I.

Der jetzt im Ruhestand lebende Kläger war als Steuerhauptsekretär beim Finanzamt in Bergisch-Gladbach tätig und seit Jahren als Umsatzsteueraußenprüfer eingesetzt. Durch das Gesetz zur Änderung des Besoldungsanpassungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. Mai 1960 (GV.NW. S. 107) - ÄndBesAG - erhielt die Besoldungsgruppe A 8 (Hauptsekretär) für den Steuerhauptsekretär folgende Fußnote:

5)
Ein durch den Haushaltsplan zu bestimmender Teil der Beamten erhält als Inhaber besonders wichtiger Dienstposten eine widerrufliche, nichtruhegehaltfähige Stellenzulage von 30 DM.

Im Haushaltsplan des Landes Nordrhein-Westfalen für das Rechnungsjahr 1961 wurde im Einzelplan 12 Finanzministerium Kapitel 1205, Titel 101, bei den Besoldungsgruppen A 8 bis A 6 vermerkt:

Zu den Gruppen A 8, A 7 und A 6: bis zu 1095 Steuerhauptsekretäre, Steuerobersekretäre und Steuersekretäre erhalten eine widerrufliche, nichtruhegehaltfähige Stellenzulage nach Fußnote 5) zu den Gruppen A 8 und A 7 bzw. nach Fußnote 4) zu Gruppe A 6 der Besoldungsordnung.

Der Finanzminister gab mit Erlaß vom 27. Februar 1961 den Oberfinanzdirektionen Weisungen für die Gewährung der Zulage mit dem Bemerken, daß die Stellenzulagen mit Wirkung vom 1. Januar 1961 an bewilligt werden könnten. Der Kläger erhielt die Zulage ab 1. Januar 1961. Mit Schreiben vom 9. Mai 1961 beantragte er, ihm die Stellenzulage bereits ab 1. Oktober 1959 zu gewähren. Die Oberfinanzdirektion in Köln lehnte diesen Antrag durch Bescheid vom 7. Juli 1961 mit der Begründung ab, da nur ein durch den Haushaltsplan zu bestimmender Teil der Beamten Anspruch auf die Stellenzulage habe, setze deren Gewährung voraus, daß im Haushaltsplan ein Teil der Beamten bestimmt worden sei, der die Zulagen erhalten solle; eine solche Bestimmung sei noch nicht im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1960, sondern erst im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1961 getroffen worden; daher könne die Stellenzulage frühestens mit Wirkung vom 1. Januar 1961 an bewilligt werden. Der Widerspruch des Klägers wurde durch Bescheid vom 28. Oktober 1961 zurückgewiesen.

Die hierauf erhobene Klage mit dem Antrag,

hat das Verwaltungsgericht in Köln abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 14. Februar 1964 zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Zulagen und ihre Entstehung könnten gesetzlich auf verschiedene Weise geregelt werden, wie sich aus dem Wortlaut der Besoldungsgesetze und Besoldungsordnungen ergebe. Es könne allein auf die Ernennung des Beamten (z.B. LBesG 60 Besoldungsgruppe A 3 Fußnote 1) oder auf die Einweisung in eine Planstelle besonderer Art (z.B. Besoldungsgruppe A 5 Fußnote 2) oder auf die Bewilligung durch einen besonderen Verwaltungsakt (z.B. Besoldungsgruppe A 6 Fußnoten 2, 3) oder auf die Erfüllung bestimmter tatsächlicher Voraussetzungen (z.B. Besoldungsgruppe A 9 Fußnoten 4 bis 8) abgestellt werden. In diesen Fällen gebe die Bestimmung des Zeitpunktes der Entstehung des Anspruchs auf die Zulage im allgemeinen zu Zweifeln keinen Anlaß. Die hier streitige Fußnote mache dagegen die Entstehung des Anspruchs auf die Zulage von mehreren Voraussetzungen abhängig: Es müsse im Haushaltsplan die Anzahl der Zulageempfänger bestimmt und ferner von dem Beamten ein "besonders wichtiger Dienstposten" versehen worden sein. Hier könne fraglich erscheinen, in welchem Verhältnis die dem Haushaltsgesetzgeber übertragene Bestimmung der Anzahl der Zulageempfänger zu der Regelung des § 7 ÄndBesAG stehe, die zahlreichen Vorschriften des Gesetzes rückwirkende Kraft verleihe. Der Kläger sei der Ansicht, der Anspruch des Zulageempfängers werde durch § 7 ÄndBesAG "begründet", während der Haushaltsplan nur eine "bezeichnende" Bedeutung habe. Nach Auffassung des Beklagten sei dagegen die dem Haushaltsplan aufgetragene "Bestimmung" für die Entstehung des Zulageanspruchs maßgebend.

Der Kläger berufe sich zu Unrecht auf die sprachliche Fassung der Fußnote. Diese besage eindeutig, daß es dem Haushaltsplan obliege, die Gesamtzahl der Zulageempfänger zu bestimmen, wie es im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1961 tatsächlich geschehen sei. Daraus müsse geschlossen werden, daß es dem Besoldungsgesetzgeber lediglich darauf angekommen sei, dem Haushaltsplan die Kontrolle über die Belastung des Haushalts durch die Zulage vorzubehalten. Der Haushaltsplan habe die Gesamtzahl der Zulageempfänger nach Maßgabe der vorhandenen Mittel hoch oder niedrig festsetzen und dadurch die Belastung des Haushalts regulieren können. Da im Besoldungsgesetz eine Mindestgrenze nicht festgesetzt gewesen sei, habe im Haushaltsplan - etwa im Hinblick auf die nur beschränkt zur Verfügung stehenden Mittel - die Zahl der Zulageempfänger auf eine geringe Höhe herabgesetzt werden können. Hiernach hätten die Zulageempfänger nicht ohne eine entsprechende Bestimmung des Haushaltsplans die Zulage verlangen können, so daß diese Bestimmung eine echte Voraussetzung des Anspruchs auf die Zulage sei.

§ 7 ÄndBesAG habe demnach für die streitige Fußnote die Bedeutung, daß der Haushaltsgesetzgeber ermächtigt werde, die Zahl der Zulageempfänger schon für die Zeit vom 1. Oktober 1959 an mit Hilfe eines Nachtragshaushalts zu bestimmen. Daß die Vorschrift darüber hinaus auch eine Verpflichtung zu einer solchen (rückwirkenden) Bestimmung habe festlegen wollen, sei als ausgeschlossen anzusehen. Dies hätte die Entschließungsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers unsachgemäß eingeschränkt und unter einen Zwang gestellt, den der Besoldungsgesetzgeber unmißverständlich zum Ausdruck hätte bringen müssen und gebracht hätte, wenn er dies gewollt hätte.

Für diese Auffassung sprächen außer dem Wortlaut des Gesetzes auch gewichtige praktische Gründe (wird näher ausgeführt). Da der Haushaltsgesetzgeber von der ihm durch die Fußnote verliehenen Ermächtigung erst vom Rechnungsjahr 1961 an Gebrauch gemacht habe, fehle es für die vorhergehenden Jahre an einer vom Gesetz vorgeschriebenen Voraussetzung. Der streitige Anspruch könne auch nicht aus § 6 ÄndBesAG abgeleitet werden, da auch diese Bestimmung nur eine Ermächtigung, nicht aber eine Verpflichtung für den Haushaltsgesetzgeber vorsehe.

Gegen dieses ihm am 22. Mai 1964 zugestellte Urteil hat der Kläger am 18. Juni 1964 die zugelassene Revision eingelegt, mit der er sein Klagebegehren weiterverfolgt. Hilfsweise beantragt er,

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt,

II.

Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil hält im Ergebnis der revisionsgerichtlichen Prüfung stand.

Nach dem Besoldungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 8. November 1960 (GV.NW. S. 359) - LBesG 60 - in Verbindung mit der Besoldungsordnung A erhält ein durch den Haushaltsplan zu bestimmender Teil der Steuersekretäre, Steuerobersekretäre und Steuerhauptsekretäre als Inhaber besonders wichtiger Dienstposten eine widerrufliche, nichtruhegehaltfähige Stellenzulage von 30 DM (vgl. Fußnote 4 zur Besoldungsgruppe A 6, Fußnoten 5 zu den Besoldungsgruppen A 7 und A 8). Diese Regelung ist durch das Gesetz zur Änderung des Besoldungsanpassungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. Mai 1960 (GV.NW. S. 107) - ÄndBesAG - eingeführt worden (vgl. § 2 ÄndBesAG) und nach dessen § 7 mit Wirkung vom 1. Oktober 1959 in Kraft getreten. Die Zahl der Zulageempfänger wurde erstmals im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1961 (vgl. Haushaltsgesetz vom 24. Januar 1961 [GV.NW. S. 118]) festgesetzt. Die Stellenzulagen konnten nach Maßgabe des Erlasses des Finanzministers vom 27. Februar 1961 - 0 1780 - 50-II C 2 - mit Wirkung ab 1. Januar 1961 bewilligt werden.

Die Auffassung des - unstreitig zum Personenkreis der Zulageempfänger gehörenden - Klägers, daß diese Stellenzulagen schon vom Zeitpunkt des Inkrafttretens der Fußnoten an (1. Oktober 1959) zu zahlen seien, geht fehl. Der Kläger verkennt den hier bestehenden Zusammenhang zwischen Haushalts- und Besoldungsrecht. Dem Haushaltsplan kommt hier in Verbindung mit der Besoldungsordnung rechtsbegründende Bedeutung für die Entstehung des Anspruchs auf Gewährung der Stellenzulage zu.

Das Berufungsgericht hat unter Hinweis auf § 82 BBG, § 3 BBesG, § 3 Abs. 1 Satz 1 LBesG 60 zutreffend ausgeführt, daß das neuere Recht "die Abhängigkeit des Anspruchs auf Dienstbezüge von haushaltsrechtlichen Voraussetzungen aufgehoben, mindestens aber eingeschränkt und für die Regel auf die Ernennung des Beamten allein abgestellt hat". Im Gegensatz hierzu ist das Recht der Stellenzulagen auch noch in den neueren Besoldungsgesetzen und Besoldungsordnungen häufig mit dem Haushaltsrecht in verschiedenartiger Weise verknüpft (vgl. z.B. § 21 Abs. 2 BBesG [P. 1957], § 21 Abs. 2 LBesG 60). So überläßt im vorliegenden Fall der Besoldungsgesetzgeber in der umstrittenen Fußnote dem für die Aufstellung des Haushaltsplans zuständigen Parlament die Bestimmung der Zahl der zulageberechtigten Beamten; dies hat zwangsläufig zur Folge, daß erst durch diese Bestimmung und durch die Bereitstellung der erforderlichen Mittel im Haushaltsplan die rechtliche Voraussetzung für die Gewährung der Stellenzulagen geschaffen wird. Entgegen der Ansicht der Revision hat daher die Bestimmung der Zahl der Zulageempfänger im Haushaltsplan keine "bezeichnende" (deklaratorische) Bedeutung; sie bildet vielmehr zusammen mit der Fußnote in der Besoldungsordnung die gesetzliche Grundlage für den Anspruch auf die Stellenzulage. Der Grundsatz des § 24 der Reichshaushaltsordnung, wonach durch den Haushaltsplan Ansprüche (oder Verbindlichkeiten) Dritter weder begründet noch aufgehoben werden, steht einer solchen Koppelung von Besoldungsrecht und Haushaltsrecht nicht entgegen (vgl. hierzu Brüser, Haushaltsrecht, Köln, 1959, S. 74; ferner Schick in JZ 1967 S. 271 [274 mit Anm. 53]). Fußnotenregelungen der vorliegenden Art sind dem Besoldungsrecht seit jeher geläufig. Beispiele hierfür bietet bereits das Reichsbesoldungsgesetz von 1927 in Verbindung mit der Reichsbesoldungsordnung A - nach dem Stand des Gesetzes vom 30. März 1943 - (vgl. z.B. Fußnote 3 zur Besoldungsgruppe 2 d, Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe 3 c und Fußnote 4 zur Besoldungsgruppe 4 b 1). In der Praxis bestand Übereinstimmung darüber, daß es sich hierbei um eine Ermächtigung, also nicht um eine Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers zu einer entsprechenden Bestimmung handelte (vgl. hierzu zu § 11 RHO Nr. 42 der Ersten Anweisung zum Vollzug des Reichshaushaltsrechts in den Ländern - 1.VAHL - vom 5. Mai 1959, abgedruckt bei Vialon, Haushaltsrecht, 2. Aufl. (1959), S. 1136 [1141]).

Für die rechtliche Beurteilung des vorliegenden Streitfalls ergibt sich daraus folgendes:

Nach § 7 ÄndBesAG ist zwar die gemäß § 2 geänderte Besoldungsordnung A und damit auch die darin enthaltene Fußnote zur Besoldungsgruppe A 8 (Steuerhauptsekretäre) mit Wirkung vom 1. Oktober 1959 in Kraft getreten. Dadurch wurde aber der Haushaltsgesetzgeber nicht verpflichtet, die in dieser Fußnote vorgesehene Bestimmung der Zahl der Zulageempfänger im Haushaltsplan schon rückwirkend für die Zeit vom 1. Oktober 1959 an zu treffen. Es war ihm vielmehr im Rahmen seiner Haushaltsplanung und -gestaltung überlassen, diese Bestimmung, ohne zeitlich an das Besoldungsgesetz oder an die Besoldungsordnung gebunden zu sein, in einem der kommenden Haushaltspläne zu treffen. Da der Haushaltsplan grundsätzlich nur für ein Rechnungsjahr gilt (vgl. Art. 81 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen) und im vorliegenden Fall auch kein Nachtragshaushalt für die Zeit seit dem 1. Oktober 1959 aufgestellt worden ist, wurde die auf Grund der streitigen Fußnote im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1961 erstmals vorgenommene Bestimmung der Zahl der Zulageempfänger erst mit Beginn des Rechnungsjahres 1961, also ab 1. Januar 1961 wirksam; sie mußte, wenn sie weiterhin erfolgen sollte, in jedem späteren Haushaltsplan jeweils für dessen Geltungsdauer neu getroffen werden. Die Verwaltung war daher erst mit Wirkung vom 1. Januar 1961 an imstande, die Stellenzulage im Einzelfall nach Maßgabe des Erlasses des Finanzministers vom 27. Februar 1961 unter Berücksichtigung des Merkmals "Inhaber besonders wichtiger Dienstposten" zu bewilligen.

Nach alledem kann die im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1961 getroffene Bestimmung der Zahl der Zulageempfänger und die damit erstmals für dieses Rechnungsjahr wirksam gewordene - in Verbindung mit der Besoldungsordnung rechtsbegründende - haushaltsrechtliche Voraussetzung für die Gewährung der Stellenzulage nicht auf die Rechnungsjahre 1959 und 1960, für die der Kläger Ansprüche geltend macht, zurückbezogen werden. Dies würde dem Willen des - mit dem Besoldungsgesetzgeber identischen - Haushaltsgesetzgebers offensichtlich widersprechen. Es geht daher auch nicht an, diese Folgerung aus der sich allgemein auf § 2 ÄndBesAG beziehenden Vorschrift des § 7 ÄndBesAG über das Inkrafttreten der Besoldungsrechtsänderungen abzuleiten. Eine solche - der Revision anscheinend vorschwebende - Betrachtungsweise ist mit dem rechtlich notwendigen und von der Sache her gebotenen Zusammenwirken von Besoldungsgesetzgeber und Haushaltsgesetzgeber bei der Verwirklichung von Fußnotenregelungen, wie sie hier zur Erörterung stehen, nicht zu vereinbaren. Bei dieser Sach- und Rechtslage kann dahingestellt bleiben, ob auch die vom Berufungsgericht angeführten praktischen Gesichtspunkte die hier vertretene Auffassung rechtfertigen.

Die von der Revision erhobene Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) ist unbegründet. Im vorliegenden Fall erhält die Gruppe der Inhaber besonders wichtiger Dienstposten im mittleren Dienst der Steuerverwaltung die Zulage nach Maßgabe des angeführten Erlasses des Finanzministers vom gleichen Zeitpunkt, nämlich vom 1. Januar 1961 an. Der Einwand, daß andere Stellenzulagen - hauptsächlich im gehobenen und höheren Dienst - bereits vom Inkrafttreten des Gesetzes an (1. Oktober 1959) gezahlt würden, kann schon deshalb nicht durchgreifen, weil insoweit nicht vergleichbare Sachverhalte vorliegen.

Der geltend gemachte Anspruch auf die Stellenzulage kann - wie das Berufungsgericht richtig erkannt hat - schließlich auch nicht auf § 6 ÄndBesAG gestützt werden. Diese Vorschrift enthält lediglich eine globale Haushaltsermächtigung für die Landesregierung, die nach dem Gesetz zur Änderung des Besoldungsanpassungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. Mai 1960 entstehenden Ausgaben über die Ansätze des Haushaltsplans 1960 hinaus zu leisten; sie läßt aber die Entstehung der Ansprüche nach diesem Gesetz unberührt.

Die Revision war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.