Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.11.1976, Az.: BVerwG V C 73.74

I.

Der nordrhein-westfälische Kreis Grevenbroich, für den wahrend des Revisionsverfahrens infolge der Gebietsreform der Kreis Neuss in den Rechtsstreit eingetreten ist (im folgenden wird nur die Bezeichnung Kläger verwendet), hatte als örtlicher Träger der Sozialhilfe und der Kriegsopferfürsorge seit Jahren pauschalierte Weihnachtsbeihilfen an Empfänger von Hilfe bzw. ergänzender Hilfe zum Lebensunterhalt sowie an Personen in vergleichbarer wirtschaftlicher Lage gewährt. Vom Jahre 1967 an weigerte sich das beklagte Land, dem Kläger weiterhin, wie in einigen Jahren zuvor, diese Aufwendungen teilweise zu erstatten. Mit Schreiben vom 11. Mai 1971 machte der Kläger beim Regierungspräsidenten in Düsseldorf einen Erstattungsanspruch für einen Teil der in den Jahren 1968, 1969 und 1970 gezahlten Weihnachtsbeihilfen geltend. Im Jahre 1968 hatte er 65 DM für Haushaltsvorstände und Alleinstehende und 30 DM für Haushaltsangehörige sowie Insassen von Anstalten, Heimen und gleichartigen Einrichtungen gezahlt. Für die Jahre 1969 und 1970 waren diese Beträge auf 100 DM bzw. 30 DM erhöht worden. Der Kläger vertrat zur Begründung seines Erstattungsanspruchs die Auffassung, daß die im Rahmen der Kriegsopferfürsorge gewährten Beihilfen als gesetzliche Pflichtleistungen ihm zu 80 vom Hundert ersetzt werden müßten; es handele sich dabei um Aufwendungen, die der Bund durch das Erste Überleitungsgesetz in dieser Höhe übernommen habe. Mit Bescheid vom 1. Juni 1971 wies der Regierungspräsident den für das Jahr 1968 geltend gemachten Erstattungsanspruch (= 11.068 DM) zurück. Die Entscheidung über die Ansprüche für die Jahre 1969 und 1970 behielt er sich vor. Er begründete die ablehnende Entscheidung damit, daß die gewährten Weihnachtsbeihilfen keine Aufwendungen seien, die der Bund durch das Erste Überleitungsgesetzübernommen habe; sie könnten deshalb auch nicht erstattet werden.

Die daraufhin erhobene Klage auf Zahlung von 11.068 DM blieb vor dem Verwaltungsgericht erfolglos. Im Berufungsverfahren erweiterte der Kläger den Zahlungsantrag um einen Betrag von 1.000 DM an Aufwendungen für das Jahr 1970. Ferner beantragte er, den ablehnenden Bescheid des Regierungspräsidenten in Düsseldorf vom 1. Juni 1971 aufzuheben. Das Oberverwaltungsgericht entsprach mit Urteil vom 12. März 1974 diesen Anträgen in vollem Umfang. Zur Begründung ist im wesentlichen ausgeführt: Der geltend gemachte Anspruch stehe dem Kläger nach den Finanzausgleichsgesetzen des Landes Nordrhein-Westfalen für die Jahre 1968 und 1970 zu. Danach erstatte der Beklagte den Trägern der Sozialhilfe und der Kriegsopferfürsorge die Aufwendungen der Kriegsfolgenhilfe und der Kriegsopferfürsorge nach dem Ersten Überleitungsgesetz in der von Bund übernommenen Höhe. Der Landesgesetzgeber habe damit finanzielle Verpflichtungen des Landes nur insoweit begründen wollen, als ihnen entsprechende Verpflichtungen des Bundes gegenüber dem Lande nach dem für deren Verhältnis zueinander maßgebenden Recht gegenübergestanden hätten. Die dafür geltende, sich auf die Erstattungspflicht; auswirkende Unterscheidung von Leistungen der Kriegsfolgenhilfe und solchen der Kriegsopfer für sorge werde zwar lediglich in § 17 des Finanzausgleichsgesetzes für das Jahr 1970 ausdrücklich vorgeschrieben. Eine berichtigende Auslegung ergebe jedoch, daß auch bereits nach dem Finanzausgleichsgesetz für das Jahr 1968 nichts anderes habe gelten sollen. Die hier fraglichen Weihnachtsbeihilfen seien als ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt im Sinne des § 27 a des Bundesversorgungsgesetzes anzusehen. Dabei brauche nicht entschieden zu werden, ob die Beihilfen Teil des notwendigen Lebensunterhalts in Sinne des Sozialhilferechts seien. Die Leistungen der Kriegsopferfürsorge dienten nicht nur der Bedarfsbefriedigung, sondern auch dem Schadensausgleich. Unter diesem Blickwinkel sei es gerechtfertigt, die erhöhten Aufwendungen für das Weihnachtsfest durch eine Leistung nach § 27 a BVG auszugleichen. Die dabei vorgenommene Pauschalierung sei ebenfalls zulässig. Fielen demnach die hier fraglichen Weihnachtsbeihilfen unter die Leistungen der Kriegsopferfürsorge, so gehörten sie damit auch zu den Aufwendungen, welche der Bund nach dem Ersten Überleitungsgesetz zu 80 vom Hundert trage.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision erstrebt der Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils, mit dem die Klage abgewiesen worden ist.

Er macht Ausfüllrungen dazu, daß die von dem Kläger gewährten Weihnachtsbeihilfen nicht zu den Leistungen der Kriegsopferfürsorge gehörten, deren Aufwendungen der Bund nach dem Ersten Überleitungsgesetz trage; nur unter dieser Voraussetzung aber gewährten die Finanzausgleichsgesetze den Trägern der Kriegsopferfürsorge einen Erstattungsanspruch.

Der Kläger tritt den entgegen und verteidigt das angefochtene Berufungsurteil. Er führt u.a. aus, daß die hier maßgebenden materiellen Vorschriften nichtrevisibles Landesrecht seien.

Beide Parteien haben sich in der Revisionsverhandlung zu der Frage geäußert, ob eine Beiladung der Bundesrepublik Deutschland notwendig gewesen wäre.

II.

Die Revision muß insoweit Erfolg haben, als das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen ist. Das Oberverwaltungsgericht hätte über den Klageantrag nicht ohne die hier notwendige Beiladung der Bundesrepublik Deutschland entscheiden dürfen.

Unterbleibt die nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendige Beiladung eines Dritten, so liegt darin ein wesentlicher Verfahrensmangel, der im Revisionsverfahren von Amts wegen zu beachten ist und dazu nötigt, das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit BVerwGE 16, 23 [BVerwG 27.03.1963 - V C 96/62] [25]). Ein solcher Fall ist hier gegeben. Die Bundesrepublik Deutschland hätte notwendig beigeladen werden müssen, weil sie an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt ist, daß die Entscheidung, wie es § 65 Abs. 2 VwGO voraussetzt, auch ihr gegenüber nur einheitlich ergehen kann.

Diese Frage beurteilt sich nach dem anzuwendenden materiellen Recht. Das Rechtsverhältnis, das im vorliegenden Verfahren streitig ist, wird in erster Linie bestimmt durch § 16 des Nordrhein-Westfälischen Gesetzes zur Regelung des Finanz- und Lastenausgleichs mit den Gemeinden und Gemeindeverbänden für das Rechnungsjahr 1968 (Finanzausgleichsgesetz 1968 - FAG 1968) vom 19. Dezember 1967 (GVNW S. 287) und § 17 des Nordrhein-Westfälischen Finanzausgleichgesetzes für das Rechnungsjahr 1970 - FAG 1970 - vom 10. März 1970 (GVNW S. 201). Obwohl diese Vorschriften im Wortlaut nicht genau übereinstimmen, ist für das Rechnungsjahr 1968 im Revisionsverfahren von der Geltung der gleichen Anspruchsvoraussetzungen auszugehen, wie sie für das Folgejahr in § 17 FAG 1970 normiert sind. Das hat das Berufungsgericht in seinem Urteil ausgeführt. Diese "berichtigende" Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht, die sich insoweit zweifelsfrei nur auf Landesrecht bezieht, ist für das Revisionsgericht bindend (§ 137 Abs. 1 und § 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO).

Auf eine andere Anspruchsgrundlage läßt sich der Erstattungsanspruch des Klägers nicht stützen. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in früheren Entscheidungen klargestellt, daß weder Artikel 120 GG, der die Verpflichtung des Bundes zur Übernahme der Kriegsfolgelasten begründet, noch das auf dieser Verfassungsnorm beruhende Erste Gesetz zur Überleitung von Lasten und Deckungsmitteln auf den Bund (Erstes Überleitungsgesetz) - 1. ÜberlG - vom 28. November 1950 (BGBl. S. 773) in der hier maßgebenden Fassung vom 21. Februar 1964 (BGBl. I S. 85) die Rechtsbeziehungen zwischen den Trägern der Kriegsopferfürsorge und den Ländern regeln (BVerwGE 22, 314 [317, 318] mit weiteren Nachweisen; für Art. 120 GG ebenso BVerfGE 14, 221 [234]). Das hier streitige Rechtsverhältnis wird demnach allein bestimmt durch § 17 PAG 1970 und die als inhaltsgleich zu behandelnde Vorschrift des § 16 FAG 1968. Somit hat der Beklagte den Trägern der Kriegsopferfürsorge "die Aufwendungen der Kriegsfolgenhilfe und der Kriegsopferfürsorge nach dem Ersten Überleitungsgesetz in der Fassung vom 28. April 1955 (BGBl. I S. 193) zuletzt geändert durch das Zweite Neuordnungsgesetz vom 21. Februar 1964 (BGBl. I S. 85) in der vom Bund übernommenen Höhe" (so Wortlaut des § 17 FAG 1970) zu erstatten.

Es stellt sich damit zunächst die Frage, ob und in welchem umfang die Auslegung dieser Vorschriften im Revisionsverfahren überprüfbar ist. Zwar wird im Hinblick auf § 65 Abs. 2 VwGO Bundesrecht auch dann verletzt, wenn das Rechtsverhältnis, dessen Entscheidung eine Beiladung notwendig gemacht hätte, auf nichtrevisiblem Landesrecht beruht. Im vorliegenden Verfahren sind jedoch Art und Wirkungsweise dieses Rechtsverhältnisses streitig und vom Berufungsgericht näher untersucht worden. Das Revisionsgericht könnte deshalb an einer eigenen Überprüfung gehindert sein, wenn ausschließlich landesrechtliche Regelungen maßgebend wären und somit die Auslegung des Berufungsgerichts für das Revisionsverfahren bindend wäre (§ 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO). Eine solche Bindung besteht hier aber nicht. Die streitigen Rechtsfragen beurteilen sich vielmehr nach Bundesrecht und sind damit auch nach § 137 Abs. 1 VwGO revisibel.

In formeller Hinsicht handelt es sich zwar bei den hier als Anspruchsgrundlage anzuwendenden Vorschriften der Finanzausgleichsgesetze des Beklagten um landesrechtliche Normen. Das ist jedoch nicht in vollem Umfang für den materiellen Regelungsinhalt der Bestimmungen anzunehmen. Soweit § 17 FAG 1970 und der als inhaltsgleich zu behandelnde § 16 FAG 1968 auf das dem Bundesrecht angehörende Erste Überleitungsgesetz verweisen, gelten diese Normen im Rahmen des streitigen Rechtsverhältnisses unmittelbar in ihrer Eigenschaft als Bundesrecht. Insoweit kann auch im Revisionsverfahren eine Rechtsverletzung gerügt werden. Dem steht nicht die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entgegen, nach der revisibles Bundesrecht nicht vorliegt, wenn die entsprechenden bundesrechtlichen Regelungen nicht kraft eines Gesetzesbefehls des Bundesgesetzgebers gelten, sondern nur deshalb, weil in dem anzuwendenden Landesrecht auf das Bundesrecht verwiesen oder Bezug genommen wird, um eine bestimmte landesrechtliche Materie zu ergänzen (vgl. Urteil vom 30. Januar 1974 - BVerwG VIII C 12.73 - [Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 69 m.w.N.]). Um eine solche Rezeption von Bundesrecht, die ausschließlich auf der Ebene des Landesrechts erfolgt, handelt es sich hier nicht. Der in den §§ 16 PAG 1968 und 17 FAG 1970 geregelte Erstattungsanspruch setzt vielmehr voraus, daß das Erste Überleitungsgesetz innerhalb des landesrechtlichen Rahmens unmittelbar als Bundesrecht weitergilt. Damit behalten auch die bundesrechtlichen Normen, auf die Bezug genommen wird, ihre Eigenschaft als revisibles Recht (für vergleichbare Fälle ebenso BGHZ 10, 367 [371] in Bestätigung von RGZ 82, 47 [49]; 89, 360 [361]; 120, 198 [200]). Wie schon der Wortlaut des § 17 FAG 1970 ergibt, soll der Erstattungsanspruch, der den Trägern der Kriegsopferfürsorge gegen den Beklagten zuerkannt wird, nur dann bestehen, wenn zugleich feststeht, daß es sich bei den zu erstattenden Kosten um Aufwendungen handelt, die der Bund seinerseits nach den Bestimmungen des Ersten Überleitungsgesetzes dem Beklagten zu ersetzen hat. Berücksichtigt man die unterschiedliche Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern, so kann dieser Hinweis auf bundesrechtliche Vorschriften nur dahin verstanden werden, daß die entsprechenden Regelungen auch in dem hier streitigen Zusammenhang nicht als Landesrecht, sondern unmittelbar als Bundesrecht anzuwenden sind. Denn den Ländern fehlt insoweit die Kompetenz, den Bund durch ihre Gesetze finanziell zu verpflichten; sie können mit einschlägigen Regelungen also nur an bundesrechtlich normierte Verpflichtungen anknüpfen. Für die hier fraglichen Kosten ergibt sich das ausdrücklich aus Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach der Bund die Aufwendungen für Besatzungskosten und die sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten nach der näheren Bestimmung von Bundesgesetzen trägt. Daß diese Vorschriften innerhalb der §§ 16 FAG 1968 und 17 FAG 1970 als Bundesrecht zu gelten haben, ergibt sich auch aus dem Zweck der landesrechtlichen Regelung, wie ihn das Berufungsgericht insoweit bindend für das Revisionsverfahren ermittelt hat. Danach wollte der Landesgesetzgeber nur insoweit finanzielle Verpflichtungen des Landes begründen und den Trägern der Sozialhilfe und Kriegsopferfürsorge Erstattungsansprüche zuerkennen, als "das im Verhältnis zwischen dem Bund und dem Land geltende Recht" ersteren zum Ausgleich verpflichtet. Durch die Verweisung auf das Erste Überleitungsgesetz sollte deshalb sichergestellt werden, daß der Erstattungsanspruch zwischen den Sozialhilfeträgern und dem Land unmittelbar kraft Gesetzes begrenzt wird durch die Pflicht des Bundes zur Übernahme der entsprechenden Aufwendungen. Da das Land, wie schon gesagt, nicht berechtigt ist, eine solche Verpflichtung des Bundes gesetzlich zu regeln, ist der erstrebte Zweck nur erreichbar, wenn die angeführten bundesrechtlichen Vorschriften als Bundesrecht gelten. Die Verweisung in den §§ 16 FAG 1968 und 17 FAG 1970 auf das Erste Überleitungsgesetz bedeutet also nicht, die bundesrechtlichen Normen seien hier nur nach dem Villen desLandesgesetzgebers zur Ergänzung einer landesrechtlichen Materie anzuwenden mit der Folge, daß das Revisionsgericht ihre Auslegung nicht mehr überprüfen kann. Der Landesgesetzgeber hat vielmehr die bundesrechtliche Regelung als vorgegeben hingenommen, ihren Anwendungsbereich auch nicht etwa erweitert, sondern nur an sie angeknüpft, und zwar in der Weise, daß der von ihm normierte Erstattungsanspruch in Art und Umfang von der unmittelbar durch Bundesrecht; geregelten Erstattungspflicht des Bundes abhängt. Verfassungsrechtlich bestehen gegen eine solche Regelung keine Bedenken, weil der ohnehin gegebene Geltungsbereich des Bundesrechts unberührt.

Daß die hier maßgebenden Bestimmungen, soweit sie auf Bundesrecht verweisen, revisibel sind, steht auch nicht in Widerspruch zu den Entscheidungen des erkennenden Senats vom 25. Oktober 1961 - BVerwG V C 134.60 - (Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 11 = DÖV 1962, 107) und vom 10. November 1965 (BVerwGE 22, 314 [318]). In diesen Entscheidungen wird zwar davon ausgegangen, daß etwaige Rechtsbeziehungen auf Grund des Ersten Überleitungsgesetzes nicht zu prüfen seien, weil die entsprechenden Regelungen nur kraft einer landesgesetzlichen Verweisung anzuwenden und deshalb in diesem Zusammenhang nicht revisibel seien. Diese Aussage bezieht sich jedoch auf eine Rechtslage, die mit derjenigen des vorliegenden Verfahrens nicht vergleichbar ist. Gegenstand der Entscheidung vom 25. Oktober 1961 (a.a.O.) waren Ansprüche, für die das Gesetz über den Finanzausgleich in Schleswig-Holstein vom 25. Mai 1955 (GVOBl. Schi.-H. S. 113) maßgebend war. Soweit dieses Gesetz in § 20 Abs. 1 auf das Erste Überleitungsgesetz verweist, ist damit nicht, wie bei den hier anzuwendenden Vorschriften der Finanzausgleichsgesetze von Nordrhein-Westfalen, die nähere Regelung eines Erstattungsanspruchs verbunden. Die landesrechtliche Bestimmung stellt lediglich klar, daß die Sozialhilfeträger die Aufwendungen der öffentlichen Fürsorge nicht zu tragen haben, soweit der Bund nach dem Ersten Überleitungsgesetz "die Kosten im Einzelerstattungsverfahren übernimmt". Die in dem Urteil des Senats vom 10. November 1965 (BVerwGE 22, 314) angesprochene landesrechtliche Verweisung auf das Erste Überleitungsgesetz unterscheidet sich ebenfalls in einem wesentlichen Punkt von den hier anzuwendenden Vorschriften. Die Ausführungen in der genannten Entscheidung beziehen sich auf § 17 Abs. 1 der jeweiligen Finanzausgleichsgesetze von Nordrhein-Westfalen für die Jahre 1950 bis 1954. Diese Vorschrift sah, gleichlautend für die angeführten Jahre, ebenso wie die §§ 16 PAG 1968 und 17 FAG 1970 zugunsten der Sozialhilfeträger eine Erstattung kriegsbedingter Fürsorgekosten vor. Dabei wurde der Erstattungsanspruch in Art und Umfang Jedoch nicht, wie es für die hier maßgebenden Vorschriften gilt, durch unmittelbare Anknüpfung an die Bestimmungen des Ersten Überleitungsgesetzes geregelt. Die Erstattung der im einzelnen aufgeführten Kosten hing vielmehr davon ab, daß sie vom Bund als Aufwendungen der Kriegsfolgenhilfe "anerkannt" wurden. In jener Vorschrift wurde also, wie auch das Berufungsurteil ausführt, anders als in den Finanzausgleichsgesetzen 1968 und 1970 auf das tatsächliche Verhalten des Bundes abgestellt.

Soweit die hier maßgebenden Anspruchsgrundlagen auf das Erste Überleitungsgesetz verweisen, kann die Revisibilität auch nicht mit der Erwägung bezweifelt werden, daß es sich in erster Linie um eine dem Berufungsgericht vorbehaltene Auslegung von Landesrecht handelt, wenn darüber zu entscheiden ist, ob durch eine landesrechtliche Verweisung auf Bundesrecht diese Normen in das Landesrecht rezipiert werden sollen oder ob das Bundesrecht unmitterbar gilt (so RGZ 158, 362 [366]). Diese im Ansatz zutreffende Verlegung kann hier schon deshalb nicht zum Zuge kommen, weil das angefochtene Urteil insoweit widersprüchliche Ausführungen enthält. Der Aussage des Berufungsgerichts, die Revision werde nicht zugelassen, weil die Entscheidung, "soweit ihr grundsätzliche Bedeutung zukommt", auf der Anwendung von nichtrevisiblem. Recht beruhe, steht gegenüber, daß der hier streitige Erstattungsanspruch, wie das Berufungsgericht ebenfalls in seinem Urteil ausführt, kraft Gesetzes begrenzt werden soll durch die bundesrechtlich im Ersten Überleitungsgesetz normierte Erstattungspflicht des Bundes. Wie schon dargelegt, setzt das insoweit eine, im Berufungsurteil auch gar nicht in Frage gestellte, unmittelbare Geltung des Bundesrechts voraus.

Dem Revisionsgericht ist nach alledem auch nicht verwehrt, bei der Prüfung, ob die Bundesrepublik Deutschland notwendig hätte beigeladen werden müssen, das streitige Rechtsverhältnis in seiner Prägung durch das Erste Überleitungsgesetz selbständig zu würdigen.

Diese Würdigung führt hier dazu, daß ein Fall der notwendigen Beiladung vorliegt. Das Erfordernis der einheitlichen Entscheidung auch einem Dritten gegenüber, von dem § 65 Abs. 2 VwGO die notwendige Beiladung abhängig macht, ist dann gegeben, wenn die Entscheidung nicht getroffen werden kann, ohne unmittelbar und zwangsläufig in die Rechte des Dritten einzugreifen (Redeker/von Oertzen, VwGO 5. Aufl. § 65 Anm. 8 mit weiteren Nachweisen). Davon ist hier auszugehen. Der Leistungsanspruch, den der Kläger geltend macht, richtet sich zwar ausschließlich gegen das beklagte Land. Er kann dem Kläger jedoch nur dann zugesprochen werden, wenn zugleich bejaht wird, daß es sich bei den Kosten, die der Kläger aufgewendet hat und erstattet haben will, um solche Kosten handelt, die der Bund seinerseits nach dem Ersten Überleitungsgesetz dem Beklagten erstatten muß. Diese Frage kann aus Rechtsgründen allen drei Beteiligten gegenüber nur einheitlich entschieden werden. Vor allem handelt es sich bei der Erstattungspflicht des Bundes nicht lediglich um eine vorgreifliche Rechtsfrage, deren Entscheidung die Beiladung des davon berührten Dritten nicht notwendig machen mag (BVerwGE 24, 343 [BVerwG 25.08.1966 - III C 61/65] [349, 350]). Die Erstattungspflicht des Bundes nach dem Ersten Überleitungsgesetz ist vielmehr nach der in den §§ 16 FAG 1968 und 17 FAG 1970 getroffenen Regelung das entscheidende Tatbestandsmerkmal dafür, daß der hier streitige Anspruch gegeben ist. Er kann nur dann bejaht werden, wenn die Aufwendungen, welche die Träger der Kriegsopferfürsorge erstattet haben wollen, rechtlich identisch sind mit den Kosten, welche der Bund zu tragen hat. Das wird für den vorliegenden Fall durch § 21 Abs. 1 1. ÜberlG verdeutlicht. Danach sind die Ausgaben für die in § 1 Abs. 1 Ziffer 1, 2, 7 bis 10 1. ÜberlG aufgeführten Sachgebiete, worunter, wie noch auszuführen sein wird, die hier streitigen Aufwendungen allenfalls gezählt werden können, für Rechnung des Bundes zu leisten. Damit besteht eine unmittelbare rechtliche Verknüpfung zwischen dem Erstattungsanspruch der Sozialhilfeträger und der Erstattungspflicht des Bundes. Die Rolle des Beklagten beschränkt sich praktisch darauf, die Beträge, die ihm vom Bund zu erstatten sind, an die Sozialhilfeträger weiterzureichen oder sie vorzulegen.

Geht man von dieser Rechtslage aus, so steht damit zugleich fest, daß die Entscheidung über die Erstattungspflicht des Bundes nach dem Ersten Überleitungsgesetz nicht allein aus tatsächlichen, sondern aus rechtlichen Gründen gegenüber allen Beteiligten nur einheitlich getroffen werden kann. Denn ob eine rechtliche Identität besteht zwischen den Aufwendungen, die der Kläger vom Beklagten erstattet haben will, und den Aufwendungen, die der Bund nach dem Ersten Überleitungsgesetz zu tragen hat, kann rechtsnotwendig allen Beteiligten gegenüber nur einheitlich entschieden werden. Die Bundesrepublik Deutschland hätte deshalb an dem Verfahren beteiligt werden müssen.

Das entspricht auch dem Sinn der notwendigen Beiladung (vgl. dazu BVerwG Beschluß vom 12. Dezember 1973 - BVerwG IV C 76.71 - [DVBl. 1974, 235 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 30]). Einmal wird durch die verfahrensrechtliche Beteiligung des Bundes sichergestellt, daß er seine Interessen wahrnehmen und damit vermeiden kann, ohne eine solche Beteiligungsmöglichkeit ein Urteil in Kauf nehmen zu müssen, das zwar keine Rechtswirkungen für ihn hat, in tatsächlicher Hinsicht jedoch seine Rechtsstellung berührt. Ferner bietet allein die notwendige Beiladung der Bundesrepublik Deutschland Gewähr dafür, daß die Rechtslage für alle Beteiligten bindend geklärt (§ 121 VwGO) und die Gefahr einander widersprechender Entscheidungen vermieden wird.

Das Unterlassen der notwendigen Beiladung, die im Revisionsverfahren nicht nachgeholt werden kann (§ 142 VwGO), führt zu einem wesentlichen Verfahrensmangel, der zur Aufhebung des angefochtenen Urteils ohne Rücksicht darauf nötigt, ob dieses auf dem Mangel beruht (vgl. BVerwGE 18, 124 [128]). Dies gilt nicht nur für die darin getroffene Entscheidung über die Zahlungspflicht des Beklagten, sondern auch, soweit das Berufungsgericht zusätzlich den die Zahlungspflicht verneinenden Bescheid des Regierungspräsidenten in Düsseldorf vom 1. Juni 1971 aufgehoben hat. Denn auch über die im Berufungsurteil hierbei entscheidungstragend verneinte Frage, ob über den Leistungsanspruch des Klägers potentiell verbindlich - durch Verwaltungsakt - entschieden werden durfte, konnte verfahrensfehlerfrei nicht ohne Beiladung der Bundesrepublik Deutschland geurteilt werden. In der den Erstattungsanspruch des Klägers ablehnenden Entscheidung, die der Beklagte jedenfalls der Form nach durch Verwaltungsakt getroffen hat und auch treffen wollte, wird zugleich ausgesprochen, bei den geltend gemachten Kosten handele es sich nicht um solche Aufwendungen, die der Bund nach dem Ersten Überleitungsgesetz zu tragen habe. Für die Bundesrepublik Deutschland, die außerhalb dieses Rechtsstreits eine Erstattungspflicht für derartige Fälle bereits generell geleugnet hatte, bedeutete also der Bescheid des Beklagten eine Bestätigung, seine Aufhebung aber eine Verschlechterung dieser ihrer Position; und dies nicht nur dann, wenn der Ablehnungsbescheid legitimerweise Regelungsfunktion hatte. Zumindest nämlich hat der in der Form und auch in der Absicht einer Regelung durch Verwaltungsakt erlassene Bescheid einen entsprechenden Rechtsschein erzeugt. Die Notwendigkeit der Beiladung erstreckt sich damit auch auf die von dem Kläger erhobene Anfechtungsklage. Um der Bundesrepublik Deutschland die notwendige Beteiligung am Verfahren zu ermöglichen, muß deshalb das Urteil insgesamt aufgehoben und die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Dabei erscheint es angebracht, für die erneute Entscheidung in der Sache auf folgendes hinzuweisen: Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, daß die vom Kläger im Rahmen der Kriegsopferfürsorge geleisteten Weihnachtsbeihilfen nur dann erstattungsfähig sind, wenn sie zu den Kosten gehören, welche der Bund nach § 1 Abs. 1 Nr. 8 1. ÜberlG zu tragen hat. Die hier in Rede stehenden Weihnachtsbeihilfen fallen, wie das Oberverwaltungsgericht ebenfalls zutreffend angenommen hat, nur dann unter diese Regelung, wenn sie als ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt im Sinne des § 27 a Abs. 1 BVG anzusehen sind. Mit den anderen Hilfsmaßnahmen im Rahmen der Kriegsopferversorgung, wie sie im einzelnen § 1 Abs. 1 Nr. 8 1. ÜberlG aufzählt, ist die Beihilfe nicht vergleichbar. Eine Erstattungspflicht des Bundes kann deshalb über andere Regelungen nicht begründet werden. Bei dieser Rechtslage besteht kein Raum für die im Berufungs- und Revisionsverfahren angestellten Überlegungen, ob der Bund nur dann erstattungspflichtig ist, wenn die Weihnachtsbeihilfe als eine Pflichtleistung der Kriegsopferfürsorge, nicht aber als freiwillige Leistung anzusehen sei. Ist die Weihnachtsbeihilfe unter § 27 a Abs. 1 BVG zu fassen, so steht damit zugleich fest, daß es sich um eine Pflichtleistung handelt. Nach dieser Vorschrift ist den Beschädigten und Hinterbliebenen ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt zu gewähren, soweit er nicht aus den übrigen Leistungen nach diesem Gesetz und sonstigen Mitteln bestritten werden kann. Die Gewährung liegt damit nicht im Ermessen der Behörde. Die zwingende Regelung begründet vielmehr einen Rechtsanspruch. Hat demnach im Vordergrund die Frage zu stehen, ob die von dem Kläger gewährten Weihnachtsbeihilfen als ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt im Sinne des § 27 a Abs. 1 BVG anzusehen sind, so bedarf das für die erneute Entscheidung noch weiterer Prüfung. Das Berufungsgericht wird zunächst näher auf die Frage eingehen müssen, wie der Kläger im einzelnen die Weihnachtsbeihilfen, deren Erstattung er verlangt, rechtlich gestaltet hatte. Da der geltend gemachte Erstattungsanspruch voraussetzt, daß es sich bei den gewährten Beihilfen um Leistungen im Sinne des § 27 a Abs. 1 BVG handelt, käme eine Erstattung nicht in Betracht, wenn der Kläger die hier fraglichen Weihnachtsbeihilfen auf einer eigenständigen Rechtsgrundlage gewährt hätte, die in Voraussetzung und Umfang von § 27 a Abs. 1 BVG abweiche. Darauf könnte zum Beispiel eine Regelung hindeuten, wie sie mit Nr. 6.4 des sich auf die Weihnachtsbeihilfe beziehenden Runderlasses des Arbeits- und Sozialministers von Nordrhein-Westfalen vom 4. Oktober 1963 (MBl. NW. S. 1760) getroffen war.

Sollten sich von der gewählten Rechtsgrundlage her keine durchgreifenden Bedenken ergeben, so wird das Berufungsgericht Gelegenheit haben, nochmals auf die Präge einzugehen, ob die vom Beklagten vorgenommene Pauschalierung der Beihilfen mit den Grundsätzen der Kriegsopfer für sorge noch in Einklang steht. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssen bei der Kriegsopferfürsorge noch stärker als bei der allgemeinen Sozialhilfe die Verhältnisse des einzelnen Falles in Betracht gezogen werden (BVerwGE 20, 141 [145]; 32, 362 [364, 365]). Das ist vor allem für die ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt nach § 27 a Abs. 1 BVG anzunehmen. Gemäß § 27 a Abs. 1 Satz 2 BVG gelten zwar die Bestimmungen des Abschnitts 2 des Bundessozialhilfegesetzes entsprechend. Dies steht jedoch unter dem ausdrücklichen Vorbehalt, daß die besondere Lage der Beschädigten oder Hinterbliebenen zu berücksichtigen ist. Hiernach sind die besonderen Verhältnisse des Einzelfalles bei der ergänzenden Hilfe zum. Lebensunterhalt im Rahmen der Kriegsopferfürsorge anders als bei der Hilfe zum Lebensunterhalt im Rahmen der allgemeinen Fürsorge nicht gleichsam Ausnahmetatbestand, sondern Ausgangspunkt der zu gewährenden Hilfe (BVerwGE 20, 141 [145]). Das Berufungsgericht wird schließlich auch in seine Erwägungen einbeziehen müssen, daß das Bundessozialgericht inzwischen in seinem Urteil vom 20. Februar 1975 (BSGE 39, 183) es gerade wegen der Pauschalierung der gewährten Leistung verneint hat, eine Weihnachtsbeihilfe als Pflichtleistung im Rahmen der Sozialhilfe anzusehen. Allerdings steht bei der Kriegsopferfürsorge anders als bei der Sozialfürsorge die schadensausgleichende Funktion im Vordergrund. Aber auch unter diesem Gesichtspunkt ließen sich die hier in Rede stehenden pauschalierten Weihnachtsbeihilfen nur dann unter die Leistungen nach § 27 a Abs. 1 BVG einordnen, wenn dem ein individueller Bedarf nach Schadensausgleich gegenübersteht und dieser nur im Wege einer pauschalierten Hilfe abzugelten ist.