Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.08.1962, Az.: BVerwG II C 91/60

I.

Die beigeladene Stadt W... schrieb am 2. August 1948 die Stelle ihres Bürgermeisters aus mit dem Bemerken, daß der Bürgermeister nach der Besoldungsgruppe A 2 c 2 besoldet werden würde. Der sich um diese Stelle bewerbende Kläger wurde gewählt und am 27. August 1948 in sein Amt eingeführt. Durch Urkunde des Magistrats der Beigeladenen vom 15. Februar 1949 wurde er "unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf die Dauer von sechs Jahren" zum hauptamtlichen Bürgermeister der Beigeladenen ernannt.

Der Regierungspräsident in K... genehmigte durch Verfügung vom 9. Dezember 1949 die Festsetzung des Besoldungsdienstalters des Klägers in der Besoldungsgruppe A 2 c 2 auf den 27. August 1942. Unter Bekanntgabe dieser Entscheidung des Regierungspräsidenten stellte der Landrat in W... als Kommunalaufsichtsbehörde durch Verfügung vom 31. Dezember 1949 der Beigeladenen anheim, über ihn bei dem Regierungspräsidenten einen Antrag auf Genehmigung der Einstufung des Klägers in die Besoldungsgruppe A 2 c 1 einzureichen, falls der Magistrat die Voraussetzungen für eine Ausnahmeregelung im Sinne des Erlasses des Reichsministers des Innern vom 22. Juli 1941 für gegeben erachte. Ein solcher Antrag wurde jedoch nicht gestellt. Die Beigeladene gewährte dem Kläger gleichwohl vom 1. April 1949 an Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 2 c 1 unter Anrechnung von acht Dienstjahren und einen Vorschuß von 1.000 DM.

Auf Weisung des Regierungspräsidenten ordnete der Landrat am 19. Juli 1950 in einer an den Magistrat der Beigeladenen gerichteten Verfügung nach § 109 der Hessischen Gemeindeordnung vom 21. Dezember 1945 (GVBl. 1946 S. 1) an, der Kläger sei rückwirkend vom Tage seines Dienstantritts bis auf weiteres nach der Besoldungsgruppe A 2 c 2 mit einem Besoldungsdienstalter vom 27. August 1942 zu besolden; die überzahlten Bezüge seien in angemessenen monatlichen Teilbeträgen einzubehalten. Die hiergegen von der Beigeladenen eingelegte Beschwerde wies der Regierungspräsident am 7. November 1950 zurück. Eine nunmehr gegen die Anordnung vom 19. Juli 1950 und den Beschwerdebescheid vom 7. November 1950 erhobene Anfechtungsklage nahm die Beigeladene am 14. Juni 1951 zurück; zu der von dem Kläger beantragten Beiladung kam es nicht mehr.

Durch Verfügung vom 28. Juli 1950 eröffnete die Beigeladene dem Kläger ihren auf Anordnung des Landrats vom 19. Juli 1950 gefaßten Beschluß vom 24. Juli 1950, daß ihm vom Tage seines Dienstantritts an Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 2 c 2 mit einem Besoldungsdienstalter vom 27. August 1942 zu zahlen und vom 1. August 1950 an monatlich 50 DM in Anrechnung auf den zuviel gezahlten Unterschiedsbetrag zwischen den Besoldungsgruppen A 2 c 1 und A 2 c 2 sowie auf den Vorschuß in Höhe von 1.000 DM einzubehalten seien.

Der Kläger wurde nach Abberufung seitens der Stadtverordnetenversammlung (§ 76 der Hessischen Gemeindeordnung vom 25. Februar 1952 [GVBl. S. 11]) zum 27. August 1954 in den Ruhestand versetzt; sein Ruhegehalt wurde nach dem Gesetz über die Bezüge der Wahlbeamten der Gemeinden und Landkreise vom 29. Oktober 1953 (GVBl. S. 172) mit Wirkung vom 1. September 1954 festgesetzt. Die hiergegen von dem Kläger erhobene Beschwerde wies die Beigeladene zurück.

Ein Armenrechtsgesuch des Klägers für eine Klage gegen die Beigeladene auf Nachzahlung von Dienstbezügen und Aufwandsentschädigung blieb ohne Erfolg. In der Begründung des Beschlusses vom 22. August 1956 über die Zurückweisung der Beschwerde des Klägers gegen den das Armenrecht versagenden Beschluß des Verwaltungsgerichts K... führte der Hessische Verwaltungsgerichtshof aus, die jetzige Beigeladene (damalige Antragsgegnerin) sei an die Anordnung des Landrats vom 19. Juli 1950 gebunden, solange diese Anordnung nicht auf eine von dem Kläger zu erhebende Anfechtungsklage beseitigt worden sei; demzufolge könne die Beigeladene nicht zur Zahlung von Dienstbezügen nach der Besoldungsgruppe A 2 c 1 und einem Besoldungsdienstalter vom 1. August 1932 verpflichtet werden.

Am 27. Oktober 1956 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben und beantragt,

die Verfügung des Landrats vom 19. Juli 1950 sowie den Beschwerdebescheid des Regierungspräsidenten vom 7. November 1950 aufzuheben.

Zur Begründung dieser Klage hat der Kläger vorgetragen: Die Verfügung des Landrats sei aus den verschiedensten Gründen nicht haltbar. Vor allem sei die Zuständigkeit nicht gegeben; für alle besoldungsrechtlichen Maßnahmen sei die kommunale Anstellungskörperschaft zuständig. Er, der Kläger, habe durch die von der Beigeladenen ihm gegenüber getroffenen Maßnahmen subjektive Rechte erworben; in diese sei durch die angefochtenen Bescheide eingegriffen worden. Aus diesem Grunde sei er zur Klage befugt.

Das Verwaltungsgericht Kassel hat diese Klage durch Urteil vom 11. September 1958 als unzulässig abgewiesen.

Die gegen das erstinstanzliche Urteil gerichtete Berufung des Klägers hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 29. April 1960 unter Zulassung der Revision im wesentlichen mit der Begründung zurückgewiesen, die Anfechtungsklage sei unzulässig, weil die Anordnung des Landrats vom 19. Juli 1950 kein Verwaltungsakt, sondern ein den Verwaltungsakt der Beigeladenen vom 28. Juli 1950 nur vorbereitendes Verwaltungsinternum sei.

Gegen dieses Berufungsurteil hat der Kläger Revision eingelegt mit dem Antrag,

Er rügt die Verkennung des Begriffs des Verwaltungsaktes und meint, die in dem angefochtenen Urteil vertretene Auffassung, daß die Anordnung des Landrats vom 19. Juli 1950 unanfechtbar sei, sei mit Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes unvereinbar, sie bedeute eine Rechtsverweigerung, weil sie zur Folge habe, daß er die seine Rechte beeinträchtigende Anordnung der Aufsichtsbehörde hinnehmen müsse.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren; er pflichtet der Auffassung des Berufungsgerichts im Ergebnis bei.

II.

Die Revision ist zulässig. Das Revisionsgericht ist - entgegen dem Vorbringen des Beklagten - nicht gehindert, die Anwendung von Landesrecht zu prüfen, soweit es um die verfahrensrechtliche Frage der Zulässigkeit und des Umfangs des Verwaltungsrechtsweges geht. Diese Auffassung hat das Bundesverwaltungsgericht schon in seinem Urteil vom 10. Dezember 1954 (BVerwGE 1, 263 ff.[BVerwG 10.12.1954 - II C 31/54]) und seither in ständiger Rechtsprechung auf Grund der Erwägung vertreten, daß anderenfalls das Bundesverwaltungsgericht nicht der ihm als Revisionsgericht obliegenden Aufgabe gerecht werden könnte, für die einheitliche Anwendung der Vorschriften über die Zulässigkeit und den Umfang des Verwaltungsrechtsweges zu sorgen. An dieser Auffassung hält der Senat fest; er ist somit befugt zu prüfen, ob das Berufungsgericht bei seiner Entscheidung das hessische Gesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 31. Oktober 1946 in der Fassung vom 30. Juni 1949 (GVBl. S. 137) - VGG - zutreffend angewendet hat. Eine gesetzwidrige Zulassung der Revision, die der Beklagte bemängelt, ist demzufolge zu verneinen.

Die Revision ist jedoch unbegründet, weil das Berufungsgericht die Zulässigkeit der Klage mit Recht verneint hat.

Die von dem Kläger angefochtene Anordnung vom 19. Juli 1950 ist ein anfechtbarer Verwaltungsakt des Landrats nur im Verhältnis zu der Beigeladenen, nicht auch im Verhältnis zum Kläger. Denn mit dieser Anordnung regelte der Landrat als Kommunalaufsichtsbehörde lediglich die Ausübung des Selbstverwaltungsrechts durch die Beigeladene; er griff damit jedoch nicht in die aus dem Beamtenverhältnis des Klägers als Bürgermeister der Beigeladenen sich ergebenden Rechte unmittelbar ein. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Anordnung und aus dem Umstand, daß diese sich nur an die Beigeladene wendet. Die Anordnung bezieht sich zwar mittelbar auch auf die Besoldung gerade des Klägers, regelt aber nicht diese, sondern lediglich allgemein die Stellenbewertung durch die Beigeladene. Eine Regelung der Besoldung des Klägers ist erst und allein in der Verfügung der Beigeladenen vom 28. Juli 1950 enthalten. Nur durch diese Verfügung ist der Kläger daher in seiner Rechtsstellung - als Beamter der Beigeladenen - unmittelbar berührt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 1959 - BVerwG VII C 85.58 -, DVBl. 1959 S. 582; Beschluß vom 4. April 1961 - BVerwG VII B 118.60 -, Buchholz 310 § 42 Nr. 2). Der Kläger konnte deshalb nur zur Anfechtung dieser Verfügung legitimiert sein. Da auch der Inhalt der angefochtenen Anordnung vom 19. Juli 1950 zum Sachvortrag des Klägers zu rechnen ist, ergibt sich somit, daß der Kläger die vermeintliche Rechtsverletzung im Sinne des § 35 Abs. 1 VGG nicht schlüssig behauptet hat. Seine Klage erweist sich demzufolge mangels Klagerechts als unzulässig.

Die Ansicht der Revision, daß dem Kläger durch die hier vertretene Auffassung der Rechtsschutz verweigert werde, den ihm Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - gewährleiste, ist rechtsirrig. Dieser Verfassungsvorschrift ist dadurch genügt, daß § 22 VGG dem Kläger die Möglichkeit eröffnet hat, die Verfügung der Beigeladenen vom 28. Juli 1950 im Verwaltungsrechtswege anzufechten. Im Rahmen der Anfechtung eines auf Weisung der Kommunalaufsichtsbehörde erlassenen Verwaltungsaktes kann nämlich der von dem Verwaltungsakt Betroffene auch geltend machen, daß die Weisung der Aufsichtsbehörde nicht Rechtens sei, etwa weil sie die ihm gewährleisteten Rechte unberücksichtigt lasse, und deshalb nicht die Grundlage für den angefochtenen Verwaltungsakt bilden könne. Denn ein solcher Verwaltungsakt kann auf die aufsichtsbehördliche Weisung nur gestützt werden, wenn und soweit diese selbst rechtmäßig ist; anderenfalls ist der auf Weisung erlassene Verwaltungsakt aufzuheben. Dadurch wird die angewiesene Kommunalbehörde nicht in unbilliger Weise betroffen, weil sie ihrerseits die aufsichtsbehördliche Weisung - ganz oder zum Teil - im Klagewege hätte anfechten können. Der Dritte, auf den sich eine aufsichtsbehördliche Weisung nur bezieht - wie hier die Anordnung des Landrats vom 19. Juli 1950 auf den Kläger-, kann also aus Art. 19 Abs. 4 GG ein Klagerecht gegen diese Weisung jedenfalls dann nicht herleiten, wenn er, wie hier der Kläger, mit den Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Weisung im Verfahren über die Anfechtungsklage, die sich gegen den auf Weisung ergangenen Verwaltungsakt richtet, gehört werden müßte. Dabei kann es keinen Unterschied machen, ob der weisungsbedingte Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Erhebung der Klage des Dritten noch nicht erlassen war oder schon vorlag. Für den ersterwähnten Fall hat das Bundesverwaltungsgericht das Klagerecht schon in seiner bisherigen Rechtsprechung verneint und dazu ausgeführt, daß der Dritte - entgegen dem Wortlaut des Art. 19 Abs. 4 GG - nicht bereits klagebefugt sein könne, bevor er in seinen Rechten verletzt worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1956 - BVerwG I A 6.54 -, DVBl. 1957 S. 321 = DÖV 1957 S. 262 = MDR 1957 S. 185). Nach Erlaß des auf Weisung der Kommunalaufsichtsbehörde ergangenen Verwaltungsaktes kann sich die Rechtslage schon deswegen nicht ändern, weil es anderenfalls - wie der Oberbundesanwalt zutreffend ausgeführt hat - dem Betroffenen noch nach Ablauf der Frist für die Erhebung der Anfechtungsklage gegen den auf Weisung ergangenen Verwaltungsakt oder u.U. sogar noch nach rechtskräftigem Unterliegen in dem Verfahren, dessen Gegenstand die Rechtmäßigkeit des auf Weisung ergangenen Verwaltungsaktes war, möglich wäre, mittels Anfechtung der aufsichtsbehördlichen Weisung die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes der angewiesenen Behörde (erneut) prüfen zu lassen. Das wäre mit dem einschlägigen Verfahrensrecht unvereinbar.

An dieser Rechtslage ändert hier auch nichts der Umstand, daß der Kläger durch den insoweit unrichtig begründeten Armenrechtsbeschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 22. August 1956 von seinem Vorhaben, die Verfügung der Beigeladenen vom 28. Juli 1950 anzufechten, abgelenkt und auf den Weg der Anfechtung der dieser Verfügung zugrunde liegenden aufsichtsbehördlichen Anordnung des Landrats vom 19. Juli 1950 gewiesen worden ist. Ob dieser Umstand für den Fall der Erhebung der Anfechtungsklage gegen die Verfügung der Beigeladenen vom 28. Juli 1950 unter dem Gesichtspunkt der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen Versäumung der Klagefrist bedeutsam sein kann, ist hier nicht zu entscheiden.

Aus diesen Gründen ist die Revision zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] - VwGO -).

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.