I.

Der Kläger war vom Jahre 1915 bis zum 8. Mai 1945 Berufsoffizier. Als Oberst (Besoldungsgruppe C 5 - entspr. A 1 a - der Reichsbesoldungsordnung - RBesO -) war er vom 1. Juli 1943 bis zum 15. September 1944 Armeepionierführer bei dem Armeeoberkommando Norwegen und bei dem Armeeoberkommando 9. Anschließend wurde er zur Führerreserve des Oberkommandos des Heeres versetzt und nahm er am 15. Divisionsführerlehrgang teil. Vom 10. November 1944 bis zum 30. Januar 1945 war er mit der Führung der Heerespionierbrigade 70 und des Sperrverbandes der Heeresgruppe A beauftragt. Seit dem 30. Januar 1945 war der Kläger Generalmajor (Besoldungsgruppe C 4 - entspr. B 7 a - der Reichsbesoldungsordnung).

Durch Bescheid vom 16. März 1954 setzte das Regierungspräsidium ... - im folgenden als Regierungspräsidium bezeichnet - das Übergangsgehalt des Klägers nach dem Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen in der Fassung vom 1. September 1953 (BGBl. I S. 1287) - G 131 - unter Anwendung des § 109 des Bundesbeamtengesetzes vom 14. Juli 1953 (BGBl. I S. 551) - BBG - auf der Grundlage der Besoldungsgruppe A 1 a (Oberst) fest. Dieser Bescheid schloß mit der Rechtsmittelbelehrung, gegen den Bescheid könne innerhalb von sechs Monaten nach Zustellung die Beschwerde bei dem Regierungspräsidium oder bei dem Finanzministerium ... schriftlich eingelegt werden. Der Bescheid wurde dem Kläger am 19. März 1954 zugestellt.

Mit Schreiben vom 23. November 1957 machte der Kläger geltend, ihm stehe vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 109 Abs. 2 BBG ab ein Übergangsgehalt nach der Besoldungsgruppe B 7 a RBesO zu; denn er habe sich als Armeepionierführer in einer Generalmajorsstelle befunden, habe als Führer der Heerespionierbrigade 70 und des Sperrverbandes der Heeresgruppe A ebenfalls Generalsobliegenheiten wahrgenommen und deshalb die Jahresfrist des § 109 Abs. 2 (dritte Alternative) BBG erfüllt.

Der Regierungspräsident legte das Schreiben des Klägers vom 23. November 1957 dem Finanzministerium ... vor. Dieses sah darin eine Beschwerde gegen den Festsetzungsbescheid des Regierungspräsidiums vom 16. März 1954. Durch Bescheid vom 14. April 1958 wies das Finanzministerium diese Beschwerde als unzulässig zurück mit der Begründung, der Festsetzungsbescheid sei unanfechtbar geworden, weil der Kläger die Beschwerde nicht innerhalb der Sechs-Monatsfrist des§ 173 Abs. 2 BBG eingelegt habe.

Mit der im Verwaltungsrechtsweg am 26. April 1958 erhobenen Klage hat der Kläger beantragt,

Nach Erhebung dieser Klage und vor Verkündung des erstinstanzlichen Urteils ist der Kläger am 1. März 1958 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand getreten. Das Regierungspräsidium setzte das Ruhegehalt des Klägers zunächst - ebenso wie dasÜbergangsgehalt in dem Festsetzungsbescheid vom 16. März 1954 - aus der Besoldungsgruppe A 1 a (Oberst) fest. Auf den Widerspruch des Klägers hob das Finanzministerium ... durch Bescheid vom 8. September 1958 diese Festsetzung des Ruhegehalts auf und wies das Regierungspräsidium an, das dem Kläger ab 1. März 1958 zustehende Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der Besoldungsgruppe B 7 a RBesO (Generalmajor) neu festzusetzen. In der Begründung dieses Bescheides eröffnete das Finanzministerium dem Kläger, es habe nach eingehender Prüfung festgestellt, daß er die Obliegenheiten des ihm am 30. Januar 1945übertragenen Amtes eines Generalmajors am 8. Mai 1945 mindestens ein Jahr lang tatsächlich wahrgenommen habe. Durch Bescheid vom 19. September 1958 setzte das Regierungspräsidium demgemäß das Ruhegehalt des Klägers aus der Besoldungsgruppe B 7 a RBesO neu fest.

Das Verwaltungsgericht ... hat der Klage durch Urteil vom 24. September 1959 antragsgemäß stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof ... durch Urteil vom 23. Januar 1961 das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage als unzulässig abgewiesen, im wesentlichen aus den folgenden Gründen:

Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, daß der Kläger mit seinem Schreiben vom 23. November 1957 bei dem Regierungspräsidium die Neufestsetzung seines Übergangsgehalts beantragt und nicht - wie die Behörde angenommen habe - Beschwerde gegen den Bescheid vom 16. März 1954 eingelegt habe. Das Schreiben des Finanzministeriums vom 14. April 1958 könne deshalb trotz seines Wortlauts nicht als Beschwerdeentscheidung angesehen werden. Es sei vielmehr als eine Ablehnung des Antrags des Klägers auf Neufestsetzung seinesÜbergangsgehalts zu werten; denn die Behörde lehne darin eine sachliche Prüfung dieses Antrages mit Hinweis auf die Unanfechtbarkeit des Bescheides vom 16. März 1954 ab.

Die Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur Neufestsetzung des Übergangsgehalts sei jedoch nicht zulässig, weil die Festsetzung vom 16. März 1954 mangels rechtzeitiger Beschwerde des Klägers unanfechtbar geworden sei. Die Behörde habe den Antrag des Klägers vom 23. November 1957 auf Neufestsetzung des Übergangsgehalts ohne sachliche Prüfung unter Hinweis auf die Unanfechtbarkeit des Bescheides ablehnen können. Zu einer sachlichen Prüfung wäre sie nur verpflichtet gewesen, wenn sich die Sach- und Rechtslage inzwischen zugunsten des Klägers geändert hätte. Die Sach- und Rechtslage sei aber in der Zwischenzeit unverändert geblieben. Die von dem Beklagten bei der Erteilung des Festsetzungsbescheides vom 16. März 1954 zugrunde gelegten Beförderungsdaten und militärischen Verwendungen des Klägers hätten sich ebensowenig geändert wie die für die rechtliche Beurteilung maßgebliche Vorschrift des§ 109 BBG. Wenn der Beklagte den Sachverhalt rechtlich falsch gewürdigt haben sollte, wovon der Kläger ausgehe, so würde dies keine Änderung der Sach- und Rechtslage darstellen. Der Senat sei jedenfalls nicht befugt, die sachliche Berechtigung des mit der Klage geltend gemachten Anspruchs zu prüfen, nachdem der Festsetzungsbescheid unanfechtbar geworden sei.

Das Schreiben vom 14. April 1958, mit dem das Finanzministerium eine Neufestsetzung abgelehnt habe, sei kein Verwaltungsakt, weil es keine neue rechtliche Regelung, sondern nur den Hinweis auf die Unanfechtbarkeit der Festsetzung vom 16. März 1954 enthalte. Es habe deshalb auch keine neue Frist in Lauf setzen können, innerhalb deren dem Kläger der Verwaltungsrechtsweg eröffnet worden wäre.

Da die Klage sich als unzulässig erweise, müsse die Berufung des Beklagten zum Erfolg führen.

Mit der Revision gegen dieses Berufungsurteil, macht der Kläger geltend: Der Beklagte habe ihm nach der Feststellung, daß er die Obliegenheiten, eines Generalmajors mindestens ein Jahr lang wahrgenommen habe, das Ruhegehalt als Generalmajor zugesprochen. Damit sei die Rechtswidrigkeit des Festsetzungsbescheides vom 16. März 1954 erwiesen. Im Hinblick auf die Bindung an Recht und Gesetz, auf seinen Folgebeseitigungsanspruch, auf die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht und auf den Gleichheitsgrundsatz sei der Beklagte verpflichtet gewesen, den rechtswidrigen Bescheid vom 16. März 1954 auf seinen - des Klägers - Antrag vom 23. November 1957 erneut zuüberprüfen.

Selbst wenn ein fehlerhafter Verwaltungsakt nach Eintritt der Unanfechtbarkeit nur bei zwischenzeitlicher Änderung der Sach- und Rechtslage aufzuheben sei, sei diese Voraussetzung hier erfüllt. Denn die Sachlage habe sich zu seinen Gunsten geändert. Das beklagte Land habe erst nach Erlaß des Bescheides vom 16. März 1954 zu seinen - des Klägers - Gunsten klären können, daß seine Armeepionierführerstellen Stellen der Besoldungsgruppe B 7 a gewesen seien.

Der Kläger beantragt,

II.

Die Revision hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist die Klage, mit der der Kläger die Aufhebung des Bescheides vom 14. April 1958 und die Verpflichtung des Beklagten zur Sachentscheidung über die Festsetzung seines Übergangsgehaltes begehrt, zulässig und begründet.

Das Berufungsurteil ist im wesentlichen auf die Erwägung gestützt, die Unanfechtbarkeit des Festsetzungsbescheides vom 16. März 1954 schließe einen Anspruch des Klägers auf neue Sachentscheidung aus, weil sich die Sach- und Rechtslage in der Zwischenzeit nicht geändert habe. Welche rechtliche Tragweite die Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes hat, läßt sich nicht einheitlich für alle Rechtsgebiete und für alle Arten von Verwaltungsakten beurteilen (vgl. BVerfGE 2, 380 [BVerfG 01.07.1953 - 1 BvL 23/51] [393]; BVerwGE 4, 250 [253]). Sie hindert nicht stets die Wiederholung des einmal abgelehnten Antrages auch ohne Änderung der Sach- oder Rechtslage (vgl. BVerwGE 4, 250 [BVerwG 24.01.1957 - I C 194/54] [253] mit weiteren Hinweisen). Bei beamtenrechtlichen Bescheiden, mit denen die Verwaltung unter Zugrundelegung eines zeitlich abgeschlossenen Sachverhaltes den versorgungsrechtlichen Status eines Beamten endgültig regeln will, steht allerdings die Unanfechtbarkeit regelmäßig einem Anspruch des Beamten auf neue Sachentscheidungüber den geregelten Anspruch entgegen, wenn nicht inzwischen eineÄnderung der Sach- oder Rechtslage eingetreten ist (vgl. BVerwGE 11, 106 [BVerwG 07.09.1960 - VI C 22/58] [107]). Das gilt auch, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, für die Festsetzung der Versorgung früherer. Berufssoldaten. Tritt allerdings inzwischen eine den konkreten Anspruch berührende Änderung der Sach- oder Rechtslage ein oder ergeben sich Gründe, die zur Wiederaufnahme eines rechtskräftig abgeschlossenen Gerichtsverfahrens führen würden, so muß die Behörde auf Antrag eine neue Sachentscheidung treffen; denn die Bindungswirkung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes reicht jedenfalls nicht weiter als die eines rechtskräftigen Gerichtsurteils (vgl. Urteil vom 24. Juni 1960 - BVerwG VII C 53.60 - [VerwRspr. Bd. 13 Nr. 33; DVBl. 1960 S. 728; DÖV 1960 S. 839]). In diesen Fällen kann der Betroffene seinen Anspruch auf erneute Sachentscheidung mit der verwaltungsgerichtlichen Klage verfolgen. Sie ist schon zulässig, wenn er eine Änderung der Sach- oder Rechtslage - oder das Vorliegen von Wiederaufnahmegründen - geltend macht; ob diese Voraussetzungen wirklich erfüllt sind, ist dann eine Frage der Begründetheit der Klage (vgl. BVerwGE 11, 106 [BVerwG 07.09.1960 - VI C 22/58] [107]; Urteil vom 27. Mai 1960 - BVerwG VIII C 358.59 - [DVBl. 1960 S. 856]). - Im übrigen steht es regelmäßig im Ermessen der Behörde, ob sie in eine neue Sachprüfung eintreten oder dies mit dem Hinweis auf die Unanfechtbarkeit der getroffenen Regelung ablehnen will (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Mai 1960 - BVerwG VIII C 358.59 - [DVBl. 1960 S. 856], vom 12. Oktober 1960 - BVerwG VIII C 127.59 - [DVBl. 1961 S. 88] und vom 26. September 1962 - BVerwG VI C 140.60 - [DVBl. 1963 S. 186]).

Im vorliegenden Fall hat der Kläger mit seiner Klage auf Aufhebung des Bescheides des Finanzministeriums ... vom 14. April 1958 und auf Verpflichtung des Beklagten zur sachlichen Bescheidung seines Antrages vom 23. November 1957 sinngemäß geltend gemacht, daß sich die Sach- und Rechtslage in einer für die Beurteilung seines Anspruchs aufÜbergangsgehalt erheblichen Weise geändert habe. Denn er hat vorgetragen, daß der Beklagte bei der Festsetzung seinesÜbergangsgehalts durch den Bescheid vom 16. März 1954 die Vorschrift des § 109 Abs. 2 (dritte Alternative) BBG nicht beachtet habe und erst anläßlich der Festsetzung seines Ruhegehalts im Jahre 1958 durch Beiziehung von Beweisunterlagen des Bundesarchivs habe feststellen können, daß er, der Kläger, während seiner Verwendungen als Armeepionierführer die Obliegenheiten eines Generalmajors wahrgenommen habe. Dieses Vorbringen des Klägers genügt nach der oben mitgeteilten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, um die Klage als zulässig zu behandeln.

Die Klage ist auch begründet.

Allerdings, hat sich - entgegen der Auffassung der Revision - in der Zeit zwischen dem Festsetzungsbescheid des Regierungspräsidiums vom 16. März 1954 und dem hier angefochtenen, durch den Antrag des Klägers vom 23. November 1957 veranlaßten Bescheid des Finanzministeriums ... vom 14. April 1958 nicht die Rechtslage geändert. Denn Gegenstand beider Verwaltungsentscheidungen war der Anspruch des Klägers auf Festsetzung seines Übergangsgehalts unter Berücksichtigung des § 109 BBG. Diese Vorschrift ist während der vorbezeichneten Zeit nicht geändert worden. Der von dem Kläger wiederholt hervorgehobene Umstand, er habe erst nach Ablauf der Frist für die Beschwerde gegen den Festsetzungsbescheid vom 16. März 1954 und kurz vor seinem Antrag vom 23. November 1957 von der Ausnahmeregelung des § 109 Abs. 2 (dritte Alternative)BBG Kenntnis erhalten, könnte für die Entscheidung allenfalls dann bedeutsam sein, wenn ihm im Hinblick auf diese Rechtsunkenntnis wegen unverschuldeter Versäumung der Beschwerdefrist hätte Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden müssen und deshalb das Verwaltungsverfahren trotz Ablaufs der Beschwerdefrist noch nicht abgeschlossen gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 1959 - BVerwG V C 168.57 -). Die Unterlassung der vollständigen Prüfung der in dem Festsetzungsbescheid vom 16. März 1954 ausdrücklich als Rechtsgrundlage der Entscheidung erwähnten Vorschrift des§ 109 BBG war jedoch schuldhaft selbst dann, wenn sie durch die - vom Kläger behauptete, von dem Beklagten jedoch bestrittene - unrichtige Belehrung des Klägers seitens des Oberamtmanns G. vom 18. März 1954 mitverursacht worden wäre.

Der Revision ist jedoch darin beizupflichten, daß in der Zeit nach dem unanfechtbar gewordenen Festsetzungsbescheid vom 16. März 1954 eine für die Festsetzung des Übergangsgehalts rechtserhebliche Änderung eingetreten ist, die gegenüber der Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsakts - anders als vielleicht gegenüber einem rechtskräftigen Gerichtsurteil, - wie eine Änderung der Sachlage zu betrachten ist. Der VIII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in einem Fall, in dem es um die Erteilung des Flüchtlingsausweises C ging, eine die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde zur rechtlichen Neubescheidung rechtfertigende wesentliche Änderung der Sachlage im Hinblick auf den Beweisnotstand der Sowjetzonenflüchtlinge bereits darin gesehen, daß es dem dortigen Kläger nach unanfechtbarer Ablehnung der Erteilung des Ausweises gelungen war, neue Beweismittel zu beschaffen, die eine Beurteilung des Anspruchs unter anderen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten erforderten und den bisher unanfechtbar abgelehnten Anspruch als möglicherweise begründet erscheinen ließen (BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1960 - BVerwG VIII C 358.59 - [DÖV 1960 S. 838; DVBl. 1960 S. 856; JR 1961 S. 113]). Dem ist im Ergebnis beizupflichten, zumal das Auffinden neuer urkundlicher Beweismittel einem Wiederaufnahmegrund gemäß § 580 Nr. 7 b ZPO nahekommt. Der vorliegende Sachverhalt gebietet eine gleiche Behandlung. Nach dem durch das Berufungsgericht als festgestellt anzusehenden Inhalt der Versorgungsakten des Klägers war zwar diesem - ebenso wie dem Regierungspräsidium - bei Erlaß des Festsetzungsbescheides vom 16. März 1954 bereits die für eine Anwendung des § 109 Abs. 2 (dritte Alternative) BBG rechtserhebliche Tatsache seiner Verwendungen als Armeepionierführer bekannt. Hinsichtlich der hierfür gleichfalls rechtserheblichen Tatsache, daß die Armeepionierführer besoldungsrechtlich als Generalmajore behandelt wurden, befand sich der Kläger jedoch in einer Beweisnot deshalb, weil der Beweis für diese Tatsache nicht aus persönlichen Urkunden des Klägers, sondern nur aus amtlichen Unterlagen zu erbringen war. Ausweislich der Berichte des Regierungspräsidiums an das Finanzministerium ... vom 20. März und vom 26. August 1958 ist der Kläger insoweit erst durch die Auskunft des Bundesarchivs (Abteilung Zentralnachweisstelle) in K. vom 4. Februar 1958 in den Besitz eines Beweismittels gelangt, dessen Beweiskraft das Regierungspräsidium veranlaßte, in den vorbezeichneten Berichten die Anwendung des § 109 Abs. 2 (dritte Alternative) BBG auf den Kläger sowohl bei der mit der Eingabe vom 23. November 1957 erbetenen Neufestsetzung des Übergangsgehalts als auch bei der Festsetzung seines Ruhegehalts anzuregen. Diese aktenkundigen Vorgänge sind, zumal weil in dem Fostsetzungsbescheid des Regierungspräsidiums vom 16. März 1954 die Anwendbarkeit des§ 109 Abs. 2 (dritte Alternative) BBG - wohl mangels ausreichender tatsächlicher Anhaltspunkte für ihre Anwendung - nicht erörtert worden ist, nach der oben erwähnten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einer erheblichen Änderung der Sachlage gleichzusetzen mit der Folge, daß der Beklagte verpflichtet ist, auf die Eingabe des Klägers vom 23. November 1957 in eine neue sachlicheÜberprüfung der Festsetzung des Übergangsgehaltes unter Berücksichtigung des § 109 Abs. 2 (dritte Alternative) BBG einzutreten und den Kläger insoweit neu zu bescheiden. Dies gilt um so mehr, als das Finanzministerium ... auf Grund der Berichte des Regierungspräsidiums vom 20. März und 26. August 1958 - ausweislich des Schreibens an den Kläger vom 8. September 1958 - "nach eingehender Prüfung" zu der Feststellung gelangt ist, daß der Kläger die Obliegenheiten des ihm am 30. Januar 1945übertragenen Amtes eines Generalmajors am 8. Mai 1945 mindestens ein Jahr lang tatsächlich wahrgenommen habe, und demgemäß das Regierungspräsidium angewiesen hat, das Ruhegehalt des Klägers unter Anwendung des § 109 Abs. 2 (dritte Alternative) BBG auf der Grundlage derBesoldungsgruppe B 7 a der Reichsbesoldungsordnung neu festzusetzen. Wenn später Zweifel an der Richtigkeit dieser Entscheidung eingetreten sein sollten, so würde dies eine neue Sachprüfung nicht entbehrlich, sondern erst recht notwendig machen.

Die Klage hat bereits aus diesen Erwägungen Erfolg. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob ein Rechtsanspruch des Klägers auf sachliche Bescheidung seines Antrages vom 23. November 1957 - wie die Revision meint - etwa auch aus der grundgesetzlichen Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz, aus dem Gleichheitsgrundsatz, aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht oder aus einer Rechtspflicht des Beklagten zur Folgebeseitigung hergeleitet werden könnte.

Nach alledem ist der Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - stattzugeben.

Für die nunmehr notwendige Neubescheidung der Eingabe des Klägers vom 23. November 1957 wird vorsorglich auf § 58 Abs. 2 G 131 und darauf hingewiesen, daß nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 109 Abs. 2 (dritte Alternative)BBG zwischen der tatsächlichen Wahrnehmung der Obliegenheiten des höheren oder eines diesem gleichwertigen Amtes und der Übertragung des letzten Amtes regelmäßig ein zeitlicher Zusammenhang bestehen muß (BVerwG, Urteil vom 10. November 1960 - BVerwG II C 44.59 - [Buchholz BVerwG 232, § 109 BBG Nr. 4]) und in die Jahresfrist des § 109 Abs. 2 (dritte Alternative) BBG grundsätzlich nicht solche vor der letzten Beförderung liegenden Dienstzeiten einbezogen werden dürfen, während deren der Beamte zwar bereits die Obliegenheiten des ihm zuletzt übertragenen höheren Amtes wahrgenommen hat, die Beförderung jedoch aus in seiner Person liegenden Gründen (z.B. unzureichende Ausbildung oder Bewährung), also mangels Beförderungsreife des Beamten, unterblieben ist (BVerwG, Urteil vom 20. März 1961 - BVerwG II C 209.57 - [Buchholz BVerwG 232, § 109 BBG Nr. 8]). Insoweit könnte bedeutsam werden, daß der Kläger nicht unmittelbar im Anschluß an seine Verwendungen als Armeepionierführer, sondern erst nach der Teilnahme am 15. Divisionslehrgang sowie nach seinen Verwendungen als Führer der Heerespionierbrigade 70 und des Sperrverbandes der Heeresgruppe A zum Generalmajor befördert worden ist.