I.

1.

Das Berufungsgericht hat die Zulässigkeit des Rechtsweges vor den ordentlichen Gerichten verneint, weil der Vertrag zwischen den Parteien einen öffentlich-rechtlichen Gegenstand habe, so daß für Streitigkeiten, die sich aus ihm ergäben, die ordentlichen Gerichte nicht zuständig seien. Die Aufgaben der gemeindlichen Bauverwaltung seien öffentlich-rechtlicher Art, wie auch die Pflicht des Bauherrn nach § 2 RGaO dem öffentlichen Recht angehöre. Wenn aber die vertragliche Verpflichtung des einen Vertragsteils sich darin erschöpfe, eine Leistung zu erbringen, die an die Stelle einer nach dem Gesetz geschuldeten öffentlich-rechtlichen Leistung treten solle, dann spreche dies von vornherein gegen die Annahme eines privatrechtlichen Vertrages. Die Hoheitsverwaltung müsse zwar ihre Ziele nicht notwendig mit hoheitlichen Mitteln verfolgen. Jedoch sei im vorliegenden Fall nicht ersichtlich, daß die Gemeinde den angestrebten Erfolg in der Ebene des Privatrechts herbeigeführt habe. Die Vertragsparteien seien darüber einig gewesen, daß die Klägerin, nachdem die Beklagte die Zahlungsverpflichtung übernommen hatte, nicht mehr befugt sein sollte, der Beklagten die Baugenehmigung aus Gründen der möglicherweise bestehenden Verpflichtung nach der Reichsgaragenordnung zu versagen. Die Baugenehmigung sei auch im Anschluß an die Vereinbarung unstreitig erteilt worden. Das aber bedeute, daß die Parteien durch Vereinbarung von Leistung und Gegenleistung sich wechselseitig zu einem Handeln verpflichtet hätten, das für beide auf öffentlich-rechtlichem Gebiete lag. Die wechselseitige Abhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Leistung und Gegenleistung verbiete es, die Zahlungsverpflichtung der Beklagten losgelöst von dem erstrebten hoheitlichen Akt der Baugenehmigung zu betrachten. Die Vereinbarung müsse vielmehr als ein einheitliches, dem öffentlichen Recht zugehöriges Ganzes gesehen werden.

2.

Die Revision rügt demgegenüber die Verletzung des § 13 GVG und führt aus: Der Vertrag sei nach Leistung und Gegenleistung ein bürgerliches Rechtsgeschäft; die Klägerin habe ihn nicht als Hoheitsträger, sondern als Selbstverwaltungskörperschaft geschlossen, auch werde ein Hoheitsrecht durch den Vertrag nicht berührt, denn ein Dispens sei mit dem Vertrage nicht erteilt worden, habe auch nicht erteilt werden können, weil dies Sache der weisungsgebundenen Hoheitsverwaltung sei. Allerdings habe der Vertrag das Hindernis gegen die beantragte Baugenehmigung - daß nämlich die Beklagte keine Einstellplätze habe schaffen können - ausräumen sollen. Die Raumbeschaffung für die Beklagte gegen Entgelt bleibe aber ein bürgerliches Rechtsgeschäft, selbst wenn damit ein der Baugenehmigung entgegenstehendes Hindernis beseitigt werden sollte. Ein entsprechendes Rechtsgeschäft hätte die Beklagte auch mit einem Privatmann schließen können, wenn dieser fähig und bereit gewesen wäre, ihr den benötigten Raum für Einstellplätze zu überlassen. Der vorliegende Fall liege anders als der in dem Urteil des erkennenden Senats vom 25. April 1960 (BGHZ 32, 214 = NJW 1960, 1457) behandelte; denn die Klägerin habe hier nicht die Pflichten der Beklagten aus § 2 RGaO übernommen, es sei nichts vereinbart worden, was eine von der gesetzlichen Ordnung abweichende Verteilung öffentlich-rechtlicher Lasten und Pflichten vorsehe. Vielmehr habe die Klägerin nur Leistungen zugesagt, die ein Privatmann hätte erbringen können, indem sie - unbeschadet des Fortbestehens der öffentlich-rechtlichen Verpflichtung der Beklagten - der Beklagten ihre Hilfe und ihre Mittel zur Erfüllung dieser Verpflichtung gegen Entgelt zur Verfügung gestellt habe. Die "Ablösungssumme" solle zur Herstellung öffentlicher Einstellplätze dienen.

II.

Die Revision führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils.

1.

Ob hier eine bürgerliche Rechtsstreitigkeit (§ 13 GVG) Oder eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit (§ 40 VerwGO) vorliegt, entscheidet sich nach der Rechtsnatur des Vertrages vom 31. August 1957, aus dem die Klägerin den Klageanspruch herleitet. Dabei hat das Berufungsgericht mit Recht nicht auf die äußere Form und die wörtlichen Formulierungen des Vertrages, sondern auf dessen Zweck und Inhalt abgestellt; denn für die Frage, ob ein Vertrag dem öffentlichen oder dem privaten Recht zuzuordnen ist, ist der Gegenstand der vertraglichen Regelung entscheidend und demgemäß muß den Ausgangspunkt der Untersuchung die Frage bilden, ob sich die Vereinbarung auf von der gesetzlichen Ordnung öffentlichrechtlich oder privatrechtlich geregelte Sachverhalte bezieht (BGHZ 32, 214 = NJW 1960, 1457).

Durch den Antrag der Beklagten auf Baugenehmigung für den Umbau von Geschäftsräumen in einen Cafébetrieb vom 13. August 1957 entstand eine öffentlich-rechtliche Beziehung zwischen der Stadt als Bauaufsichtsbehörde (§ 3 des Hessischen Bauaufsichtsgesetzes vom 6. März 1954) und der Beklagten. Es ergaben sich Schwierigkeiten, weil die Stadt - wie unterstellt werden kann - mit Rücksicht auf den zu erwartenden zusätzlichen Zu- und Abgangsverkehr von Besuchern und Benutzern der Gaststätte (§ 2 Abs. 2 RGaO) auf die Verpflichtung des Bauherrn-, zusätzlichen Einstellplatz für Kraftfahrzeuge zu schaffen, verwies. Diese Verpflichtung hat - darüber besteht in Rechtsprechung und Schrifttum Übereinstimmung - ihre Grundlage im öffentlichen Recht. Da die Beklagte hierzu jedoch nicht in der Lage war - wie Ziff. 1 des Vertrages ausdrücklich festhält -, sollten durch den Vertrag die Voraussetzungen für eine Befreiung von der öffentlich-rechtlichen Pflicht, also dafür geschaffen werden, daß "die Ab-weichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist und keine wesentliche Beeinträchtigung der Belange Beteiligter mit sich bringt" (§ 58 Abs. 2 RGaO). Der Vertrag wurde daher durch Beziehungen veranlaßt, die zweifelsfrei dem öffentlichen Recht zugehören.

Verträge, die diesem Zweck dienen, werden vielfach geschlossen. Wie aber die Veröffentlichungen im Schrifttum, auch die dem Senat zur Entscheidung vorgelegten Fälle ergeben, ist die Regelung, die dabei im Einzelfall getroffen wird, durchaus verschieden und muß, da sie von den gegebenen Verhältnissen ausgehen muß, auch durchaus verschieden sein. Daraus erklärt es sich, daß die Rechtsnatur solcher Verträge in der Rechtsprechung verschieden beurteilt worden ist. Wenn der Senat derartige "Ablösungsverträge" - diese üblich gewordene Bezeichnung trifft nicht das Wesentliche - teils als öffentlich-rechtliche (BGHZ 32, 214), teils als privatrechtliche (Urteil vom 18. Januar 1960 - III ZR 20/59 -) angesehen hat, so beruht dies nicht auf der unterschiedlichen Beurteilung einer Rechtsfrage, sondern darauf, daß die den rechtlichen Charakter der Verträge bestimmenden Umstände verschieden lagen, worauf in dem Urteil vom 25. April 1960 bereits hingewiesen worden ist (vgl. NJW 1960, 1458, insoweit in BGHZ 32, 214 nicht abgedruckt). Die Verwaltungspraxis hat verschiedentlich den Wunsch nach einer einheitlichen rechtlichen Einordnung solcher Verträge geäußert, wobei aus Rechts- oder Zweckmäßigkeitsgründen für alle Fälle entweder die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte (so Clasen NJW 1959, 1282) oder der ordentlichen Gerichte (so Weis NJW 1960, 1762) befürwortet worden ist. Dieser Wunsch ist verständlich, aber bei der gegebenen Rechtslage nicht erfüllbar. Allerdings ist allen Fällen gemeinsam, daß es sich darum handelt, eine Lösung der durch die Raumnot der Städte und das Ansteigen des Kraftfahrzeugverkehrs gekennzeichneten Schwierigkeiten bei der Handhabung der Reichsgaragenordnung zu finden. Ob dies aber mit Mitteln des öffent-lichen oder des privaten Rechts geschieht, ob also im Streitfalle eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit oder eine bürgerliche Rechtsstreitigkeit vorliegt, läßt sich nur unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles entscheiden.

2.

Bei der Beurteilung der Rechtsnatur des Vertrages, von der hier die Entscheidung über die Zulässigkeit des Zivilrechtsweges abhängt, ist das Revisionsgericht nicht an die Ansicht des Berufungsgerichts, es liege eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung vor, gebunden. Allerdings ist die Auslegung, d.h. die Feststellung des Inhalts einer Vereinbarung individuellen atypischen Inhalts - von einer solchen ist hier mangels anderslautenden Parteivortrages auszugehen - grundsätzlich Aufgabe des Tatrichters und das Revisionsgericht kann im Regelfall nur nachprüfen, ob gesetzliche Auslegungsregeln, Denkgesetze, Erfahrungssätze oder Verfahrensvorschriften verletzt worden sind (LM zu § 550 ZPO Nr. 5). Angesichts lückenhafter Gründe des Berufungsurteils ist das Revisionsgericht jedoch nicht gehindert, Vertragsurkunden selbständig und frei auszulegen (LM zu § 133 (A) BGB Nr. 2). Ein solcher Fall liegt hier vor; denn das Berufungsgericht hat bei seiner Entscheidung einseitig auf die öffentlich-rechtliche Beziehung der Parteien abgestellt, dabei aber wesentliche Umstände, die erst in ihrem Zusammenhang eine zutreffende Beurteilung des Erklärten und Gewollten ermöglichen (LM zu § 133 (B) BGB Nr. 1), außer Betracht gelassen. Darüber hinaus aber kann sich die tatrichterliche Auslegung immer nur auf den Inhalt der Erklärung, also auf die Feststellung des Inhalts der vertraglichen Pflichten, dagegen nicht auf die rechtliche Einordnung des Rechtsgeschäfts, die eine normenähnliche Entscheidung voraussetzt, erstrecken. So ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß das Revisionsgericht bei der Beantwortung der Frage, ob die von einer Behörde errichtete Urkunde einen Verwaltungsakt oder einen bürgerlich-rechtlichen Vertrag darstellt (BGHZ 28, 34) oder ob eine Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik und einem anderen Staat ein bürgerlich-rechtlicher Vertrag oder ein zwischenstaatliches Verwaltungsabkommen ist (BGHZ 32, 76), in der Beurteilung der Sachlage frei und nicht an die Auffassung des Berufungegerichts gebunden ist; denn es handelt sich insoweit nicht um die Auslegung der Erklärung, sondern um die rechtliche Würdigung des Sachverhalts (BGHZ 28, 34, 39) [BGH 25.06.1958 - V ZR 275/56]. Ebenso liegt es bei der hier zu entscheidenden Frage, ob eine Vereinbarung zwischen der Gemeinde und einem Bauherrn dem bürgerlichen oder dem öffentlichen Recht zugehört, denn auch insoweit handelt es sich um die rechtliche Einordnung und Würdigung des Vereinbarten, deren Nachprüfung die Aufgabe des Revisionsgerichts ist.

3.

Der Senat hat in dem schon genannten Urteil vom 25. April 1960 (BGHZ 32, 214 = NJW 1960, 1457) ausgeführt, daß ein Vertrag jedenfalls dann einen öffentlich-rechtlichen Gegenstand hat und dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist, wenn er einen der öffentlich-rechtlichen Regelung unterworfenen Sachverhalt betrifft und eine von der gesetzlichen Ordnung abweichende Verteilung öffentlich-rechtlicher Lasten und Pflichten vorsieht. Die Entscheidung ist im Schrifttum teil zustimmend (Menger, Verw.Arch. 1961, 92, 99), teils ablehnend gewürdigt worden (Weis NJW 1960, 1762). Der Senat hält an diesem Grundsatz fest.

Die Reichsgaragenordnung begründet die Pflicht des Bauherrn, privaten Einstellraum zu schaffen. Diese Pflicht kann erfüllt werden durch die Einrichtung von Einstellplätzen (§ 2 Abs. 1 und 2), durch den Bau von Garagen (§ 2 Abs. 4) oder durch die Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage (§ 10). Eine Erfüllung durch Beteiligung an der Schaffung öffentlichen Parkraums sieht das Gesetz ebensowenig wie eine Ablösung durch Geldzahlung vor. Vielmehr ist ein Bauherr, der seine öffent-lich-rechtliche Pflicht nicht erfüllen kann oder will, auf eine Befreiung nach § 58 RGaO angewiesen. Die Behörde hat nach dem Gesetz in diesem Fall nur die Wahl entweder die Baugenehmigung zu versagen oder die Befreiung zu bewilligen. Eine Befreiung aber kann nur gewährt werden, wenn die öffentlichen Belange die Abweichung erfordern - dieser Fall wird in der Regel ausscheiden, jedenfalls ist im vorliegenden Fall nichts dafür vorgetragen worden - oder wenn es zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde, dem Bauherrn wegen Nichterfüllung der Pflicht die Genehmigung zu verweigern, und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist und keine wesentliche Beeinträchtigung der Belange Beteiligter mit sich bringt (§ 58 Abs. 2 RGaO). Der Vertrag, der hier geschlossen wurde, diente dazu, diese Voraussetzungen für die Gewährung einer Befreiung zu schaffen, also entgegenstehende öffentliche Belange oder eine mögliche Beeinträchtigung der Belange Dritter auszuräumen. Der Ausgangspunkt des Berufungsgerichts, die vertragliche Pflicht der Beklagten sei bestimmt gewesen, an die Stelle einer geschuldeten öffentlich-rechtlichen Pflicht zu treten, ist hiernach nicht richtige. Vielmehr wurde nicht eine öffentlich-rechtliche Pflicht durch eine vertragliche Verpflichtung ersetzt oder erfüllt, sondern es sollten die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, daß das Gesuch der Beklagten nicht an der Unerfüllbarkeit ihrer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung scheitern müsse. Zutreffend weist Menger (a.a.O.) darauf hin, daß für die Entscheidung, ob ein öffentlich-rechtlicher oder ein privat-rechtlicher Vertrag geschlossen wurde, nicht auf die Fassung, sondern auf den Inhalt, also auf den Gegenstand des Vertrages abzustellen sei. Wenn aber ein Bauwilliger, der - wie hier vertraglich festgehalten ist - privaten Einstellraum nach den §§ 2, 10 RGaO nicht schaffen, kann, sich um die Befreiung bewirbt, dann steht nicht mehr die Erfüllung dieser öffentlich-rechtlichen Pflicht in Rede, es kommt auch nicht eine von der gesetzlichen Ordnung abweichende Verschiebung dieser Pflicht auf einen anderen, etwa die öffentliche Hand, in Betracht. Vielmehr kann es sich dann nur darum handeln, einen Zustand, zu schaffen, der eine Befreiung ermöglicht, der also dem Gesetz zwar nicht entspricht, aber seinem Bestreben so nahe kommt, daß bei einer Befreiung Unzuträglichkeiten nicht zu befürchten sind. In dem hier zutreffenden Fall des § 2 Abs. 2 RGaO (Besucherverkehr) erscheint es jedenfalls nicht als ausgeschlossen, daß die zusätzliche Schaffung öffentlichen Parkraumes in der Nähe diesem Bedürfnis Rechnung tragen (vgl. Thiel DVBl 1954, 666) und die Gefahr von Unzuträglichkeiten weitgehend ausräumen kann.

Die hessische Bauordnung vom 6. Juli 1957 hat die hier eingreifenden Bestimmungen der Reichsgaragenordnung unberührt gelassen (§ 85 Abs. 2 Nr. 4). Schließt die Gemeinde mit dem Bauherrn einen Vertrag, der darauf abzielt, einen Zustand zu schaffen oder eine Regelung zu ermöglichen, die etwaige Bedenken gegen eine Befreiung ausräumen, so macht sie weder die Erteilung eines Verwaltungsaktes von einer (unzulässigen) Gegenleistung abhängig (BGHZ 26, 84[BGH 21.11.1957 - III ZR 250/55]; Urteil vom 20. Dezember 1955 - V ZR 79/54 -), noch/bewegt sie sich überhaupt auf einen Gebiet, das notwendig ein obrigkeitliches Handeln erfordert. Es handelt sich vielmehr um ein Verwaltungsgebiet, bei dem - auch nach heutiger Auffassung - ein Handeln der Gemeinde im Privatrechtsbereich möglich ist und die Gemeinde bestimmen kann, ob sie im öffentlich-rechtlichen oder im privat-rechtlichen Bereich handeln will (BGH NJW 1961, 73 [BGH 27.10.1960 - III ZR 157/59]).

Diese Bestimmung ist durch den vom Berufungsgericht nicht beachteten Magistratsbeschluß Nr. 546 getroffen worden, wonach Verträge dieser Art "privat-rechtlich" geschlossen werden sollen. Diese Zielsetzung wäre allerdings unbeachtlich, wenn Form oder Inhalt des Vertrages ihn zwingend dem öffentlichen Recht zu-wiesen. Das ist jedoch nicht der Fall, denn der Vertrag enthält nichts, was nur öffentlich-rechtlich geregelt werden könnte. Die in einem privat-rechtlichen Vertrage allerdings ungebräuchliche Bestimmung der Ziff. 6 (Vorbehalt späterer gesetzlicher Regelung) wird durch den Grundsatz der Vertragsfreiheit gedeckt. Die von dem Berufungsgericht hervorgehobene Beziehung zu einem öffentlich-rechtlichen Akt, der erstrebten Befreiung, schließt die Möglichkeit eines privatrechtlichen Handelns nicht notwendig aus (BGH NJW 1961, 73 [BGH 27.10.1960 - III ZR 157/59]).

III.

Handelt es sich hiernach um einen Vertrag des bürgerlichen Rechts, so sind gemäß § 13 GVG die ordentlichen Gerichte zur Entscheidung des Streitfalles berufen. Da das Berufungsgericht hiernach zu Unrecht von einer sachlichen Prüfung des Anspruchs abgesehen hat, muß das angefochtene Urteil gemäß § 539 ZPO aufgehoben und die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden (vgl. BGHZ 11, 222[BGH 10.12.1953 - IV ZR 48/53]).

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsrechtszuges wird dem Berufungsgericht übertragen, weil erst dessen künftige Entscheidung ergeben wird, ob die Klägerin sachlich Erfolg haben kann.