Die beklagte Behörde hat auf Grund des Art. 29 Abs. 4 der Landesverfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl. S. 209) - IV - und der zu ihrer Durchführung ergangenen sogenannten Schulverfügung des Ministeriums für Unterricht und Kultus vom 26. Mai 1952 (MinBl. Sp. 459), deren Verfassungsmäßigkeit durch das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 28. September 1953 (VGH 3, 53) anerkannt worden ist, zur Ordnung des Volksschulwesens im Stadtgebiet der Klägerin angeordnet, verschiedene zwei-, drei- und vierklassige Schulen aus bestehenden öffentlichen Volksschulen (Simultanschulen) als öffentliche katholische Konfessionsschulen auszugliedern. Die Klägerin fühlt sich durch diese Anordnung in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt. Sie hat dagegen Beschwerde an das Ministerium des Innern von Rheinland-Pfalz erhoben, die das Ministerium zurückgewiesen hat. Ihre anschließend erhobene Klage im Verwaltungsstreitverfahren hatte in zwei Rechtszügen keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat ein Klagerecht der Klägerin verneint. Der zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Verfügung noch gültige § 119 des Selbstverwaltungsgesetzes, Teil A, Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz - GO - vom 27. September 1948 (GVBl. S. 335) finde keine Anwendung, da diese Vorschrift ein Klagerecht nur gegen ungesetzliche Eingriffe der staatlichen Aufsichtsbehörde in Selbstverwaltungsangelegenheiten einräume. Hier aber handele es sich um Maßnahmen, die nicht in den Bereich der Selbstverwaltung fielen, sondern ausschließlich zu den Befugnissen der Schulaufsichtsbehörde gehörten. Das ergebe sich in Ermangelung eines besonderen Schulgesetzes für Rheinland-Pfalz aus den einschlägigen Verfassungsbestimmungen. Der Begriff der Schulaufsicht in Art. 27 Abs. 3 IV könne nur im Sinne der schulrechtlichen Überlieferung verstanden werden. Art. 27 Abs. 2 und 3 und Art. 28 IV hätten das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden im Schulwesen nicht gegenüber dem bisherigen Rechtszustand erweitert, sondern auf die überlieferten Zuständigkeiten, also im wesentlichen auf die Schulsachverwaltung und die Aufbringung des Schulsachbedarfs (äußere Schulangelegenheiten) beschränkt, während dem Staate die sogenannten inneren Schulangelegenheiten zuständen, zu denen auch die Bestimmung des Konfessionscharakters einer öffentlichen Volksschule gehöre.

Das Berufungsgericht hat die Revision nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

Die Beschwerde ist unbegründet. Sie könnte nur Erfolg haben, wenn einer der in § 53 Abs. 2 Buchst. a bis c des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - abschließend aufgeführten Zulassungsgründe gegeben wäre. Nach Lage der Sache scheidet eine Zulassung auf Grund des § 53 Abs. 2 Buchst. b BVerwGG von vornherein aus, weil keine der im Gesetz aufgeführten Bundesbehörden am Verfahren beteiligt ist. Auch eine Zulassung auf Grund des § 53 Abs. 2 Buchst. c BVerwGG kommt nicht in Betracht. Zwar weicht das angefochtene Urteil von der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Stuttgart vom 27. August 1953 (DÖV 1953 S. 697) ab, die auf Grund der Art. 11 und 12 des württ. Volksschulgesetzes vom 17. August 1909 (RegBl. S. 177) zu dem Ergebnis gelangt ist, daß die Volksschulen in Württemberg grundsätzlich Gemeindeeinrichtungen sind, über deren Errichtung, Veränderung und Aufhebung die Gemeinden im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts zu entscheiden haben. Es handelt sich dabei jedoch um eine Abweichung, die ausschließlich auf der Anwendung von Landesrecht beruht. Nach der ständigen Rechtsprechung rechtfertigt eine solche Abweichung nicht die Zulassung der Revision (Beschluß vom 22. Oktober 1953 - BVerwGE 1, 19 -, Beschluß vom 8. Dezember 1955 - BVerwGE 3, 30 [35]-, Beschluß vom 4. Juli 1956 - BVerwG I C 218.55 - undBeschluß vom 25. Oktober 1956 - BVerwG I CB 147.56 - in DVBl. 1956 S. 834).

Die Entscheidung hängt deshalb davon ab, ob ein Fall des § 53 Abs. 2 Buchst. a BVerwGG vorliegt, d.h. ob das Berufungsurteil eine grundsätzliche Frage aufwirft, deren Klärung im Revisionsverfahren erwartet werden kann. Das muß verneint werden.

Die Frage, ob der Klägerin ein Klagerecht zusteht, ist verfahrensrechtlicher Art. Sie würde, da dabei die Zulassung des Verwaltungsrechtsweges in Frage steht, in einem etwaigen Revisionsverfahren von Amts wegen zu prüfen sein. Das Revisionsgericht wäre dabei nicht gehindert, zu ihrer Beantwortung auch das Landesrecht heranzuziehen (vgl. BVerwGE 1, 263 [BVerwG 10.12.1954 - II C 31/54]). Der Rechtsstreit wirft insoweit jedoch keine klärungsbedürftige Rechtsfrage auf.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß § 119 GO ein Klagerecht nur gegen Eingriffe in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht gewährt. Dies entspricht der in Schrifttum und Rechtsprechung allgemein vertretenen Auffassung (vgl. Obermayer, Verwaltungsakt und innerdienstlicher Rechtsakt S. 136, 139 und die dort zitierten Nachweise). Die Zulässigkeit der Klage hängt daher davon ab, ob ein solcher Eingriff vorliegt. Das hat das Berufungsgericht ohne Rechtsirrtum verneint.

Es ist anerkannten Rechts, daß Weisungen der staatlichen Aufsichtsbehörde, die nicht in Selbstverwaltungsangelegenheiten, sondern im Rahmen eines durch eine Rechtsnorm festgelegten Weisungsrechts einer staatlichen Aufsichtsbehörde auf dem Gebiete der sogenannten Auftragsverwaltung ergangen sind, nicht im Prozeßwege angefochten werden können. Das ergibt sich aus dem Verhältnis der Über- und Unterordnung, das die staatliche Verwaltung beherrscht und ihrem Wesen nach auch auf Auftragsangelegenheiten Anwendung findet. Es würde dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung widersprechen und jede geordnete Verwaltung unmöglich machen, wenn übergeordnete und nachgeordnete Behörden gegeneinander prozessieren könnten (vgl. Urteil des OVG Münster vom 21. April 1953 - NJW 1953, 1647 -). Zwar hat das Oberverwaltungsgericht Münster in dem erwähnten Urteil den Standpunkt vertreten, der Selbstverwaltungskörperschaft sei eine besondere Prozeßführungsbefugnis gegenüber der Behörde dann zuzugestehen, wenn der Streit darum gehe, ob ein Weisungsrecht der staatlichen Behörde bestehe und ob sich die im Einzelfall erteilte Weisung im Rahmen des gesetzlichen Weisungsrechts halte. Mit Recht hat Obermayer (a.a.O. S. 143) dem jedoch entgegengehalten, daß es eines solchen besonderen Prozeßführungsrechts der Gemeinde nicht bedürfe. Dem Rechtsschutzbedürfnis der Gemeinde gegen unzulässige Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht ist dadurch Genüge getan, daß im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung einer Klage, die von ihr gegen die Anordnung einer staatlichen Behörde nach § 119 GO erhoben worden ist, die Frage entschieden wird, ob eine ihr Selbstverwaltungsrecht nicht berührende innerdienstliche Weisung oder eine Maßnahme vorliegt, die ihr Selbstverwaltungsrecht zu verletzen geeignet ist. Nur im letzteren Falle liegt ein Verwaltungsakt vor, der die Zulässigkeit der Anfechtungsklage rechtfertigt und es dem Gericht ermöglicht, auch in die Prüfung der Begründetheit der Klage einzutreten.

Es bestehen keine Bedenken, diese bisher nur an der Unterscheidung zwischen Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten entwickelte Rechtsprechung auch auf die Fälle anzuwenden, in denen es um die Abgrenzung der Rechte der Gemeinde von denen der Schulaufsichtsbehörde geht. Dabei ist zu berücksichtigen, daß nach den hierüber ergangenen landesrechtlichen Vorschriften Schulangelegenheiten nur in seltenen Fällen als Auftragsangelegenheiten der Gemeinden wahrgenommen werden. In der Regel sind die Zuständigkeiten streng getrennt. Den gemeindlichen Angelegenheiten, die im Rahmen der Selbstverwaltung ausgeübt werden, stehen die Befugnisse der staatlichen Schulaufsichtsbehörde gegenüber, die auch in den kreisfreien Gemeinden nur ausnahmsweise als Auftragsangelegenheiten von der Gemeinde ausgeübt werden, vielfach aber städtischen Beamten im Nebenamt übertragen worden sind.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts besteht in der Stadt Mainz ein Stadtschulamt, das neben der Besorgung der gemeindlichen Schulangelegenheiten als Kreisschulaufsichtsbehörde tätig wird. Die beklagte Behörde hat in ihrer Eigenschaft als Bezirksschulaufsichtsbehörde die von der Klägerin beanstandeten Verfügungen dorthin gerichtet. Dem Oberbürgermeister als dem vertretungsberechtigten Organ der Klägerin sind die Verfügungen lediglich zur Kenntnisnahme zugeleitet worden. Schon diese äußere Behandlung zeigt, daß es sich bei den beanstandeten Verfügungen nicht um Verwaltungsakte handelt, die an die Gemeinde als Trägerin der Selbstverwaltung gerichtet waren, sondern um innerdienstliche Weisungen im Rahmen der Schulaufsicht, die der Kreisschulaufsichtsbehörde gegenüber erlassen wurden. Es bildet aber auch keine der grundsätzlichen Klärung durch das Revisionsgericht bedürftige Rechtsfrage, ob die beklagte Behörde zu den beanstandeten Weisungen ihrem Inhalte nach befugt war oder ob sie dabei über die gesetzlichen Grenzen ihres aus der Schulaufsicht folgenden Anordnungsrechts hinausgegangen ist. Da eine besondere landesgesetzliche Regelung über die Festlegung des Umfangs der staatlichen Schulaufsicht und die Abgrenzung der daraus hervorgehenden Rechte des Staates gegenüber den Rechten der Schulunterhaltsträger für das Land Rheinland-Pfalz nicht besteht, kann diese Frage nur nach den verfassungsrechtlichen Bestimmungen beantwortet werden. Mit Recht hat das Berufungsgericht den im Grundgesetz und der Landesverfassung für Rheinland-Pfalz übereinstimmend verwendeten Begriff der staatlichen Schulaufsicht, der für die Beantwortung dieser Frage maßgebend ist, unter Berücksichtigung seiner historischen Entwicklung ausgelegt; denn es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, daß dieser Begriff unter der Herrschaft des Grundgesetzes einen anderen Inhalt erhalten haben sollte als zur Zeit der Weimarer Verfassung. Es besteht aber kein Zweifel daran, daß der historische Begriff der Schul aufsieht nicht nur Aufsichtsrechte im engeren Sinne umfaßt, sondern daß darunter der Inbegriff der staatlichen Herrschaftsrechte über die Schule, nämlich die Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens zu verstehen ist. Die Auslegung, die das Berufungsgericht diesem Begriff gegeben hat, und die Folgerungen, die es daraus für die Befugnis der Schulaufsichtsbehörde zur organisatorischen Regelung des Bekenntnischarakters der öffentlichen Volksschulen gezogen hat, stimmen mit der herrschenden Lehre überein (vgl. von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. Art. 7 III 3 S. 281; Heckel, Umfang und Grenzen der Schulaufsicht, DÖV 1952, 617). Die von Peters (Der Städtetag 1952 Heft 4 S. 99 ff.) hiergegen erhobenen Bedenken erstrecken sich nur auf die von den Gemeinden unterhaltenen höheren Schulen, nicht aber auf die öffentlichen Volksschulen.

Auch eine Verletzung des Art. 28 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG -ist nicht ersichtlich. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garantiert den Gemeinden nur das Recht der Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze. Er verbietet nur solche gesetzlichen Eingriffe, durch die das Wesen der Selbstverwaltung angetastet wird (vgl. BVerfGE 1, 167 [BVerfG 20.03.1952 - 1 BvR 267/51]). Dabei kann es sich nur um landesgesetzliche Eingriffe handeln, da dem Bund durch das Grundgesetz weder auf dem Gebiete des Schulrechts noch auf dem des Kommunalrechts eine Zuständigkeit zur Gesetzgebung zugewiesen worden ist. Eine landesrechtliche Regelung, der ein unzulässiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden entnommen werden könnte, besteht jedoch nicht. Es widerspricht auch nicht der grundgesetzlichen Gewährleistung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts, die Bestimmungen der Landesverfassung, die die gleiche Gewährleistung enthalten, in der Weise auszulegen, wie es das Berufungsgericht getan hat; denn diese Auslegung kann, selbst wenn darin ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden erblickt werden könnte, dieses Recht jedenfalls in seinem Kerne nicht verletzen (vgl. hierzu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 22. November 1957 - BVerwG VII C 69.57 -).

Da mithin die Klärung grundsätzlicher Fragen nicht zu erwarten ist, mußte die Beschwerde zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 in Verbindung mit § 69 Abs. 1 BVerwGG. [...].