Die Klägerin, die eine chemisch-pharmazeutische Fabrik betreibt, hatte im Jahre 1949 einen Erweiterungsbau ihres Fabrikbetriebes ohne Bauerlaubnis begonnen. Sie ist deswegen mit einer Ordnungsstrafe belegt worden, die bezahlt ist. In den gleichzeitig von ihr angeforderten Bauvorlagen hat sie den Erweiterungsbau als Lagergebäude bezeichnet. Durch Verfügung vom 5. Juli 1949 untersagte der Senator für das Bauwesen auf Grund des§ 3 Abs. 2 der Bremischen Staffelbauordnung (StBO) die Ausführung dieser Baumaßnahmen. Zur Begründung ist ausgeführt: Es sei vorgesehen, für das Grundstück die Gewerbeklasse IV festzusetzen. In dieser sei die Errichtung oder Erweiterung einer chemisch-pharmazeutischen Fabrik unzulässig. In der Verfügung ist weiter erklärt, daß der bereits ausgeführte Bau nur befristet geduldet werde und auch nur unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Abbruchverlangens. Durch Schreiben vom 23. Juli 1949 hat das Bauaufsichtsamt der Klägerin zu der erwähnten Verfügung mitgeteilt, daß gegen die Fertigstellung der restlichen Arbeiten kein Einspruch erhoben werden solle. Dabei ist bemerkt, die Ausführung dieser restlichen Arbeiten erfolge auf eigene Gefahr der Klägerin, bei dem Abbruchverlangen behalte es auch insoweit sein Bewenden. Nachdem festgestellt worden war, daß die Klägerin den Erweiterungsbau entgegen ihrer Angabe in dem Bauantrag als Fabrikationsraum benutzte, und mehrere Nachbarn sich beschwert hatten, wurde der Klägerin durch Verfügung vom 20. Oktober 1950 auf Grund des § 19 des Bremischen Gesetzesüber das Verwaltungsverfahren und den Verwaltungszwang in Verbindung mit§ 37 StBO verboten, das ohne Genehmigung errichtete Gebäude weiterhin zu gewerblichen Zwecken, auch als Lagerraum, zu benutzen. Die Beschwerde der Klägerin hiergegen wurde durch Bescheid vom 15. Februar 1951 zurückgewiesen. In der Begründung des Bescheides ist nach Schilderung der Vorgeschichte des Falles bemerkt, durch die Errichtung dieses Gebäudes werde der auf dem Grundstück vorhandene Betrieb erheblich erweitert. Lediglich aus betriebswirtschaftlichen Gründen sei ein Abbruch des unzulässigen, rechtskräftig abgelehnten Bauwerkes nicht verlangt worden. Die gewerbliche Nutzung des ohne Genehmigung errichteten Betriebsgebäudes müsse jedoch in Anbetracht der Beschwerden einiger Nachbarn untersagt werden.

Die Klägerin hat nunmehr Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag, den Bescheid vom 20. Oktober 1950 und den Beschwerdebescheid vom 15. Februar 1951 aufzuheben. Die Klage ist vom Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen durch Urteil vom 15. Januar 1952 abgewiesen worden. Die Berufung der Klägerin gegen dieses Urteil ist durch Urteil des Verwaltungsgerichtshofs der Freien Hansestadt Bremen vom 30. Oktober 1952 zurückgewiesen worden. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Durch die rechtskräftige Verfügung vom 5. Juli 1949 sei der Bau gemäß § 3 Abs. 2 StBO unanfechtbar untersagt. Die Behörde habe daher sowohl nach § 197 der Bauordnung als auch nach§ 41 StBO die sofortige tatsächliche Beseitigung des Baues fordern können. Von diesem Recht habe die Behörde jedoch zunächst keinen Gebrauch gemacht, sondern den bereits ausgeführten Bau befristet unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Abbruchverlangens geduldet und sich ferner bereit erklärt, unter den gleichen Voraussetzungen gegen die Fertigstellung des Baues keine Einwendungen zu erheben. Die Behörde habe damit zum Ausdruck gebracht, daß sie auf ihr Recht, den Abbruch zu verlangen, nicht verzichten, sondern nur seine Geltendmachung vorläufig hinausschieben wolle. Es handele sich also um einen Widerrufsvorbehalt bezüglich der vorläufigen Duldung eines unzulässigen Baues. Diesen Widerruf habe die Behörde durch die Verfügung vom 20. Oktober 1950 ausgesprochen, und zwar nicht im vollen Umfange, sondern nur teilweise, indem sie die weitere Benutzung des Gebäudes für gewerbliche Zwecke, auch als Lagerraum, verboten habe. Ein derartiger teilweiser Widerruf könne nicht beanstandet werden. Denn wenn die Behörde bei vollständiger Ausübung ihres Widerrufsrechts sogar die Beseitigung des Baues verlangen könne, müsse es ihr unbenommen bleiben, bei Vermeidung dieser äußersten Konsequenz ein Weniger zu verlangen, nämlich nur die Benutzung für gewerbliche Räume zu verbieten. Eine Begründung brauche für die Ausübung des Widerrufsrechtes nicht gegeben zu werden. Der Widerruf sei nicht nur aus besonderen polizeilichen Gründen zulässig, vielmehr sei der Behörde der weiteste Spielraum zu geben und diese nach Erteilung einer widerruflichen Erlaubnis so zu stellen, wie sie gestanden hätte, bevor sie die Erlaubnis erteilt habe. Der Widerruf sei nicht willkürlich erfolgt. Die bloße Tatsache freilich, daß der Bau gegen § 37 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 StBO verstoße, könne die Behörde nicht zum Anlaß nehmen, den Widerruf auszusprechen, weil sie in der Verfügung vom 5. Juli 1949 gerade ausgesprochen habe, daß sie auf Grund dieser Tatsache von ihrem Recht, den Abbruch zu verlangen, keinen Gebrauch machen wolle. Die einstweilige Duldung des Baues der Klägerin sei aber unter der Voraussetzung erfolgt, daß die Klägerin bei ihrer der Behörde mitgeteilten Absicht bleibe, den Bau nur für Lagerzwecke zu verwenden. Denn die Behörde habe darauf bedacht sein müssen, eine Erweiterung des reinen Fabrikationsbetriebes zu verhindern, weil sie sonst mit Sicherheit damit zu rechnen gehabt habe, daß von nachbarlicher Seite Beschwerden einlaufen würden. Diese seien auch tatsächlich erhoben worden, weil die Nachbarn den behördlich vorgesehenen Wohncharakter der Gegend hätten erhalten wissen wollen. Das sei ein beachtliches Anliegen, dessen Berücksichtigung durch die Behörde bei ihrer Entschließung über den Widerruf der Begünstigung nicht zu beanstanden sei. Die Behörde habe sich mithin im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens gehalten, wenn sie die eigenmächtige Verwendung des erstellten Baues für Fabrikationszwecke und die Tatsache, daß eine Anzahl von Nachbarn hiergegen Einspruch erhoben hätten, zum Anlaß für den Widerruf genommen habe. Es müsse besonders auch als berechtigt angesehen werden, daß nicht nur die Verwendung des Baues für Fabrikationszwecke, sondern nunmehr auch als Lagerraum verboten sei, da der Behörde nicht zu verdenken sei, wenn sie nach den Erfahrungen, die sie mit der Klägerin im Hinblick auf die Eigenmächtigkeit in der Verwendung der Räume gemacht habe, nun auch für die Zukunft so weit sichergehen wolle, daß weitere Eigenmächtigkeiten unmöglich würden.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden, weil die Klärung der grundsätzlichen Rechtsfrage zu erwarten sei, ob eine Verfügung, durch die eine zugestandene Vergünstigung widerrufen werde, einer ausdrücklichen Begründung bedürfe, und ferner der ebenfalls grundsätzlichen Rechtsfrage nach den Voraussetzungen für den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts.

Die Klägerin hat Revision eingelegt. Zur Begründung macht sie geltend: Die angefochtene Verfügung sei keine Ausübung des vorbehaltenen Widerrufs, sondern stelle diesem gegenüber etwas wesentlich anderes dar. Die angefochtene Verfügung sei mangels Begründung fehlerhaft. Die Voraussetzungen für einen Widerruf seien auch deswegen nicht gegeben, weil der Bau dem materiellen Baurecht nicht widerspreche. Das Verlangen der Behörde, die Benutzung des Baues zu unterlassen, stelle eine entschädigungslose und daher verfassungswidrige Enteignung dar. Die Behörde habe ermessensmißbräuchlich gehandelt; sie habe nur die Benutzung der Räume zu Fabrikationszwecken verbieten dürfen.

Die Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt. Sie tritt den Rechtsausführungen der Klägerin mit näheren Darlegungen entgegen.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Die angefochtene Verfügung enthält den Widerruf der der Klägerin mit den Schreiben vom 5. Juli und 23. Juli 1949 mitgeteilten Verfügungen der Beklagten, den illegalen Bau der Klägerin unter dem ausdrücklichen Vorbehalt jederzeitigen Widerrufs dulden zu wollen. Diese Verfügungen waren rechtswirksam. Wie das Berufungsgericht ausgeführt hat, war die Beklagte auf Grund des§ 41 in Verbindung mit § 37 und § 3 Abs. 2 StBO und auf Grund des § 197 der Bremischen Bauordnung berechtigt, die sofortige Beseitigung des ohne Genehmigung errichteten Baues zu verlangen. Der Ansicht der Klägerin, die Vorschrift des § 3 Abs. 2 StBO, auf welche sich die Verfügungen vom 5. Juli und 23. Juli 1949 stützen, ermögliche eine entschädigungslose und damit verfassungswidrige Enteignung, sie verstoße auch wegen der mangelnden Bestimmbarkeit der den Verwaltungsbehörden eingeräumten Befugnisse gegen allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze und sei daher als Rechtsgrundlage für die angefochtene Verfügung nicht wirksam, kann der erkennende Senat sich nicht anschließen. § 3 Abs. 2 StBO gibt, soweit er hier in Betracht kommt, der Verwaltungsbehörde das Recht, unter bestimmten Voraussetzungen die Rechtswirkungen der Gewerbepläne zeitlich vorzuverlegen. Diese Rechtswirkung besteht nach §§ 33 ff. StBO darin, daß die Zulässigkeit gewerblicher oder wirtschaftlicher Anlagen und Betriebe geregelt wird. Für die Gewerbeklasse IV ergeben sich dabei weitgehende Beschränkungen (§ 37 StBO). Diese Rechtswirkung ist keine Enteignung. Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 13. Januar 1955 - BVerwG I C 96.53 - (vgl. auch Beschluß vom 28. Januar 1955 - BVerwG I B 246.53 -) ausgesprochen, daß die Vorschriften des materiellen Baurechts grundsätzlich Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG - darstellen und daher keine Enteignungen enthalten. An dieser Rechtsprechung wird festgehalten. Die Eigentumsgarantie desArt. 14 GG schafft keinen neuen Eigentumsbegriff etwa des Inhalts, daß das Eigentum eine nach allen Richtungen hin unbeschränkte Herrschaftsbefugnis gewähre, sondern übernimmt den aus der Rechtsentwicklung überkommenen Eigentumsbegriff, nach dem das Eigentum gewisse Bindungen und Schranken in sich birgt, die zum Inhalt des Eigentums gehören. Auf diese weisen Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG sogar ausdrücklich hin. Ein unbegrenztes Recht, Grundstücke mit baulichen Anlagen zu besetzen, hat es in der deutschen Rechtsgeschichte nicht gegeben, vielmehr ist dieses Recht stets mit Rücksicht auf die Interessen der Allgemeinheit eingeengt gewesen (vgl. Beschluß des erkennenden Senats vom 6. Oktober 1954 - BVerwG I B 131.53 -). Zu diesen Beschränkungen gehören auch Vorschriften, welche die Zulässigkeit gewerblicher Anlagen in bestimmten Gebieten ausschließen oder einschränken. Ist diese Rechtswirkung somit ihrem Inhalt nach keine Enteignung, so wird daran auch durch die in § 3 Abs. 2 StBO geschaffene Möglichkeit nichts geändert, diese Rechtswirkungen zeitlich vorzuverlegen; denn hierdurch wird die Wirksamkeit der Gewerbepläne nur zeitlich erstreckt, aber nicht inhaltlich verändert. Das muß folgerichtig auch für die zur Durchsetzung dieser Vorschriften ergehenden Verfügungen gelten.

Nun ist der Klägerin zuzugeben, daß gegen die Rechtsgültigkeit des § 3 Abs. 2 StBO unter allgemeinen rechtsstaatlichen Gesichtspunkten dann erhebliche Bedenken geltend zu machen wären, wenn diese Vorschrift dahin zu verstehen wäre, daß der Verwaltungsbehörde unbegrenzte und nicht nachprüfbare. Befugnisse eingeräumt seien. Eine solche Auslegung des § 3 Abs. 2 StBO erscheint dem erkennenden Senat aber nicht sachgerecht. Diese Vorschrift setzt zunächst einen Beschluß der zuständigen Deputation voraus, durch den angeordnet wird, daß ein Gewerbeplan zu entwerfen, festzustellen oder zu ändern ist. Die Vorschrift schließt damit die Möglichkeit aus, daß bloße unkontrollierbare Wünsche oder Absichten einzelner Sachbearbeiter für die Anwendung der Vorschrift entscheidend sind. Die Vorschrift verlangt ferner, daß ein Widerspruch anzunehmen sein muß zwischen dem Bauvorhaben und dem zu entwerfenden Plan. Daraus ergibt sich, daß dieser Plan, wenn er auch noch nicht so weit fortgeschritten ist, daß er Gegenstand eines förmlichen Planverfahrens sein kann - diesen Fall regelt § 3 Abs. 1 StBO besonders -, doch mehr sein muß als eine bloße Planungsidee in der Gedankenwelt des Planers oder eine belanglose Planskizze eines Sachbearbeiters. Es muß vielmehr ein ernsthafter, fester, wenn auch nicht unbedingt schon in Plänen aufgezeichneter Entschluß der zuständigen Dienststelle vorliegen; denn sonst kann nicht von einem Widerspruch zu dem zu entwerfenden oder festzustellenden Plan gesprochen werden. In einer solchen Auslegung entspricht die Vorschrift allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen. Die bezeichneten Voraussetzungen sind hier erfüllt; denn die Absicht, für das Grundstück der Klägerin die Gewerbeklasse IV festzusetzen, besteht seit vielen Jahren und liegt seit vielen Jahren den Entscheidungen der Bauverwaltung zugrunde.

Steht die Auslegung der bezeichneten. Vorschrift durch das Berufungsgericht somit nicht im Widerspruch zu revisiblen Rechtsnormen, so ist das Revisionsgericht im übrigen an diese Auslegung gebunden, da sie sich auf landesrechtliche Vorschriften, also auf nicht revisibles Recht bezieht (§ 26 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 [BGBl. I S. 625] - BVerwGG - in Verbindung mit § 562 ZPO).

War die Beklagte hiernach berechtigt, den sofortigen Abbruch des ohne Genehmigung errichteten Baues zu fordern, so ist die angefochtene Verfügung nicht zu beanstanden.

Die Rüge der Klägerin, die angefochtene Verfügung sei wegen Fehlens einer Begründung fehlerhaft, ist unbegründet. Eine rechtliche Begründung, die nach dem Beschluß des erkennenden Senats vom 24. September 1953 - BVerwG I C 51.53 - übrigens kein wesentliches Merkmal für die Gültigkeit eines Verwaltungsaktes ist, ist der Verfügung beigegeben worden. Die gesetzlichen Vorschriften, auf welche die Verfügung gestützt ist, sind angeführt. Sonstige Formmängel sind nicht feststellbar. Wenn man die Verfügung im Zusammenhang mit dem seit vielen Jahren zwischen den Parteien schwebenden Vorgängen sieht, so läßt sie die Gesichtspunkte, aus denen sie erlassen ist, unzweideutig erkennen. Die von der Klägerin erstrebte Erweiterung des Fabrikationsbetriebes auf dem Grundstück ist wiederholt durch begründete Bescheide, zuletzt am 20. Oktober 1950, abgelehnt worden. Es war der Klägerin daher bekannt, daß nach der für ihr Grundstück vorgesehenen Gewerbeklasse IV eine Erweiterung des Fabrikationsbetriebes nicht zugelassen werden sollte und das ohne Genehmigung errichtete Gebäude ihren eigenen Angaben entsprechend nur als Lagerraum widerruflich genehmigt war. Wenn nun in der angefochtenen Verfügung unter Hinweis auf die Vorschrift des § 37 StBO über die in der Gewerbeklasse IV zulässigen Anlagen ausgesprochen war, daß es der Klägerin verboten sei, ihren illegalen Bau weiterhin zu gewerblichen Zwecken, auch als Lagerraum zu benutzen, so war nach Lage des Falles klar, daß damit die von der Behörde nie genehmigte Nutzung der Räume zu Fabrikationszwecken ausdrücklich untersagt und im Zusammenhang damit die widerruflich genehmigte Nutzung als Lagerraum widerrufen werden sollte. Dieser Ausspruch trug die Begründung in sich seihst; denn ihm ist zu entnehmen, daß die Verfügung eben mit Rücksicht auf die Illegalität der tatsächlichen Nutzung der Räume erging. Die Verfügung ist somit hinreichend begründet; jedenfalls ist sie durch den Beschwerdebescheid vom 15. Februar 1951 der Klägerin ausreichend erläutert worden. Eine Aufhebung dieses Bescheides wegen fehlender Begründung würde daher ihres Sinnes entbehren. In der Sache war die Beklagte nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen befugt, anstatt von ihrem Recht, den Abbruch des illegalen Baues zu verlangen, sogleich Gebrauch zu machen, den Bau zunächst zu dulden und sich die Geltendmachung ihres Rechts für einen späteren Zeitpunkt vorzubehalten, also eine Duldung mit Widerrufsvorbehalt auszusprechen. Das folgt aus dem Sinn der Vorschriften, aus denen sich das Recht der Behörde zur Beseitigung des Baues ergibt. Allein es kommt auf die Zulässigkeit des Widerrufsvorbehaltes nicht einmal an; denn auch ohne diesen ist der von der Beklagten vorgenommene Widerruf rechtlich nicht zu beanstanden. Dem Grundsatz der freien Widerruflichkeit von Verwaltungsakten sind zwar durch die Notwendigkeit, auf die schutzwürdigen Rechte und Interessen der Beteiligten Rücksicht zu nehmen, Grenzen gesetzt. Dieser Schutzwürdigkeit aber hat sich die Klägerin begeben, indem sie die Nutzungsart, für welche die Genehmigung erteilt war, von vornherein nicht innegehalten und dadurch selbst die Grundlage zerstört hat, für welche die ihr gewährte Vergünstigung gelten sollte. Der Widerruf bestand daher in diesem Falle zu Recht. Der Widerruf beruht auch nicht auf sachfremden Erwägungen. Nur das Vorliegen sachlicher Erwägungen ist als Voraussetzung für die Wirksamkeit des Widerrufs zu verlangen, nicht auch, daß das Motiv stets ein echtes polizeiliches sein muß. Denn soweit es der Behörde nach dem Gesetz gestattet ist, andere als rein polizeiliche Erwägungen bei dem Erlaß eines Verwaltungsakts zu berücksichtigen, muß dies auch für den Widerruf des Verwaltungsakts gelten. Die nicht genehmigte Nutzung der Räume durch die Klägerin als Fabrikationsräume hatte der Behörde offenkundig gemacht, daß die Klägerin mit ihren Maßnahmen letztlich doch nur die Erweiterung ihres Fabrikationsbetriebes erstrebt und durch Schaffung vollendeter Tatsachen durchsetzen will. Gerade eine solche Erweiterung aber läuft dem Sinn und Zweck der beabsichtigten Festsetzung der Gewerbeklasse IV zuwider. Die Behörde konnte nach den wiederholten und planmäßigen Verstößen der Klägerin gegen die baurechtlichen Vorschriften damit rechnen, daß die Klägerin sich auch in Zukunft nicht von der eigenmächtigen Verfolgung ihres Zieles werde abbringen lassen, ihren Betrieb auf dem Grundstück zu erweitern. Dem konnte durch das Verbot, die Räume als Lagerräume zu verwenden, weitgehend vorgebeugt werden. Der Widerruf diente somit den Zwecken, die durch § 37 StBO gesichert werden sollten.

Die Revision war daher als unbegründet zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 BVerwGG.