I.

Die Klägerin begehrt eine Genehmigung nach § 15 des Städtebauförderungsgesetzes (StBauFG) in der Fassung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2318) für die Bestellung eines Erbbaurechtes zugunsten der Beigeladenen an den Flurstücken 266/135 und 134 der Flur ... der Gemarkung B. in einer Größe von 32.091 qm.

Nach der Bauleitplanung der Beklagten ist für dieses Gebiet, in dem die beiden der Klägerin gehörenden Grundstücke liegen, eine Wohnbebauung vorgesehen. Ein entsprechender Bebauungsplan Nr. 18 "Sösmenhusener Land" ist aufgrund eines Aufstellungsbeschlusses der Beklagten vom 28. März 1973 in Vorbereitung. Auch in dem Flächennutzungsplan der Beklagten vom 28. März 1973, der am 16. September 1975 bekannt gemacht worden ist, ist hier ein geplantes Wohngebiet dargestellt. In dem früheren Entwurf eines Flächennutzungsplanes der ehemaligen Gemeinde Brunsbüttel war hier jedoch nur eine Fläche für die Landwirtschaft vorgesehen.

Nach der Landesverordnung über den städtebaulichen Entwicklungsbereich Brunsbüttel vom 20. Februar 1973 (GVOBl. Schl.-H. S. 30, 87), jetzt in der Fassung vom 18. August 1977 (GVOBl. Schl.-H. S. 276) und vom 29. September 1977 (GVOBl. Schl.-H. S. 347), liegen die Flurstücke in einem Entwicklungsbereich gemäß § 53 StBauFG. Nach der nichtveröffentlichten amtlichen Begründung der Verordnung (Kabinettsvorlage 6/73 vom 8. Januar 1973) soll zur Strukturverbesserung des weitgehend agrarorientierten Westküstenraums die Industrie im Räume Brunsbüttel durch Ansetzung großer Industrieunternehmen ausgebaut und die Stadt zu einem Mittelzentrum entwickelt werden. Als zeitlicher Zielpunkt der Durchführung der Entwicklungsmaßnahmen wird das Jahr 1985 angenommen. Aus der Kostenübersicht der amtlichen Begründung ist zu ersehen, daß die Entwicklungsmaßnahmen für den Bereich südöstlich des Kanals der Industrieansiedlung dienen sollen, während nordwestlich des Kanals, wo die Flurstücke der Klägerin liegen, auch Wohngebiete modernisiert und erweitert werden sollen; außerdem sind Schulen, Sportstätten, Bäder und sonstige Folgeeinrichtungen vorgesehen.

Mit notariellem Vertrag vom 23. Februar 1973 bestellte die Klägerin den Beigeladenen das Erbbaurecht an den beiden Grundstücken für einen jährlichen Erbbauzins von 1,10 DM/qm. Die von der Klägerin am 30. Mai 1973 beantragte Genehmigung des Vertrages nach§ 15 StBauFG wurde von der Beklagten mit Bescheid vom 28. November 1973 versagt, weil die städtebauliche Entwicklung durch die Höhe des vereinbarten Erbbauzinses wesentlich erschwert werde. Die Beklagte stützte sich dabei auf ein Gutachten des Gutachterausschusses beim Kreis Dithmarschen vom 23. November 1973, in dem es heißt, das streitige Grundstück sei im Hinblick auf die Planung der früheren Gemeinde Brunsbüttel als landwirtschaftliche Fläche mit einer gewissen Bauerwartung zu behandeln. Bewertungsstichtag sei der 31. Dezember 1969, weil danach erhebliche Preissteigerungen auf dem Grundstücksmarkt in Brunsbüttel eingetreten seien. Aufgrund von Vergleichsobjekten habe sich ein Baulandpreis von 14,44 DM/qm ergeben; hiervon seien 40 %, also 5,78 DM/qm, für das Grundstück der Klägerin als Verkehrswert anzunehmen; dem entspreche bei dem üblichen Zinssatz von 6 % ein Erbbauzins in Höhe von 0,35 DM/qm je Jahr.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage erhoben und im ersten und zweiten Rechtszug vorgetragen: Die Bestellung des Erbbaurechtes bedürfe keiner Genehmigung nach§ 15 StBauFG, weil der Vertrag einen Tag vor dem Inkrafttreten der Entwicklungsverordnung abgeschlossen worden sei; im übrigen sei die hilfsweise begehrte Genehmigung zu erteilen, weil der vereinbarte Erbbauzins nicht durch die Aussicht auf Entwicklung erhöht sei. Die wirtschaftliche Entwicklung im Räume Brunsbüttel habe schon 1958 begonnen, als derÖlhafen am Kanal gebaut worden sei. Bereits um 1960 sei der Bau einesÖlkraftwerkes nördlich des Kanals geplant gewesen; dafür seien seinerzeit künftige Industrieflächen angekauft worden. 1963 habe die Planung für den Elbehafen Brunsbüttel begonnen, der 1967 seiner Bestimmung übergeben worden sei. Schon zu dieser Zeit habe die Landesregierung beabsichtigt, die wirtschaftliche Struktur an der Westküste des Landes durch Ansiedlung von Industriebetrieben und Schaffung neuer Arbeitsplätze zu verbessern. Bereits seit 1960 seien große Flächen für Industrieansiedlungen gekauft worden, u.a. für das inzwischen betriebsfertige Kernkraftwerk an der Elbe. Im Jahre 1970 habe das Land mit der B.-AG einen Ansiedlungsvertrag geschlossen und sich zur Verschaffung von rund 375 ha Bauland im Raum Brunsbüttel verpflichtet. Anschließend sei die von rund 800 Personen bewohnte sogenannte "Benzinsiedlung" in Brunsbüttel-Süd im Auftrage der Landesregierung für die Industrieansiedlung aufgekauft worden. Diese Entwicklung habe lange vor dem Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes zu Preiserhöhungen geführt, die sich im gesamten Wirtschaftsraum Brunsbüttel ausgewirkt hätten. Die gezahlten Preise lägen weit über dem, was der Gutachterausschuß als Wert angenommen habe.

Die Klägerin hat in beiden Rechtszügen beantragt, die Beklagte zur Erteilung einer Bescheinigung zu verpflichten, daß eine Genehmigung nach § 15 StBauFG nicht erforderlich sei, hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Genehmigung nach § 15 StBauFG zu erteilen.

Die Beklagte hat entgegnet: Die Erbbaurechtsbestellung sei nach dem Städtebauförderungsgesetz genehmigungspflichtig, weil sie wirksam erst nach Inkrafttreten der Entwicklungsverordnung vorgenommen worden sei. Sie sei nicht genehmigungsfähig, weil der vereinbarte Erbbauzinsüberhöht sei.

Die Beigeladenen haben vorgetragen, daß das Finanzamt in Meldorf Einheitswerte für unbebaute Grundstücke in Brunsbüttel je nach Lage auf 10, 12 oder 15 DM/qm festgesetzt habe; deswegen sei die Wertermittlung des Gutachterausschusses mit 5,78 DM/qm nicht realistisch.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage insgesamt abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht zur Frage des Verkehrswertes vergleichbarer Grundstücke Beweis erhoben durch Einholung eines ergänzenden Gutachtens des Gutachterausschusses und eines weiteren Gutachtens des Sachverständigen Dr. G.. Auf dieser Grundlage hat das Berufungsgericht mit Urteil vom 15. Dezember 1977 dem Hilfsantrag der Klägerin stattgegeben und die Beklagte zur Erteilung der beantragten Genehmigung verpflichtet; den Hauptantrag auf Erteilung eines Negativattestes hat das Berufungsgericht zurückgewiesen. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Der Hauptantrag sei unbegründet. Da das Grundstück der Klägerin in einem städtebaulichen Entwicklungsbereich liege, sei die Bestellung eines Erbbaurechtes genehmigungspflichtig. Die Rechtsverordnung, mit der die Schleswig-Holsteinische Landesregierung Brunsbüttel zum Entwicklungsbereich erklärt habe, sei weder formell noch materiell zu beanstanden, so daß auch die Einbeziehung des Grundstücks der Klägerin keinen rechtlichen Bedenken begegne. Der Erbbaurechtsvertrag sei nicht deshalb genehmigungsfrei, weil er einen Tag vor Inkrafttreten der Entwicklungsverordnung notariell vereinbart worden sei. Der Vertrag sei zunächst schwebend unwirksam gewesen, und zwar nicht nur wegen der ausstehenden behördlichen Genehmigungen, sondern inbesondere auch deshalb, weil der Aufsichtsrat der Beigeladenen zu 2) noch hätte zustimmen müssen.

Dagegen habe der Hilfsantrag Erfolg, weil der vereinbarte Erbbaurechtszins nicht als überhöht anzusehen sei und deswegen genehmigt werden müsse. Maßgebend sei der Verkehrswert, wobei Werterhöhungen unberücksichtigt bleiben müßten, die lediglich durch die Aussicht auf Entwicklungsmaßnahmen eingetreten seien. Für die Beurteilung der Wertverhältnisse sei auf den Zeitpunkt des Vertragsabschlusses abzustellen. Nach den Verhältnissen zu diesem Zeitpunkt sei die Bewertung des Grundstückes als Bauerwartungsland schon deshalb gerechtfertigt, weil die Beklagte wenige Wochen später die Aufstellung eines Bebauungsplanes beschlossen habe. Zur tatsächlichen Grundstücksqualität habe die Ortsbesichtigung durch den Senat ergeben, daß das Grundstück der Klägerin nicht schlechter als andere Siedlungsgebiete zu bebauen sei; die Wohnlage sei durchaus günstig. Diese rechtliche und tatsächliche Ausgangslage habe der Sachverständige Dr. G. im wesentlichen seinem Gutachten zugrunde gelegt. Die Unterschiede gegenüber den behördlichen Wertvorstellungen, insbesondere denen des Gutachterausschusses, beruhten auf einer anderen Beurteilung dieser Ausgangslage: Einmal berücksichtige der Gutachterausschuß bei seiner Preisermittlung für baureifes Land nur die bis 1967 gezahlten Grundstückspreise und komme so für 1971 auf einen Bodenwert für baureifes Land von 16,45 DM. Der Sachverständige schließe in seine Beurteilung demgegenüber die Entwicklung der Preise bis 1971 ein und komme so für 1971 auf Preise für werdendes Bauland von 16,80 DM. Dies führe für den Zeitpunkt des. Vertragsabschlusses nach dem Preisindex zu einem Grundstückspreis von 20,40 DM und zu einem Erbbauzins von 1,22 DM. Die Preissteigerungen, die vor dem Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes und zwei Jahre vor der förmlichen Festlegung des Entwicklungsbereiches zu verzeichnen seien, könnten nicht lediglich mit der Aussicht auf Entwicklungsmaßnahmen begründet werden, weil diese damals noch nicht vorherzusehen gewesen seien. Vielmehr sei der Preisanstieg dadurch zu erklären, daß 1967 der Elbehafen fertiggestellt und ein daran anschließendes Industriegebiet sowie der Bau eines Kernkraftwerkes in Brunsbüttel geplant worden seien. Vor allem aber habe sich eine steigende Grundstücksnachfrage ergeben, nachdem im Juni 1970 zwischen dem Land Schleswig-Holstein und der B.-AG in Leverkusen ein Ansiedlungsvertrag über ca. 375 ha Land in Brunsbüttel als Industriegelände abgeschlossen worden sei und die Presse darüber berichtet habe. Diese Preisentwicklung vor dem Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes sei mit den öffentlichen Entwicklungsmaßnahmen im Sinne der §§ 53 und 1 Abs. 3 StBauFG nicht zu verwechseln. Die mit § 23 Abs. 2 StBauFG aufgeworfene Frage der Kausalität eingetretener Werterhöhungen sei hier deshalb dahin zu beantworten, daß sogenannte sanierungs- oder entwicklungsbedingte Werterhöhungen vor dem Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes am 1. August 1971 nicht in Betracht kommen könnten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision, zu deren Begründung die Beklagte im wesentlichen vorträgt: Dem Berufungsgericht sei nicht darin zu folgen, daß es vor dem 1. August 1971 eingetretene Wertsteigerungen generell unberücksichtigt lassen wolle. Aus der Entstehungsgeschichte des Städtebauförderungsgesetzes ergebe sich, daß diese Meinung dem gesetzgeberischen Willen nicht gerecht werde. Die Auslegung des Berufungsgerichts sei mit § 94 StBauFG nicht zu vereinbaren; dieser Vorschrift sei zu entnehmen, daß staatlich geförderte Entwicklungsmaßnahmen, die vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes durchgeführt worden seien, bei der Grundstücksbewertung zu berücksichtigen seien. Die Preissteigerungen von 1970 und 1971 im Raum Brunsbüttel seien entwicklungsbedingt; deswegen müsse in Übereinstimmung mit dem Gutachterausschuß der 31. Dezember 1969 als Bewertungsstichtag angesehen werden. Zu diesem Zeitpunkt sei das Grundstück der Klägerin noch kein Bauerwartungsland, sondern reine Landwirtschaftsfläche gewesen.

Die Klägerin hält das Berufungsurteil für zutreffend.

Die Beigeladenen haben sich nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt trägt vor, Entstehungsgeschichte, Wortlaut, systematische Stellung sowie Sinn und Zweck des § 23 Abs. 2 StBauFG ließen es nicht zu, Wertsteigerungen vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes pauschal auszuklammern. Diese Wertsteigerungen seien in die Abschöpfung mit einzubeziehen, sofern nur ein ursächlicher Zusammenhang mit Entwicklungsmaßnahmen deröffentlichen Hand bestehe.

Der Schleswig-Holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses spricht sich ebenfalls für eine Bereinigung des Verkehrswertes durch Abzug entwicklungsbedingter Wertsteigerungen aus, selbst wenn diese vor Inkrafttreten der Entwicklungsverordnung oder des Städtebauförderungsgesetzes entstanden sind.

II.

Die Revision bleibt erfolglos. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht nicht (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 2 VwGO). Der notarielle Vertrag vom 23. Februar 1973, durch den die Klägerin zugunsten der Beigeladenen ein Erbbaurecht an ihren Grundstücken bestellt hat, ist gemäß § 15 des Städtebauförderungsgesetzes vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1125) in der Fassung der Gesetze vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2318) und vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) - StBauFG - zu genehmigen.

Nach § 57 Abs. 1 Nr. 3 StBauFG gilt die Genehmigungspflicht des § 15 StBauFG auch für Vorhaben und Rechtsvorgänge in einem Entwicklungsbereich. Da der Vertrag über die Bestellung des Erbbaurechtes bei Inkrafttreten der Landesverordnung über den städtebaulichen Entwicklungsbereich Brunsbüttel vom 20. Februar 1973 (GVOBl. Schl.-H. S. 30, 87), jetzt in der Fassung vom 18. August 1977 (GVOBl. Schl.-H. S. 276) und vom 29. September 1977 (GVOBl. Schl.-H. S. 347) - EntwVO - noch schwebend unwirksam war, wie das Berufungsgericht ohne Rechtsfehler näher ausgeführt hat, bedurfte er der Genehmigung nach § 15 Abs. 1 Nr. 1 StBauFG. Nach § 15 Abs. 3 StBauFG darf die Genehmigung nur versagt werden, "wenn Grund zu der Annahme besteht, daß das Vorhaben, der Rechtsvorgang oder die mit ihm erkennbar bezweckte Nutzung die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder dem Sanierungszweck zuwiderlaufen würde. Eine wesentliche Erschwerung der Sanierung liegt auch vor, wenn bei der rechtsgeschäftlichen Veräußerung eines Grundstücks sowie bei der Bestellung oder Veräußerung eines Erbbaurechts der vereinbarte Gegenwert für das Grundstück oder das Recht über dem Wert liegt, der sich in Anwendung des § 23 ergibt."

Nach § 23 Abs. 1 StBauFG sind auf die Bemessung von Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen die Vorschriften des dritten bis fünften Teils des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) in der Fassung der Gesetze vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256) und vom 6. Juli 1979 (BGBl. I S. 949) - BBauG - anzuwenden; das bedeutet u.a., daß der Verkehrswert eines Grundstückes maßgebend ist (§§ 95, 142 BBauG; vgl. zur Anwendung der §§ 15, 23 Abs. 1 StBauFG und §§ 95 Abs. 1, 142 BBauGUrteil des Senats vom 24. November 1978 - BVerwG 4 C 56.76 - BVerwGE 57, 87 [92/93]). Nach § 23 Abs. 2 StBauFG werden "bei der Bemessung der Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen nach Abs. 1 ... jedoch Werterhöhungen, die lediglich durch die Aussicht auf Sanierung, durch ihre Vorbereitung oder ihre Durchführung eingetreten sind, nur insoweit berücksichtigt, als der Betroffene diese Werterhöhungen durch eigene Aufwendungen zulässigerweise bewirkt hat. Änderungen in den allgemeinen Wertverhältnissen auf dem Grundstücksmarkt sind zu berücksichtigen." Folglich bleiben solche Wertsteigerungen, die lediglich sanierungsbedingt sind, unberücksichtigt. Und das bedeutet im Hinblick auf die Genehmigung nach § 15 Abs. 3 StBauFG, daß der insoweit maßgebende Verkehrswert um sanierungsbedingte und - wie aus§ 57 Abs. 1 Nr. 3 StBauFG folgt - entwicklungsbedingte Werterhöhungen zu bereinigen ist.

Die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits hängt von der Beantwortung der Frage ab, ob auch entwicklungsbedingte Werterhöhungen, die vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes und vor Inkrafttreten der Entwicklungsverordnung entstanden sind, im Sinne des § 23 Abs. 2 StBauFG unberücksichtigt bleiben müssen. Diese Antwort hängt wiederum von der Auslegung des§ 15 Abs. 3 StBauFG, ferner aber auch von der Auslegung der§§ 1 Abs. 3, 23 Abs. 2 und 94 StBauFG ab. Sie lautet dahin, daß das Städtebauförderungsgesetz eine Nichtberücksichtigung auch solcher entwicklungsbedingter Wertsteigerungen anordnet, die zeitlich vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes oder der Entwicklungsverordnung liegen, daß aber im vorliegenden Fall kein Anlaß zu einer derartigen Wertberichtigung besteht. Das ergibt sich im einzelnen aus folgenden Überlegungen:

§ 15 StBauFG bedarf einer verfassungskonformen Interpretation (vgl. dazu abgesehen von dem bereits zitierten Urteil des Senats vom 24. November 1978 auch das Urteil vom 20. Oktober 1978 - BVerwG 4 C 48.76 - Buchholz 406.15 § 50 StBauFG Nr. 1). Demzufolge liegt der vereinbarte Gegenwert solange nicht im Sinne des § 15 Abs. 3 Satz 2 StBauFG über dem Wert, der sich aus der Anwendung des § 23 StBauFG ergibt, wie nicht Werte vereinbart bzw. zugrunde gelegt worden sind, die in einer für den Rechtsverkehr erkennbaren Weise deutlich verfehlen, was auch sonst, nämlich im gewöhnlichen Geschäftsverkehr ohne Rücksicht auf ungewöhnliche oder persönliche Verhältnisse, zu erzielen wäre (§ 142 Abs. 2 BBauG 1976/79 bzw. § 141 Abs. 2 BBauG 1960). Der Wert im Sinne des § 15 Abs. 3 Satz 2 StBauFG - nämlich der Verkehrswert - ist "nicht einfach auszurechnen"; das verdeutlichen schon die verschiedenen Wertermittlungsverfahren, d.h. die verschiedenen Bewertungs- und Berechnungsmethoden sowie die jeweils angemessenen Zu- und Abschläge. Der Gesetzgeber hat aus guten Gründen davon abgesehen, einen bestimmten - z.B. von einer Behörde ermittelten - Wert insoweit für verbindlich zu erklären. Die Vorschrift ist deswegen nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats dahin zu verstehen, daß sie sich in erster Linie an die Vertragschließenden wendet und von diesen fordert, mit dem vereinbarten Gegenwert den Verkehrswert nicht (gezielt) zu überschreiten. Jedoch sind die Chancen der Betroffenen, exakt diesen Verkehrswert zu ermitteln, sehr gering. Deswegen kann § 15 Abs. 3 Satz 2 StBauFG nur dahin ausgelegt werden, daß die Parteien alles tun müssen, was sie bei sorgfältiger Prüfung tun können, um den wahren Wert nicht zu verfehlen, sondern ihm möglichst nahezukommen. Solange nicht ein Wert vereinbart wird, der den im gewöhnlichen Geschäftsverkehr zu erzielenden Wert "deutlich verfehlt", darf die Genehmigung nicht versagt werden.

Diese aus dem Urteil des Senats vom 24. November 1978 - BVerwG 4 C 56.76 - (a.a.O. S. 94 ff.) übernommenen Ausführungen beziehen sich zwar auf §§ 15 Abs. 3, 23 Abs. 1 StBauFG. Für die - zusätzliche - Anwendung des§ 23 Abs. 2 StBauFG (vgl. zur Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift und zur Bedeutung der Einschränkung, daß "lediglich" sanierungs- und entwicklungsbedingte Werterhöhungen nicht zu berücksichtigen sind, Urteil des BGH vom 8. Mai 1980 - III ZR 27.77 - BGHZ 77, 338 [349]) gilt jedoch nichts anderes: Vermag es den Vertragsparteien kaum zu gelingen, den Verkehrswert nach§ 23 Abs. 1 StBauFG in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften des Bundesbaugesetzes exakt zu ermitteln, so vermögen sie ebensowenig die Werte exakt zu ermitteln, die nach§ 23 Abs. 2 StBauFG unberücksichtigt bleiben müssen und deswegen im Rahmen einer Wertbereinigung abzuziehen sind, weil sie lediglich durch die Aussicht auf Sanierung oder Entwicklung, deren Vorbereitung oder deren Durchführung eingetreten sind. Und das gilt im verstärkten Maße, wenn es sich um Wertsteigerungen handelt, die vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes oder vor förmlicher Festlegung eines Sanierungsgebietes bzw. vor Inkrafttreten einer Entwicklungsverordnung eingetreten sind. Denn für die Betroffenen wird in solchen Fällen nicht oder nur schwer erkennbar sein, ob und in welchem Umfang sanierungs- oder entwicklungsbedingte Wertsteigerungen unberücksichtigt bleiben müssen, die in angrenzenden (nicht zum Sanierungs- oder Entwicklungsbereich gehörenden) Gebieten ohne weiteres werterhöhend wirken. Verfehlen die Parteien trotz sorgfältiger, an objektiven Gegebenheiten ausgerichteter Prüfung den nach§§ 15 Abs. 3, 23 Abs. 1 und Abs. 2 StBauFG "richtigen" Wert, so kann das - freilich nur bis zu einem gewissen Grad der Abweichung vom richtigen Wert - unschädlich sein. Daraus folgt, wie der Schleswig-Holsteinische Vertreter des öffentlichen Interesses zutreffend bemerkt hat, daß gegebenenfalls trotz eines den Wert nach§§ 15 Abs. 3, 23 Abs. 1 und Abs. 2 StBauFGübersteigenden Gegenwerts (Kaufpreis, Erbbauzins) ein Rechtsanspruch auf Genehmigung bestehen kann, auch wenn für dasselbe Grundstück in einem späteren Enteignungsverfahren ein geringerer Wert ermittelt wird.

Bei der Prüfung, ob hier der "richtige" Wert so deutlich verfehlt ist, daß deswegen die Versagung der Genehmigung gerechtfertigt wäre, kommt es zunächst darauf an, ob überhaupt eine Wertbereinigung in Betracht kommt. Das hängt im vorliegenden Fall davon ab, ob das Gesetz die Berücksichtigung auch von solchen sanierungs- und entwicklungsbedingten Werterhöhungen ausschließen will, die vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes, der Satzung über die förmliche Festsetzung eines Sanierungsgebietes oder einer Entwicklungsverordnung eingetreten sind. Nur wenn dies zu bejahen ist, kommt es darauf an, ob und gegebenenfalls in welchem Maße hier der richtige Wert von den Vertragsschließenden verfehlt worden ist.

In der Regel entfaltet ein Gesetz seine rechtliche Geltung erst mit seinem Inkrafttreten. Das könnte hier darauf hindeuten, daß sich auch § 23 Abs. 2 StBauFG nur auf solche Werterhöhungen bezieht, die - sei es durch Aussicht, Vorbereitung oder Maßnahmen - erst nach Inkrafttreten des Gesetzes eingetreten sind. Nähere Betrachtung belegt jedoch, daß dem Städtebauförderungsgesetz insoweit eine "unechte" Rückwirkung zukommt (vgl. zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit unechter Rückwirkungen BVerfGE 11, 139 [146]; 13, 274 [278]; 21, 173 [183]; 25, 236 [248]; 30, 392 [403]; 31, 275, 32, 1 [22]; 36, 281):

Das Städtebauförderungsgesetz bestimmt in§ 94 Abs. 1 für die Erhebung des Ausgleichsbetrages, daß die Gemeinde im Einzelfall aus Billigkeitsgründen von der Erhebung des Ausgleichsbetrages absehen kann, wenn "mit der Durchführung der Sanierung vor Inkrafttreten" des "Gesetzes begonnen worden" ist. Daraus folgt im Umkehrschluß die generelle Zulässigkeit der Erhebung von Ausgleichsbeträgen in den Fällen, in denen mit der (werterhöhenden) Durchführung der Sanierung schon vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes begonnen worden ist. Entsprechendes gilt nach § 94 Abs. 2 StBauFG für die förmliche Festlegung eines Entwicklungsbereichs. § 94 StBauFG beruht auf der Überlegung, daß es schon vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes Sanierungs- und Entwicklungsmodelle der später in dem genannten Gesetz geregelten Art gab und daß solche Projekte teilweise bis zum Durchführungsstadium gediehen waren. Der Gesetzgeber war bemüht, diese Verfahren nach ihrer Überleitung in das Recht des Städtebauförderungsgesetzes im Hinblick auf die sanierungs- und entwicklungsbedingten Wertsteigerungen und deren Abschöpfung nicht anders zu behandeln, als die erst nach Inkrafttreten des Gesetzes eingeleiteten Verfahren.

Geht man hiervon aus, so kann für § 23 Abs. 2 StBauFG im Grundsatz nichts anderes gelten; denn die Bereinigung des Verkehrswertes um sanierungs- oder entwicklungsbedingte Wertsteigerungen bei Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen beruht auf demselben Grundgedanken, auf dem auch die Abschöpfung der sanierungs- und entwicklungsbedingten Werterhöhungen durch die Ausgleichsbeträge beruht. Es geht nicht an, im einen Fall derartige Werterhöhungen durch Ausgleichsbeträge abzuschöpfen, im anderen Fall aber für derartige Werterhöhungen Ausgleichs- oder Entschädigungsleistungen den Eigentümern zukommen zu lassen.

Daß § 23 Abs. 2 StBauFG folglich auch vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes, der Satzungüber die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebietes oder einer Entwicklungsverordnung entstandene Werterhöhungen erfaßt, wird durch die Gesetzesmaterialien zu § 23 StBauFG bestätigt: Vorschläge, die Berücksichtigung der Werterhöhung nach§ 23 Abs. 2 StBauFG dergestalt zu begrenzen, daß nur solche Werterhöhungen erfaßt werden, die bis zu 4 Jahren vor dem Beschluß über die förmliche Festlegung eines Sanierungsgebietes (bzw. 4 Jahre vor Inkrafttreten einer Entwicklungsverordnung) entstanden sind, haben im 14. Bundestags-Ausschuß keine Mehrheit gefunden. In der zweiten Lesung des Städtebauförderungsgesetzes ist dann erneut vorgeschlagen worden, diejenigen sanierungs- oder entwicklungsbedingten Werterhöhungen bei der Bemessung der Ausgleichs- oder Entschädigungsleistungen unberücksichtigt zu lassen, die 5 Jahre vor Beschluß über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes (bzw. vor Inkrafttreten der Entwicklungsverordnung) entstanden sind (vgl. BT, Niederschrift über die 127. Sitzung S. 7415 und 7384, B. Umdruck 182). Von derartigen zeitlichen Begrenzungen wurde jedoch schließlich abgesehen, um unbefristet sanierungs- und entwicklungsbedingte Werterhöhungen der Wertbereinigung zu unterwerfen (vgl. zu dieser Entwicklung des Gesetzgebungsverfahrens: Bielenberg, Kommentar zum StBauFG, Einleitung B, Rn 110/111 S. 47/48).

Die Meinung des Berufungsgerichts, "die mit § 23 Abs. 2 StBauFG aufgeworfene Frage der Kausalität eingetretener Werterhöhungen" sei hier "dahin zu beantworten, daß sog. sanierungs- oder entwicklungsbedingte Werterhöhungen vor dem Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes am 1. August 1971 nicht in Betracht kommen" könnten, erweist sich damit - falls das Berufungsgericht insoweit eine generelle Aussage überhaupt hat machen wollen - als unzutreffend.

Dagegen trifft es zu, daß im vorliegenden Fall vor dem 1. August 1971 entwicklungsbedingte Werterhöhungen, die Anlaß zu einer Wertberichtigung geben könnten, nicht eingetreten sind, so daß hier bei der Anwendung des § 15 StBauFG zugunsten der Klägerin auch die Werterhöhungen zu berücksichtigen sind, die ihr Grundstück in der Zeit zwischen dem 31. Dezember 1969 und dem 1. August 1971 erfahren hat. Die in dieser Zeit eingetretenen Werterhöhungen sind nämlich nicht lediglich durch die Aussicht auf Entwicklung, ihre Vorbereitung oder ihre Durchführung entstanden.

Zu den aussichtsbedingten Wertsteigerungen hat der Bundesgerichtshof in seinem bereits zitierten Urteil vom 8. Mai 1980 - III ZR 27.77 - BGHZ 77, 338 (349) ausgeführt, daß § 23 Abs. 3 StBauFG nur dann verfassungsrechtlichen Anforderungen (Art. 3 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG) genüge, "wenn die Abschöpfung auf Wertsteigerungen beschränkt wird, die lediglich durch die Aussicht auf den Einsatz des bodenrechtlichen Instrumentariums ... bewirkt wird". Dem stimmt der erkennende Senat zu. Die Aussicht auf den Einsatz des Entwicklungsinstrumentariums (§§ 1 Abs. 3, 53 ff. StBauFG) setzt voraus, daß dieses Instrumentarium überhaupt seinerzeit bekannt war und daß darüber hinaus mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auch schon mit dem Erlaß einer Entwicklungsverordnung nach Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes zu rechnen war. Die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bieten für eine solche Annahme keinen Anlaß. Ob bei bestimmten Pilot- oder Versuchsmodellen dann etwas anderes gilt, wenn schon vor dem 1. August 1971 in jenem Bereich bekanntgeworden war, daß eine einem Gesamtkonzept entsprechende Entwicklung geplant war, durch die neue Orte geschaffen, vorhandene zu neuen Siedlungseinheiten entwickelt oder vorhandene Orte um neue Ortsteile erweitert werden sollen, mag auf sich beruhen, weil es nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hier um ein derartiges - dem Gesetz nur vorgezogenes - Projekt nicht geht und auch entsprechende Ankündigungen, in der Gemeinde werde ein solches Projekt durchgeführt, in der Presse nicht erfolgt sind.

Die Wertsteigerungen in der fraglichen Zeit sind auch nicht auf die Vorbereitung einer Entwicklungsmaßnahme zurückzuführen. "Vorbereitung einer Entwicklungsmaßnahme" bedeutet im allgemeinen, die für die Entwicklungsverordnung erforderlichen Voruntersuchungen durchzuführen, die Verordnung zu erlassen und anschließend in kommunale Bauleitplanung umzusetzen (§§ 4 Abs. 2, 57 Abs. 1 Nr. 1 und 54 Abs. 1 StBauFG). Eine derartige Vorbereitung ist schon wegen der Ausrichtung auf die Entwicklungsverordnung, die erst durch das Städtebauförderungsgesetz institutionell geschaffen worden ist, für die Zeit vor Inkrafttreten des Gesetzes in der Regel nicht anzunehmen. Eine Ausnahme von dieser Regel würde - wie bei den aussichtsbedingten Wertsteigerungen - wiederum voraussetzen, daß im Vorgriff auf das Städtebauförderungsgesetz eine Entwicklung vorbereitet worden wäre, die dem § 1 Abs. 3 StBauFG entspricht; und auch diese "Vorbereitung" müßte dergestalt bekanntgeworden sein, daß gerade deswegen die Bodenpreise in Bewegung geraten wären. Auch für eine solche Wertsteigerung fehlt es nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts an Anhaltspunkten.

Der Beklagten, dem Oberbundesanwalt und dem zuständigen Bundesressort sowie dem Schleswig-Holsteinischen Vertreter des öffentlichen Interesses ist deswegen zuzugeben, daß hier - wennüberhaupt - allenfalls Wertsteigerungen in Betracht kommen, die durch die (vorgezogene) Durchführung von Entwicklungsmaßnahmen entstanden sind. Insoweit trägt die Beklagte zur Begründung ihrer Revision vor, diese Durchführungsmaßnahmen bestünden gerade im Ausbau des Elbehafens, der Errichtung des Kernkraftwerkes und der Ansiedlung eines Betriebes der B.-AG; es handle sich insoweit um zwar vorgezogene, aber auf einem einheitlichen Konzept beruhende Maßnahmen, die dem Zweck des§ 1 Abs. 3 StBauFG dienten, weil sie "die Strukturverbesserung in den Verdichtungsräumen, die Verdichtung von Wohn- und Arbeitsstätten im Zuge von Entwicklungsachsen oder den Ausbau von Entwicklungsschwerpunkten außerhalb der Verdichtungsräume, insbesondere in den hinter der allgemeinen Entwicklung zurückgebliebenen Gebieten, zum Gegenstand hätten".

Obschon - wie dargelegt - § 23 Abs. 2 StBauFG auch solche Entwicklungsmaßnahmen erfaßt, die dem Gesetz und der Entwicklungsverordnung vorausgehen, vermag der Senat im vorliegenden Fall der Meinung der Beklagten nicht zu folgen: Wenn das Gesetz - anders als bei den Sanierungsmaßnahmen - den Begriff der Entwicklungsmaßnahme im Singular verwendet, geht es offenkundig von einer Gesamtmaßnahme aus, die darauf angelegt ist, ein bestimmtes Gebiet koordiniert zu entwickeln. Dementsprechend ist in § 1 Abs. 1 StBauFG von einer einheitlichen Vorbereitung der Entwicklungsmaßnahme die Rede; und in§ 53 Abs. 1 Nr. 1 StBauFG wird von einer einheitlichen Vorbereitung, Planung und Durchführung der Maßnahme gesprochen (vgl. auch § 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über den Einsatz von Förderungsmitteln nach dem Städtebauförderungsgesetz: "Entwicklungsmaßnahme als Einheit"). Dem entspricht es ferner, daß § 53 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 StBauFG vorschreibt, den Entwicklungsbereich genau festzulegen und eine zügige Realisierung anzustreben. Eine Entwicklungsmaßnahme erfordert also eine flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt umschriebenes Gebiet. Darüber hinaus ist von entscheidender Bedeutung, daß Entwicklungsmaßnahmen im Sinne des Städtebauförderungsgesetzes (nur) solche Maßnahmen sind, durch die "neue Orte geschaffen oder vorhandene Orte zu neuen Siedlungseinheiten entwickelt oder vorhandene Orte um neue Ortsteile erweitert werden" (§ 1 Abs. 3 Satz 1 StBauFG). Und schließlich ist darauf hinzuweisen, daß die Entwicklungsplanung nach dem Städtebauförderungsgesetz in erster Linie Sache der Gemeinde und nicht des Landes ist, auch wenn die Entwicklungsverordnung von der Landesregierung zu erlassen ist. Die Entwicklungsmaßnahme wird zwar eingebunden in die übergeordnete Entwicklungsplanung der Region und des Landes (§§ 1 Abs. 3 und 53 Abs. 1 Nr. 1 StBauFG); sie ist aber ein städtebauliches Instrument und als solches vorrangig der Initiative und Steuerung durch die Gemeinde überantwortet (§ 54 Abs. 1 und 2 StBauFG; vgl. ferner Bielenberg, a.a.O., § 53 Rn 19 und § 54 Rn 7). Diese im Städtebauförderungsgesetz normierten Kriterien gehen zwar von dem Regelfall aus, daß die Entwicklungsmaßnahme nach Inkrafttreten des Gesetzes eingeleitet worden ist. Selbst wenn sie auf eine Entwicklungsmaßnahme, mit deren Durchführung bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes begonnen worden ist, nicht uneingeschränktübertragen werden können, müssen sie gleichwohl ihrem sachlichen Gehalt nach auch hier im wesentlichen erfüllt sein. Dazu zwingt schon der verfassungsrechtliche Hintergrund des § 23 Abs. 2 StBauFG, d.h. die Beachtung der Art. 3 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG.

Hieraus folgt: Nach den Feststellungen, die das Berufungsgericht sowohl in dem Berufungsurteil als auch in dem ausdrücklich in Bezug genommenen Normenkontrollbeschluß (I OVG C 6/76) getroffen hat, war vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes, also vor dem 1. August 1971, weder aufgrund der bereits vorgenommenen Ausbaumaßnahmen noch aufgrund sonstiger Vorgänge eine Gesamtkonzeption für die systematische (Fort)Entwicklung von Brunsbüttel und seiner Umgebung erkennbar. Die Stadt Brunsbüttel hat ihre heutige Ausdehnung im wesentlichen durch den Zusammenschluß mehrerer Gemeinden Ende 1969 erhalten. Das mag zwar auf § 1 Abs. 3 StBauFG (Schaffung neuer Orte) hinweisen; gleichwohl handelt es sich insoweit aber nur um eine Maßnahme der kommunalen Neugliederung, die sich nicht wesentlich von anderen Neugliederungsmaßnahmen, insbesondere von anderen Zusammenschlüssen verschiedener Gemeinden zu einer neuen Gemeinde, unterscheidet. Diese kommunale Neugliederung allein wegen der erst mehrere Jahre später in Kraft getretenen Entwicklungsverordnung anders zu beurteilen, verbietet Art. 3 Abs. 1 GG.

Anfang der siebziger Jahre begann nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, die neue Gemeinde, ihr Gebiet durch die Aufstellung von Bebauungsplänen neu zu ordnen. Für die noch wenig oder nicht bebauten Bereiche sind die Bebauungspläne überwiegend erst Mitte der siebziger Jahre bekannt gemacht worden. Insofern waren bei Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes Größenordnung und Struktur der späteren Entwicklung von Brunsbüttel nach dem damaligen Stand der kommunalen Bauleitplanung auch nicht annähernd vorgezeichnet.Ähnliches gilt für die Entwicklungsplanung des Landes, soweit sie den hier in Rede stehenden Bereich betrifft: Bei Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes war Brunsbüttel lediglich als Unterzentrum vorgesehen, für das in sehr allgemein gehaltener Form eine wirtschaftliche Förderungswürdigkeit anerkannt war (vgl. den Regionalplan für den Planungsraum IV vom 27. Februar 1967, Amtsbl. Schleswig-Holstein S. 107, sowie den Raumordnungsplan für das Land Schleswig-Holstein vom 16. Mai 1969, Amtsbl. Schleswig-Holstein S. 315). Erst im Anschluß an die Entwicklungsverordnung vom 20. Februar 1973 erfolgte die planerische Aufwertung zum Mittelzentrum sowie die Festlegung, Brunsbüttel zu einem industriellen Schwerpunkt auszubauen (vgl. das Gesetz über Grundsätze zur Entwicklung des Landes Schleswig-Holstein vom 11. Dezember 1973, GVOBl. Schl.-H. S. 425, und die Änderung des Regionalplanes für den Planungsraum IV vom 6. August 1974, Amtsbl. Schleswig-Holstein S. 795).

Die von 1967 bis 1971, d.h. bis zum Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes, vorgenommenen Ausbaumaßnahmen als solche lassen ebenfalls nicht erkennen, daß ihnen eine Gesamtkonzeption zugrunde liegt, die ihre Zuordnung zur Entwicklungsmaßnahme Brunsbüttel ermöglicht. Der Bau des Elbehafens und des früher fertiggestellten Ölhafens hat hier schon deswegen außer Betracht zu bleiben, weil beide Häfen nicht unter städtebaulichen Aspekten geplant worden sind, sondern mit ihnen die Entwicklung im Nord-Ostseekanal gefördert werden sollte (so ausdrücklich Nr. 1.3 Abs. 4 des Regionalplanes für den Planungsraum IV in seiner geänderten Fassung von 1974). Die Planung eines Industriegebietes mit der Errichtung eines Kernkraftwerks und der Ansiedlung eines Betriebes der B.-AG reicht für sich allein nicht aus um eine (umfassende) Entwicklungsmaßnahme im Sinne des Städtebauförderungsgesetzes zu kennzeichnen. Es handelt sich dabei gerade nicht um die Schaffung neuer Orte oder die Entwicklung vorhandener Orte zu neuen Siedlungseinheiten oder die Erweiterung eines Ortes um neue Ortsteile, sondern allein um die Ansiedlung von zwei großen Industrieunternehmen. Die lange Zeit vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes und der Entwicklungsverordnung erfolgte Industrieansiedlung unterscheidet sich in nichts von der Ansiedlung großer Industrieunternehmen in anderen Gemeinden. Dem entspricht es, daß der schleswig-holsteinische Wirtschaftsminister anläßlich der Ansiedlungsvereinbarung mit der B.-AG in einer Presseerklärung vom 20. April 1970 auf vergleichbare Förderungsmaßnahmen der Landesregierung in den Wirtschaftsräumen um Hamburg, Lübeck, Kiel, Neumünster, Rendsburg und Flensburg hingewiesen hat (vgl. auch den Landesraumordnungsplan von 1969 a.a.O., in dem unter der Ziff. 2 Abs. 4 und den Ziffern 24 ff. diese Förderungsmaßnahmen ebenfalls angesprochen werden). Mit Ausnahme des schleswig-holsteinischen Wirtschaftsraumes Hamburg ist keiner der in der Presseerklärung genannten Wirtschaftsräume später als Entwicklungsbereich bestimmt worden; denn bisher gibt es in Schleswig-Holstein lediglich die Entwicklungsbereiche Brunsbüttel und Norderstedt (vgl. die Übersicht bei Bielenberg a.a.O., § 53 S. 28). Schon im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG wäre es nicht vertretbar, bei den im Raum Brunsbüttel bis 1971 durchgeführten Ausbaumaßnahmen von einer Entwicklungsmaßnahme mit den im Städtebauförderungsgesetz geregelten Rechtsfolgen nur deswegen auszugehen, weil 1973 eine Entwicklungsverordnung erlassen worden ist, während bei vergleichbaren Ausbaumaßnahmen in anderen Gebieten, die bisher nicht zum Entwicklungsbereich erklärt worden sind, mangels späteren Erlasses einer Entwicklungsverordnung diese Rechtsfolgen nicht eintreten. Die tatsächlichen Ausbaumaßnahmen müßten, um Rechtsfolgen nach § 23 Abs. 2 StBauFG zu rechtfertigen, bereits für sich gesehen die später formalisierte Entwicklungsmaßnahme nach Ausmaß, Struktur und zeitlichem Ablauf so weitgehend vorweggenommen haben, daß die Entwicklungsverordnung gleichsam nur noch als der formelle Vollzug dieser Entwicklung anzusehen wäre (wie das bei den schon erwähnten Pilot- oder Versuchsmodellen der Fall sein kann). Davon kann hier nach den Feststellungen des Berufungsgerichts keine Rede sein: Das Ende der sechziger Jahre in Brunsbüttel südöstlich des Nord-Ostseekanals geplante Industriegebiet entspricht flächenmäßig bei weitem nicht dem späteren Entwicklungsbereich, der zusätzlich das Gebiet von Brunsbüttel nordwestlich des Kanals erfaßt und darüber hinaus größere Flächen der Nachbargemeinden Averlak, Büttel, Kudensee und Sankt Margarethen in Anspruch nimmt (vgl. dazu sowohl die Entwicklungsverordnung als auch den Normenkontrollbeschluß des OVG S. 3). Die Planung des Industriegebietes deckt auch strukturell das spätere Entwicklungskonzept nicht annähernd ab, das sich neben der Industrieansiedlung vor allem auf den Aus- und Umbau von Wohngebieten sowie den Ausbau von zentralörtlichen Einrichtungen bezieht (vgl. die vom Berufungsgericht zitierte amtliche Begründung der Entwicklungsverordnung, besonders die Nrn. 1.1.2.3 und 1.1.5). Von daher ist es ausgeschlossen, die Planung des Industriegebietes als "Vorwegnahme" der 1973 formalisierten Entwicklungsmaßnahme Brunsbüttel zu bezeichnen.

Aus alledem folgt, daß die vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen dessen Ansicht rechtfertigen, hier seien Werterhöhungen durch die Durchführung von Entwicklungsmaßnahmen vor Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes nicht eingetreten. Dann aber sind die bis zum 1. August 1971 eingetretenen Wertsteigerungen zugunsten der Klägerin zu berücksichtigen. Ist dies der Fall, so ist der notarielle Vertrag über die Bestellung eines Erbbaurechtes zu genehmigen, weil der Erbbauzins als vereinbarter Gegenwert den nach §§ 15 Abs. 3, 23 Abs. 1 und 2 StBauFG maßgebenden Wert nicht deutlich verfehlt.

Die Revision ist deswegen mit Kostenentscheidung nach §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO zurückzuweisen.