Bundesgerichtshof
Urt. v. 21.11.1996, Az.: III ZR 28/96

Die Revision hat Erfolg.

Das Berufungsgericht hat zu Unrecht eine Schadensersatzpflicht der beklagten Verbandsgemeinde gegenüber der Klägerin aus Amtspflichtverletzung (§ 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG) bejaht.

I. 1. Ausgangspunkt (auch des Berufungsgerichts) ist, daß die in § 17 des Landesstraßengesetzes für Rheinland-Pfalz LStrG - vom 15. Februar 1963 (GVBl. S. 57) in der Fassung vom 1. August 1977 (GVBl. S. 273) im einzelnen geregelte Pflicht zur Straßenreinigung innerhalb der geschlossenen Ortslage, die gemäß Absatz 2 insbesondere auch die Verpflichtung zum Schneeräumen und zum Streuen bei Schnee- und Eisglätte umfaßt, der Gemeinde - vorbehaltlich einer Übertragung auf die Anlieger, in diesem Falle allerdings unter Verbleib einer Überwachungspflicht (vgl. Senatsurteile vom 22. September 1966 - III ZR 166/64 - VersR 1966, 1078, 30. September 1970 - III ZR 81/67 - NJW 1971, 43 f und 11. Juni 1992 - III ZR 134/91 - NZV 1992, 357) - obliegt (§ 17 Abs. 3 Satz 1 LStrG). Diese als öffentlich-rechtliche Amtspflicht ausgestaltete (vgl. etwa Senatsurteil vom 30. September 1970 aaO.), in ihrem Kern dem Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienende und deshalb herkömmlicherweise als "polizeiliche" bzw. in neuerer Zeit als "ordnungsmäßige" Reinigungs-/Streupflicht bezeichnete Verpflichtung (vgl. etwa das Senatsurteil vom 3. Mai 1984 III ZR 34/83 - VersR 1984, 890 f; Bauer in Kodal/Krämer Straßenrecht 5. Aufl. Kap. 41 Rn. 4 ff; Ketterer/Giehl/Leonhardt Die Streupflicht 3. Aufl. Rn. 1 ff, 3; Wendrich NZV 1990, 89, 91 f) war der beklagten Verbandsgemeinde, wie das Berufungsgericht ebenfalls richtig gesehen hat, auch nicht zur Wahrnehmung für die Ortsgemeinde übertragen. Die Verbandsgemeinden rheinland-pfälzischen Rechts haben eine Zuständigkeit nur insoweit, als ihnen durch das Kommunalrecht Befugnisse ausdrücklich übertragen sind. Bezüglich der Verpflichtungen aus § 17 LStrG gibt es eine derartige Auftragsnorm nicht; insbesondere läßt sich, wie der Senat bereits entschieden hat, aus § 68 Abs. 2 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz - GemO - vom 14. Dezember 1973 (GVBl. S. 419) eine Übertragung der "polizeilichen" Reinigungspflicht auf die Verbandsgemeinden nicht herleiten (Urteil vom 3. Mai 1984 aaO.).

2. Das Berufungsgericht meint indes, im Streitfall habe neben der erörterten, zum Aufgabenbereich der Ortsgemeinde gehörenden ("polizeilichen") Reinigungs-/Streupflicht nach § 17 LStrG auch noch eine Räum- und Streupflicht aufgrund der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht für die in Rede stehende Gemeindestraße bestanden, die die beklagte Verbandsgemeinde als gemäß § 68 Abs. 2 GemO anstelle der Ortsgemeinde Baulastpflichtige zu erfüllen gehabt habe; die diesbezügliche Amtspflicht (vgl. § 48 Abs. 2 LStrG), die nicht etwa durch die "polizeiliche" Reinigungspflicht verdrängt worden sei, hätten die Bediensteten der Beklagten schuldhaft verletzt.

Diese Beurteilung hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.

a) Es entspricht allerdings gefestigter Rechtsprechung, daß eine Pflicht zur Schneeräumung und zur Bestreuung der Gehwege, Fußgängerüberwege und verkehrswichtiger gefährlicher Fahrbahnstellen grundsätzlich nicht nur aus der Pflicht zur "polizeimäßigen" Reinigung folgen kann, sondern auch aus der allgemeinen, bei öffentlichen Straßen regelmäßig den Baulastpflichtigen treffenden, Verkehrssicherungspflicht (vgl. nur die Senatsurteile vom 3. Mai 1984 aaO. und BGHZ 112, 74 f[BGH 05.07.1990 - III ZR 217/89]). Auch dem rheinland-pfälzischen Straßenrecht liegt, was die Reinigung bzw. das Schneeräumen und Streuen zur Erhaltung der Sicherheit des Verkehrs angeht, im Ansatz das Bild zweier grundsätzlich unterschiedlicher Pflichtenkreise zugrunde (vgl. Senatsurteil vom 3. Mai 1984 aaO.; Mayer/Ule, Staats- und Verwaltungsrecht in Rheinland-Pfalz 1969 S. 574). Zwar zählt zum Inhalt der Straßenbaulast als solcher das Schneeräumen und Streuen bei Schnee- und Eisglätte nicht; der Träger der Straßenbaulast wird nur durch eine Sollvorschrift zum Schneeräumen und Streuen angehalten (§ 11 Abs. 2 LStrG: "Der Träger der Straßenbaulast soll nach besten Kräften über die ihm nach Absatz 1 obliegenden Aufgaben hinaus die Straßen von Schnee räumen und bei Schnee- oder Eisglätte streuen"; vgl. die amtliche Begründung LT-Drucks. IV/501 S. 3791, auch abgedruckt bei Becker, Straßenrecht für Rheinland-Pfalz 1963, S. 16 f; Senatsurteil vom 3. Mai 1984 aaO.). Das läßt aber unberührt, daß den Träger der Straßenbaulast unmittelbar aus der regelmäßig ihm auferlegten allgemeinen Verkehrssicherungspflicht auch eine Pflicht zur Schneeräumung und zur Bestreuung mit abstumpfenden Stoffen treffen kann (Senatsurteil vom 3. Mai 1984 aaO.; Mayer/Ule aaO. S. 573). Die aus diesem Gesichtspunkt hergeleitete, weithin als Pflicht zur "verkehrsmäßigen" Reinigung bezeichnete Verpflichtung (vgl. etwa Bauer aaO. Kap. 41 Rn. 1.2 ff; Wendrich aaO. S. 90 f) ist nach ihrer rechtlichen Begründung und in ihren Rechtsfolgen grundsätzlich von der erörterten Pflicht zur "polizeimäßigen" (ordnungsgemäßen) Reinigung zu unterscheiden. Beide Pflichtenkreise überlagern sich allerdings teilweise, im Blick auf die Verkehrssicherung innerhalb der geschlossenen Ortslage decken sie sich nach ihrem sachlichen Gehalt sogar völlig: Der Senat hat wiederholt entschieden, daß die aus der "polizeimäßigen" Reinigung fließende Räum- und Streupflicht, soweit sie auch der Verkehrssicherung dient, ihrem sachlichen Gehalt und Umfang nach von der aus der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht abgeleiteten Pflicht zur Sorge für die Sicherheit im Straßenverkehr nicht verschieden ist, ihr vielmehr entspricht, sich hinsichtlich der Verkehrssicherung also beide Pflichtenkreise inhaltlich decken (vgl. Senatsurteile vom 30. September 1970 und - mit umfangreichen Nachweisen über die vorangegangene Senatsrechtsprechung - BGHZ 112, 74, 79 f) [BGH 05.07.1990 - III ZR 217/89].

b) Aus der grundsätzlichen Anerkennung der Existenz sowohl "polizeilicher" als auch "verkehrsmäßiger" Straßenreinigungs- und Streupflichten ergibt sich jedoch noch nichts Endgültiges über das Verhältnis beider Rechtspflichten, soweit sie sich überschneiden. Für das rheinland-pfälzische Landesrecht teilt der Senat nicht die Auffassung des Berufungsgerichts, der Gesetzgeber habe beide Verpflichtungen als öffentlich-rechtlich ausgestaltete Amtspflichten nebeneinandergestellt, ohne insoweit ein Rangverhältnis anzuordnen; vielmehr sind die Vorschriften des Landesstraßengesetzes dahin auszulegen, daß die "verkehrsmäßige" Reinigungs-Streu-) (Pflicht nicht eintritt, soweit die Pflicht zur "polizeilichen" Reinigung besteht.

aa) In § 1 Abs. 4 des preußischen Gesetzes über die Reinigung öffentlicher Wege - PrWegereinigungsG - vom 1. Juli 1912 (GS S. 187), das in den früheren preußischen Landesteilen von Rheinland-Pfalz bis zum Inkrafttreten des Landesstraßengesetzes galt, war dies ausdrücklich ausgesprochen. Diese Bestimmung sollte nach der Gesetzesbegründung einen in der Rechtsprechung feststehenden Rechtsgrundsatz gesetzlich festlegen (vgl. Hecht/Hellich, Reinigung öffentlicher Wege 3. Aufl., § 1 Anm. a, S. 24, 41), wonach die Verpflichtung des Wegebaupflichtigen zur Beseitigung von Eis und Schnee als Verkehrshindernis in der weitergehenden, umfassenderen Verbindlichkeit zur polizeilichen Reinigung aufging (Hinweis auf PrOVGE Bd. 17 (1889), 323, 327).

Im Landesstraßengesetz fehlt zwar eine derartige Vorschrift, es ist aber aus der die Reinigungspflicht innerhalb der geschlossenen Ortslage als Amtspflicht im einzelnen regelnden Bestimmung des § 17 LStrG - mit der der Gesetzgeber erklärtermaßen im wesentlichen dem im ehemals preußischen Landesteil nach dem preußischen Wegereinigungsgesetz bestehenden Rechtszustand folgen wollte (amtl. Begründung aaO. S. 3792, auch abgedruckt bei Becker aaO. S. 25) - und ihrem Regelungszusammenhang zu entnehmen, daß, soweit sie eingreift, eine abschließende Regelung vorliegt, die eine - im Gesetz auch überhaupt nicht ausdrücklich angesprochene - inhaltsgleiche Reinigungspflicht aufgrund der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht zurückdrängt.

bb) Das entspricht der herrschenden Meinung in der Fachliteratur (Bauer in Kodal/Krämer aaO. Kap. 41 Rn. 8 ff, 8.2; Doose, Der Städtetag 1981, 39; Ketterer/Giehl/Leonhardt aaO. Rn. 4; Wendrich NZV 1990, 89, 90 ff; Böhm, Hess. StraßenG 2. Aufl. § 9 Anh. IV. Teil S. 75 - für das hessische Landesrecht; Siegel, StrWG Schl. -H. 2. Aufl., § 45 Anm. 1 - für das schleswig-holsteinische Landesrecht; vgl. auch Walprecht/Brinkmann, StraßenreinigungsG NW 3. Aufl. § 1 Erl. 5 - für das nordrhein-westfälische Landesrecht; möglicherweise a.A. Mayer/Ule aaO. S. 574: Die "polizeimäßige" Reinigungs- und Streupflicht bestehe "neben und unabhängig von der Verkehrssicherungspflicht").

cc) Der Senat hat mehrfach, bis in die jüngste Zeit, ausgesprochen, daß sich einerseits die Verpflichtung zur "polizeilichen" Reinigung, soweit sie auf die Sicherheit des Verkehrs abzielt, und die aus der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht hergeleitete Reinigungspflicht inhaltlich decken (s. BGHZ 112, 74, 79 f[BGH 05.07.1990 - III ZR 217/89] m.w.N.), andererseits aber auch, daß die "polizeiliche" Reinigung insoweit eine weitergehende und umfassendere ist, als sie nicht nur aus Verkehrsrücksichten und zum Zwecke der Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs erfolgt, sondern auch den weitergehenden polizeilichen Anforderungen (z.B. ordnungs- und gesundheitspolizeilicher Art) Rechnung trägt (vgl. BGHZ 112 aaO.).

Darüber hinaus hat der Senat in seinem Urteil vom 30. September 1970 - III ZR 81/67 - NJW 1971, 43, allerdings bezogen auf den Rechtszustand, bevor das Land Rheinland-Pfalz die bis dahin nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs grundsätzlich als privatrechtliche Verpflichtung qualifizierte Straßenverkehrssicherungspflicht (vgl. Senat BGHZ 9, 373;  14, 83;  16, 95;  20, 57;  54, 165;  60, 54, 55) als Amtspflicht in Ausübung öffentlicher Gewalt ausgestaltet hat (Einführung des § 48 Abs. 2 LStrG durch das Zweite Landesgesetz zur Änderung des Landesstraßengesetzes vom 22. April 197O, GVBl. S. 142), zum Verhältnis der Haftung wegen Verstoßes gegen die "polizeiliche" Reinigungspflicht und die allgemeine Verkehrssicherungspflicht ausgeführt: Eine kumulative Haftung aus § 823 BGB und aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG komme nicht in Betracht, weil sich die Pflichten aus der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht (§ 823 BGB) und aus der Amtspflicht (zur "polizeilichen Reinigung") hier deckten und § 839 BGB eine Sonderregelung enthalte, indem er einen selbständigen Haftungstatbestand schaffe und damit die allgemeine Vorschrift der §§ 823 ff BGB ausschließe. Zwar sei es nicht undenkbar, daß eine Gemeinde nebeneinander aus § 823 und aus § 839 BGB hafte, wenn etwa eine Maßnahme unterblieben sei, die sowohl aufgrund der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht als auch aufgrund der polizeilichen Pflicht zur Gefahrenabwehr geboten war, und damit zwei sich im konkreten Fall überschneidende Pflichtenkreise verletzt seien. Bei einem Verstoß gegen die Wegereinigungs- und Streupflicht komme im Verhältnis zu dem Geschädigten - jedenfalls im Grundsatz - nur die Verletzung seines Pflichtenkreises in Betracht. Zwar fehle in § 17 LStrG eine Bestimmung wie in § 1 Abs. 4 PrWegereinigungsG. Es sei jedoch die Reinigungspflicht schlechthin geregelt, und es fehle jeder Anhaltspunkt für die Annahme, der Landesgesetzgeber habe mit einer nebenher bestehenden privatrechtlichen Verpflichtung gleichen Inhalts gerechnet; dagegen spreche bereits die Überlegung, daß eine privatrechtliche Pflicht der Gemeinde nicht auf die Anlieger abgewälzt werden könnte: Es wäre ein unvernünftiges und deshalb abzulehnendes Ergebnis, wenn die polizeiliche Reinigungspflicht für die Ortsstraße auf die Anlieger abgewälzt werden könnte, daneben aber noch eine privatrechtliche Verkehrssicherungspflicht völlig gleichen Inhalts für die Gemeinde bestehenbliebe.

dd) Der Grundgedanke dieser Entscheidung, der im Kern dahin geht, daß eine allgemeine, im einzelnen nicht näher gesetzlich geregelte (im Ursprung private) Verkehrssicherungspflicht durch eine ihrem Umfang nach konkret festgelegte öffentlich-rechtliche Reinigungspflicht verdrängt wird (vgl. auch Senatsbeschluß vom 11. Juli 1985 III ZR 137/84 - VersR 1985, 973 und die darin zitierten beiden Senatsurteile vom 18. Dezember 1972 - III ZR 121/70 - BGHZ 60, 54, 62 f sowie III ZR 4O/70 - VersR 1973, 275 f), ist nach wie vor richtig und auch nach der Umgestaltung der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht zu einer öffentlichrechtlichen Amtspflicht in Rheinland-Pfalz maßgebend.

(1) Zwar hat der Senat in einem späteren Urteil (vom 3. Mai 1984 - III ZR 34/83 - VersR 1984, 890 f) ausdrücklich offengelassen, ob vom Vorrang der "polizeimäßigen" Reinigung vor derjenigen der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht auszugehen sei. Sachliche Gesichtspunkte, derentwegen die in dem Urteil vom 30. September 1970 (aaO.) angezeigte Richtung in Frage zu stellen wäre, werden in dem Urteil vom 3. Mai 1984 jedoch nicht erörtert. Der Senat hat lediglich - unter Hinweis auf die bereits zitierte Bemerkung von Mayer/Ule aaO. S. 574, wonach die polizeiliche Reinigungs- und Streupflicht "neben und unabhängig von der Verkehrssicherungspflicht" bestehen soll - ausgesprochen (und mehr brauchte er für den dort zu entscheidenden Fall nicht auszusprechen), die Pflicht der Gemeinden zur Straßenreinigung nach § 17 LStrG werde jedenfalls nicht verdrängt, soweit auch unter dem Gesichtspunkt der Verkehrssicherungspflicht eine Pflicht zur Reinigung bestehen sollte.

(2) Mit dem Senatsurteil vom 30. September 1970 (aaO.) ist weiterhin davon auszugehen, daß nach dem rheinland-pfälzischen Landesstraßengesetz jedenfalls in seiner ursprünglichen Konzeption - vor dem Hintergrund einer damals privatrechtlich qualifizierten und haftungsrechtlich nach §§ 823 ff BGB behandelten allgemeinen Verkehrssicherungspflicht - die "polizeiliche" Reinigungs-(Streu-)Pflicht innerhalb geschlossener Ortschaften eine gegebenenfalls inhaltlich gleichartige "verkehrsmäßige" Pflicht zur Reinigung verdrängte.

Der Gesetzgeber stellte sich zwar in einem gewissen Umfang ein Nebeneinander der Verpflichtung der Gemeinde nach § 17 LStrG mit der Auflage an den Straßenbaulastträger vor, er solle "nach besten Kräften" die Straßen von Schnee räumen und bei Schnee- oder Eisglätte streuen (vgl. amtl. Begründung aaO. S. 3792: "Die Verpflichtung der Gemeinde muß neben dem dem Träger der Straßenbaulast auferlegten Schneeräumen und Streuen bestehen, weil die Gemeinde aufgrund ihrer räumlichen Nähe und ihrer Kenntnis der örtlichen Verhältnisse rasch und wirksam gefahren abwenden kann... "). Rechtspflichten hat das Gesetz aber im Zusammenhang mit den Vorschriften der §§ 11 und 17 LStrG bezüglich des Schneeräumens und der Bestreuung ausdrücklich nur zu Lasten der Gemeinde nach § 17 Abs. 3 Satz 1 LStrG ausgesprochen.

(3) Diese ursprünglich mit der Einführung des rheinland-pfälzischen Landesstraßengesetzes begründete Rechtslage hat sich, was das Verhältnis der "polizeilichen" und der "verkehrsmäßigen" Reinigungs- und Streupflicht innerhalb geschlossener Ortschaften angeht, auch nicht dadurch geändert, daß die allgemeine Verkehrssicherungspflicht seit dem Inkrafttreten des Zweiten Landesgesetzes zur Änderung des Landesstraßengesetzes für Rheinland-Pfalz vom 22. April 1970 (GVBl. S. 142) zu einer öffentlich-rechtlichen Amtspflicht ausgestaltet ist. Der Zweck dieser Neuregelung erschöpft sich darin, daß "die Durchbrechung der sonst im öffentlichen Bereich üblichen öffentlich-rechtlichen Betrachtungsweise beseitigt" werden und die öffentlich-rechtliche Ausgestaltung des Haftungsverhältnisses dazu führen sollte, "daß gegen den amtspflichtwidrig handelnden Bediensteten nur noch bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit Rückgriff genommen werden konnte, während im übrigen für Pflichtverletzungen der Staat oder die Körperschaft haften soll, in deren Diensten er steht" (amtl. Begründung LT-Drucks. VI/1468 S. 5). Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber mit dieser Änderung den sachlichen Inhalt und die Reichweite der Verkehrssicherungspflicht für öffentliche Straßen, die sie bisher als privatrechtliche Verpflichtung hatte, erweitern wollte, sind nicht ersichtlich.

Soweit der Senat in dem Urteil vom 30. September 1970 (aaO.) damit argumentiert hat, es wäre ein unvernünftiges und deshalb abzulehnendes Ergebnis, wenn die "polizeiliche" Reinigungspflicht für die Ortsstraßen auf die Anlieger abgewälzt werden könnte, daneben aber noch eine (nicht abwälzbare) privatrechtliche Verkehrssicherungspflicht völlig gleichen Inhalts für die Gemeinde bestehenbliebe, ist dieser Gesichtspunkt nicht dadurch gegenstandslos geworden, daß neueren Urteilen des Senats entnommen werden kann, die aus der öffentlich-rechtlich ausgestalteten - Verkehrssicherungspflicht folgende Reinigungspflicht könne, soweit sie mit der "polizeilichen" Reinigungspflicht inhaltlich übereinstimmt, nach den für die letztere Pflicht geltenden Bestimmungen wie diese durch Satzung auf die Anlieger übertragen werden (vgl. Urteile vom 5. Dezember 1991 - III ZR 31/90 - NVwZ-RR 1992, 604 - für das nordrhein-westfälische Landesrecht - und vom 11. Juni 1992 - III ZR 134/91 - NZV 1992, 357 - für das niedersächsische Landesrecht. Diese Beurteilung bestätigt im Grunde nur die vorliegende Sicht, daß die spezialgesetzliche Ausformung der "polizeilichen" Reinigungspflicht der Art, wie sie (auch) in § 17 LStrG erfolgt ist, für ihren Regelungsbereich der aus der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht folgenden Reinigungspflicht kein rechtliches "Eigenleben" beläßt.

ee) Nach allem ist kein Grund dafür ersichtlich, daß in Rheinland-Pfalz, soweit die Straßenreinigung einschließlich des Winterdienstes in der geschlossenen Ortschaft der Verkehrssicherung dient, hierfür - bzw. bei satzungsmäßiger Übertragung auf die Anlieger für die Beaufsichtigung - gleichzeitig mehrere unterschiedliche öffentliche Rechtsträger als haftende Rechtssubjekte in Betracht kommen sollen, d.h. hier etwa neben der in § 17 LStrG ausdrücklich für zuständig erklärten (Orts-)Gemeinde auch noch die gemäß § 68 Abs. 2 GemO für die Gemeindestraßen "im Auftrag" der Ortsgemeinde verkehrssicherungspflichtige Verbandsgemeinde. Zwar hat die Verbandsgemeinde (Beklagte) bei den Ortsstraßen, für die nach dem Landesstraßengesetz die Ortsgemeinden Träger der Straßenbaulast sind (§ 15 LStrG), die der Straßenbaubehörde obliegenden Aufgaben zu erfüllen. Für die daraus grundsätzlich folgende Verkehrssicherungspflicht ist jedoch kein Raum, soweit sie, wie ausgeführt, durch die - bei der Ortsgemeinde verbliebene - "polizeiliche" Straßenreinigungspflicht in der geschlossenen Ortslage gemäß § 17 LStrG verdrängt wird. § 68 Abs. 2 GemO hat nur die Funktion, die Wahrnehmung der aus der Straßenbaulast und aus der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht der Ortsgemeinde, soweit sie gegeben ist, folgenden Aufgaben auf die Verbandsgemeindeverwaltung zu verlagern, nicht dagegen, was die Verkehrssicherungspflicht angeht, zusätzliche Verpflichtungen zu Lasten der Verbandsgemeinde zu begründen.

II. Mithin ist das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts aufzuheben und, da im vorliegenden Fall eine Schadensersatzverpflichtung der beklagten Verbandsgemeinde gegenüber der Klägerin ausscheidet, das klageabweisende Urteil des Landgerichts wiederherzustellen.