I.

Der Kläger begehrt die Gleichstellung nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957). Das Landratsamt Ravensburg stellte ihm am 3. März 1954 einen Ausweis A für Heimatvertriebene aus, den es mit dem Vermerk kennzeichnete, es seien auch die Voraussetzungen für die Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling gegeben (sog. C-Vermerk). Auf Veranlassung des ehemaligen Ministeriums für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte erklärte das Landratsamt durch Verfügung vom 26. September 1958 den Ausweis für ungültig; diese Verfügung nahm es jedoch am 2. Januar 1959 vor Erlaß einer Entscheidung über die dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde des Klägers wieder zurück.

Den am 23. Januar 1954 gestellten Antrag des Klägers auf Gleichstellung lehnte der Vorstand der Beklagten durch Bescheid vom 13. Oktober 1955 mit der Begründung ab, der Kläger könne als Sowjetzonenflüchtling nicht anerkannt werden; er habe nicht aus der Sowjetzone flüchten müssen, um sich einer von ihm nicht zu vertretenden und durch die politischen Verhältnisse bedingten besonderen Zwangslage zu entziehen. Dieser Bescheid ist unanfechtbar geworden. Am 24. Juli 1958 beantragte der Kläger erneut seine Gleichstellung nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 mit der Begründung, nach der Neufassung dieser Vorschrift durch das Zweite Änderungsgesetz zum Gesetz zu Art. 131 GG vom 11. September 1957 (BGBl. I S. 1275) in Verbindung mit § 15 Abs. 5 des Bundesvertriebenengesetzes in der Fassung vom 14. August 1957 (BGBl. I S. 1215) - BVFG (F. 1957) - seien die Gleichstellungsbehörden an die Entscheidungen der Flüchtlingsbehörden gebunden. Da er durch die zuständige Flüchtlingsbehörde als Sowjetzonenflüchtling anerkannt sei, stehe seiner Gleichstellung nichts mehr im Wege. Durch Bescheid vom 7. März 1960 lehnte der Vorstand der Beklagten den Antrag des Klägers ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Unanfechtbarkeit des ablehnenden Bescheides vom 13. Oktober 1955 hätte einer sachlichen Prüfung seines neuen Antrags nur dann nicht im Wege gestanden, wenn sich die Rechtslage zugunsten des Klägers geändert haben würde. Dies sei nicht der Fall, weil § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957) gegenüber der alten Fassung keine Erweiterung der Anspruchsvoraussetzungen enthalte. Im übrigen sei die Gleichstellungsbehörde nicht an eine Entscheidung der Flüchtlingsbehörden gebunden, die vor der Neufassung des Bundesvertriebenengesetzes vom 14. August 1957 ergangen sei. Den gegen diesen Bescheid eingelegten Widerspruch wies der Vorstand der Beklagten durch Bescheid vom 12. April 1960 zurück. Der Kläger hat hierauf Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben und beantragt,

die Bescheide vom 7. März und vom 12. April 1960 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Gleichstellungsantrag neu zu bescheiden.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 18. Juli 1963 das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist im wesentlichen ausgeführt:

Das Verwaltungsgericht habe die Klage zutreffend als zulässig angesehen, weil der Kläger nicht von vornherein unhaltbar geltend mache, die Rechtslage habe sich gegenüber der früheren für die Entscheidung in dem bereits abgeschlossenen Gleichstellungsverfahren maßgeblich gewesenen Rechtslage zu seinen Gunsten geändert. Die Klage sei aber sachlich nicht begründet. Wenn ein Antrag unanfechtbar abgelehnt worden sei, liege es regelmäßig im Ermessen der Behörde, auf einen erneuten Antrag sachlich zu entscheiden oder ihn ohne sachliche Prüfung unter Hinweis auf die frühere Ablehnung zurückzuweisen. Zu einer sachlichen Prüfung sei die Behörde nur verpflichtet, wenn sich die sach- und Rechtslage zugunsten des Antragstellers in der Zwischenzeit geändert habe. Im vorliegenden Fall sei die Beklagte jedoch zu einer neuen sachlichen Prüfung nicht verpflichtet gewesen; denn es habe sich weder die Sach- und Rechtslage durch Erweiterung der Anspruchsvoraussetzungen zugunsten des Klägers geändert, noch sei - was dieser auch nicht behaupte - ein rechtserheblicher Wandel in den tatsächlichen Voraussetzungen eingetreten. Zwar treffe die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu, daß § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes zum Gesetz zu Art. 131 GG eine Änderung der materiellen Voraussetzungen für die Gleichstellung insofern bedeute, als die Gleichstellung - anders als bisher - nur noch von der formellen Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling durch die Flüchtlingsbehörde abhängig sei, so daß § 3 BVFG nicht mehr der unmittelbaren Anwendung durch die Gleichstellungsbehörden unterliege (BVerwGE 7, 148[BVerwG 26.06.1958 - II C 409/57]). Hierin liege aber keine Rechtsänderung zugunsten des Klägers, denn einerseits sei die Bindung der Gleichstellungsbehörden an die Entscheidungen der Flüchtlingsbehörden gemäß § 3 BVFG nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 9. Oktober 1961 in DÖV 1962 S. 391 [BVerwG 09.10.1961 - BVerwG VI C 5/60]) infolge der gegenüber § 15 Abs. 5 BVFG (F. 1957) selbständigen Bedeutung des § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 nur bei solchen Gleichstellungsverfahren eingetreten, die nach dem Inkrafttreten des Zweiten Änderungsgesetzes zum Gesetz zu Art. 131 GG, also dem 1. September 1957 anhängig geworden seien, andererseits bestehe eine Bindung der Gleichstellungsbehörden nur gegenüber solchen (positiven oder negativen) Entscheidungen der Flüchtlingsbehörden, die nach dem Inkrafttreten der Neufassung des § 15 Abs. 5 BVFG, also dem 21. August 1957 ergangen seien (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Oktober 1961 in DÖV 1962 S. 391; BVerwGE 6, 42 [45] und vom 29. August 1958 in DVBl. 1959 S. 257). Daraus folge, daß sich die Änderung des Gesetzes zu Art. 131 GG und des Bundesvertriebenengesetzes zugunsten eines Antragstellers nur unter der doppelten Voraussetzung auswirke, daß ein Gleichstellungsverfahren nach dem 1. September 1957 anhängig geworden sei und daß ihn die Flüchtlingsbehörde nach dem 21. August 1957 als Sowjetzonenflüchtling anerkannt habe. Im vorliegenden Fall sei zwar durch den erneuten Antrag des Klägers vom 23. Juli 1958 ein neues Gleichstellungsverfahren nach dem 1. September 1957 anhängig geworden, auf das § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957) anzuwenden sei. Trotzdem wäre die Gleichstellungsbehörde nur dann zu einer neuen sachlichen Entscheidung verpflichtet gewesen, wenn der Kläger eine Entscheidung der Flüchtlingsbehörde mit der Bindungswirkung des § 15 Abs. 5 BVFG (F. 1957) erwirkt hätte. Dies sei jedoch nicht der Fall. Die Rücknahme der Verfügung des Landratsamts Ravensburg vom 26. September 1958 über die Ungültigerklärung des dem Kläger früher erteilten Ausweises habe lediglich den alten Rechtszustand wiederhergestellt, nicht aber eine neue Entscheidung über die Eigenschaft des Klägers als Sowjetzonenflüchtling herbeigeführt. Aus den Akten des Landratsamts gehe hervor, daß die Flüchtlingsbehörden im Jahre 1958 nach erneuter Prüfung der Fluchtgründe des Klägers zu dem Ergebnis gekommen seien, seine Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling durch den Bescheid vom 3. März 1954 sei zu Unrecht erfolgt. Dies habe zum Erlaß der Einziehungsverfügung vom 26. September 1958 geführt, an der das Landratsamt auf Anregung des Regierungspräsidiums Südwürttemberg-Hohenzollern vom 22. Dezember 1958 nur deswegen nicht festgehalten habe, weil es im Hinblick auf § 18 BVFG die Voraussetzungen für die Ungültigerklärung des Ausweises für zweifelhaft erachtet habe. In diesem Verfahren sei daher zwar die Aufrechterhaltung des früheren Ausweises vom 3. März 1954, nicht aber eine neue Entscheidung der Flüchtlingsbehörde über die Flüchtlingseigenschaft des Klägers zu erblicken. Eine im Sinne des § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG (F. 1957) verbindliche Entscheidung der Flüchtlingsbehörde sei demnach nicht zugunsten des Klägers getroffen worden.

Gegen dieses ihm am 12. August 1963 zugestellte Urteil hat der Kläger am 9. September 1963 die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

Die Revision ist innerhalb der verlängerten Frist am 12. November 1963 begründet worden. Sie rügt die unrichtige Anwendung des materiellen Rechts und führt zur Begründung im wesentlichen aus:

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs genüge es zur Erfüllung der materiellen Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957), wenn der Kläger überhaupt einen Flüchtlingsausweis C vorweisen könne. Nicht erforderlich sei, daß dieser Ausweis erst nach der Gesetzesänderung von 1957 ausgestellt worden sei. Im übrigen sei auch diese Voraussetzung hier erfüllt; denn die Flüchtlingsbehörde habe den Flüchtlingsausweis des Klägers nach 1957 erneut mit dem Ergebnis überprüft, daß seine Eigenschaft als Sowjetzonenflüchtling ausdrücklich bestätigt worden sei. Es liege also eine neue mit Bindungswirkung ausgestattete Entscheidung der Flüchtlingsbehörde vor. Die Sach- und Rechtslage habe sich daher zugunsten des Klägers geändert, so daß die Beklagte zu einer neuen sachlichen Prüfung des Gleichstellungsantrags verpflichtet sei.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Recht die Zulässigkeit der Klage trotz Unanfechtbarkeit des Bescheides vom 13. Oktober 1955 bejaht. Die tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs stehen insoweit in Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Danach kann der Betroffene eine neue Sachentscheidung der Behörde und gegebenenfalls eine sachliche Überprüfung durch das Gericht begehren, wenn er - wie der Kläger - geltend macht, daß sich die Sach- und Rechtslage in einer für die Beurteilung des Anspruchs erheblichen Weise geändert habe; ob diese Voraussetzungen wirklich erfüllt sind, ist dann eine Frage der Begründetheit der Klage (vgl. BVerwGE 11, 106[BVerwG 07.09.1960 - VI C 22/58];  13, 99 [BVerwG 03.10.1961 - VI B 23/61]; Urteile vom 2. Januar 1963 - BVerwG VI C 113.60 - undvom 16. Juli 1964 - BVerwG II C 66.61 - [MDR 1964 S. 947]). Auch die Behörde selbst kann trotz Unanfechtbarkeit des früheren ablehnenden Bescheides von sich aus einen neuen - für den Betroffenen wiederum ungünstigen anfechtbaren - Bescheid erlassen (vgl. BVerwGE 15, 306 [310]; 17, 256). Daß die Beklagte hier einen neuen anfechtbaren Bescheid erlassen wollte, kann nach Lage des Falles, insbesondere im Hinblick auf die den Bescheiden vom 7. März und 12. April 1960 beigefügten ordnungsgemäßen Rechtsmittelbelehrungen nicht zweifelhaft sein. Auch die Beklagte selbst hat nicht geltend gemacht, daß sie den Antrag des Klägers bzw. seine Klage als unzulässig erachte.

Die Klage wäre nur dann begründet und die Beklagte zu einer materiell-rechtlichen Prüfung des neuen Gleichstellungsantrags des Klägers verpflichtet, wenn sich die Rechtslage inzwischen durch eine Erweiterung der Anspruchsvoraussetzungen zu seinen Gunsten geändert hätte. Dies ist aber nicht der Fall.

Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Rechtsirrtum davon ausgegangen, daß durch den Antrag des Klägers vom 23. Juli 1958 ein neues Gleichstellungsverfahren anhängig geworden ist, auf das § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957) anzuwenden ist. Entgegen der Auffassung der Revision hat dies aber nicht zur Folge, daß die Beklagte an die durch den Ausweis vom 3. März 1954 erfolgte Anerkennung des Klägers als Sowjetzonenflüchtling gebunden wäre. Die Revision übersieht, daß diese Bindungswirkung nur in denjenigen Fällen eintritt, in denen einerseits das Gleichstellungsverfahren erst nach dem 1. September 1957 anhängig geworden ist (BVerwGE 7, 148[BVerwG 26.06.1958 - II C 409/57]) und in denen andererseits die Entscheidung der Flüchtlingsbehörde erst nach dem Inkrafttreten des diese Bindungswirkung allgemein vorschreibenden § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Bundesvertriebenengesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1207) - 2. ÄndG BVFG - BVFG (F. 1957) -, d.i. der 21. August 1957, ergangen ist. Daß auch die zuletzt genannte Voraussetzung, die - wie noch darzulegen sein wird - hier nicht gegeben ist, erfüllt sein muß und die Gleichstellungsbehörden im Rahmen des § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957) nur an die seit dem 21. August 1957 ergangenen Entscheidungen der Flüchtlingsbehörden über die Anerkennung als Sowjetzonenflüchtling gebunden sind, rechtfertigt sich im wesentlichen aus folgenden Erwägungen:

Die Vorschrift des § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG (F. 1957) legt sich ebenso wie die ihr entsprechende Vorschrift des § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957) keine Rückwirkung bei. Hätte der Gesetzgeber die Erstreckung der Bindungswirkung auf "alte", d.h. vor Inkrafttreten des 2. ÄndG BVFG von den Flüchtlingsbehörden ausgestellte Ausweise beabsichtigt, dann hätte er eine dahin gehende ausdrückliche Regelung zur Vermeidung von Unklarheiten getroffen. Es liegt im Wesen einer gesetzlichen Regelung, daß sie grundsätzlich nur in der Zukunft auftretende Vorgänge ordnet. Hiervon ist in Zweifelsfällen bei der Auslegung auszugehen. Ein abweichender Wille des Gesetzgebers muß daher deutlich zum Ausdruck kommen (vgl. BVerwGE 18, 96 [100, 101]). Aber abgesehen davon verbietet sich diese Annahme schon deswegen, weil § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG (F. 1957) eine für die zur Gewährung von Rechten oder Vergünstigungen an Vertriebene und Sowjetzonenflüchtlinge zuständigen Behörden (Gleichstellungs-, Ausgleichsbehörden) einschneidende Änderung der bisherigen Rechtslage mit sich brachte, die sich nur auf zukünftige Verfahren auf Erteilung von Flüchtlingsausweisen auswirken kann. Dies folgt aus dem systematischen Zusammenhang des § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG (F. 1957) mit dem zum gleichen Zeitpunkt (21. August 1957) in Kraft getretenen Beteiligungsrecht der anderen Behörden nach § 15 Abs. 5 Satz 2 und 3 BVFG (F. 1957). Danach kann die Behörde, welche die Entscheidung der Flüchtlingsbehörde über die Ausstellung des Flüchtlingsausweises nicht für gerechtfertigt hält, seine Änderung oder Aufhebung durch die Flüchtlingsbehörde beantragen und im Falle ihrer Weigerung die nach § 21 BVFG errichtete zentrale Dienststelle oder die von ihr bestimmte Landesbehörde zur Entscheidung über ihren Antrag anrufen. Der Gesetzgeber hat damit den für die Gewährung von Rechten und Vergünstigungen an Vertriebene und Sowjetzonenflüchtlinge in Betracht kommenden Behörden die Möglichkeit einräumen wollen, im Hinblick auf die außerordentliche Tragweite der Bindungswirkung von Entscheidungen der Flüchtlingsbehörden sich an deren Verfahren maßgeblich zu beteiligen. Bei den früheren Entscheidungen der Flüchtlingsbehörden bedurften diese Behörden dieser Einflußnahme nicht, weil sie in der Regel über die Flüchtlingseigenschaft des Antragstellers selbständig und unabhängig von der Entscheidung der Flüchtlingsbehörden zu befinden hatten. Infolgedessen können mit den früheren Entscheidungen der Flüchtlingsbehörden zwangsläufig auch noch nicht die Wirkungen verbunden sein, mit denen sie nunmehr nach neuem Recht aufgrund der Möglichkeit einer Beteiligung der anderen Behörden ausgestattet worden sind. Die Bindungswirkung des § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG (F. 1957) steht daher in einem engen sachlichen und zeitlichen Zusammenhang mit dem durch das 2. ÄndG BVFG gleichfalls mit Wirkung vom 21. August 1957 eingeführten Beteiligungsrecht der anderen Behörden am Verfahren der Flüchtlingsbehörden. Erst von diesem Zeitpunkt an, von dem an der Gesetzgeber den anderen Behörden dieses Recht nach § 15 Abs. 5 Satz 2 und 3 BVFG (F. 1957) als Gegengewicht gegenüber der Entscheidungskompetenz der Flüchtlingsbehörden eingeräumt hat, können deren Entscheidungen auch die Bindungswirkung des § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG (F. 1957) entfalten. Daraus haben die für das Lastenausgleichsrecht zuständigen Senate des Bundesverwaltungsgerichts die überzeugende Schlußfolgerung gezogen, daß die Ausgleichsbehörden auch nach Inkrafttreten des 2. ÄndG BVFG (21. August. 1957) nicht an die Entscheidungen der Flüchtlingsbehörden über die Erteilung eines Flüchtlingsausweises gebunden sind, die bereits vor seinem Inkrafttreten ergangen waren (vgl. BVerwGE 6, 42;Urteile vom 24. Januar 1958 - BVerwG IV C 306.56 - [ZLA 1958 S. 203] undvom 29. August 1958 - BVerwG IV C 67.58 - [ZLA 1959 S. 57]). Von dieser Rechtslage ist auch der erkennende Senat für den Geltungsbereich des § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957) bereitsim Urteil vom 9. Oktober 1961 - BVerwG VI C 5.60 - (DÖV 1962 S. 391) ausgegangen.

Auch die Hilfsbegründung der Revision, daß die Flüchtlingsbehörde (Landratsamt Ravensburg) den Kläger nach dem 21. August 1957 erneut als Sowjetzonenflüchtling nach § 3 BVFG anerkannt habe und schon deshalb § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG (F. 1957) in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 131 (F. 1957) zum Zuge komme, greift nicht durch. Wie sich aus den beigezogenen Flüchtlingsakten und den für das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 vwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs ergibt, hat die Flüchtlingsbehörde nach dem genannten Zeitpunkt nicht erneut das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen des § 3 BVFG geprüft und aufgrund einer solchen Prüfung dem Kläger einen neuen Flüchtlingsausweis erteilt. Es handelte sich vielmehr um die Rückgabe des alten bereits am 3. März 1954 ausgestellten Ausweises, dessen am 26. September 1958 angeordnete Einziehung die Flüchtlingsbehörde damals auf Weisung der Aufsichtsbehörde wegen Bedenken im Hinblick auf § 18 BVFG nicht vollzogen hatte. Die Revision kann daher nicht geltend machen, dem Kläger sei nach dem 21. August 1957 ein neuer Flüchtlingsausweis gemäß § 3 BVFG mit der Bindungswirkung nach § 15 Abs. 5 Satz 1 BVFG (F. 1957) erteilt worden; es ist ihm lediglich der alte Ausweis, dessen Einziehung beabsichtigt war, belassen worden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat nach alledem ohne Rechtsirrtum die Auffassung vertreten, daß seit der Erteilung des Ausweises am 3. März 1954 eine Änderung der Sach- und Rechtslage zugunsten des Klägers nicht eingetreten ist und daß die Beklagte infolgedessen nicht verpflichtet war, seinen Gleichstellungsantrag vom 23. Juli 1958 materiell-rechtlich zu prüfen; die Beklagte durfte sich vielmehr auf ihre früheren ablehnenden Bescheide vom 13. Oktober 1955 und vom 15. März 1956 berufen.

Die Revision war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.