Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 31.08.1961, Az.: BVerwG VIII C 6/60

II.

Die Revision ist begründet. Für die Klage auf Zinsherabsetzung oder Zinserlaß ist der Verwaltungsrechtsweg zulässig.

Rechtsgrundlage der Entscheidung über die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs ist gemäß § 195 Abs. 6 Nr. 6 Satz 1 VwGO das frühere Recht, weil die Klage vor dem Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung (1. April 1960) erhoben worden ist. Ist die von der Klägerin beantragte, aber abgelehnte Entscheidung der Bewilligungsbehörde über die Verzinslichkeit des Darlehens ein Verwaltungsakt im Sinne der §§ 24 Abs. 1, 25 Abs. 1 MRVO Nr. 165, dann gehört der Streit gemäß § 22 Abs. 1 MRVO Nr. 165 dem öffentlichen Recht an ohne Rücksicht darauf, ob Rechtsschutz im Wege der Anfechtungsklage begehrt, oder ob eine Verpflichtungsklage oder eine Leistungsklage anderer Art erhoben worden ist.

Ist sie dagegen eine bürgerlich-rechtliche Willenserklärung der Behörde, dann ist der Streit über den Anspruch auf Zinsherabsetzung eine bürgerlich-rechtliche Streitigkeit, die durch § 13 GVG den ordentlichen Gerichten zugewiesen ist, so daß die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte gemäß § 22 Abs. 3 MRVO Nr. 165 ausgeschlossen war.

Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 MRVO Nr. 165 ist jede Entscheidung, die von einer Verwaltungsbehörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wird, ein Verwaltungsakt. Die Entscheidung der Bewilligungsbehörde über die Zinsherabsetzung ist ein Verwaltungsakt, weil sie auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wird. Für die Zugehörigkeit zum öffentlichen Recht sprechen der Zweck der gesetzlichen Regelung, das Verfahren, in welchem die behördliche Entscheidung ergeht, die Voraussetzungen, unter denen sie erteilt werden darf oder muß, und die Wirkung der Entscheidung.

Der Zweck der durch Gesetz und auf Grund gesetzlicher Ermächtigung getroffenen Regelung der Zinsherabsetzung ist die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe.

Rechtsgrundlage der Zinsherabsetzung ist in der jetzt gültigen Fassung des Ersten Wohnungsbaugesetzes - I.WoBauG - vom 25. August 1953 (BGBl. I S. 1047) die Vorschrift des § 27 Abs. 1 Satz 1, die dahin lautet, daß das der nachstelligen Finanzierung dienende öffentliche Baudarlehen erforderlichenfalls soweit zinsfrei zu stellen ist, daß die nach der Wirtschaftlichkeitsberechnung nachhaltig zu erwartenden Kapital- und Bewirtschaftungskosten (Aufwendungen) durch die Erträge gedeckt werden können (Wirtschaftlichkeit). Im vorliegenden Falle ist jedoch die entsprechende Vorschrift des Ersten Wohnungsbaugesetzes in der ursprünglichen Fassung vom 24. April 1950 (BGBl. S. 83) - I.WoBauG 1950 -, nämlich § 17 Abs. 3 Satz 1 I.WoBauG 1950, anzuwenden, weil die Wohnungen vor dem 1. August 1953 fertig geworden sind. Nach dieser Vorschrift waren die öffentlichen Mittel erforderlichenfalls soweit zinsfrei zu stellen, daß unter Berücksichtigung angemessener Bewirtschaftungskosten einschließlich Verzinsung des Fremdkapitals und des Wertes der Eigenleistung, einer ordnungsmäßigen Abschreibung und der Instandhaltungskosten, die gemäß Abs. 2 festgesetzten Mieten (Lasten) erzielt werden.

Die Zinsherabsetzung wird in den bereits erwähnten Wiederaufbaubestimmungen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Januar 1951 im einzelnen geregelt. Sie beruhen auf der Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 2 I.WoBauG 1950; hier ist bestimmt, daß die Landesregierungen die näheren Bedingungen für den Einsatz der öffentlichen Mittel festsetzen, Sie sind Bestandteil der Darlehensbedingungen und durch die Bezugnahme auf die Verwaltungsvorgänge der Beklagten in dem angefochtenen Urteil inhaltlich festgestellt. Das Revisionsgericht kann sie zur Beantwortung der von Amts wegen zu prüfenden verfahrensrechtlichen Frage der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs heranziehen, um seiner Aufgabe gerecht zu werden, für die einheitliche Anwendung der Vorschriften über die Zulässigkeit und den Umfang des Verwaltungsrechtswegs zu sorgen (vgl. BVerwGE 1, 263[BVerwG 10.12.1954 - II C 31/54]).

Nach den Wiederaufbaubestimmungen ist der Zinssatz bei einer Verschlechterung der Ertragslage entsprechend zu senken; erforderlichenfalls kann von der Verzinsung abgesehen werden (Nr. 63 Satz 1 und 2 WAB). Haben sich später die Erträge erhöht oder die Aufwendungen vermindert, so sind die zur Herstellung der Wirtschaftlichkeit gewährten Zinserleichterungen in entsprechendem Umfange zu widerrufen (Nr. 66 Abs. 2 WAB). Bei einer Steigerung der Erträge oder einer Senkung der Aufwendungen besteht für den Darlehensnehmer eine Anzeigepflicht gegenüber der Bewilligungsbehörde; unabhängig hiervon ist aber die Bewilligungsbehörde jederzeit berechtigt, die Aufstellung einer neuen Wirtschaftlichkeitsberechnung zur Nachprüfung der Wirtschaftlichkeit zu verlangen (Nr. 66 Abs. 1 WAB).

Diese Regelungen sind nicht getroffen worden im Interesse der einzelnen Bauherren, um sie zu Lasten der Allgemeinheit von dem der Bauwirtschaft eigentümlichen Risiko zu befreien. Sie beruhen vielmehr auf der Erwägung, daß die im sozialen Wohnungsbau auf bestimmte Richtsatzmieten festgelegte Bauwirtschaft lebensfähig bleiben soll. Die Regelungen liegen ebensowenig im fiskalischen Interesse der öffentlichen Kreditgeber.

In der Entscheidung BVerwGE 1, 308 (310)[BVerwG 12.01.1955 - V C 107/54] ist bereits ausgeführt worden, daß die öffentlichen Mittel nicht zur Befriedigung fiskalischer Bedürfnisse eingesetzt werden, sondern in Erfüllung sozialstaatlicher Pflichten, weil die Förderung des Wohnungsbaus im Interesse der Allgemeinheit liegt und vom Staat als öffentliche Aufgabe angesehen wird. Aus diesem Grunde wurden nach § 3 Abs. 1 Satz. 1 I.WoBauG 1950 die öffentlichen Mittel zur Förderung des Wohnungsbaus "in Form von zinsverbilligten oder zinslosen Darlehen" gewährt; Zinsverbilligung oder Zinslosigkeit sind darnach eine wesentliche, durch das öffentliche Interesse gerechtfertigte Eigenschaft der öffentlichen Finanzierungshilfe für den sozialen Wohnungsbau.

Öffentlich-rechtlich ist deshalb auch das Verfahren gestaltet, in dem die Verzinsungsentscheidung der Bewilligungsbehörde ergeht.

Über die Zinsherabsetzung oder die Aufhebung der Verzinslichkeit wird, wie es im Bewilligungsbescheid heißt, auf Antrag des Darlehensnehmers entschieden. Dieser Antrag ist keine bürgerlich-rechtliche Willenserklärung; er ist kein Angebot des Darlehensnehmers an den Darlehensgläubiger zum Abschluß eines Vertrags, durch den der Inhalt des Schuldverhältnisses geändert wird (§ 305 BGB). Würde zwischen Behörde und Bauherrn ein Darlehensänderungsvertrag geschlossen, dann hätte die Behörde nicht die Befugnis, die Zinsherabsetzung oder den Zinsnachlaß bei einer späteren Besserung der Ertragslage einseitig zu widerrufen (Nr. 66 Abs. 2 Satz 1 WAB). Während ein privater Darlehens gläubiger auf den Antrag des Darlehensschuldners, ihm Zinserleichterungen zu gewähren, nicht einzugehen brauchte, ist die Behörde verpflichtet, über den Antrag des Bauherrn zu entscheiden. Diese Verpflichtung ergibt sich nicht aus der vom Bauherrn unterschriebenen "Urkunde", sondern aus den der Bewilligungsbehörde in den Bestimmungen über die Darlehensgewährung zugewiesenen Aufgaben.

Dem öffentlichen Recht gehören die Voraussetzungen an, unter denen die Entscheidung über die Verzinslichkeit ergeht.

Der Zinssatz ist entsprechend zu senken, wenn die Wirtschaftlichkeitsberechnung ergibt, daß die Erträge bei Zugrundelegung der festgesetzten Mieten nach Berücksichtigung der sonstigen Aufwendungen zur Deckung der Zins- und Tilgungsleistungen für das Wiederaufbaudarlehen nicht ausreichen (Nr. 63 Satz 1 WAB). Erforderlichenfalls kann von der Verzinsung des Wiederaufbaudarlehens ganz abgesehen werden (Nr. 63 Satz 2 WAB). Bei einer Verbesserung der Ertragslage sind die Zinserleichterungen in entsprechendem Umfange zu widerrufen (Nr. 66 Abs. 2 Satz 1 WAB). Diese Vorschriften sind für die Bewilligungsbehörde zwingend; sie muß, wenn die nach der Ersten Berechnungsverordnung vom 20. November 1950/17. Oktober 1957 (BGBl. 1950 S. 753/1957 I S. 1731) rechnerisch zu ermittelnden Voraussetzungen gegeben sind, je nachdem die Zinserleichterungen gewähren oder widerrufen. Die Verpflichtung der Behörde besteht nicht erst auf Grund des Darlehensvertrags, also auf Grund einer Willenseinigung mit dem Bauherrn, sondern auf Grund der Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 I.WoBauG 1950 und der auf Grund der Ermächtigung des § 3 Abs. 1 Satz 2 I.WoBauG 1950 ergangenen Regelung der Landesregierung. Sie ist keine nur dem Vertragspartner gegenüber bestehende Pflicht oder Befugnis. Die Behörde ist vielmehr der Landesregierung gegenüber zu deren. Anwendung verpflichtet; Abweichungen von "zwingenden Bestimmungen" bedürfen der Zustimmung des Ministers (Nr. 104 WAB), Es kann hier dahingestellt bleiben, ob das Wort "kann" bei der vollen Zinsbefreiung eine Ermessensentscheidung bezeichnet; denn auch der der Bewilligungsbehörde durch die ministeriellen Förderungsbestimmungen zugebilligte Ermessensspielraum ist eine Öffentlich-rechtliche Voraussetzung der Entscheidung.

Öffentlich-rechtlich ist schließlich die Wirkung der behördlichen Entscheidung.

Verzinslichkeit und Höhe des Zinses sind durch die Wiederaufbaubestimmungen allgemein und durch den Bewilligungsbescheid für den Einzelfall festgelegt. Die Entscheidung der Bewilligungsbehörde über die Zinsherabsetzung ändert die Zinsbestimmungen des Bewilligungsbescheids ab; sie ist deshalb die Abänderung eines Verwaltungsakts. Daß der Bewilligungsbescheid ein Verwaltungsakt ist, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in der Entscheidung BVerwGE 1, 308 ausgesprochen. Die Abänderung eines Verwaltungsakts kann nicht durch eine bürgerlich-rechtliche (fiskalische) Willenserklärung der Behörde, sondern wiederum nur durch Verwaltungsakt geschehen. Das gleiche gilt für den Widerruf des Zinsherabsetzungsbescheids. Dieser hat darüber hinaus freilich auch eine bürgerlich-rechtliche Wirkung: Er ändert die Zinsbestimmungen des Darlehensvertrags ab. Dieser ist, wie in der Entscheidung BVerwGE 1, 308 ebenfalls ausgesprochen wurde, ein privatrechtlicher Vertrag. Die in ein bürgerlichrechtliches Schuldverhältnis eingreifende, privatrechtsgestaltende Wirkung des Verwaltungsakts ist eine dem Verwaltungsrecht nicht unbekannte Erscheinung; auch die Zinsherabsetzung ist ein privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt.

Demgegenüber ist es ohne Bedeutung, daß auch bei einem privaten Darlehensgeschäft ein Anspruch auf Herabsetzung oder Aufhebung der Verzinslichkeit des Darlehens gegeben sein kann. Nach § 315 BGB kann einer der Vertragschließenden, beim Darlehen also der Darlehensgläubiger, die Bestimmung einer Leistung vornehmen, die im Zweifel nach billigem Ermessen zu treffen ist, durch Erklärung gegenüber dem anderen Teil zu erfolgen hat und bei Verzögerung der Bestimmung oder bei Unbilligkeit der Bestimmung durch Urteil vorzunehmen ist.

Unerheblich ist auch die beim öffentlichen Wohnungsbaudarlehen vom Darlehensnehmer zu unterzeichnende Klausel der "Schuldurkunde", daß er sich den Wiederaufbaubestimmungen sowie den Bedingungen und Auflagen des Bewilligungsbescheids unterwerfe, "die zum Inhalt dieses Schuldverhältnisses gemacht werden". Diese Klausel wurde als erforderlich angesehen, weil die Wiederaufbaubestimmungen dem Darlehensnehmer zahlreiche Verpflichtungen auferlegen, aber nicht in der Form des Gesetzes oder der Rechtsverordnung, sondern des bloßen Ministerialerlasses ergangen sind. Der Ministerialerlaß ist eine die Bewilligungsbehörde bindende Verwaltungsanordnung, hat aber als solcher keine den Empfänger des öffentlichen Kredits verpflichtende Kraft. Diese Verpflichtungen sind, soweit sie nicht im Gesetz enthalten sind, vertraglich festgelegt (vgl. Fischer-Dieskau-Pergande, Das Erste Wohnungsbaugesetz, 2. Aufl., Anm. 1 Abs. 2 zu § 48). Die allgemeine Unterwerfungserklärung des Darlehensschuldners kann nicht dazu führen, einen seiner Natur nach hoheitlichen Akt der Bewilligungsbehörde in ein Privatrechtsgeschäft zu verwandeln.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist die Beantwortung der Frage, ob die Entscheidung der Bewilligungsbehörde über die Verzinslichkeit des Darlehens ein Verwaltungsakt oder ein bürgerliches Rechtsgeschäft ist, nicht abhängig von dem Zeitpunkt, in welchem die Entscheidung der Behörde getroffen wird. Das Berufungsgericht meint, der Sinn der (in der Schuldurkunde) enthaltenen Regelung gehe dahin, die Rechtsbeziehungen zwischen der Bewilligungsbehörde und dem Antragsteller, sobald der Antrag durch öffentlich-rechtlichen Akt positiv beschieden sei, privatrechtlich zu ordnen. Daß der Zeitpunkt des Bewilligungsbescheids für die Frage der hoheitlichen oder nichthoheitlichen Natur späterer Bescheide ohne Bedeutung ist, ergibt sich schon daraus, daß unter gewissen Voraussetzungen der Bewilligungsbescheid gemäß Nr. 91 WAB nachträglich widerrufen und gemäß Nr. IX des Bewilligungsbescheids aufgehoben sowie daß gemäß Nr. 90 WAB ein Nachtragsbescheid erteilt werden kann mit der Folge, daß das Wiederaufbaudarlehen ganz oder in entsprechendem Umfange vom Bauherrn zurückzuzahlen ist, ohne daß es einer Kündigung bedarf. Widerruf, Aufhebung und Nachtragsbescheid sind keine privatrechtlichen Erklärungen des öffentlichen Darlehensgläubigers, sondern Verwaltungsakte wie der Bewilligungsbescheid selbst.

Der IV. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat allerdings durch Beschluß vom 9. Juni 1959 - BVerwG IV B 200.58/ IV C 352.58 -, DVBl. 1959 S. 665, entschieden, daß der Streit über die Höhe der Zinsen für ein Aufbaudarlehen nicht im Verwaltungsrechtswegs sondern vor den ordentlichen Gerichten auszutragen sei. Diese Entscheidung ist aber ergangen in einer Lastenausgleichssache, also zu einem anderen Gesetz. Es liegt auch keine gleiche Rechtsfrage vor, weil die Gewährung öffentlicher Kredite außerordentlich verschieden geregelt sein kann, und es infolgedessen auf die im Einzelfall gewählte Gestaltung ankommt. Gesetzgebung und Verwaltung haben auf dem Gebiet der Leistungsverwaltung grundsätzlich die Freiheit, hoheitliche oder nichthoheitliche Formen der Rechtsgestaltung zu wählen. Es kommt deshalb, wie auch der Bundesgerichtshof wiederholt, zuletzt in seinem Urteil vom 27. März 1961, NJW 1961 S. 1355 [BGH 27.03.1961 - III ZR 6/60], entschieden hat, auf die Besonderheiten des Einzelfalls an, d.h. auf die Besonderheiten der gesetzlichen oder behördlichen Regelung, die dem zu entscheidenden Einzelfall zugrunde liegt. Daß in dem vom IV. Senat des Bundesverwaltungsgerichts entschiedenen Lastenausgleichsfall eine andere Gestaltung gewählt worden ist, ergibt sich schon daraus, daß ein Kreditinstitut als Darlehensgeber eingeschaltet und an dem Vertrage zwischen Kreditinstitut und Darlehensnehmer ein Bürge beteiligt worden war.

Für die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs gegen die Ablehnung des Antrags auf Zinsherabsetzung besteht auch ein praktisches Bedürfnis (A.M. OVG Berlin, DVBl. 1961 S. 209). Die bürgerlich-rechtlichen Vorschriften und Auslegungsgrundsätze, nach denen das Zivilgericht zu entscheiden hätte, sind nicht auf das soziale Ziel der Förderung des verbilligten Wohnungsbaues zugeschnitten. Das Zivilgericht könnte insbesondere nur über die Gültigkeit oder Ungültigkeit der behördlichen Entscheidung als Vorfrage entscheiden, nicht aber die behördliche Entscheidung auf etwaige Ermessensfehler nachprüfen, soweit ein Ermessensspielraum besteht.

Das angefochtene Urteil war daher aufzuheben. In der Sache selbst konnte das Bundesverwaltungsgericht nicht entscheiden, weil das Berufungsgericht noch keine Sachentscheidung getroffen hat, die auf tatsächlichen Feststellungen beruht. Da die Entscheidung in der Sache von der Richtigkeit und dem Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsberechnung sowie, falls die Freistellung von jeder Verzinsung in das Ermessen der Behörde gestellt ist, von der fehlerfreien Handhabung dieses Ermessens abhängt, hierfür aber noch keine tatsächlichen Feststellungen vorliegen, mußte die Sache an die Vorinstanz zurückverwiesen werden.

Die Kostenentscheidung war der Schlußentscheidung vorzubehalten.