Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 01.07.1968, Az.: BVerwG IV C 48.66

I.

Die Kläger sind in ungeteilter Erbengemeinschaft Eigentümer des Grundstückes B. L., N. Weg .... Das Grundstück ist 1.539 qm groß und in seiner östlichen Hälfte mit einem Einfamilienhaus bebaut. Die Kläger möchten das Grundstück teilen, und zwar in der Weise, daß von der mit Ausnahme eines kleinen Stalles und einer Garage bisher unbebauten westlichen Hälfte 600 qm abgetrennt und im Zuge der Erbauseinandersetzung dem Kläger zu 3) zur Bebauung mit einem Einfamilienhaus übertragen werden.

Das Grundstück der Kläger liegt auf der südlichen Seite des N. Weges, der in nahezu west-östlicher Richtung verläuft, etwa 200 m östlich vom Grundstück der Kläger in die Bundesstraße 1 mündet und in diesem Teil mit einer acht Meter breiten asphaltierten Fahrbahn, elektrischer Beleuchtung und auf seiner Südseite einem zwei Meter breiten Bürgersteig versehen ist. Zur Zeit der Entscheidung des Berufungsgerichts waren die Mittel für den Bau einer öffentlichen Kanalisation bewilligt und die Arbeiten ausgeschrieben.

In nördlicher, westlicher und südlicher Richtung schließen sich dem Grundstück der Kläger land- bzw. forstwirtschaftlich genutzte Flächen an. Die Grundstücke an der N. Straße östlich vom Grundstück der Kläger sind teilweise bebaut. Auf der südlichen Seite des Weges befinden sich bis zur Einmündung in die Bundesstraße zwei Einfamilienhäuser; eines von ihnen steht auf dem benachbarten Grundstück. Auf der nördlicher. Seite liegen die Gebäude einer mechanischen Weberei und einer Fahrzeuganhängerfabrik. Die Errichtung eines weiteren Gewerbebetriebes ist in Aussicht genommen. Schräg gegenüber vom Grundstück der Kläger befindet sich ein Schrottplatz.

Für die Grundstücke am N. Weg und ihre nähere Umgebung bestehen keine planungsrechtlichen Festsetzungen. Im Flächennutzungsplan von 1960 ist das Gelände südlich des Weges einschließlich des Grundstücks der Kläger als landwirtschaftliche Nutzfläche dargestellt. Für die gegenüberliegende Seite ist teilweise forstwirtschaftliche, teilweise - nämlich für den Teil, in dem sich die erwähnten Gewerbebetriebe befinden - gewerbliche Nutzung vorgesehen.

Die Kläger suchten im Februar 1962 beim Beklagten um die Bodenverkehrsgenehmigung für die Grundstücksteilung nach. Der Beklagte lehnte durch Bescheid vom 20. März 1962 den Antrag mit der Begründung ab, daß das Grundstück im Außenbereich liege und die geplante Bebauung wegen Beeinträchtigung öffentlicher Belange mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht zu vereinbaren sei.

Die Kläger haben nach erfolglosem Widerspruchsverfahren Verpflichtungsklage erhoben. Sie haben im ersten und zweiten Rechtszug im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Das Grundstück liege nicht im Außenbereich, sondern innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteiles. Das Einfamilienhaus sei nach § 34 BBauG zulässig. Bei Anwendbarkeit der Vorschriften über den Außenbereich gelte ebenfalls nichts anderes. Die weitere Bebauung am Neuhäuser Weg entspreche der sich eindeutig abzeichnenden Entwicklungstendenz. Dementsprechend befürworte auch der Stadtdirektor von Bad Lippspringe das Vorhaben. Das sei gewichtiger als der nicht in allen Punkten den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung tragende Flächennutzungsplan. Für eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange sei nichts ersichtlich. Von der Entstehung einer Splittersiedlung könne keine Rede sein. Das Haus werde nur eine Bebauungslücke ausfüllen. Die ausreichende Erschließung sei vorhanden oder doch gesichert. Ebensowenig stehe das Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf der Bundesstraße dem Vorhaben entgegen.

Der Beklagte hat an den ergangenen Bescheiden festgehalten und darüber hinaus erwidert: Das Grundstück gehöre zum Außenbereich. Die vorgesehene Bebauung werde öffentliche Belange beeinträchtigen. Sie lasse das Entstehen einer Splittersiedlung befürchten und sei auch verkehrstechnisch unerwünscht, weil die Bebauung am N. Weg die Bundesstraße außerhalb der Ortsdurchfahrt mit Ortsverkehr belaste. Darüber hinaus sei mit unwirtschaftlichen Aufwendungen für die Erschließung zu rechnen, zumal mit der Genehmigung ein Berufungsfall geschaffen werde, der die Ablehnung weiterer Baugesuche unmöglich mache. Schließlich und vor allem widerspreche das Vorhaben dem Flächennutzungsplan. Bei der Aufstellung dieses Planes sei bewußt davon abgesehen worden, den N. Weg für eine Wohnbebauung freizugeben. Das Streben nach einer Zusammenfassung der Wohngebiete werde mit der Billigung einer zusammenhanglosen Bebauung in Richtung auf die Nachbargemeinde verwässert. Die fragliche Darstellung des Planes sei nicht überholt und von den Behörden bisher auch strikt beachtet worden; die vorhandenen Einfamilienhäuser am N. Weg stammten aus einer Zeit, in der dieser Plan noch nicht bestanden habe. Daß der Stadtdirektor von B. L. das Vorhaben der Kläger unterstütze, sei unbeachtlich. Seine Erklärung stehe im Widerspruch zu dem im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommenden Willen der Gemeindevertretung. Wenn überhaupt eine Änderung der Nutzung des Geländes in Betracht komme, sei allenfalls an eine gewerbliche Nutzung zu denken. Auch damit lasse sich eine Ausweitung der Wohnbebauung nicht vereinbaren.

Das Verwaltungsgericht hat nach Durchführung einer Ortsbesichtigung die Klage abgewiesen und seine Entscheidung darauf gestützt, daß das Vorhaben wegen des entgegenstehenden Flächennutzungsplanes, wegen der Gefahr unwirtschaftlicher Aufwendungen für Abwasseranlagen und wegen der zu befürchtenden Entstehung einer Splittersiedlung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung widerspreche.

Das Berufungsgericht hat gleichfalls eine Ortsbesichtigung durchgeführt und unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils den Beklagten zur Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung verpflichtet. Diese Entscheidung beruht im wesentlichen auf folgendem Erwägungen: Das Grundstück liege im Außenbereich. Die in Aussicht genommene Bebauung lasse jedoch eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange nicht erwarten. Mit unwirtschaftlichen Aufwendungen für die Erschließung sei nicht zu rechnen. Der Straßenausbau reiche schon bis zum Grundstück der Kläger. Die Verlängerung bis zur abzuteilenden Fläche könne von den Klägern behelfsmäßig hergestellt werden. Aufwendungen für Versorgungs- und Abwasseranlagen würden durch das Vorhaben nicht verursacht, da die Herstellung dieser Anlagen ohnehin vorgesehen sei. Eine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft scheide aus, weil die Landschaft durch die schon vorhandenen Häuser geprägt und sich das Vorhaben in diese Bebauung einfügen werde. Die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung scheide schon rein begrifflich aus. Das Vorhaben liege in einem bereits bebauten oder doch demnächst zu bebauenden Gebiet; seine Ausführung stelle sich als das Ausfüllen einer Baulücke in der Nähe eines im Zusammenhang bebauten Ortsteiles dar. Daraus folge zugleich, daß es an einem Widerspruch zu dem Bedürfnis nach einer geordneten städtebaulichen Entwicklung fehle. Dies erkläre wohl auch die Befürwortung durch den Stadtdirektor. Daß seiner Stellungnahme die Auffassung der Stadtvertretung nicht entgegenstehen könne, sei dem modernen Ausbau des Neuhäuser Weges und insbesondere der Anlage des Bürgersteiges auf der Südseite zu entnehmen. Ein solcher Aufwand werde erfahrungsgemäß nicht gemacht, wenn es bei der landwirtschaftlichen Nutzung der angrenzenden Flächen verbleiben solle. Die Bewilligung der Ausbaumittel im Haushaltsplan als einem formellen Ortsgesetz bilde ein starkes Indiz dafür, daß die im Flächennutzungsplan dargestellte landwirtschaftliche Nutzung nicht nur tatsächlich überholt sei, sondern auch dem Willen der Stadtvertretung nicht mehr entspreche. Dementsprechend kenne dem Flächennutzungsplan keine entscheidende Bedeutung beigemessen werden. Ein Flächennutzungsplan sei keine Rechtsnorm, sondern nur ein unverbindliches Bauprogramm der Gemeinde. Er könne deshalb in seiner Aussagekraft in Richtung auf das Vorliegen öffentlicher Belange jederzeit widerlegt werden und sei im vorliegenden Falle widerlegt. Ebensowenig stehe die Nähe der Bundesstraße dem Vorhaben entgegen. Der im Falle der Bebauung zu erwartende zusätzliche Verkehr sei geringfügig und keine unvertretbare Belastung der Bundesstraße, zumal in Höhe der Einmündung bereits die Geschwindigkeitsbegrenzung in Ortsdurchfahrten gelte und sich auch bei weiteren gewerblichen Anlagen am N. Weg zusätzlicher Zubringerverkehr ergeben werde. Die Genehmigung dürfe schließlich auch nicht mit Rücksicht auf die gewerbliche Nutzung der Flächen jenseits des N. Weges versagt werden. Mit den bereits vorhandenen gewerblichen Anlagen sei das Vorhaben vereinbar. Der Plan einer künftigen Erweiterung der gewerblichen Bebauung biete keine Handhabe, das Vorhaben der Kläger zu verhindern.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Beklagten. Er macht zur Begründung des Rechtsmittels geltend: Das Berufungsgericht habe die Bedeutung des Flächennutzungsplanes verkannt. Flächennutzungspläne seien weit mehr als unverbindliche Bauprogramme. Das Gewicht ihrer Darstellungen könne nicht durch angebliche Indizien ausgeräumt werden, denen, wie es bei der Bewilligung von Mitteln für den Ausbau einer Straße zutreffe, jegliche planerische Qualität fehle. Wie wenig tragfähig dieses Indiz im vorliegender. Falle sei, zeige sich darin, daß für den Straßenausbau die vorhandene und noch zu erwartende gewerbliche Nutzung die entscheidende Rolle gespielt habe. Auch die Anlage des Bürgersteiges sei in diesem Zusammenhange zu sehen und deshalb allein auf die Gewährleistung der Verkehrssicherheit zu beziehen. Das im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende Bestreben, eine Ausweitung der Wohnbebauung am N. Weg zu vermeiden, entspreche unverändert sowohl den tatsächlichen Verhältnissen als auch dem Willen der Stadtvertretung. Einer solchen Ausweisung müsse nicht zuletzt wegen der gewerblichen Nutzung der Grundstücke jenseits des Weges und der von ihnen ausgehenden bzw. bei einer künftigen Steigerung der gewerblichen Nutzung zu erwartenden Immissionen entgegengetreten werden. Darüber hinaus habe das Berufungsgericht zu Unrecht angenommen, daß die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung ausscheide. Davon, daß das Vorhaben eine Baulücke ausfülle, könne keine Rede sein. In Wahrheit setze es eine ihrerseits geringfügige und lückenhafte Bebauung in die freie Feldmark hinein fort. Das widerspreche einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.

Der Beklagte beantragt,

Die Kläger bitten um Zurückweisung der Revision. Sie sind der Meinung, daß die, Revision die Bedeutung des Flächennutzungsplanes in einer Weise überbewerte, die derartige Pläne geradezu als zwingendes Recht erscheinen lasse. Dafür fehle jede Rechtfertigung. Die Darstellungen eines Flächennutzungsplanes seien, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt habe, widerlegbar und im vorliegenden Falle auch widerlegt. Das Grundstück der Kläger mit seinem noch unbebauten Teil der landwirtschaftlichen Nutzfläche zuzuordnen, finde in den tatsächlichen Verhältnissen keinerlei Stütze. Auch aus der Art und dem Maß der Erschließung ergebe sich eindeutig, daß eine landwirtschaftliche Nutzung der Sachlage nicht mehr entspreche, dies noch um so weniger, als das Haus auf dem Grundstück der Kläger inzwischen auch an den Abwasserkanal angeschlossen worden sei. Bei der Würdigung des Falles müsse schließlich auch bedacht werden, daß die Teilung der Erbauseinandersetzung diene, diese Auseinandersetzung jedoch nicht unangemessen erschwert werden dürfe.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er unterstützt die Revision und legt dazu im einzelnen seine Ansicht dar, daß das Vorhaben der Kläger wegen der entgegenstehenden Larstellung des Flächennutzungsplanes öffentliche Belange beeinträchtigen würde.

Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision muß Erfolg haben und zur Zurückweisung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts führen. Das angefochtene Urteil widerspricht in den die Entscheidung tragenden Ausführungen § 20 Abs. 1 BBauG. Der ein im Außenbereich belegenes Grundstück betreffende und deshalb nach § 20 Abs. 1, dritte Alternative BBauG zu beurteilende Teilungsvorgang kann nicht genehmigt werden, weil die vorgesehene Bebauung mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar wäre. Das ergibt sich aus § 35 Abs. 2 und 3 BBauG (vgl. Urteil vom 28. April 1964 - BVerwG I C 64.62 -, BVerwGE 18, 242 [244]).

Ob die von den Klägern vorgesehene Bebauung bereits deshalb nicht zugelassen werden kann, weil "die Entstehung einer Splittersiedlung zu befürchten ist" (§ 35 Abs. 3 Satz 1 BBauG), mag auf sich beruhen. Immerhin besteht Anlaß, gegenüber der Begründung des angefochtenen Urteils darauf hinzuweisen, daß nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats die unmittelbare Nähe eines sehen bebauten Geländes die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung keineswegs "rein begrifflich" - d.h. ohne weiteres und schlechthin - ausräumt. Da vielmehr auch die Erweiterung und Verfestigung einer im Außenbereich unerwünschten Splittersiedlung öffentliche Belange beeinträchtigt (Urteil vom 27. Januar 1967 - BVerwG IV C 33.65 -, BVerwGE 26, 111 [BVerwG 27.01.1967 - IV C 33/65] [113]), fehlt es bei Vorhaben in der Nähe einer vorhandenen Bebauung an einer Beeinträchtigung öffentlicher Belange insoweit nur dann, wenn das "Vorhaben an dem geplanten Standort in eine durchaus organische Beziehung zu" der "bereits vorhandenen Bebauung tritt, vorausgesetzt ..., daß es sich bei dieser Bebauung selbst nicht um eine zu mißbilligende Splittersiedlung handelt" (Urteil vom 26. Mai 1967 - BVerwG IV C 25.66 -, BVerwGE 27, 137 [BVerwG 26.05.1967 - IV C 25/66] [140]). Daß diese Voraussetzungen im vorliegenden Falle erfüllt sind, läßt sich jedenfalls den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen nicht entnehmen. Darauf kommt es jedoch im einzelnen nicht an, weil das Vorhaben der Kläger und dementsprechend auch die Genehmigung der Grundstücksteilung jedenfalls an dem entgegenstehenden Flächennutzungsplan von 1960 scheitern muß.

Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, daß es sich bei einem Flächennutzungsplan nur um ein "unverbindliches Bauprogramm der Gemeinde" handelt. Diese Auffassung wird der Stellung und Funktion des Flächennutzungsplanes nicht gerecht.

Der Inhalt eines Flächennutzungsplanes ist gerade keine "mehr oder weniger unverbindliche(n) Äußerung der mit Planungshoheit ausgestatteten Gemeinde" (Urteil vom 15. März 1967 - BVerwG IV C 205.65 -, BVerwGE 26, 287 [BVerwG 15.03.1967 - IV C 205/65] [291] im Anschluß an das Urteil vom 29. April 1964 - BVerwG I C 30.62 -, BVerwGE 18, 247 [253]). Vielmehr gehören die "im Flächennutzungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Vorstellungen der Gemeinde ... als Konkretisierung dessen, was im Einzelfall 'die' geordnete städtebauliche Entwicklung ist, zu den öffentlichen Belangen, welche die Baugenehmigungsbehörde bei ihrer Entscheidung über die Zulässigkeit eines sonstigen Vorhabens im Sinne des § 35 Abs. 2 BBauG zu berücksichtigen hat" (Urteil vom 29. April 1964, a.a.O. S. 252 ff.). Flächennutzungspläne sind daher grundsätzlich beachtlich, und zwar beachtlich eben nicht als ein ohne weiteres widerlegbares Indiz, sondern als eine bestimmende Aussage, die als solche und um ihrer selbst willen geeignet sein kann, die Zulässigkeit eines Vorhabens auszuschließen (Urteil vom 15. März 1967, a.a.O. S. 289 ff.).

Freilich müssen Darstellungen eines Flächennutzungsplanes nicht zu diesem Ergebnis führen. Aber an die Möglichkeit, sich über sie hinwegzusetzen, sind nicht unerheblich höhere Anforderungen zu stellen, als sie das Berufungsgericht gestellt hat. Der erkennende Senat hat in dem bereits erwähnten Urteil vom 15. März 1967 im einzelnen dargelegt, daß Flächennutzungspläne im Rahmen der Anwendung von § 35 Abs. 2 BBauG nur dann unbeachtlich sind,

1. a)

   wenn und soweit sie in ihrer Aussage nicht hinreichend konkret sind und deshalb einer ergänzenden Bewertung gerade des einzelnen Vorhabens Raum lassen (a.a.O. S. 291 ff.),

2. b)

   wenn "zwar hinsichtlich der Konkretisierung noch genügend bestimmte Aussagen vorhanden sind, diesen Aussagen aber die natürliche Eignung des im Flächennutzungsplan verplanten Gebiets und seine eindeutige soziale Struktur nicht entspricht" (a.a.O. S. 293; vgl. dazu auch den Leitsatz S. 287: "die örtlichen Gegebenheiten ... von vornherein der Verwirklichung dieser planerischen Vorstellungen entgegenstehen"),

3. c)

   wenn "die Entwicklung des Baugeschehens im Einklang mit ... den ... konkretisierten planerischen Vorstellungen ... in einem solchen Maße nicht" gewährleistet wird, "daß die planerische Bestimmung des im Flächennutzungsplan für besondere Zwecke vorbehaltenen Bereichs angesichts der Entwicklung des Baugeschehens ... die Verwirklichung" der "Planungsabsichten in gewichtigem Umfange stört oder gar zunichte macht" (a.a.O. S. 293; vgl. dazu auch den Leitsatz S. 287. "die Entwicklung des Baugeschehens nach Inkrafttreten des Flächennutzungsplans unter Förderung oder Duldung durch die Baugenehmigungsbehörde oder Gemeinde dessen Darstellungen in einem sowohl qualitativ wie quantitativ so erheblichen Maße zuwiderläuft, daß die Verwirklichung der ihnen zugrunde liegenden Planungsabsichten entscheidend beeinträchtigt ist").

Im Gegensatz zu diesen Grundsätzen hat das Berufungsgericht die den Klägern ungünstige Darstellung des Flächennutzungsplanes von 1960 beiseite geschoben erstens mit der nicht weiter begründeten Behauptung, daß der Flächennutsungsplan tatsächlich überholt sei, und zweitens mit der auf die Mittelbewilligung für den Straßenausbau gestützten Annahme, daß das Festhalten an dem Plan nicht mehr dem Willen der Gemeindevertretung entspreche. Diese Auffassung geht fehl, wobei über das Gesagte hinaus noch bemerkt werden mag, daß die Widerlegung des Flächennutzungsplanes allein mit einem Hinweis auf den angeblich geänderten - zudem noch in der Bewilligung von Mitteln für den Ausbau einer Straße zum Ausdruck kommenden - Willen der Gemeindevertretung auch mit § 6 Abs. 1 BBauG nicht im Einklang steht.

Die Sache braucht nicht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen zu werden. Die Feststellungen des angefochtenen Urteils ermöglichen vielmehr eine Entscheidung in der Sache selbst mit dem Ergebnis, daß die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen werden muß. Die Bestimmung des Grundstücks als landwirtschaftliche Nutzungsfläche ist - im Sinne der oben wiedergegebenen Grundsätze - hinreichend konkret. Ebensowenig bestehen Anhaltspunkte dafür, daß das im Flächennutzungsplan für eine landwirtschaftliche Nutzung bestimmte Gebiet der natürlichen Eignung der fraglichen Flächen bzw. ihrer eindeutigen sozialen Struktur widerspräche. Schließlich kann auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen auch keine Rede davon sein, daß seit 1960 eine den Darstellungen des Flächennutzungsplanes derart zuwiderlaufende Entwicklung eingetreten wäre, daß die Verwirkung des Planes als entscheidend beeinträchtigt angesehen werden müßte. Damit steht fest, daß der Flächennutzungsplan als öffentlicher Belang das Bauvorhaben der Kläger ausschließt und dementsprechend auch die Bodenverkehrsgenehmigung für die Teilung des Grundstücks vom Beklagten zu Recht versagt worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 159 VwGO, [...].