I.

Die Beklagten, Beamte im Dienst der Klägerin bzw. deren Ruhestandsbeamte, waren innerhalb der für den Rechtsstreit bedeutsamen Zeit (1952-1958) bei der Güterabfertigung München-Hauptbahnhof beschäftigt. Bei einer Kassenvollprüfung der Güterkasse dieser Güterabfertigung am 16. Januar 1958 wurde ein Kassenfehlbetrag von 12.512,03 DM festgestellt. Die Klägerin ist der Ansicht, die Beklagten hätten durch mangelhafte Erledigung ihrer Dienstpflichten die Entstehung des Fehlbetrags grob fahrlässig mitverschuldet. Sie hat am 4. Januar 1961 vor dem Verwaltungsgericht München Klage erhoben mit dem Antrag, die Beklagten als Gesamtschuldner, teilweise auch als Alleinschuldner, zur Zahlung jeweils bezifferter Beträge an sie zu verurteilen.

Das Verwaltungsgericht München hat die Klage für zulässig gehalten und durch Urteil vom 13. Juli 1962 - unter Abweisung der Klage im übrigen - die Beklagten zu 1, 2, 4 und 6 zur Zahlung bestimmter Beträge verurteilt. Auf die Berufungen der Beklagten zu 1, 2, 4 und 6 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 16. Oktober 1963 das im ersten Rechtszuge ergangene Urteil aufgehoben, soweit es die Beklagten verurteilt hat, und die Klage unter Zurückweisung der auch von der Klägerin eingelegten - auf die Abweisung der Klage gegen den Kläger zu 5 beschränkten - Berufung in vollem Umfange als unzulässig abgewiesen. Zur Begründung hat er im wesentlichen folgendes ausgeführt:

Der Klägerin fehle das Rechtsschutzbedürfnis für die gerichtliche Verfolgung des geltend gemachten Anspruchs. Denn sie sei als Dienstherrin der Beklagten in der Lage, auf Grund der Vorschriften des Erstattungsgesetzes vom 18. April 1937 (RGBl. I S. 461) in der nach § 2 Buchst. c des Bundespersonalgesetzes vom 17. Mai 1950 (BGBl. S. 207) geltenden Fassung - ErstG - und des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes vom 27. April 1953 (BGBl. I S. 157) - VwVG - den Anspruch selbst festzusetzen und beizutreiben. Sie begründe ihre Zahlungsforderung mit der Behauptung, die Beklagten hätten in Ausübung der ihnen anvertrauten öffentlichen Ämter die ihnen obliegenden Pflichten grob fahrlässig verletzt und ihr dadurch den in der Klage bezifferten Schaden zugefügt ( § 78 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes in der Fassung vom 18. September 1957 [BGBl. I S. 1338] - BBG -). Ihr Anspruch beruhe mithin unmittelbar auf dem zwischen ihr und den Beklagten bestehenden Beamtenverhältnis. Wegen eines solchen Anspruchs, der - wie hier - auf einem durch die Beklagten schuldhaft verursachten "Fehlbestand" am öffentlichen Vermögen beruhe, sei gemäß §§ 1, 5 ErstG in einem Erstattungsverfahren die Erstattung zu beschließen; diese müsse also den Beamten durch Verwaltungsakt (Leistungsbescheid) auferlegt werden. Ein Ausnahmefall nach § 6 ErstG liege hier nach dem Vortrag der Klägerin nicht vor.

Nach § 7 ErstG finde die Vollstreckung im Verwaltungswege statt. § 1 Abs. 1 VwVG bestimme, daß öffentlich-rechtliche Geldforderungen des Bundes nach den Bestimmungen dieses Gesetzes im Verwaltungswege vollstreckt "werden". Ein Ausnahmetatbestand im Sinne des § 1 Abs. 2 VwVG sei hier nicht gegeben. Ein "Parteistreit" ( § 1 Abs. 2 VwVG, erste Alternative) könne nur vorliegen, wenn sich die streitenden Parteien bezüglich des Streitgegenstands gleichgeordnet gegenüberstünden. Dies sei bei einem Anspruch, der seine Grundlage ausschließlich in dem zwischen den Parteien bestehenden Beamtenverhältnis habe, nicht denkbar. Das Beamtenverhältnis sei seinem Wesen nach ein Über- und Unterordnungsverhältnis; alle daraus entspringenden Ansprüche müßten rechtslogisch untereinander gleichartig sein. Daraus folge zwingend, daß solche Ansprüche nicht im Parteistreitverfahren zu verfolgen seien. Ein anderer Rechtsweg als der Verwaltungsrechtsweg ( § 1 Abs. 2 VwVG, zweite Alternative) sei hier nicht begründet.

Die Voraussetzungen sowohl für die Feststellung und Festsetzung als auch für die Vollstreckung des Anspruchs ohne Zuhilfenahme der Gerichte seien also für die Klägerin gegeben. Dies schließe zwar eine Klage des Dienstherrn nicht unmittelbar aus; in einem solchen Falle sei jedoch in aller Regel das Rechtsschutzbedürfnis für die Beschreitung des Klageweges zu verneinen (zu vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. März 1960 - BVerwG II C 193.57 -). Es sei nicht Sache der Verwaltungsgerichte, den Trägern der öffentlichen Gewalt, die ihre Entscheidungen mit potentiell bindender Wirkung setzen und vollziehen können, diese Aufgaben abzunehmen. Dies gelte besonders für die vom Erstattungsgesetz erfaßten Ansprüche.

Aus den §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1, 5 Abs. 1 und 6 Abs. 2 dieses Gesetzes werde deutlich, daß die in § 1 ErstG bezeichneten Ansprüche notwendig das Erstattungsverfahren nach sich ziehen. Lern stehe nicht die Durchführungsverordnung zum Erstattungsgesetz vom 29. Juni 1937 (RGBl. I S. 723) in der nach § 2 Buchst. c des Bundespersonalgesetzes vom 17. Mai 1950 (BGBl. S. 207) geltenden Fassung - LVO/ErstG - entgegen. In Abschnitt A Nr. 5 dieser Verordnung heiße es nur, die grundsätzlich stets zulässige Verfolgung des Erstattungsanspruchs im Wege der Klage trete "neben" die Durchsetzung des Anspruchs nach dem Erstattungsgesetz. Eine Wahlmöglichkeit zwischen Erstattungsverfahren und Verwaltungsrechtsweg könne aus dieser Bestimmung nicht herausgelesen werden. Es entspreche auch nicht dem Sinn des Erstattungsgesetzes, seinem Verfahren nur leicht überschaubare und schnell zu erledigende Fälle zu unterstellen.

Hiernach könne in den Fällen des § 1 ErstG der Verwaltungsrechtsstreit nur unter Verletzung verfahrensrechtlicher Grundsätze durchgeführt werden. Die Rechtshängigkeit des Anspruchs beim Verwaltungsgericht oder die Rechtskraft eines verwaltungsgerichtlichen Urteils würde die Anfechtungsklage gegen den Leistungsbescheid nach dem Grundsatz "ne bis in idem" unzulässig machen. Dies bedeute, daß ein Leistungsbescheid und damit überhaupt das Erstattungsverfahren unzulässig sei, sobald die Leistungsklage anhängig sei. Das Klageverfahren habe also zur Voraussetzung, daß entweder § 1 ErstG unbeachtet bliebe oder der soeben erwähnte prozessuale Grundsatz verletzt würde. Es liege auf der Hand, daß in solchen Fällen dem Nachweis des Rechtsschutzbedürfnisses besondere Bedeutung beizumessen sei. Dies erfordere auch der Schutz des Beklagten vor einer Verwicklung in unnötige und unzulässige Verfahren. Es wäre sonst denkbar, daß der Dienstherr, der mit dem Ergebnis seiner Leistungsklage unzufrieden sei, nunmehr das Erstattungsverfahren durchführe in der Erwartung, über die Anfechtung des Leistungsbescheides werde das Gericht in anderer Besetzung mit anderem Ergebnis entscheiden.

Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Entscheidung des Reichsgerichts (RGZ 146, 194 [201 f.]) sei nicht einschlägig; sie gehe auf die Frage des Rechtsschutzbedürfnisses nicht ein. Nach der Rechtsprechung der Zivilgerichte seien Klagen aus Leistungs- und Haftungsansprüchen als unzulässig abzuweisen, wenn der Kläger eines Urteils nicht bedürfe, weil er sich die Leistung auf einem einfacheren Wege verschaffen könne oder einen vollstreckbaren Leistungstitel besitze. Dies sei im bürgerlichen Rechtsverkehr die Ausnahme, jedoch innerhalb eines öffentlich-rechtlichen Gewaltverhältnisses die Regel.

Neben der Sache lägen die Erwägungen, der Dienstherr werde im Erstattungsverfahren in eigener Sache tätig, es könne die den Gerichten vorbehaltene Erzwingung von Zeugenaussagen und die eidliche Vernehmung von Zeugen unerläßlich sein, der Rechtsschutz des Beamten werde im gerichtlichen Verfahren besser gewahrt, der Leistungsbescheid schiebe dem Beamten das Prozeßrisiko zu, die Leistungsklage ermögliche die schnellere Durchsetzung des Anspruchs und die Verjährung gefährde den Anspruch, wenn der Dienstherr nicht sofort klagen könne. Diese Erwägungen seien rechtspolitischer Natur und könnten allenfalls das Erstattungsgesetz als unzweckmäßig erscheinen lassen; sie seien aber für die Anwendung des geltenden Rechts unbeachtlich.

Die Bestimmung in Abschnitt A Nr. 5 DVO/ErstG, nach der das Erstattungsverfahren "neben die grundsätzlich stets zulässige Verfolgung des Ersatzanspruchs im Wege der Klage tritt", sei nicht eine auf der Ermächtigung des § 16 ErstG zum Erlaß allgemeinverbindlicher Durchführungsvorschriften beruhende Regelung, sondern nur eine für die Verwaltungsbehörden maßgebliche, für die Gerichte jedoch nicht verbindliche Richtlinie. Zudem sei diese Bestimmung aus der allgemeinen prozeßrechtlichen Lage im Jahre 1937 zu verstehen; damals seien Leistungsklagen gegen Beamte vor den Zivilgerichten zu erheben und nicht ausschließlich auf das öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnis zu stützen gewesen.

Die Zulässigkeit der Klage sei auch nicht aus § 126 Abs. 2 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) - BRRG - herzuleiten. Diese Vorschrift verweise zwar den Dienstherrn für alle Klagen aus dem Beamtenverhältnis auf den Verwaltungsrechtsweg. Sie verweise aber den Dienstherrn nicht zur Durchsetzung aller seiner Ansprüche auf den Klageweg und berühre auch nicht den verfahrensrechtlichen Grundsatz, daß für die Anrufung der Gerichte ein Rechtsschutzbedürfnis bestehen müsse.

Die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs - BGB - gäben ebenfalls keinen Anlaß, das Rechtsschutzbedürfnis für die vorliegende Klage zu bejahen. Denn jedenfalls die Vollstreckungsanordnung gemäß § 3 VwVG sei die "Vornahme einer Vollstreckungshandlung" im Sinne des § 209 Abs. 2 Nr. 5 BGB und unterbreche deshalb die Verjährung ebenso wie die Klageerhebung.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die - zugelassene - Revision eingelegt mit dem Antrag,

Die Revision rügt die Verletzung folgender Vorschriften: § 172 BBG, § 126 BRRG, §§ 1 ff. ErstG, Abschnitt A Nr. 4 und Nr. 5 DVO/ErstG und §§ 1 ff. VwVG. Sie hält die Klage für zulässig.

Die Beklagten beantragen,

II.

Die Revision ist begründet.

Das Erstattungsgesetz vom 18. April 1937 (RGBl. I S. 461) in der nach § 2 Buchst. c des Bundespersonalgesetzes vom 17. Mai 1950 (BGBl. S. 207) geltenden Fassung - ErstG - ermöglicht in den durch §§ 1 und 2 ErstG erfaßten Fällen dem Dienstherrn das Vorgehen durch Erstattungsbeschluß; es schreibt ihm jedoch dieses Verfahren nicht zwingend vor. Dies ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut des § 1 ErstG, dessen nicht eindeutige Fassung: "... ist ein Erstattungsverfahren durchzuführen ..." die Beklagten für ihre mit dem Berufungsurteil übereinstimmende Meinung anführen können. Die Zulässigkeit der Leistungsklage des Dienstherrn neben der Möglichkeit des Erstattungsverfahrens ergibt sich aber aus der rechtsgeschichtlichen Entwicklung der Erstattungsvorschriften und aus der Durchführungsverordnung zum Erstattungsgesetz.

Das Erstattungsgesetz vom 18. April 1937 wurde zur Vereinheitlichung und Ergänzung des früheren zersplitterten Defektenrechts (insbesondere Verordnung über die Festsetzung und den Ersatz der bei Kassen und anderen Verwaltungen vorkommenden Defekte vom 24. Januar 1844 [Preuß. GS. S. 52] und die dieser Verordnung nachgebildeten §§ 134 ff. des Reichsbeamtengesetzes vom 31. März 1873 [RGBl. S. 61]) erlassen (vgl. Reuß, Erstattungsgesetz, 1939 S. IX). Dieses Defektenrecht war zwar durch "Ist"-Vorschriften geregelt, schloß aber dadurch nicht die Klage des Dienstherrn an Stelle eines Defektenbeschlusses aus (vgl. Brand, Gesetze über die Rechtsverhältnisse der Reichsbeamten, 3. Auflage 1929, § 137 RBG Anm. 1; Urteil des Reichsgerichts vom 7. Februar 1936 - III 229/53 - [JW 1936 S. 2227 Nr. 15]). Der Reichsgesetzgeber fand diese Rechtslage im Jahre 1937 vor, als er den früheren Defekten-Vorschriften die "Ist"-Vorschrift des § 1 ErstG nachbildete. Dies spricht dafür, daß er insoweit nichts ändern und nicht die bis dahin bestehende Möglichkeit der Klage des Dienstherrn an Stelle eines Erstattungsbeschlusses ausschließen wollte. Hätte er den Ausschluß beabsichtigt, so hätte er dies deutlicher zum Ausdruck gebracht und nicht die bisherigen Wortfassungen übernommen. Daß die Klagemöglichkeit nicht ausgeschlossen werden sollte, wird durch die amtliche Begründung zum Erstattungsgesetz (Deutscher Reichsanzeiger Nr. 94 vom 26. April 1937, wiedergegeben bei Reuß a.a.O. S. 329 ff.) bestätigt. Denn dort heißt es (Reuß a.a.O. S. 330): "Der vorliegende Entwurf läßt dienststrafrechtliche und gerichtliche Schritte der Verwaltung unberührt."

Noch deutlicher ergibt sich dies aus Abschnitt A Nr. 4 und Nr. 5 der Durchführungsverordnung zum Erstattungsgesetz vom 29. Juni 1937 (RGBl. I S. 723) - DVO/ErstG -:

"4.
... Wird kein Erstattungsverfahren durchgeführt, so ist nach den allgemeinen Vorschriften (Reichshaushaltsordnung, Reichswirtschaftsbestimmungen, Kassenordnungen und dergleichen) zu verfahren.

5.
Das Erstattungsgesetz betrifft nur die vermögensrechtlichen Folgen, die sich aus dem Vorhandensein eines Fehlbestandes ergeben. Es ist eine verfahrensmäßige Ergänzung des Haushaltsrechts. Insoweit tritt es neben die grundsätzlich stets zulässige Verfolgung des Ersatzanspruchs im Wege der Klage. ..."

Diese Vorschrift wäre zwar gesetzwidrig und unverbindlich, wenn sie unvereinbar mit Vorschriften des Erstattungsgesetzes wäre. Das ist jedoch - wie dargelegt - nicht der Fall. Daß diese Durchführungsvorschrift zugleich mit dem Erstattungsgesetz ergangen ist, ist zudem ein weiteres gewichtiges Anzeichen dafür, daß das Gesetz, dessen Wortlaut insoweit nicht eindeutig ist, im gleichen Sinne auszulegen ist. Das träfe selbst dann zu, wenn die Durchführungsverordnung vom 29. Juni 1937 nur eine Verwaltungsrichtlinie wäre, wie das Berufungsgericht meint. In Wahrheit ist aber die Durchführungsverordnung eine auf Grund der Ermächtigung des § 16 ErstG erlassene "Rechtsvorschrift"; das ergibt sich aus ihrer Bezeichnung "Durchführungsverordnung", aus ihrem Inhalt und vor allem aus ihrer Veröffentlichung im Reichsgesetzblatt, in dem in aller Regel nicht Verwaltungsvorschriften bekanntgemacht wurden. Die soeben wiedergegebene Regelung der Durchführungsverordnung ist also, da sie nicht im Widerspruch zum Gesetz steht, eine verbindliche Rechtsvorschrift.

Daß an Stelle des Erstattungsverfahrens auch die Klage des Dienstherrn zulässig sein kann, entsprach in den Jahren seit 1937 der allgemeinen Rechtsauffassung (vgl. Reuß a.a.O., S. 99 ff. Anm. 23 und 24 zu § 1 ErstG; Runderlaß des Reichsministers der Finanzen vom 13. August 1937 [RStBl. S. 1013]; Preußische Ausführungsanweisung vom 22. Oktober 1938 [RMBliV S. 1778]).

Diese Rechtslage wurde nach dem staatlichen Zusammenbruch unverändert in das Bundesbeamtenrecht übernommen. In § 2 Buchstabe c des Gesetzes zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse der im Dienst des Bundes stehenden Personen vom 17. Mai 1950 (BGBl. S. 207) - BPG - wurde die sinngemäße Anwendung der für Reichsbeamte erlassenen gesetzlichen Vorschriften in der Fassung vorgeschrieben, die sich auf Grund der Änderung der staatsrechtlichen Verhältnisse ergibt. In § 7 BPG wurden die Bundesminister des Innern und der Finanzer ermächtigt, "die nach diesem Gesetz geltenden Vorschriften im Bundesgesetzblatt bekanntzumachen und dabei etwaige Unstimmigkeiten in der Fassung zu berichtigen". Auf Grund dieser Ermächtigung machten die genannten Bundesminister unter dem 24. Januar 1951 das Erstattungsgesetz vom 18. April 1937 und die Durchführungsverordnung vom 29. Juni 1937 in der nach § 2 Buchst. c BPG geltenden Fassung im Bundesgesetzblatt bekannt (BGBl. 1951 I S. 109 und S. 111). Dabei blieben § 1 ErstG und Abschnitt A Nr. 4 und Nr. 5 DVO/ErstG bezüglich der Möglichkeit der Klage des Dienstherrn unverändert. Hätte der Bundesgesetzgeber den Ausschluß dieser Klagemöglichkeit beabsichtigt, so hätte er das bei dieser Gelegenheit, etwa durch Änderung der Durchführungsverordnung, zum Ausdruck gebracht. Das ist aber weder damals noch später bei einer der zahlreichen Änderungen des Bundesbeamtenrechts geschehen. Daraus folgt, daß die Möglichkeit eines Erstattungsverfahrens auch heute nicht die Möglichkeit der unmittelbaren Klage des Dienstherrn ausschließt (ebenso Heuser-Kobel, Erstattungsgesetz, 1956, § 5 Anm. 1, § 6 Anm. 1 und 6; Plog-Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Stand 1958, § 78 RdNr. 33, 36, 37; Fischbach, Bundesbeamtengesetz, 3. Auflage 1964, § 78 Anm. K II; Bochalli, Bundesbeamtengesetz, 2. Auflage 1958, § 84 Anm. 4;Urteil des erkennenden Senats vom 20. September 1962 - BVerwG II C 152.59 - [Buchholz BVerwG 232, § 78 BBG Nr. 2]; Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 19. Juni 1963 - 2 A 14/63 - [DÖV 1964 S. 207; ZBR 1964 S. 117]).

Aus der Bekanntmachung des Bundesministers des Innern vom 18. Oktober 1957 (GMBl. S. 578), welche die Beklagten für ihre Ansicht anführen, ergibt sich nichts für eine abweichende Rechtsauffassung des genannten Bundesministers. Dort heißt es im Abschnitt II:

"Ersatzansprüche sind nach dem ... Erstattungsgesetz vom 18. April 1937 in der Fassung vom 24. Januar 1951 (BGBl. I S. 109) zu verfolgen, sofern seine Anwendung möglich ist. Ist dies nicht der Fall, so sind die Ersatzansprüche ggf. im ordentlichen Gerichtsverfahren geltend zu machen."

Ob im Einzelfall die Anwendung des Erstattungsgesetzes "möglich" ist, ist nicht nur eine Rechtsfrage, sondern richtet sich auch nach den tatsächlichen Umständen. Auch bei grundsätzlicher Zulässigkeit eines Erstattungsverfahrens kann diese "Möglichkeit" z.B. durch Beweisschwierigkeiten beschränkt sein (vgl. Reuß a.a.O. § 1 Anm. 23 S. 99 bis 101). Übrigens ergäbe sich für die Auslegung des Erstattungsgesetzes auch dann nichts anderes, wenn der Bundesminister in der Bekanntmachung vom 18. Oktober 1957 nur an die rechtliche Möglichkeit eines Erstattungsverfahrens gedacht haben sollte; denn daß das Gesetz - wie dargelegt worden ist - die Klage des Dienstherrn nicht ausschließt, zwingt nicht die Verwaltung, diese ihr gesetzlich gebotene Möglichkeit auszuschöpfen, und hindert sie nicht, durch Verwaltungsanordnung die Ausnutzung dieser Möglichkeit einzuschränken.

Aus § 7 ErstG in Verbindung mit § 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 27. April 1953 (BGBl. I S. 157) - VwVG - ergibt sich ein Ausschluß der Klage des Dienstherrn ebenfalls nicht. Nach § 7 ErstG findet "aus dem Erstattungsbeschluß ... die Vollstreckung im Verwaltungswege statt". Voraussetzung ist also, daß der Dienstherr einen Erstattungsbeschluß erlassen hat. Ob und unter welchen Voraussetzungen der Dienstherr einen Erstattungsbeschluß erlassen muß oder seinen Anspruch auch auf andere Weise geltend machen kann, regelt die Vorschrift nicht. Nach § 1 Abs. 1 VwVG werden "die öffentlich-rechtlichen Geldforderungen des Bundes und der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts nach den Bestimmungen dieses Gesetzes im Verwaltungswege vollstreckt". Voraussetzung für die Einleitung der Vollstreckung im Verwaltungswege ist nach § 3 Abs. 2 Buchstabe a VwVG wiederum, daß ein Leistungsbescheid vorliegt. Ob und unter welchen Umständen ein Leistungsbescheid ergehen muß, ist auch im Verwaltungsvollstreckungsgesetz nicht geregelt.

Von vornherein sind von der Vollstreckung im Verwaltungswege gemäß § 1 Abs. 2 VwVG solche öffentlich-rechtlichen Geldforderungen ausgenommen, die "im Wege des Parteistreits vor den Verwaltungsgerichten verfolgt werden". Welche Geldforderungen im Wege des Parteistreits verfolgt werden, ist wiederum nicht im Verwaltungsvollstreckungsgesetz geregelt. Der Tatbestand des § 1 Abs. 2 VwVG ist schon dann erfüllt, wenn eine öffentlich-rechtliche Geldforderung im Wege des Parteistreits vor dem Verwaltungsgericht tatsächlich verfolgt wird. Die Vollstreckung im Verwaltungswege ist deshalb - übrigens auch mangels eines Leistungsbescheides - schon dann ausgeschlossen, wenn sich die öffentliche Körperschaft zur Geltendmachung ihres Anspruchs verfahrensrechtlich auf den Boden der Gleichordnung mit dem Schuldner begibt und, ohne einen Verwaltungsakt zu erlassen, Leistungsklage beim Verwaltungsgericht erhebt. Im vorliegenden Fall handelt es sich deshalb um einen "Parteistreit" im Sinne des § 1 Abs. 2 VwVG.

Unzutreffend ist die Auffassung des Berufungsgerichts, Ansprüche des Dienstherrn, die sich auf Grund des Beamtenverhältnisses gegen den Beamten richten, seien schlechthin nicht im Wege des Parteistreits verfolgbar, weil das Beamtenverhältnis seinem Wesen nach ein Über- und Unterordnungsverhältnis sei. Daß nach § 172 Abs. 2 der ursprünglichen Fassung des Bundesbeamtengesetzes und nach § 126 Abs. 2 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) - BRRG - "für Klagen des Dienstherrn" der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist, läßt erkennen, daß der Gesetzgeber von der Möglichkeit und grundsätzlichen Zulässigkeit einer Klage des Dienstherrn gegen den Beamten, also eines "Parteistreits", ausgeht. Es entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, daß der Dienstherr z.B. seine gegen einen Beamten gerichtete Forderung auf Rückerstattung von Überzahlungen (vgl. Urteil vom 30. März 1960 - BVerwG II C 193.57 - [Buchholz BVerwG 232, § 172 BBG Nr. 3]) oder auf Leistung von Schadensersatz wegen einer Dienstpflichtverletzung (vgl. BVerwGE 18, 283 [287] und 19, 243 [245]) nicht nur durch Verwaltungsakt (Leistungsbescheid), sondern grundsätzlich auch durch Klageerhebung beim Verwaltungsgericht geltend machen darf.

Unzutreffend sind ferner die Ausführungen des Berufungsgerichts darüber, daß das Klageverfahren hier nur unter Verletzung entweder des § 1 ErstG oder der verfahrensrechtlichen Grundsätze über die Rechtshängigkeit und über die Rechtskraft gerichtlicher Urteile durchgeführt werden könnte:

§ 1 ErstG wird nicht verletzt, weil diese Vorschrift - wie dargelegt worden ist - nicht zwingend die Geltendmachung des Anspruchs im Erstattungsverfahren vorschreibt, sondern statt dessen seine Geltendmachung durch Klage des Dienstherrn zuläßt. Die in Abschnitt A Nr. 5 DVO/ErstG enthaltene Vorschrift, daß das Erstattungsgesetz "neben die grundsätzlich stets zulässige Verfolgung des Ersatzanspruchs im Wege der Klage" tritt, ist nicht - wie das Berufungsgericht vielleicht angenommen hat - so zu verstehen, daß stets das Erstattungsverfahren durchzuführen sei und allenfalls in einem gleichzeitigen zweiten Verfahren die Klage erhoben werden könne. Dies entspräche schon nicht dem Wortlaut der Vorschrift, nach dem nicht die Klage neben das Erstattungsverfahren, sondern umgekehrt das Erstattungsverfahren neben die Klage tritt. Es entspräche vor allem nicht dem Sinn der Regelung; denn es wäre unnütz und sachwidrig, den Dienstherrn zu veranlassen, wegen eines und desselben Anspruchs nebeneinander zwei Verfahren durchzuführen. An eine solche Notwendigkeit ist - soweit ersichtlich - in der Rechtsprechung und im Schrifttum zum Erstattungsgesetz bisher nie gedacht worden.

Die Bedenken, die das Berufungsgericht aus den Rechtsgrundsätzen über die Rechtshängigkeit und über die Rechtskraft gerichtlicher Urteile herleitet, sind ebenfalls unbegründet. Verwicklungen infolge gleichzeitiger Durchführung eines Klageverfahrens neben einem Erstattungsverfahren wegen desselben Anspruchs werden schon deshalb kaum jemals eintreten, weil der Dienstherr in aller Regel die Klage erhebt, wenn er das Erstattungsverfahren nicht durchführen will. Sollte jedoch ein Dienstherr ausnahmsweise wegen desselben Anspruchs beide Verfahren zugleich oder nacheinander durchführen, so ergeben sich ebenfalls keine Schwierigkeiten:

Bei gleichzeitiger Durchführung beider Verfahren ist mangels Rechtsschutzbedürfnisses entweder die Leistungsklage des Dienstherrn unzulässig oder der Erstattungsbeschluß rechtswidrig; zwei Vollstreckungstitel wegen desselben Anspruchs kann der Dienstherr keinesfalls erlangen. Die in einem solchen Fall von dem Beamten gegen den Erstattungsbeschluß erhobene Anfechtungsklage ist nicht deshalb unzulässig, weil wegen desselben Anspruchs schon die Leistungsklage des Dienstherrn anhängig ist; denn die Streitgegenstände der beiden Klagen unterscheiden sich voneinander: Streitgegenstand der Klage des Dienstherrn ist dessen gegen den Beamten gerichteter Zahlungsanspruch; dagegen ist Streitgegenstand der Anfechtungsklage des Beamten die Rechtmäßigkeit des Erstattungsbeschlusses. Soweit es in beiden Verfahren um die Frage geht, ob der Erstattungsanspruch des Dienstherrn begründet ist, stehen die Klagen zueinander in einem ähnlichen Verhältnis wie die Leistungsklage zur negativen Feststellungswiderklage des Beklagten. Keine der beiden Klagen ist deshalb wegen gleichzeitiger Rechtshängigkeit unzulässig.

Wird durch rechtskräftiges Urteil entweder der Leistungsklage des Dienstherrn stattgegeben oder die Anfechtungsklage des Beamten mit der Begründung abgewiesen, dem Dienstherrn stehe der Erstattungsanspruch zu, so steht auf Grund der Rechtskraft dieser Entscheidung zwischen den Parteien verbindlich fest, daß der Anspruch zu Recht besteht. Umgekehrt steht das Nichtbestehen des Anspruchs zwischen den Parteien verbindlich fest, wenn entweder die Klage des Dienstherrn durch rechtskräftiges Sachurteil abgewiesen oder auf die Anfechtungsklage der Erstattungsbeschluß rechtskräftig mit der Begründung aufgehoben wird, der Erstattungsanspruch stehe dem Dienstherrn nicht zu. Die Rechtskraft des zuerst rechtskräftig werdenden Urteils wirkt sich deshalb jeweils in dem anderen Verfahren dahin aus, daß ohne weitere Sachprüfung auch dort im gleichen Sinne entschieden werden muß. Der Dienstherr kann deshalb nicht, wie das Berufungsgericht besorgt, bei einem Mißerfolg in dem einen Verfahren noch mit einem Erfolg im anderen Verfahren rechnen. Der Beamte ist somit in jedem Falle - selbst wenn der Dienstherr ausnahmsweise wegen desselben Anspruchs sowohl die Leistungsklage als auch das Erstattungsverfahren durchführen sollte - rechtlich vor unangemessenen Nachteilen geschützt.

Ein Verbot für den Dienstherrn, die in § 1 ErstG bezeichneten Erstattungsansprüche durch Klageerhebung geltend zu machen, ergibt sich schließlich nicht daraus, daß § 6 ErstG für den Schuldner günstige Regelungen erhält. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 ErstG ist von einem Erstattungsbeschluß regelmäßig abzusehen, wenn der Fehlbestand 100 DM nicht übersteigt; nach § 6 Abs. 2 Nr. 1 kann von einem Erstattungsbeschluß abgesehen werden, wenn der Fehlbestand nur infolge leichter Fahrlässigkeit verursacht ist. Die Beachtung dieser Regelungen ist zwar dem Dienstherrn nicht ausdrücklich auch für den Fall vorgeschrieben, daß er den Erstattungsanspruch mit der Klage geltend macht. Daraus folgt aber nicht, daß er sie bei der klageweisen Verfolgung seines Anspruchs nicht berücksichtigen dürfte und müßte. § 78 BBG schreibt ihm nicht zwingend vor, seinen Schadensersatzanspruch gegen den Beamten in jedem Falle und in vollem Umfange durchzusetzen; und das öffentliche Haushaltsrecht sieht die Möglichkeit vor, solche Ansprüche ganz oder teilweise niederzuschlagen (vgl. § 54 der Reichshaushaltsordnung). Bei der klageweisen Verfolgung des Anspruchs steht deshalb dem Dienstherrn ein Ermessensspielraum mindestens im gleichen Umfange wie nach Maßgabe des § 6 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 1 ErstG zu. Bei der Ausübung dieses Ermessens darf der Dienstherr nicht unberücksichtigt lassen, in welchem Umfange § 6 ErstG dem Schuldner zugute käme, wenn ein Erstattungsverfahren durchgeführt würde. Die Ausübung dieses Ermessens durch den Dienstherrn hat das Verwaltungsgericht ebenso zu prüfen wie die Anwendung des § 6 ErstG.

Das weitere Vorbringen der Beklagten dafür, daß ihnen das Erstattungsverfahren einen besseren Rechtsschutz biete als das von dem Dienstherrn eingeleitete Klageverfahren, ist angesichts der dargelegten Rechtslage nicht erheblich; es überzeugt zudem nicht. Auch wenn der Dienstherr nicht ein förmliches Erstattungsverfahren durchführt, so muß er doch - schon im eigenen Interesse - vor der Klageerhebung den Sachverhalt ermitteln; dabei wird er den betroffenen Beamten ausreichende Gelegenheit zur Äußerung geben. Schon auf Grund dieser Ermittlungen und ihrer Anhörung können sich die Betroffenen darüber schlüssig werden, inwieweit sie ihre Erstattungspflicht anerkennen oder das Ergebnis eines Gerichtsverfahrens abwarten wollen. Insoweit besteht für sie kein erheblicher Unterschied zwischen einer gegen sie erhobenen Klage und einem gegen sie gerichteten Erstattungsbeschluß, den sie innerhalb bestimmter Frist anfechten müßten. Übrigens wird es - im Gegensatz zum Vorbringen der Beklagten - im Schrifttum überwiegend als ein Vorteil für den Beamten bezeichnet, wenn der Dienstherr seinen Anspruch nicht durch Verwaltungsakt, sondern durch unmittelbare Klageerhebung geltend macht, dagegen als Nachteil für den Beamten, wenn er sich durch Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt zur Wehr setzen muß (vgl. Rupp DVBl. 1963 S. 577 ff.; Dietlein DVBl. 1964 S. 923; Henrichs NJW 1964 S. 2366 und NJW 1965 S. 458; Achterberg DVBl. 1966 S. 152; Wacke DÖV 1966 S. 311 ff.). Ob diese im Schrifttum vertretene Auffassung zutrifft, kann hier offenbleiben; jedenfalls ist nicht anzuerkennen, daß der Rechtsschutz des Beamten bei Klageerhebung des Dienstherrn weniger gesichert wäre als bei Durchführung eines Erstattungsverfahrens.

Entgegen der Ansicht der Revision ist allerdings die wegen eines Erstattungsanspruchs erhobene Klage des Dienstherrn - wie jede vor Gericht erhobene Klage - nur zulässig, wenn ihr ein Rechtsschutzbedürfnis zugrunde liegt.

In der früheren Zivilrechtsprechung (vor 1945) wurde zwar die Ansicht vertreten, das Gericht habe hier die Frage des Rechtsschutzbedürfnisses nicht zu prüfen, weil die Wahl zwischen der Durchführung eines Erstattungsverfahrens und der Klageerhebung im freien Ermessen der Verwaltung stehe. Dies beruhte vor allem darauf, daß den damals für Erstattungsansprüche zuständigen Zivilgerichten die rechtliche Überprüfung von Verwaltungsmaßnahmen - abgesehen von der Prüfung des ihnen zugrunde liegenden materiellrechtlichen Leistungsanspruchs - entzogen war (vgl. Urteil des Reichsgerichts vom 7. Dezember 1934 - III 209/34 - [RGZ 146, 194, 201]). Gleiches gilt aber nicht für den gegenwärtigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz; denn die Verwaltungsgerichte haben die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsmaßnahmen in vollem Umfange zu prüfen. Es ist daher nicht einzusehen, daß bezüglich der Sachentscheidungsvoraussetzungen - zu denen das Rechtsschutzbedürfnis gehört - für Klagen von Verwaltungsstellen etwas anderes gelten sollte als für Klagen des einzelnen. Wenn es im "freien Ermessen" des Dienstherrn steht - was hier nicht zu entscheiden ist -, ob er einen Erstattungsanspruch im Erstattungsverfahren oder durch Leistungsklage geltend machen will, so wird dieser Ermessensspielraum durch die im Prozeßrecht geltenden Grundsätze, zu denen das Erfordernis eines Rechtsschutzbedürfnisses gehört, rechtlich begrenzt.

Der Senat hält bezüglich des Erfordernisses eines Rechtsschutzbedürfnisses an der in seinem Urteil vom 30. März 1960 - BVerwG II C 193.57 - (Buchholz BVerwG 232, § 172 BBG Nr. 3) vertretenen Auffassung fest. In den Gründen dieses Urteils ist allerdings beiläufig ausgeführt worden, das Rechtsschutzinteresse für eine Rückzahlungsklage werde in der Regel zu verneinen sein, wenn der Dienstherr die Möglichkeit habe, seinen Rückforderungsanspruch "im Wege des Verwaltungszwangsverfahrens durchzusetzen". Diese Äußerung hat Anlaß zum Mißverständnis dahin gegeben, daß die bloße rechtliche Möglichkeit eines Verwaltungszwangsverfahrens in aller Regel das Rechtsschutzbedürfnis für eine Zahlungsklage ausschließe. Das hat der Senat jedoch in jenem Falle - in dem schon die rechtliche Möglichkeit eines Verwaltungszwangsverfahrens fehlte - nicht zum Ausdruck bringen wollen; er hat vielmehr auf die Durchsetzbarkeit des Anspruchs im Verwaltungszwangsverfahren, also auf die Fälle abstellen wollen, in denen zwar die Forderung nach Grund und Höhe unstreitig ist, der Beamte aber gleichwohl nicht zahlt. Diese mißverstandene Äußerung ist inzwischen durch die weitere Rechtsprechung des erkennenden und des VI. Senats des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. Urteil vom 17. Juli 1963 - BVerwG VI C 173.61 - [Buchholz BVerwG 237.7, § 84 LBG NW Nr. 1]; Urteil vom 14. Juli 1965 - BVerwG VI C 136.62 -) klargestellt worden. Darin ist wiederholt zum Ausdruck gebracht worden, daß das Rechtsschutzbedürfnis für eine Leistungsklage des Dienstherrn gegen den Beamten regelmäßig dann anzuerkennen ist, wenn die geltend gemachte Forderung nach Grund und (oder) Höhe streitig und wenn deshalb ohnehin mit der gerichtlichen Austragung des Rechtsstreits zu rechnen ist. Für diese Fälle stellt also die Bejahung eines Rechtsschutzbedürfnisses die Regel dar. -

Hiernach ist es im vorliegenden Fall nicht zweifelhaft, daß die Klägerin das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis für die von ihr erhobene Klage hat; denn die Beklagten bestreiten mit teilweise eingehender Begründung ihre Erstattungspflicht, und eine gerichtliche Klärung ist ohnehin unausweichlich.

Da das Berufungsgericht mithin die Klage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen hat, muß das angefochtene Urteil aufgehoben werden; die Sache ist an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, damit der geltend gemachte Erstattungsanspruch sachlich geprüft wird ( § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).