Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.01.1982, Az.: BVerwG 4 C 94.79

I.

Der Kläger begehrt eine Genehmigung nach § 15 des Städtebauförderungsgesetzes vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1125) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2318) und des Gesetzes vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) - StBauFG - für die Errichtung eines Wohnhauses.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Flurstück ... (Flur ...) der Gemarkung ... in ..., Das Grundstück liegt in einem Gebiet, das durch Rechtsverordnung der nordrhein-westfälischen Landesregierung vom 5. Dezember 1972 zum städtebaulichen Entwicklungsbereich "Bonn-Hardtberg" erklärt worden ist. Der Entwicklungsbereich umfaßt ein Gebiet von 730 ha in den Ortsteilen ..., und .... Innerhalb des Entwicklungsbereiches gehört das Grundstück des Klägers zum Teilgebiet ... das als mögliches Anpassungsgebiet im Sinne des § 62 StBauFG angesehen worden ist. Dementsprechend beschloß der Rat der Stadt Bonn am 14. Juni 1973 den Beginn vorbereitender Untersuchungen. Nach Abschluß der Untersuchungen legte der Rat der Stadt Bonn durch Satzung vom 15. Dezember 1977 das Gebiet ... als Anpassungsgebiet förmlich fest. Nach Genehmigung der Satzung durch den Regierungspräsidenten in Köln am 15. März 1978 und nach ihrer Bekanntmachung trat die Satzung am 28. April 1978 in Kraft.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts beruht die Planungskonzeption für das Anpassungsgebiet ... auf einem Entwurf der Planungsgruppe ... der für das Grundstück des Klägers sowie die nähere Umgebung folgendes vorsieht: Eine Hauptfußwegverbindung soll aus Richtung ... in das Zentrum von ... führen. Sie soll von einem Grüngürtel eingefaßt werden, in dem u.a. Kinderspielplätze angelegt und die Kurfürstenquelle eingebettet werden sollen. Der Grünbereich der Kurfürstenquelle schließt nördlich an das Grundstück des Klägers an. Über den nördlichen Teil des Grundstücks selbst soll der Fußweg in westöstlicher Richtung verlaufen. -

Am 19. Februar 1973 beantragte der Kläger die Genehmigung für die Bebauung seines Grundstücks mit zwei Mehrfamilienhäusern. Der Beklagte forderte ihn daraufhin mit Schreiben vom 27. November 1973 auf, für das geplante Bauvorhaben eine Genehmigung nach § 15 StBauFG zu beantragen; erst nach einer Entscheidung über diesen Antrag könne über den "vorliegenden Bauantrag" entschieden werden. Demgegenüber vertrat der Kläger die Auffassung, sein Antrag vom 19. Februar 1973 habe den Antrag nach § 15 StBauFG enthalten; wegen der Fiktionswirkung des § 15 Abs. 6 StBauFG müsse die Genehmigung deshalb als erteilt gelten. Vorsorglich beantragte er - unter Aufrechterhaltung seines Rechtsstandpunktes - mit Schreiben vom 1. Februar 1974 die Genehmigung nach § 15 StBauFG. Mit Bescheid vom 23. April 1974 erteilte der Beklagte diese Genehmigung unter der "Bedingung", daß der nördliche Baukörper entfallen müsse und der südliche bis auf einen Abstand von 3 m zu der rückwärtigen Grundstücksgrenze zurückzuversetzen sei. Auf den hiergegen erhobenen Widerspruch bestätigte der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18. Juli 1974 die Genehmigung für das südliche, allerdings zurückzuversetzende Bauvorhaben; die Genehmigung für das nördliche Bauvorhaben lehnte er ab, weil dessen Zulassung die geplante Entwicklungsmaßnahme wesentlich erschwere; die Planungskonzeption sehe westlich und südlich des klägerischen Grundstücks eine Reihenhausbebauung vor, deren Verkehrsanbindung über den nördlichen Teil des Grundstücks erfolgen solle; ferner hindere eine Bebauung des nördlichen Grundstücksteiles die Realisierung der geplanten Gestaltung der Kurfürstenquelle.

Der südliche Baukörper ist mittlerweile errichtet. Hinsichtlich der Genehmigung nach § 15 StBauFG für den nördlichen Baukörper hat der Kläger Klage erhoben und im ersten und im zweiten Rechtszug geltend gemacht: Da die Verschweigungsfrist des § 15 Abs. 6 StBauFG abgelaufen sei, greife die dort geregelte Genehmigungsfiktion. Er habe seinem Bauantrag alle erforderlichen Unterlagen beigefügt. Eines ausdrücklichen Antrags für die Genehmigung nach dem Städtebauförderungsgesetz habe es nicht bedurft. Auf das Erfordernis einer ausdrücklichen Antragstellung könne auch deshalb verzichtet werden, weil die Genehmigung nach dem Städtebauförderungsgesetz - im Gegensatz zur Bodenverkehrsgenehmigung - für das Baugenehmigungsverfahren keine Bindungswirkung entfalte. Im übrigen könne in dem Bescheid des Beklagten vom 23. April 1974 keine hinreichend deutliche Versagung der Genehmigung bezüglich des nördlichen Baukörpers erblickt werden, weil der Beklagte eine "bedingte Genehmigung" erteilt habe. Zumindest aber müsse das Vorhaben gemäß § 15 Abs. 3 StBauFG genehmigt werden; denn eine konkrete und verbindliche Plankonzeption fehle bisher; insofern könne nicht davon gesprochen werden, daß sein Vorhaben die künftige Entwicklung behindere.

Der Beklagte hat entgegnet: Ein Antrag nach § 15 StBauFG sei nicht schon in dem Bauantrag vom 19. Februar 1973 enthalten, sondern müsse ausdrücklich gestellt werden. Es könne nichts anderes gelten als im Bodenverkehrsgenehmigungsrecht. Das Vorhaben des Klägers sei auch nicht genehmigungsfähig, da es mit der Planungskonzeption der Planungsgruppe ... nicht vereinbar sei. Diese Konzeption sei hinreichend konkretisiert.

Der Kläger hat in erster Instanz die Feststellung beantragt,

hilfsweise

Das Verwaltungsgericht Köln hat beide Anträge als unbegründet abgewiesen. Während des Berufungsverfahrens ist die Anpassungssatzung der Stadt Bonn vom 15. Dezember 1977 in Kraft getreten. Der Kläger hat deshalb im zweiten Rechtszug zusätzlich noch hilfsweise beantragt

Das Berufungsgericht (BRS 35 Nr. 228) hat die Berufung mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Die vom Kläger mit dem Hauptantrag begehrte Feststellung, daß die Genehmigung nach § 15 StBauFG als erteilt gelte, könne nicht getroffen werden, weil die Voraussetzungen der in § 15 Abs. 6 StBauFG vorgesehenen Fiktionswirkung nicht erfüllt seien. Der Kläger habe die Erteilung dieser Genehmigung erstmals am 1. Februar 1974 beantragt. Die Genehmigung sei vom Beklagten mit Bescheid vom 23. April 1974, also innerhalb der Frist des § 15 Abs. 6 Satz 4 StBauFG 1971 hinsichtlich des nördlichen Baukörpers versagt worden. Daß dieser Bescheid - trotz seiner Kennzeichnung als "bedingte Genehmigung" - die Genehmigung der Errichtung des nördlichen Baukörpers versage, könne nicht zweifelhaft sein; denn der positive Verfügungsgehalt des Bescheides habe sich eindeutig nur auf den südlichen Baukörper bezogen, während der Wille des Beklagten, das Bauvorhaben im nördlichen Teil des Grundstücks nicht zuzulassen, durch die vorgenommene Einschränkung klar zum Ausdruck gekommen sei.

In dem Antrag vom 19. Februar 1973 auf Erteilung der Bauerlaubnis könne nicht zugleich ein Antrag nach § 15 StBauFG erblickt werden. Das Gesetz schreibe zwar keine bestimmte Form der Antragstellung vor; gleichwohl könne von einer Antragstellung nur gesprochen werden, wenn der angerufenen Behörde gegenüber Gegenstand und Ziel der begehrten Genehmigung eindeutig bezeichnet oder sonstwie unzweideutig zum Ausdrück gebracht würden. Gegen die Annahme, in einem Bauantrag müsse zugleich ein Antrag nach § 15 StBauFG gesehen werden, spreche insbesondere die gesetzlich angeordnete Fiktionswirkung des § 15 Abs. 6 Satz 4 StBauFG. Gerade wegen dieser weitreichenden Wirkung könne auf die Eindeutigkeit des mit der Antragstellung verfolgten Genehmigungszieles nicht verzichtet werden. Die Gemeinde, die für die Erteilung der Genehmigung nach § 15 StBauFG zuständig sei, sei überdies nicht stets auch die Baugenehmigungsbehörde. Vor allem in Fällen der unterschiedlichen Zuständigkeit würde die Annahme, daß bereits ein Bauantrag die Fiktionswirkung auslösen könne, den mit § 15 StBauFG verfolgten Zweck der Sicherung der Sanierung bzw. Entwicklung gefährden.

Diese Auffassung stehe im Einklang mit der herrschenden Meinung zum Antrag auf Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung (§ 19 BBauG): Ein solcher Antrag müsse schriftlich und vollständig gestellt und hinsichtlich des Gegenstandes der Genehmigung eindeutig sein.

Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung nach § 15 Abs. 3 StBauFG; deswegen sei der erste Hilfsantrag unbegründet. Die Errichtung eines Bauvorhabens im nördlichen Grundstücksbereich würde die Anlage des Fußweges und der Grünflächen in der vorliegenden Plankonzeption ausschließen. Die Durchführung der geplanten Entwicklungs- und Anpassungsmaßnahmen wäre damit zumindest wesentlich erschwert. Eine Verlegung des Fußweges und des Grüngürtels würde im Hinblick auf die Lage der Kurfürstenquelle und der westlich gelegenen Reihenhausbebauung ein Aufgeben oder doch eine wesentliche Veränderung der vorgesehenen städtebaulichen Entwicklung erfordern. § 15 Abs. 3 StBauFG stehe damit einer Genehmigung des nördlichen Bauvorhabens des Klägers entgegen.

Die Versagung der Genehmigung nach § 15 Abs. 3 Satz 1 StBauFG setze aus verfassungsrechtlichen Gründen, nämlich im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG, voraus, daß - ähnlich wie bei einer Veränderungssperre - eine bestimmte Planungskonzeption vorhanden sei; die Gründe, die zur Annahme einer Beeinträchtigungswirkung führten, müßten feststehen. Das aber setze voraus, daß sich nach dem erreichten Stand der Planung hinreichend deutlich absehen lasse, wie der fragliche Bereich des Entwicklungsgebietes endgültig genutzt werden solle. Der Stand der Planung für das Gebiet ... habe zwar noch nicht das Stadium der eigentlichen Bebauungsplanung erreicht, jedoch liege ein konkretes Planungskonzept des Beklagten vor, das eine den verfassungsrechtlichen Maßstäben genügende Anwendung des § 15 Abs. 3 StBauFG gestatte und eine Erteilung der Genehmigung rechtlich nicht zulasse.

Der Kläger habe auch vor Inkrafttreten der Anpassungssatzung keinen Anspruch auf Genehmigungserteilung gehabt, so daß auch der zweite Hilfsantrag unbegründet sei. Das Genehmigungserfordernis des § 15 StBauFG gelte in "potentiellen Anpassungsgebieten" nicht etwa erst mit Inkrafttreten der Anpassungssatzung nach § 62 StBauFG oder mit dem Abschluß der vorbereitenden Untersuchungen nach § 4 StBauFG, sondern bereits mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung nach § 53 StBauFG, also mit der förmlichen Festlegung als städtebaulicher Entwicklungsbereich.

Für die Versagung der Genehmigung nach § 15 StBauFG sei nicht die Existenz einer Anpassungssatzung entscheidend, sondern die Frage, ob sich nach dem erreichten Stand der Planung absehen lasse, wie das Entwicklungsgebiet endgültig genutzt werden solle. Als der Beklagte mit Bescheid vom 23. April 1974 die Genehmigung für den nördlichen Baukörper versagt habe, sei bereits die Plankonzeption des Beklagten im Hinblick auf den über das Grundstück des Klägers verlaufenden Hauptfußweg, die um diesen und die Kurfürstenquelle gruppierten Grünanlagen und die Verkehrsanbindung der Reihenhausbebauung hinreichend konkretisiert gewesen. Die damalige planerische Konzeption sei in ihren Grundzügen und auch in bezug auf die Auswirkungen auf das Grundstück des Klägers unverändert geblieben.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, der die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt.

Der Beklagte hält das Berufungsurteil für zutreffend.

Der Oberbundesanwalt befaßt sich u.a. mit den vom Berufungsgericht nicht näher erörterten Voraussetzungen für die Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereiches. Er meint, die Voraussetzungen für den Erlaß einer Rechtsverordnung nach § 53 StBauFG, aber auch die Voraussetzungen für den Erlaß einer Satzung nach § 62 StBauFG, seien vom Gesetz so eng begrenzt, daß verfassungsrechtliche Bedenken gegen die gesetzliche Regelung nicht zu erheben seien. Dies gelte auch für das Genehmigungserfordernis in einem Entwicklungsgebiet vor der förmlichen Festlegung als Anpassungsgebiet. Der Oberbundesanwalt verweist noch auf eine Stellungnahme des zuständigen Bundesressorts, das dem Berufungsurteil im Ergebnis zustimmt.

Auch der nordrhein-westfälische Vertreter des öffentlichen Interesses stimmt dem Berufungsurteil zu.

II.

Die Revision hat mit dem Ergebnis der Aufhebung des Berufungsurteils und der Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz Erfolg (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO). Die vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen ermöglichen dem Senat eine abschließende Sachentscheidung nicht.

1.

Zu Recht ist die vom Kläger mit dem Hauptantrag begehrte Feststellung, daß die hier in Rede stehende Genehmigung als erteilt gelte, vom Berufungsgericht nicht getroffen worden: Auszugehen ist von der Fassung des Städtebauförderungsgesetzes, die bei der Antragstellung und während der anschließenden Bearbeitungszeit galt. Das ist die bis zum 31. Dezember 1976 geltende Fassung des Städtebauförderungsgesetzes vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1125) - StBauFG 1971 -. Nach § 15 Abs. 6 StBauFG 1971 hat die Gemeinde, nachdem der Antrag auf die in § 15 Abs. 1 und 2 a.a.O. vorgesehene Genehmigung mit den erforderlichen Unterlagen bei ihr eingegangen ist, über die Genehmigung binnen drei Monaten zu entscheiden. Kann die Prüfung des Antrags in dieser Zeit nicht abgeschlossen werden, so kann ein Zwischenbescheid die Entscheidungsfrist um weitere drei Monate verlängern. Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird.

Ausdrücklich hat der Kläger die Erteilung einer Genehmigung nach § 15 StBauFG erst am 1. Februar 1974 beantragt. Der Beklagte hat die Genehmigung für das nördliche Bauvorhaben mit Bescheid vom 23. April 1974 und damit vor Ablauf der gesetzlichen Entscheidungsfrist versagt: Der Bescheid, der das südliche Bauvorhaben unter der "Bedingung" genehmigt, daß u.a. der nördliche Baukörper entfalle, ist mit dem Berufungsgericht dahin zu verstehen, daß die Genehmigung für den nördlichen Baukörper versagt wird.

Die Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 6 StBauFG 1971 hätte folglich nur dann eintreten können, wenn ein zuvor gestellter einschlägiger Antrag nicht innerhalb der in dieser Vorschrift bestimmten Frist beschieden worden wäre. Der Kläger meint, bereits in seinem Baugenehmigungsantrag vom 19. Februar 1973 sei auch ein Antrag auf die Genehmigung nach § 15 Abs. 2 Nr. 3 StBauFG enthalten. Das trifft jedoch nicht zu. Zwar kann zugleich mit einem Baugenehmigungsantrag auch die Genehmigung nach § 15 StBauFG beantragt werden, sei es ausdrücklich oder doch mit Formulierungen oder Hinweisen, die erkennen lassen, daß zugleich die nach dem Städtebauförderungsgesetz erforderliche Genehmigung begehrt wird. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, die insoweit von der Revision nicht angegriffen werden, enthielt jedoch der Antrag des Klägers vom 19. Februar 1973 keinen Hinweis auf eine Genehmigung auch nach § 15 StBauFG. Deshalb konnte er die in § 15 Abs. 6 StBauFG 1971 bestimmte Fiktion einer Genehmigung aus den folgenden Gründen nicht auslösen:

Die mit dem Antrag vom 19. Februar 1973 erstrebte Baugenehmigung hat nicht kraft Gesetzes eine Konzentrationswirkung derart, daß sie alle erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen in sich vereinigte. Vielmehr müssen Genehmigungen, die außerhalb des Baugenehmigungsverfahrens erforderlich sind, in dem jeweils hierfür vorgeschriebenen Verfahren erwirkt werden. Ein solches besonderes Verfahren ist das Genehmigungsverfahren nach § 15 StBauFG:

Bei der förmlichen Festlegung eines Sanierungsgebiets wie auch beim Erlaß einer Entwicklungsverordnung ist auf die dadurch begründete Genehmigungspflicht nach § 15 StBauFG durch ortsübliche Bekanntmachung hinzuweisen (§ 5 Abs. 3, § 53 Abs. 4 StBauFG). Dadurch sollen die von der Sanierung oder der Entwicklung Betroffenen unterrichtet werden, daß zu den bereits vorgeschriebenen Genehmigungsverfahren ein weiteres Genehmigungsverfahren für die in § 15 Abs. 1 und 2 StBauFG aufgezählten Rechtsvorgänge einzuhalten ist. Schon das kennzeichnet ein durch entsprechenden Antrag einzuleitendes besonderes Genehmigungsverfahren.

Die Selbständigkeit dieses Verfahrens wird ferner durch den Katalog der nach § 15 Abs. 1 und 2 StBauFG genehmigungspflichtigen Rechtsvorgänge belegt. Die meisten dieser Rechtsvorgänge sind nicht zugleich Gegenstand eines Baugenehmigungsverfahrens; das spricht dafür, daß die Genehmigungen nach § 15 StBauFG jeweils einen eigenen Antrag voraussetzen. Dafür, daß der eigene Antrag nach § 15 StBauFG doch wenigstens für die zugleich auch baugenehmigungspflichtigen Vorhaben entbehrlich sei, läßt sich dem Inhalt, der Systematik und auch dem Sinn und Zweck des Städtebauförderungsrechts nichts entnehmen.

Ein gewichtiges Kennzeichen für das Erfordernis eines erkennbar auf die Genehmigung nach § 15 StBauFG gerichteten Antrags ist die Frist- und Fiktionsregelung in § 15 Abs. 6 StBauFG; ihre Fassung 1971 hat in der geänderten Fassung 1976/1979 den gleichen Inhalt behalten, soweit er hier interessiert. Eine das behördliche Verfahren so stark beschränkende Regelung ist sowohl aus der Sicht der Verwaltung als auch aus der Sicht des Bürgers nur gerechtfertigt, wenn sie an einen Antrag geknüpft ist, der sich so deutlich auf eine Genehmigung gerade nach § 15 StBauFG richtet, daß die angerufene Behörde dies erkennt oder doch erkennen muß. Denn auf der einen Seite müssen der Behörde hinreichende Anhaltspunkte dafür gegeben sein, daß mit dem ihr vorgelegten Antrag ein Verfahren in Gang gesetzt worden ist, welches nach Ablauf der bezeichneten Frist zu einer Genehmigungsfiktion führt. Auf der anderen Seite kann ein Antragsteller die fristgemäße Durchführung des Verfahrens und bei Versäumung der Frist die Genehmigungsfiktion in schutzwürdiger Weise nur dann erwarten, wenn er einen gerade dieses Verfahren betreffenden Antrag gestellt hat. Das Erfordernis, einen unmißverständlichen Genehmigungsantrag nach § 15 StBauFG zu stellen, entspricht dem gleichen Erfordernis in der Rechtsprechung des Senats zum Bodenverkehrsgenehmigungsrecht, in dem gleiche Entscheidungsfristen und die gleiche Genehmigungsfiktion gelten (vgl. jetzt § 19 Abs. 3 Sätze 3 bis 6 BBauG 1976/1979, auf die § 15 Abs. 6 StBauFG 1976/1979 verweist).

Zwar ist dort das Eindeutigkeitserfordernis vor allem durch die inhaltliche Begrenzung der Bindungswirkung der Genehmigung bzw. ihrer Fiktion (§ 21 Abs. 1 BBauG) bedingt, welche die Genehmigung nach § 15 StBauFG nicht in gleicher Weise bewirkt. Der Senat hat aber mehrfach auch betont, daß sich Unklarheiten der Antragstellung schon bezüglich der Genehmigungsfiktion selbst auswirken, weil nur hinreichend eindeutige Anträge die Entscheidungsfrist in Lauf setzen und die Genehmigungsfiktion auslösen können (vgl. Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 77.74 - Buchholz 406.11 § 19 BBauG Nr. 32 S. 1 [11]); solange unklar ist, ob ein Antrag überhaupt gestellt ist und worauf er sich richtet, läuft die Frist nicht an und ist folglich der Eintritt der Genehmigungsfiktion ausgeschlossen (Beschluß vom 9. Mai 1979 - BVerwG 4 B 93.79 - Buchholz a.a.O. Nr. 44 S. 70 [71]).

Reicht ein Bürger - wie hier - einen Baugenehmigungsantrag ein, ohne zugleich das Genehmigungsverfahren nach § 15 StBauFG anzusprechen, obgleich er auch ein solches nach Lage der Dinge durchführen muß, um bauen zu dürfen, so wird ihn die angerufene Baugenehmigungsbehörde - besonders wenn sie auch die nach § 15 StBauFG zuständige Genehmigungsbehörde ist -, alsbald auf § 15 StBauFG und den danach erforderlichen Genehmigungsantrag hinzuweisen haben; der Baugenehmigungsantrag selbst ist aber kein Antrag, der die Rechtsfolgen des § 15 Abs. 6 StBauFG auslösen könnte.

Dies hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt. Allerdings setzt die Frage nach dem Eintritt oder Nichteintritt der Genehmigungsfiktion voraus, daß eine Genehmigungspflicht nach § 15 StBauFG rechtsgültig besteht. Der Senat bezweifelt zwar nicht die Verfassungsmäßigkeit der hier einschlägigen Vorschriften des Städtebauförderungsgesetzes; er hat mehrfach entschieden, daß § 15 StBauFG einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist; das gilt auch, soweit es um die Genehmigungspflicht in einem städtebaulichen Entwicklungsbereich geht (vgl. zur Anwendung des § 15 StBauFG in einem Entwicklungsbereich Urteil des Senats vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 16.78 - Zeitschrift für Deutsches und Internationales Baurecht - ZfBR - 1981, 290; vgl. ferner zur Verfassungsmäßigkeit des § 15 StBauFG in Sanierungsgebieten Urteile vom 24. November 1978 - BVerwG 4 C 56.76 - BVerwGE 57, 87 und vom 20. Oktober 1978 - BVerwG 4 C 48.76 - Buchholz 406.15 § 50 StBauFG Nr. 1). Daran ist festzuhalten.

2.

Die Genehmigungspflicht nach § 15 StBauFG setzt jedoch - und das gilt für alle drei Klageanträge - das Bestehen einer rechtsgültigen Entwicklungsverordnung voraus. Das Berufungsgericht hat zwar die Rechtsverordnung vom 5. Dezember 1972 als gültig bezeichnet, dafür aber keine nähere Begründung gegeben. Nachdem der Kläger die Gültigkeit der Rechtsverordnung im Revisionsverfahren in Zweifel gezogen hat, kann die Gültigkeit nicht ungeprüft bleiben, zumal hier auch von der Sache her eine eingehendere Prüfung der Voraussetzungen für den Erlaß der Rechtsverordnung vom 5. Dezember 1972 naheliegt. Der Senat ist jedoch mangels tatsächlicher Feststellungen nicht in der Lage, diese Prüfung selbst vorzunehmen. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz. Das Berufungsgericht wird bei seiner Prüfung unter anderem folgendes zu beachten haben:

Das Städtebauförderungsgesetz geht, wie es in dem zitierten Urteil vom 21. August 1981 heißt, "offenkundig von einer Gesamtmaßnahme aus, die darauf angelegt ist, ein bestimmtes Gebiet koordiniert zu entwickeln", um z.B. - was hier zu prüfen wäre - die Strukturverbesserung in einem Verdichtungsraum zu erreichen (§ 1 Abs. 3 Satz 2 StBauFG). Eine Entwicklungsmaßnahme erfordert eine flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umschriebenes Gebiet. Nach § 53 Abs. 2 Satz 1 StBauFG ist der Entwicklungsbereich so zu begrenzen, daß sich die Entwicklung "zweckmäßig durchführen läßt". Nach § 53 Abs. 1 Nr. 3 StBauFG muß eine zügige Durchführung der Maßnahmen innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet sein. Von entscheidender Bedeutung ist, daß Entwicklungsmaßnahmen im Sinne des Städtebauförderungsgesetzes (nur) solche Maßnahmen sind, durch die "neue Orte geschaffen oder vorhandene Orte zu neuen Siedlungseinheiten entwickelt oder vorhandene Orte um neue Ortsteile erweitert werden" (§ 1 Abs. 3 Satz 1 StBauFG). Dabei ist die Entwicklungsplanung in erster Linie Sache der Gemeinde und nicht des Landes, auch wenn die Entwicklungsverordnung von der Landesregierung zu erlassen ist. Die Entwicklungsmaßnahme wird zwar eingebunden in die übergeordnete Planung der Region und des Landes (§§ 1 Abs. 3 und 53 Abs. 1 Nr. 1 StBauFG); es handelt sich aber um ein städtebauliches Instrument, das als solches - wie sich aus § 54 Abs. 1 und Abs. 2 StBauFG ergibt - vorrangig der Initiative und Steuerung durch die Gemeinde überantwortet ist (Urteil des Senats vom 21. August 1981 a.a.O.).

Im Hinblick auf die Ausführungen der Revision ist hier ergänzend zu bemerken: Gemäß § 54 Abs. 3 StBauFG "soll" die Gemeinde die Grundstücke im städtebaulichen Entwicklungsbereich erwerben und hiervon nur in bestimmten Ausnahmefällen absehen. Im Zusammenhang damit steht § 57 Abs. 3 StBauFG, wonach im Entwicklungsbereich die Enteignung ohne Bebauungsplan zulässig ist und die §§ 85, 87 bis 89 BBauG keine Anwendung finden. Diese verfahrensrechtliche Regelung ist in der Sache gerechtfertigt, weil § 53 Abs. 1 Nr. 2 StBauFG schon die Erklärung zum städtebaulichen Entwicklungsbereich davon abhängig macht, daß das "Wohl der Allgemeinheit" die Entwicklungsmaßnahme erfordert und damit die wesentliche Voraussetzung für eine Enteignung erfüllt (vgl. Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG). Aus einer Zusammenschau der §§ 53 Abs. 1 Nr. 2, 54 Abs. 3 und 57 Abs. 3 StBauFG folgt deswegen, daß bei der Prüfung, ob das "Wohl der Allgemeinheit" die Entwicklungsmaßnahme erfordert, bereits in Rechnung zu stellen ist, daß im Grundsatz alle unbebauten Grundstücke des Entwicklungsbereichs in das Eigentum der Gemeinde überführt werden sollen. Damit wird die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen auf den Zeitpunkt des Erlasses der Rechtsverordnung vorverlagert (vgl. hierzu Beschluß des OVG Lüneburg vom 5. November 1975 - I C 3/74 - BRS 29 Nr. 21 S. 51 [56/57]). Dem steht nicht entgegen, daß es sich hier noch um eine mehr pauschale Prüfung handelt: Angesichts der Großflächigkeit eines Entwicklungsbereichs und weil bei Erlaß der Rechtsverordnung in der Regel noch keine ins einzelne gehende Planungskonzeption vorliegt, können zu diesem Zeitpunkt die Enteignungsvoraussetzungen nicht schon für jedes einzelne unbebaute Grundstück abschließend geprüft werden; zu beachten ist aber in diesem Zeitpunkt bereits die eigentumumverteilende Wirkung des § 54 Abs. 3 StBauFG mit der Folge, daß das Wohl der Allgemeinheit generell die geplante Entwicklung einschließllich der gebotenen Enteignungen rechtfertigen muß.

Die hieran ausgerichtete Prüfung der Gültigkeit der Entwicklungsverordnung wird nicht dadurch entbehrlich, daß das Grundstück des Klägers am 15. Dezember 1977 in den Geltungsbereich einer Anpassungssatzung einbezogen worden ist. Zwar gilt in Anpassungsgebieten die gemeindliche Grunderwerbspflicht nicht; und eine Enteignung ist in Anpassungsgebieten nicht ohne Bebauungsplan zulässig (vgl. § 62 Satz 4 StBauFG, wonach die §§ 54 Abs. 3 und 57 Abs. 3 StBauFG in Anpassungsgebieten nicht gelten). Für die vorausgehende und umfassendere Frage, ob die Entwicklungsverordnung im Zeitpunkt ihres Erlasses den gesetzlichen Voraussetzungen entsprach, ist diese räumlich begrenzte Besonderheit jedoch ohne Bedeutung.

3.

Im Interesse einer Förderung des Verfahrens gibt der Senat für die weitere Behandlung der Sache folgende Hinweise: Ist die Rechtsverordnung gültig, so kommt es darauf an, ob der Kläger einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung nach § 15 StBauFG hat. Das Berufungsgericht hat insoweit zutreffend erkannt, daß für die Genehmigungspflicht nach § 15 StBauFG ohne Bedeutung ist, ob das Grundstück des Klägers (ursprünglich) nur im räumlichen Geltungsbereich der Entwicklungsverordnung oder (seit 1977) zusätzlich im Geltungsbereich einer Anpassungssatzung lag: Die Genehmigungspflicht entsteht grundsätzlich, wie aus § 57 Abs. 1 Nr. 3 StBauFG folgt, schon mit Erlaß der Entwicklungsverordnung. Das gilt auch für potentielle Anpassungsgebiete, die Teil eines Entwicklungsbereichs sind (vgl. hierzu § 62 Satz 1 StBauFG und nunmehr auch § 53 Abs. 2 Satz 2 StBauFG 1979). Entgegen der Auffassung des Klägers läßt sich auch aus § 62 Satz 4 StBauFG nichts anderes entnehmen; denn diese Vorschrift erklärt nicht § 57 Abs. 1 StBauFG für unanwendbar.

Beizupflichten ist dem Berufungsgericht auch darin, daß die Versagung der Genehmigung eine hinreichend konkretisierte Planungskonzeption voraussetzt. Das Erfordernis eines Mindestmaßes an Entwicklungsplanung ergibt sich aus der Beschaffenheit des in § 15 Abs. 3 Satz 1 StBauFG geregelten Versagungstatbestandes. Die Genehmigung darf nämlich nur versagt werden, wenn die Annahme einer Behinderung, d.h. Verhinderung oder wesentlichen Erschwerung der Entwicklungsmaßnahme durch den Rechtsvorgang begründet ist; andernfalls muß die Genehmigung erteilt werden (vgl. dazu Urteil des Senats vom 20. Oktober 1978, a.a.O.). Die Versagung der Genehmigung setzt also voraus, daß sich eine Behinderung der Entwicklungsmaßnahme konkret abzeichnet. Da das Städtebauförderungsgesetz für mögliche Entwicklungsziele (anders als für Sanierungsziele) einen weiten Rahmen eröffnet, kann sich die etwaige Genehmigungsversagung allein an der einzelnen Entwicklungsmaßnahme und nicht an vorgegebenen gesetzlichen Leitlinien orientieren. Ist aber die einzelne Entwicklungsmaßnahme das entscheidende Kriterium, so setzt die Versagung der Genehmigung voraus, daß das fragliche Vorhaben den bereits konkretisierten Planungsabsichten der Gemeinde widerspricht.

Das bedeutet nicht, daß schon die Entwicklungsverordnung, um gültig zu sein, den Inhalt der beabsichtigten Planung im einzelnen erkennen lassen muß. Läßt die Entwicklungsverordnung eine konkrete Planungskonzeption für einen bestimmten Bereich noch nicht erkennen, so hat das allerdings die Folge, daß eine Genehmigung nach § 15 StBauFG nicht versagt werden darf. Die Versagung der Genehmigung setzt aber voraus, daß im Zeitpunkt der Entscheidung über den Genehmigungsantrag eine Konkretisierung der Planung für das Grundstück des Antragstellers vorliegt. Diese Planung muß eine solche Detaillierung aufweisen, daß sich ihre Behinderung durch den Rechtsvorgang feststellen läßt. Zudem muß es konkrete Anhaltspunkte dafür geben, daß die bei der Genehmigungsentscheidung vorliegende Planungskonzeption auch tatsächlich realisiert wird. Das setzt voraus, daß die Gemeinde als verantwortlicher Träger der Entwicklungsmaßnahme die Planungskonzeption gebilligt hat. Hat sie - wie hier - die Planung einem privaten Planungsbüro übertragen, so kann das, was dort an Planungsvorstellungen entwickelt wird, die Ablehnung der Genehmigung erst tragen, wenn es die Billigung der Gemeinde erfahren hat; denn erst dadurch wird die tatsächliche Verwirklichung der Planung hinreichend sicher und somit die endgültige Gestaltung der Entwicklungsmaßnahme konkret absehbar; wegen der grundsätzlichen Bedeutung und der weitreichenden Folgewirkungen ist für die Billigung der Planungskonzeption die Gemeindevertretung berufen. Im vorliegenden Fall hat der Rat der Stadt Bonn die von der Planungsgruppe Hardtberg erarbeitete Planungskonzeption spätestens mit Beschluß vom 15. Dezember 1977, d.h. mit dem Beschluß über die Anpassungssatzung, gebilligt. Damit ist die Planungskonzeption derart konkretisiert worden, daß sie die Ablehnung des Genehmigungsantrages grundsätzlich zu tragen vermag. Für diese Konkretisierung der Planungsabsicht kommt es auf die Gültigkeit der Anpassungssatzung selbst nicht an. Allerdings muß die Planungskonzeption, soweit sie der Genehmigung eines Bauvorhabens entgegengesetzt werden soll, auf einer gerechten Abwägung beruhen (vgl. § 1 Abs. 4 Satz 3 StBauFG). Eine Planungskonzeption, die an einem Abwägungsfehler leidet und die deswegen einer Rechtskontrolle nicht standzuhalten vermag, kann auch eine Genehmigungsversagung nicht rechtfertigen. Das Berufungsgericht wird deswegen auch zu prüfen haben, ob die Planungskonzeption, die anstelle der vom Kläger gewünschten Wohnbebauung eine Grünfläche nebst Fußweg vorsieht, von daher geeignet ist, die Genehmigungsversagung zu tragen.

4.

Bei dem zweiten Hilfsantrag handelt es sich um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag (entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Ein solcher Antrag setzt ein besonderes Fortsetzungsfeststellungsinteresse voraus. Der Kläger hat zwar weder im Berufungsverfahren noch in seinen Revisionsschriftsätzen näher dargelegt, worin dieses Interesse besteht; gleichwohl liegt angesichts der ihm drohenden Enteignung ein solches Interesse auf der Hand: Hatte der Kläger bis 1977 einen Anspruch auf Genehmigung nach § 15 StBauFG, so steht damit die bis zu diesem Zeitpunkt gegebene Bebaubarkeit des nördlichen Grundstücksteils fest. Das aber kann für den Kläger wegen der Höhe einer etwaigen Enteignungsentschädigung von ausschlaggebendem Interesse sein. In diesem Zusammenhang wird das Berufungsgericht zu prüfen haben, ob bereits im Jahre 1974 eine von der Gemeinde gebilligte, hinreichend konkrete Planungskonzeption bestand, die eine Genehmigungsversagung hätte rechtfertigen können.