Die Klägerin zu 1) stellt ein Erzeugnis RIKU EM, die Klägerin zu 2) ein Erzeugnis ROEMIT F her. Beide Erzeugnisse haben dieselbe Zusammensetzung und können bei der Herstellung von Wurst verwendet werden. Im Zuge von Prüfungen, ob diese Erzeugnisse lebensmittelrechtlich zulässig seien, wurden sie im Juli 1952 untersucht. Am 2. November 1953 richtete der Bundesminister des Innern an die Klägerin zu 1) ein Schreiben. Darin vertrat er die Auffassung, daß die genannten Erzeugnisse nach den Prüfungsergebnissen gemäß der Verordnung vom 14. Januar 1937 verboten seien. Der Bundesminister des Innern teilte dieses Schreiben auch einer Anzahl von Landesbehörden mit.

Am 21./24. Mai 1954 haben die Klägerinnen beim Bundesverwaltungsgericht Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit den Anträgen,

1. 1)

   den genannten Erlaß außer Kraft zu setzen,

2. 2)

   festzustellen, daß die Klägerinnen berechtigt seien, die genannten Präparate auch für die Herstellung von Wurstwaren mit der Maßgabe zu produzieren, anzubieten, feilzuhalten und sonst in Verkehr zu bringen, daß entsprechend der Gebrauchsanweisung eine Schlachtfettemulsion hergestellt und diese dem Wurstbrät im Verhältnis 1:9 zugesetzt werde,

3. 3)

   die Beklagte für verpflichtet zu erklären, allen Regierungs- und Verwaltungsstellen, denen sie den Erlaß zur Kenntnis gebracht habe, Mitteilung von der Außerkraftsetzung und von der Feststellung zu machen.

Zur Begründung tragen sie im wesentlichen vor: Der Erlaß sei als ein Verwaltungsakt auf dem Gebiete der Ernährungswirtschaft zu würdigen; deshalb sei die Klage zulässig. Entgegen der Auffassung des Bundesministers des Innern sei die Herstellung und Verwendung der streitigen Erzeugnisse lebensmittelrechtlich nicht verboten.

Die Beklagte bittet, die Klage abzuweisen. Sie trägt vors Selbst wenn man das Schreiben des Bundesministers des Innern vom 2. November 1953 als einen Verwaltungsakt ansehen würde, sei er nicht dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft oder der Ernährungewirtschaft zuzurechnen, sondern der Gesundheitspolizei; die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts im ersten und letzten Rechtszuge sei daher nicht gegeben. Davon abgesehen sei dieses Schreiben jedenfalls kein Verwaltungsakt, sondern nur eine Mitteilung ohne rechtliche Wirkung, da es nur eine auf Drängen der Klägerinnen erteilte Rechtsauskunft enthalte. Deshalb sei die Klage unzulässig. Auch der Feststellungs- und der Verpflichtungsantrag seien unzulässig. Im übrigen halte sie daran fest, daß die Herstellung der Erzeugnisse der Klägerinnen und ihre Verwendung bei der Bereitung von Wurst gegen Vorschriften des Lebensmittelrechts verstießen.

Die Klägerinnen haben Rechtsgutachten des Reichsanwalts a.D., Generalstaatsanwalts a.D. Prof. Dr. Schneidewin vom 29. Dezember 1953 und 6. September 1955 sowie ein Gutachten des Fleischerobermeisters van Suntum vom 6. Juli 1955 überreicht, die Beklagte Urteile des Kammergerichts vom 3. März 1954 und des Oberlandesgerichts Hamburg vom 2. Februar 1955.

Im übrigen wird wegen der Vorträge der Parteien auf ihre zu den Akten eingereichten Schriftsätze verwiesen.

Die Klage mußte als unzulässig abgewiesen werden.

Das streitige Schreiben befaßt sich mit Fragen der Ernährungswirtschaft. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist insofern gemäß § 9 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - gegeben. Die Voraussetzungen für die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 9 Abs. 2 BVerwGG liegen vor, wie die weiteren Gründe erweisen werden.

Die Klage ist als Anfechtungsklage unzulässig, weil der angefochtene Erlaß kein Verwaltungsakt im Sinne des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht ist. Das Lebensmittelgesetz vom 5. Juli 1927/11. Dezember 1935/14. August 1943 (RGBl. 1927 I S.134/RGBl. 1935 I S. 1430/RGBl. 1943 I S. 488) und die Verordnung über Wurstwaren vom 14. Januar 1937 (RGBl. I S. 13) sind gemäß Art. 74 Nr. 17 und 20, 123, 125 des Grundgesetzes - GG - Bundesrecht geworden. Wie die Beklagte zutreffend hervorhebt, obliegt die Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorschriften daher gemäß Art. 83 GG den Ländern (vgl. auch § 10 Abs. 3 des Lebensmittelgesetzes). Soweit also Verwaltungsakte auf Grund dieser Vorschriften gegenüber den Klägerinnen in Betracht kommen, haben Landesbehörden sie zu erlassen. Diese Rechtslage, die der Bundesminister des Innern nicht verkannt haben dürfte, legt den Schluß nahe, daß er mit seinem Schreiben vom 2. November 1953 den Klägerinnen gegenüber einen Verwaltungsakt nicht hat setzen wollen. Jedenfalls könnte er mit diesem Schreiben den Klägerinnen gegenüber nicht einen Einzelfall auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts mit verbindlicher Wirkung regeln (vgl. die Begriffsbestimmung im § 25 der MRVO Nr. 165). Der Bundesminister des Innern hat den Klägerinnen mit diesem Schreiben, und zwar auf ihre Antragen, nur seine Auffassung über die Rechtslage mitgeteilt. Nach dem System des Lebensmittelgesetzes ist es in erster Reihe die Aufgabe der Strafgerichte, darüber zu entscheiden, ob die Herstellung und der Vertrieb der Erzeugnisse der Klägerinnen nach den lebensmittelrechtlichen Vorschriften strafbar ist. Der Entscheidung der Strafgerichte konnte und wollte der Bundesminister des Innern mit dem angefochtenen Schreiben nicht vorgreifen. Auch insofern hat er damit nicht einen Einzelfall auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts geregelt.

Soweit der Bundesminister des Innern das Schreiben als Erlaß verschiedenen Landesbehörden mitgeteilt hat, hat er sich, wie die Beklagte ebenfalls zutreffend hervorhebt, im Rahmen des Art. 84 Abs. 3 GG bewegt. Nach dieser Verfassungsvorschrift übt die Bundesregierung die Aufsicht darüber aus, daß die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Rechte gemäß ausführen. Der Bundesminister des Innern war daher befugt, den Ländern seine Auffassung über die Rechtslage mitzuteilen, damit diese prüfen könnten, ob ein einheitliches Vorgehen der Gesundheitsbehörden und der Strafverfolgungsbehörden gegenüber den Klägerinnen angebracht sei. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen ist das Schreiben auch insofern nicht als ein Verwaltungsakt anzusehen. Der erkennende Senat hat bereits mit dem Urteil vom 29. Juni 1954 (BVerwGE 1, 169) ausgesprochen, daß eine Erklärung, die eine Behörde gegenüber einer anderen Behörde abgibt, in der Regel kein Verwaltungsakt ist, weil sie nicht selbst gegen über dem Bürger einen Einzelfall regelt. Ule bezeichnet es als allgemeine Meinung, daß Weisungen, die eine oberste Bundesbehörde einer nachgeordneten Behörde erteilt, keine Verwaltungsakte seien (BVerwGG § 9 Anm. II 1 S. 60). Aus der Rechtsprechung sei auf den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 30. April 1952 (DVBl. 1953 S. 25) verwiesen. Mag auch im Schrifttum die Frage der Anfechtbarkeit von sogenannten innerdienstlichen Weisungen oder doch die Abgrenzung der Verwaltungsakte von den innerdienstlichen Weisungen noch nicht voll geklärt sein, so kann doch den Klägerinnen keinesfalls darin gefolgt werden, daß Art. 19 Abs. 4 GG dazu nötige, die Anfechtbarkeit des Erlasses vom 2. November 1953 im Verwaltungsrechtswege anzunehmen. Bei der Gestaltung der Bundesrepublik und der Länder kommt es häufig vor, daß Aufsichtsbehörden den unterstellten Behörden Weisungen erteilen. Im Rechtswege anfechtbar im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG ist dann der Verwaltungsakt, den die ausführende Behörde auf die Weisung hin erläßt, nicht die Weisung selbst. Auf diese Weise wird der Verfassungsvorschrift in Art. 19 Abs. 4 GG genügt. Dagegen ist die Auffassung der Klägerinnen mit dem System des Grundgesetzes nicht vereinbar, daß schon die Lenkungsmaßnahmen, die Verwaltungsakte erst hervorrufen sollen, im Rechtswege angreifbar sein müßten. Wäre die Auffassung der Klägerinnen richtig, so würde der Beschuldigte, gegen den die Staatsanwaltschaft die Erhebung einer Anklage erst erwägt, oder gegen den die Polizeibehörden Ermittlungen aufnehmen, bereits gegen Erlasse der Justizminister im Rechtswege vorgehen können, die den Strafverfolgungsbehörden vorschreiben, gegen gewisse Sachverhalte einzuschreiten. Es liegt auf der Hand, daß dem Grundgesetz eine solche Übersteigerung der Gerichtsbarkeit fremd ist. Das Grundgesetz gewährt dem Bürger den Rechtsschutz in solchen Fällen durch die Strafgerichte, nicht durch die Verwaltungsgerichte gegenüber Weisungen, die die Ministerien an die Strafverfolgungsbehörden richten.

Auch der Feststellungsanspruch kann keinen Erfolg haben, weil die anzuwendenden lebensmittelrechtlichen Vorschriften von den Ländern auszuführen sind, so daß zwischen den Klägerinnen und der beklagten Bundesrepublik kein der Feststellung zugängliches Rechtsverhältnis besteht.

Da die Klaganträge zu 1) und 2) keinen Erfolg haben, kann auch dem Klagantrag zu 3) nicht entsprochen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. [...].