung entsprechender Mittel seitens des Haushaltsgesetzgebers unbeanstandet gelassen hat; dabei verkennt der Senat nicht, daß Behörden hinsichtlich der Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes noch strengeren Anforderungen unterliegen als der Gesetzgeber. In dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts heißt es:

"Die geschichtliche Entwicklung, die zur Errichtung der ZBVIM und schließlich zum Landesamt für Besoldung und Versorgung geführt hat, zeigt, daß sich die Gruppe der Bediensteten der ZBVIM von den Angehörigen der Ministerien, die eine Ministerialzulage erhalten, sachlich dadurch unterscheidet, daß sie allenfalls vorübergehend einem Ministerium zugeteilt war. Das ist ein hinreichender Grund, um die Angehörigen der ZBVIM von der Gewährung der Ministerialzulage auszunehmen. Im einzelnen ergibt sich dazu folgendes:

Bereits im Jahre 1956 hatte der Landtagsausschuß für Verwaltungsreform beschlossen, die Bearbeitung der Besoldungs- und Versorgungsangelegenheiten des beklagten Landes zentral zusammenzufassen. Es begann damit, daß die Besoldung der aktiven Polizeibeamten sowie die Regelung der Versorgungsbezüge der Ruhestandsbeamten und Hinterbliebenen, die vorher den Bezirksregierungen oblagen, zentralisiert wurden. Im Zuge dieser Maßnahmen wurde die ZBVIM errichtet. Daneben erfolgte eine Zusammenfassung der Besoldungs- und Versorgungsangelegenheiten im Geschäftsbereich des Finanz- und des Justizministeriums. In allen diesen Fällen waren Aufgaben von nachgeordneten Dienststellen auf einige wenige Behörden übertragen worden. Den Abschluß bildete das 'Landesamt für Besoldung und Versorgung', in dem alle Besoldungs-, Vergütungs- und Versorgungsfälle bearbeitet werden, für die das beklagte Land zuständig ist und die für eine Zentralisierung geeignet sind. (Es folgen Hinweise auf die Informationsquellen des Gerichts, insbesondere Nachweise der einschlägigen Beschlüsse und Erlasse; vgl. dazu den Urteilsabdruck in RiA 1968, 191.) Das 'Landesamt für Besoldung und Versorgung' hat dann durch das Änderungsgesetz zum LOG [= Landesorganisationsgesetz] vom 24. Mai 1966 (GVBl. NW. S. 298) mit Wirkung vom 1. Juli 1956 die Rechtsstellung einer Landesoberbehörde erhalten und steht damit im organisatorischen Aufbau unter den Ministerien.

... Hieraus folgt, daß die ZBVIM während der ganzen Zeit ihres Bestehens eine Übergangseinrichtung im. Zuge der Verwaltungsvereinfachung gewesen und schließlich zu einer Landesoberbehörde geworden ist. Ihre Bediensteten können keine andere Behandlung verlangen als die anderer Landesoberbehörden, denen ebenfalls die Ministerialzulage nicht gewährt wird. Es entspricht sachgerechten Überlegungen, wenn für die Vorstufe einer Landesoberbehörde die gleichen Regelungen wie für diese Behörde selbst getroffen werden, selbst wenn die Vorstufe vorübergehend Teil eines Ministeriums gewesen sein sollte."

Soweit dieser überzeugenden Würdigung des Bundesarbeitsgerichts tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, sind sie auch in dem in der vorliegenden Verwaltungsstreitsache ergangenen Berufungsurteil enthalten; an sie ist das Bundesverwaltungsgericht nach Maßgabe des § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Das Berufungsgericht hat ferner ebenso wie das hierauf entscheidend abstellende Bundesarbeitsgericht festgestellt, daß das Änderungsgesetz vom 24. Mai 1966 zum Landesorganisationsgesetz das LBV in den Katalog der Landesoberbehörden aufgenommen hat, und es hat erläuternd auch noch die Amtliche Begründung zu diesem Änderungsgesetz angeführt: Das LBV habe nunmehr den als Übergangslösung zunächst vertretbar gewesenen Rahmen einer. "Einrichtung" des Landes gesprengt, seine gesteigerte Bedeutung und der personelle Umfang erforderten die "von vornherein beabsichtigte Statusänderung in eine Landesoberbehörde", hierzu, genüge die Aufnahme des Amtes in den Katalog des § 6 Abs. 2 des Landesorganisationsgesetzes vom 10. Juli 1962 (GV. NW. S. 421). - Durch diese Gesetzesmaterialien wird die Würdigung des Bundesarbeitsgerichts bestätigt und bekräftigt.

Die Revision hat allerdings die Auffassung vertreten, der Einordnung des LBV unter die Landesoberbehörden habe die rechtliche Wirksamkeit gefehlt, und zwar aus folgendem Grunde: § 6 Abs. 3 des Landesorganisationsgesetzes lasse die Errichtung von Landesoberbehörden, soweit sie nicht schon bei Inkrafttreten des Gesetzes in dessen § 6 Abs. 2 aufgeführt gewesen seien, nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes zu. Das LBV sei nicht durch ein Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes errichtet worden, sondern durch Ministerialerlaß vom 11. Mai 1965. Erst durch das Änderungsgesetz vom 24. Mai 1966 sei es in die Gruppe der Landesoberbehörden eingereiht worden, aber nicht, wie es geboten gewesen wäre, durch Errichtungsgesetz. - Mit dieser Argumentation kann die Revision keinen Erfolg haben. Wenn das Berufungsurteil dahin zu verstehen ist, daß die Rechtsverbindlichkeit der Aufnahme des LBV in den Katalog der Landesoberbehörden nicht fragwürdig sei, so ist das Revisionsgericht an diese Würdigung nach § 137 Abs. 1 VwGO gebunden; es würde sich um eine Feststellung im Bereich irrevisiblen Organisationsrechts handeln. Möglicherweise hat das Berufungsgericht allerdings die Rechtmäßigkeit der Aufnahme in den Katalog der Landesoberbehörden offenlassen wollen, dies könnte aus seiner sich an die Darstellung der Gesetzeslage anschließenden Bemerkung geschlossen werden, daß der Status der ZBVIM und später des LBV auch nach Aufnahme des LBV in das Landesorganisationsgesetz dahingestellt bleiben könne und daß die Rechtslage keineswegs eindeutig sei. - In diesem Falle wäre aber das Bundesverwaltungsgericht selbst befugt, das an sich irrevisible Landesrecht auszulegen. Der erkennende Senat hat ebensowenig wie das Bundesarbeitsgericht Zweifel daran, daß die frühere Dienststelle des Klägers - im Zuge der Verwaltungsvereinfachung, nach Durchlaufen einiger Übergangsstufen - durch das Änderungsgesetz vom 24. Mai 1966 schließlich eine Landesoberbehörde geworden ist. Dazu genügte die einfache Ergänzung des Gesetzeskatalogs; denn der Gesetzgeber des Änderungsgesetzes war (was die Revision wohl nicht richtig sieht) ranggleich und identisch mit dem der ursprünglichen Fassung des Landesorganisationsgesetzes.

Die Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes scheitert nach alledem schon an dem vom Bundesarbeitsgericht zutreffend angeführten Umstand, daß sich die Gruppe der Bediensteten der ZBVIM und des LBV von denjenigen Angehörigen der Ministerien, die eine Ministerialzulage erhalten, sachlich dadurch unterscheidet, daß jene Bediensteten allenfalls (!) vorübergehend dem Ministerium zugeteilt waren und daß die ZBVIM während der ganzen Zeit ihres Bestehens eine Übergangseinrichtung im Zuge der Verwaltungsvereinfachung gewesen und schließlich als LBV zu einer Landesoberbehörde geworden ist. Somit kann letztlich offenbleiben, ob sich die unterschiedliche Behandlung auch mit dem vom Berufungsgericht hierfür herangezogenen unterschiedlichen Rang der wahr zunehmenden Aufgaben rechtfertigen läßt. Eine derartige Differenzierung hält das Bundesarbeitsgericht für "praktisch unmöglich" und distanziert sich dabei ausdrücklich von einem Urteil des II. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Februar 1961 - BVerwG II C 75.58 - (ZBR 1961, 322 = NJW 1961, 1323; der genannte Senat hat übrigens auch noch in seiner letzten einschlägigen Entscheidung, nämlich in dem bereits erwähnten Urteil vor 30. Mai 1968, eine Differenzierung nach "echten" Ministerialaufgaben und solchen von nur "mittelinstanzlicher" Art vorgenommen). Das Bundesarbeitsgericht führt für seine insoweit ablehnende Haltung insbesondere an, daß in den Ministerien zahlreiche Dauerbedienstete nur untergeordnete Tätigkeiten verrichteten und trotzdem Ministerialzulage erhielten. - Die hieran anknüpfende Meinungsverschiedenheit dürfte aber in ihrer praktischen Bedeutung geringer sein, als es zunächst den Anschein haben mag. Man muß sich vor Augen führen, daß der "Rang" einer Verwaltungsaufgabe als "Ministerialaufgabe" nicht nur von gleichsam vorgegebenen materiellen Merkmalen abhängt, sondern mitgeprägt wird durch die verwaltungspolitische Entscheidung, durch die die mit ihrer Wahrnehmung betraute Stelle organisatorisch in die Behördenhierarchie eingegliedert wird. Daß im Reich sogar eine völlige Kongruenz der materiellen und der formellen Ministerialaufgaben bestand (vgl. die Nachweise im Urteil vom 30. Mai 1968), kann als Auswirkung dieses Umstandes gelten. Das hat zwar (wie ebenfalls in dem genannten Urteil aufgezeigt und erläutert ist) in dieser Idealform den Zusammenbruch nicht zu überdauern vermocht. Aber noch immer besteht eine Verflechtung der potentiellen Abgrenzungsmerkmale dergestalt, daß die formelle Zugehörigkeit zu einem Ministerium auch einen Faktor (nicht nur ein Indiz) für den Rang der Aufgabe und eine daran anknüpfende Differenzierung darzustellen vermag - allerdings nur noch mit von Fall zu Fall zu bestimmender Tragweite. Deshalb erscheint es einerseits schon aus Gründen der Praktikabilität vertretbar, in den Kreis der Empfänger von Ministerialzulage auch diejenigen Angehörigen eines Ministeriums einzubeziehen, die für ihre Person mit ministerialtypischen "Lenkungs- oder staatsleitenden Aufgaben" nicht befaßt sind, sondern hierfür nur Hilfsdienste leisten, wie sie auch in mittleren und unseren Instanzen anfallen; deshalb könnte es aber andererseits jetzt auch möglich und zulässig sein, einen in sich geschlossenen und eindeutig abgrenzbaren Aufgabenkreis, auch wenn er formell im Ministerium wahrgenommen wird, von der Zulageregelung auszunehmen, sofern ihm insgesamt der ministerielle Rang abgeht (vgl. hierzu auch das rechtskräftige Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. Mai 1968, VerwRspr. Bd. 19 Nr. 207 S. 799 [802]). Einer Vertiefung bedurften diese im Dienste einer Harmonisierung der Meinungen stehenden Erwägungen hier aber nicht; denn darüber, daß jedenfalls die Bediensteten der ZBVIM und des LBV in die Zulageregelung nicht einbezogen werden mußten, auch wenn ihre Dienststelle - was offenbleiben kann - vorübergehend Teil eines Ministeriums gewesen sein sollte, bestehen zwischen Bundesarbeitsgericht und Bundesverwaltungsgericht keine Meinungsverschiedenheiten.

Nach alledem war mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zu entscheiden, wie geschehen.