Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.12.1988, Az.: BVerwG 8 C 93.85

I.

Der Kläger ist Bundesbeamter im Ruhestand. Er bewohnt mit seiner Ehefrau eine Mietwohnung in einem Mehrfamilienhaus in B.. Zum Wiederaufbau von acht Wohnungen in diesem Anfang 1954 bezugsfertig gewordenen Doppelhaus bewilligte der Beklagte durch Bescheid vom 16. Juni 1953 der Mittelrheinischen Wohnungsbaugesellschaft mbH in B. in Anwendung der Bestimmungen über die Förderung der Schaffung von Wohnraum durch Wiederaufbau und Wiederherstellung sowie durch Um- und Ausbau im Lande Nordrhein-Westfalen (WAB) vom 27. Januar 1951 (MBl. NW Sp. 222) aus Mitteln des Landes ein Darlehen in Höhe von 66.800 DM. Am 27. September 1982 zahlte die Vermieterin des Klägers die ihr bewilligten Landesmittel vorzeitig zurück.

Der Wiederaufbau der acht Wohnungen wurde außer mit Landesmitteln auch mit einem Bundesdarlehen in Höhe von 113.267,84 DM auf der Grundlage der Bestimmungen über die Wohnungsfürsorge des Bundes für seine Verwaltungsangehörigen aus Mitteln des Wohnungsfürsorgefonds vom 25. Oktober 1950 (GMBl. S. 116) gefördert. Im Hinblick auf diese Förderung wurden die Wohnungen für Verwaltungsangehörige des Bundes zur Verfügung gestellt. Dem Kläger wurde die Benutzungsgenehmigung für die von ihm bezogene Wohnung am 30. September 1953 auf Antrag des Bundesministers für Wohnungsbau erteilt. Nach den im Bewilligungsverfahren vorgelegten und geprüften Unterlagen ist die Wohnung 96,07 qm groß; in den Unterlagen der Vermieterin wird sie mit einer Größe von 95,79 qm geführt.

Mit Bescheid vom 25. April 1983 setzte der Beklagte gegen den Kläger eine Ausgleichszahlung nach dem Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen in Höhe von 193 DM monatlich für die Zeit vom 1. Juni 1983 bis zum 31. Dezember 1985 fest. Der Beklagte legte dabei eine Wohnungsgröße von 96,52 qm zugrunde. Der Kläger hatte ihm zuvor auf Rückfrage bestätigt, daß sein Einkommen um 50 v.H. über der gesetzlichen Einkommensgrenze liege.

Der Kläger hat nach erfolglosem Vorverfahren (Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten K. vom 29. August 1983) Anfechtungsklage erhoben und zur Begründung im ersten sowie im zweiten Rechtszug geltend gemacht:

Die Bestimmung der Stadt B. zu einer Gemeinde, in der die Fehlbelegungsabgabe zu erheben sei, werde durch die gesetzliche Ermächtigung nicht gedeckt, weil B. die Einwohnerzahl von 300.000 nicht erreiche und nicht zum Wirtschaftsraum von K. gehöre. Sofern unter den Gemeinden, die mit anderen einen zusammenhängenden Wirtschaftsraum bildeten, nicht nur kleinere Gemeinden im Bereich kreisfreier Städte mit über 300.000 Einwohner zu verstehen seien, sei das Ausmaß der den Landesregierungen erteilten Verordnungsermächtigung nicht hinreichend begrenzt. Außerdem verletze die regional unterschiedliche Erhebung der Ausgleichszahlungen den Gleichheitssatz. Insbesondere bei den mit Wohnungsfürsorgemitteln des Bundes geförderten Wohnungen könne es nicht auf die regional unterschiedlichen Verhältnisse des Wohnungsmarktes ankommen. Eine Ungleichbehandlung liege auch insofern vor, als die Ausgleichszahlungen von Mietern der sog. Bundesmietwohnungen, von Hauseigentümern und von Mietern privater Werkswohnungen nicht verlangt werde. Im Hinblick auf die 1982 erfolgte Rückzahlung der seiner Vermieterin bewilligten Landesmittel seien auf seine Wohnung die §§ 9, 10 Abs. 3 und 4 sowie § 11 Abs. 2 des Gesetzes anwendbar.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufungen des Beklagten und des Vertreters des öffentlichen Interesses zurückgewiesen. Es hat - ebenso wie das Verwaltungsgericht - angenommen: Die Bestimmung der Stadt B. zu einer Gemeinde, in der Ausgleichszahlungen zu leisten seien, finde in § 1 Abs. 4 AFWoG keine Grundlage. Bonn habe nämlich im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung der Landesregierung vom 22. September 1982 nicht mehr als 300.000 Einwohner gehabt und bilde auch mit der mehr als 300.000 Einwohner aufweisenden Stadt K. keinen zusammenhängenden Wirtschaftsraum.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision des Vertreters des öffentlichen Interesses, der die Verletzung materiellen Rechts rügt und - unter Einschränkung seines ursprünglichen Revisionsantrages - beantragt,

Der Kläger beantragt die Zurückweisung der Revision und verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Soweit der Vertreter des öffentlichen Interesses seine Revision durch nachträgliche Einschränkung des ursprünglichen Revisionsantrags zurückgenommen hat, ist das Revisionsverfahren einzustellen (§§ 92, 125 Abs. 1, 141 VwGO).

Im übrigen ist die Revision begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Zur abschließenden Entscheidung des Rechtsstreits bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen. Das zwingt zur Zurückverweisung (vgl. §§ 137 Abs. 1 und 2, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen - AFWoG - (Unterartikel 1 von Art. 27 des Zweiten Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur vom 22. Dezember 1981 - BGBl. I S. 1523/1542) haben Inhaber öffentlich geförderter Mietwohnungen eine Fehlbelegungsabgabe zu leisten, wenn ihr Einkommen eine gesetzlich festgelegte Einkommensgrenze übersteigt und ihre Wohnung in einer durch Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 4 AFWoG bestimmten Gemeinde liegt. Auf der Grundlage der Ermächtigung des § 1 Abs. 4 Satz 1 AFWoG können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung Gemeinden mit einer Einwohnerzahl von mehr als 300.000 sowie Gemeinden, die mit diesen einen zusammenhängenden Wirtschaftsraum bilden, der Abgabe unterwerfen, wenn in diesen Gemeinden die Kostenmieten (§§ 8 bis 8 b WoBindG) der überwiegenden Zahl der öffentlich geförderten Mietwohnungen die ortsüblichen Mieten vergleichbarer, nicht preisgebundener Mietwohnungen erheblich unterschreiten.

Die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung ist nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 2 BvL 3/86 - (NJW 1988, 2529 [BVerfG 08.06.1988 - 2 BvL 9/85]) nicht mehr Gegenstand der revisionsgerichtlichen Prüfung. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, daß § 1 Abs. 1 AFWoG mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Soweit § 1 Abs. 4 AFWoG die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe nur in Gemeinden mit einer Einwohnerzahl von mehr als 300.000 sowie in Gemeinden, die mit diesen einen zusammenhängenden Wirtschaftsraum bilden, zuläßt, ist er ebenfalls derzeit noch mit dem Grundgesetz vereinbar. Diese auf Richtervorlagen ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat Gesetzeskraft (§ 13 Nr. 11, § 31 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).

Den maßgebenden Zeitpunkt für die Feststellung der Einwohnerzahl einer nach § 1 Abs. 4 AFWoG zu bestimmenden Gemeinde hat der Bundesgesetzgeber nicht ausdrücklich festgelegt. Maßgebend ist angesichts dessen der Zeitpunkt, in dem die Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 AFWoG erlassen wird (vgl. Urteil vom 11. März 1983 - BVerwG 8 C 102.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 9 S. 13 <18 f.>; s. auch Dyong in: Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Loseblattkommentar, AFWoG § 1 Anm. 7 <S. 17/Stand: März 1986>; Kohlenbach in: Schade/Schubart, Soziales Miet- und Wohnrecht, AFWoG § 1 Anm. 7 <S. D 28 a/Stand: Juni 1986>). Das Land Nordrhein-Westfalen hat von der Emächtigung des § 1 Abs. 4 AFWoG durch Erlaß der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen vom 22. September 1982 (GV NW S. 612) Gebrauch gemacht. Die Verordnung ist am 30. September 1982 in Kraft getreten. In diesem Zeitpunkt hatte die Stadt Bonn nach den im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die nicht mit beachtlichen Verfahrensrügen angegriffen worden sind (§ 137 Abs. 2 VwGO), keine 300.000 Einwohner. Das führt auf die Frage, ob Bonn mit einer Großstadt von mehr als 300.000 Einwohnern einen zusammenhängenden Wirtschaftsraum bildet. Diese Frage verneint das angefochtene Urteil. Das verstößt gegen Bundesrecht.

Der in § 1 Abs. 4 AFWoG enthaltene gesetzlich nicht definierte Begriff "Wirtschaftsraum" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Seine Auslegung ist gerichtlich vollen Umfangs nachprüfbar. Ein Beurteilungsspielraum kommt dem Verordnunggeber insoweit nicht zu.

Wirtschaftsraum - im Sinne eines räumlichen Wirtschaftsgebietes verstanden - kann jedes geographisch abgrenzbare Gebiet sein. Bei der geographischen Abgrenzung eines Wirtschaftsraumes kommt es nicht darauf an, ob das Wirtschaftsgebiet Staats- oder verwaltungsrechtlich als einheitliches Gebiet anzusehen ist. Ein Wirtschaftsraum - im Sinne eines großräumigen Wirtschaftsgebietes verstanden - kann sich vielmehr über mehrere Gemeinden, eine Region oder sogar mehrere Bundesländer (z.B. Rhein-Main-Gebiet) erstrecken (vgl. auch Landmann/Rohmer, GewO, Kommentar, Bd. I, Stand: 1. Februar 1988, § 65 Rdnr. 5 b; Sieg/Leifermann/Tettinger, GewO, 5. Aufl. 1988, § 65 Rdnr. 5).

Der in § 1 Abs. 4 AFWoG verwendete Begriff "Wirtschaftsraum" hat nicht unmittelbar und ausschließlich wohnungswirtschaftliche Bedeutung. Schon der Gesetzeswortlaut spricht vielmehr dafür, den (zusammenhängenden) "Wirtschaftsraum" in einem umfassenderen Sinne zu begreifen. Zwar ist der Wohnungsmarkt "Bezugsgegenstand" der gesetzlichen Regelung. Es trifft auch sicherlich zu, daß der "Wirkungsbereich örtlicher Wohnungsmärkte im allgemeinen nicht mit den kommunalen Verwaltungsgrenzen identisch ist", die "Verflechtungsbeziehungen örtlicher Wohnungsmärkte" vielmehr "über die Grenzen hinaus in das regionale Umland zentraler Gemeinden" reichen (vgl. Institut für Stadtforschung Berlin, Arbeitsgemeinschaft für Wohnungswesen, Städteplanung und Raumordnung, Bochum, Untersuchung von Mietstrukturen zur Anwendung des AFWoG; Bochum/Berlin, Mai 1982, S. 6). § 1 Abs. 4 AFWoG knüpft jedoch mit dem Tatbestandsmerkmal (zusammenhängender) "Wirtschaftsraum" nicht unmittelbar an den Wirkungsbereich der Wohnungsmärkte zentraler Großgemeinden mit mehr als 300.000 Einwohnern auf die zugeordneten Gemeinden der Umgebung an, sondern stellt insoweit auf einen allgemeinen wirtschaftlichen Zusammenhang ab. Der Bezugsgegenstand "regionaler Wohnungsmarkt" wird erst mit dem weiteren Erfordernis angesprochen, daß die Gemeinden innerhalb des mit den Großgemeinden zusammenhängenden Wirtschaftsraumes eine erhebliche Differenz zwischen den Kostenmieten der überwiegenden Zahl der öffentlich geförderten Mietwohnungen und den ortsüblichen Mieten vergleichbarer, nicht preisgebundener Mietwohnungen aufweisen müssen. Ein strukturell gleich geprägter Wohnungsmarkt mag freilich ein Indiz für einen zusammenhängenden Wirtschaftsraum sein. Ein solcher kann jedoch auch bei ungleichen Wohnungsmärkten bestehen (vgl. auch Kohlenbach, AFWoG § 1 Anm. 8 <S. D 28 b>). Denn eine enge wirtschaftliche Verflechtung von Gemeinden - etwa durch die Aufteilung von Betrieben eines Wirtschaftsunternehmens auf eine Großgemeinde und deren Umlandgemeinden oder durch die Gewohnheiten der Bevölkerung des Umlandes, in der Großgemeinde einzukaufen - muß nicht zu einer Angleichung der Örtlichen Wohnungsmarktstrukturen führen.

Sinn und Zweck der gesetzlichen Anknüpfung an einen "zusammenhängenden Wirtschaftsraum" (statt an einen gemeindeübergreifenden Wohnungsmarkt) werden bei folgender Überlegung erkennbar:

Die öffentlichen Mittel zur Förderung des sozialen Wohnungsbaus sind nach § 26 Abs. 1 Satz 1 II. WoBauG zur Verwirklichung der in § 1 II. WoBauG bestimmten Ziele der öffentlichen Wohnungsbauförderung - namentlich der Beseitigung des Wohnungsmangels und der ausreichenden Wohnnungsversorgung der breiten Bevölkerungsschichten - "unter Beachtung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung" einzusetzen. Beim Einsatz der öffentlichen Mittel nach § 26 Abs. 1 II. WoBauG ist zugleich zu gewährleisten, daß der Wohnungsbau in Gebieten mit erhöhtem Wohnungsbedarf vordringlich gefördert wird (§ 26 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 II. WoBauG). Die für das Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen obersten Landesbehörden haben dementsprechend gemäß § 30 II. WoBauG die öffentlichen Mittel "in Übereinstimmung mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung" so zu verteilen, daß der Wohnungsbau nach den in § 26 bestimmten Schwerpunkten gefördert wird. Die Förderung des sozialen Mietwohnungsbaues ist infolge der vorgegebenen gesetzlichen Zielsetzung ganz überwiegend in den Ballungsgebieten (Verdichtungsgebieten) erfolgt. Der durch die Fehlbelegungsabgabe abzuschöpfende ungerechtfertigte Mietvorteil konzentriert sich deswegen "überwiegend auf Groß-, Ober- und Mittelzentren in hochverdichteten Regionen sowie Oberzentren in Regionen mit Verdichtungsansätzen. Auf diese Zentren entfallen Mietvorteile in Höhe von ca. 2,3 Mrd DM, das sind 93 v.H. des gesamten Mietvorteils" (vgl. Fehlbelegung im Sozialwohnungsbestand, Ergänzungsbericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe, BBauBl. 1981, 602 <607>, Nr. 1.2.1).

Gemeindeübergreifende Ballungsgebiete (hochverdichtete Regionen) sind Ausdruck und Kennzeichen eines aus mehreren Gemeinden gebildeten zusammenhängenden Wirtschaftsraums. Mit dem Anknüpfen der Ermächtigung des § 1 Abs. 4 AFWoG an solche (allgemeinen, nicht nur wohnungs-)wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen Großgemeinden und ihrer Umgebung soll offenbar eine praktikablere Abgrenzung ermöglicht werden, als sie bei einem ausschließlichen Abstellen auf Wohnungsmarktbereiche um Großgemeinden möglich wäre. Die Grenzen solcher Wohnungsmarktbereiche könnten nämlich gesichert nur durch flächendeckende repräsentative Untersuchungen gewonnen werden. Problematisch ist bei derartigen Ermittlungen, daß die ein Zentrum umgebenden Gemeinden bestimmter Entfernungskategorien unterschiedlich strukturiert und hinsichtlich eines Wohnungsmarktzusammenhangs unterschiedlich zu bewerten sein können (vgl. Institut für Stadtforschung Berlin, Arbeitsgemeinschaft für Wohnungswesen, Städteplanung und Raumordnung, Bochum, Untersuchungen von Mietstrukturen zur Anwendung des AFWoG, S. 7). Die Verweisung des Gesetzes auf die wirtschaftlich verflochtenen Ballungsgebiete (hochverdichtete Regionen) ermöglichen hingegen eher eine pragmatische Abgrenzung der - unter der weiteren Voraussetzung erheblicher Mietpreisunterschiede - für die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe in Betracht kommenden Gemeinden. Ein enger wirtschaftlicher Zusammenhang zwischen Oberzentren und den sie umgebenden Gemeinden kann "mit großer Sicherheit vorausgesetzt werden: die landesplanerische Organisation, wie sie in den Landesentwicklungsplänen konkretisiert ist, basiert auf derartigen Verflechtungsbeziehungen", die empirisch durch "Prozesse wie die Randwanderung von Haushalten und Arbeitsplätzen (Suburbanisation) oder die Pendlerströme in die Zentren dokumentiert" sind (Institut für Stadtforschung Berlin, Arbeitsgemeinschaft für Wohnungswesen, Städteplanung und Raumordnung. Untersuchung von Mietstrukturen zur Anwendung des AFWoG, S. 7).

Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt, daß mit der Regionalisierung der Erhebung der Fehlbelegungsabgabe eine praktikable Beschränkung auf Gemeinden mit erheblicher Mietvorteilskonzentration erreicht werden sollte.

Die auf die Beschlußempfehlung des Vermittlungsausschusses zum 2. Haushaltsstrukturgesetz (Art. 26 a, Unterart. 1, BT-Drs. 9/1140) zurückgehende Regelung des § 1 Abs. 4 AFWoG, wonach die Fehlbelegungsabgabe nur in Städten mit mehr als 300.000 Einwohnern und den damit zusammenhängenden Wirtschaftsräumen erhoben werden darf, lag "entsprechend den Ergebnissen eines vom Bundestagsausschuß für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau durchgeführten Planspiels die Erkenntnis zugrunde, daß außerhalb soleher Ballungsgebiete die dort festgestellten geringeren Mietdifferenzen zwischen preisgebundenem und freifinanziertem Wohnraum den mit der Abgabenerhebung verbundenen Verwaltungsaufwand nicht rechtfertigen würden" (vgl. die Antwort der Bundesregierung vom 9. April 1984 auf eine Kleine Anfrage der SPD-Fraktion (BT-Drs. 10/1256, S. 6 <zu Frage A 8>); s. ferner den Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen und weiterer wohnungsrechtlicher Bestimmungen - AFWoÄndG - BT-Drs. 10/3476, S. 8 <zu III> und BT-Drs. 10/3476, S. 9 <zu IV>; Kohlenbach, AFWoG Einf. B <S. D 8>).

Der finanzwirtschaftliche Zweck des im Vermittlungsverfahren erzielten Kompromisses legt nahe, den Begriff "Wirtschaftsraum" im weitesten (und damit für die Länder günstigsten) Sinne zu verstehen. Denn die Regionalisierung der Erhebung der Ausgleichsabgabe dient nicht dem Schutz bestimmter Fehlbeleger, sondern soll ausschließlich die Länder vor einem "überhöhten" Verwaltungsaufwand bewahren. Eine weite Auslegung wird überdies durch das dem "Wirschaftsraum" beigefügte Adjektiv "zusammenhängend" (statt "einheitlich") nahegelegt. Die im Vermittlungsverfahren vorgenommene Auswechselung des in einem bayerischen Änderungsvorschlag enthaltenen Begriffs "einheitlicher" durch das Wort "zusammenhängender" <Wirtschaftsraum> kann nämlich jedenfalls vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte nur den Sinn haben, den Länderregierungen eine weitergehende Auswahl der zu bestimmenden Gemeinden zu ermöglichen (vgl. auch Kohlenbach, a.a.O., S. D 28 b). Der Begriff des Zusammenhangs stellt geringere Anforderungen als der der Einheitlichkeit. Schließlich spricht für eine weite Auslegung des Begriffs "zusammenhängender Wirtschaftsraum", daß auf diese Weise die vom Bundesverfassungsgericht (Beschluß vom 8. Juni 1988, a.a.O. S. 2534 f.) mißbilligte und für die Zukunft als sachlich nicht mehr gerechtfertigt erachtete Ungleichbehandlung der Fehlbeleger nicht noch ausgeweitet wird.

Erfaßt werden sollen mit der Regionalisierung die im Zusammenhang mit Großstädten von mehr als 300.000 Einwohnern stehenden Ballungsgebiete (Verdichtungsgebiete), d.h. die Ballungskerne und Ballungsrandzonen mit ähnlicher Bevölkerungsdichte und Arbeitsplatzdichte (vgl. auch Kohlenbach, AFWoG § 1 Anm. 1 <S. D 21> und Dyong, a.a.O. Anm. 7 <S. 19>). Die in Ballungsregionen (Verdichtungsgebieten) vorhandene Konzentration von Einwohnern und Arbeitsplätzen beschränkt sich typischerweise nicht auf die Grenzen einer einzelnen Großstadt, sondern erstreckt sich regelmäßig auf eine Mehrzahl von Gemeinden. Die Verdichtung kann regionale oder sogar überregionale räumliche Ausdehnung erreichen. Dabei können große Teile der Verdichtungsräume als Siedlungsbänder oder Industrieagglomerationen erscheinen, bei denen die Verteilung der räumlichen Funktionen der einzelnen Gemeinden regelmäßig nicht typischen Zentralitätsmerkmalen folgt, und zwar selbst dann nicht, wenn den Verdichtungsräumen auch Großstädte zuzurechnen sind (vgl. Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, 2. Aufl., 19. Lfg.: Stand März 1988, § 2 Anh. VI Rdnr. 9).

Ein zusammenhängender Wirtschaftsraum ist auch nicht nur dann gegeben, wenn die ihm angehörenden Gemeinden aneinander angrenzen oder mehrere aneinander grenzende Gemeinden eine "Kette" bilden. Das Gesetz verlangt keinen unmittelbaren örtlichen Zusammenhang, sondern begnügt sich mit dem schlichten Zusammenhang (ebenso: Dyong, AFWoG § 1 Anm. 7 <S. 17>; Kohlenbach, AFWoG § 1 Anm. 8 <S. D 28 b>). Ein solcher nicht notwendigerweise unmittelbarer geographischer Zusammenhang eines Wirtschaftsraumes kann sowohl durch Industrie- und Wirtschaftsbetriebsansiedlungen, Pendlerströme und die Region beeinflussende Verkehrserschließungen (vgl. auch Urteile vom 11. Oktober 1968 - BVerwG VII C 64.67 - BVerwGE 30, 257 <259>[BVerwG 11.10.1968 - VII C 64/67] und vom 20. Juni 1969 - BVerwG VII C 32.68 - BVerwGE 32, 209 [BVerwG 20.06.1969 - BVerwG VII C 32.68] <214 f.>[BVerwG 20.06.1969 - VII C 32/68]) als auch - großräumig - durch die vorherrschende strukturell gleichartige wirtschaftliche Prägung einer ganzen landschaftlichen Region begründet werden. Es genügt, daß sich geographisch ein großräumiges, insgesamt zusammenhängend erscheinendes Verdichtungsgebiet abgrenzen läßt. Dementsprechend hat der Bundestagsausschuß für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau die räumlich voneinander getrennten Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven ausdrücklich als einen zusammenhängenden Wirtschaftsraum gewertet (vgl. das Kurzprotokoll der 26. Sitzung des <16.> Ausschusses vom 10. Februar 1982, S. 26/15 f.).

In großräumigen Verdichtungsregionen kann der zusammenhängende Wirtschaftsraum durchaus mehrere Ballungskerne einschließen. Der räumliche Beginn eines neuen Ballungskerns oder einer Arbeitsmarktregion stellt dort kein brauchbares Abgrenzungskriterium zu einem anderen Wirtschaftsraum dar (so zutreffend: Kohlenbach, a.a.O., S. D 28 b). Innerhalb eines großräumigen Verdichtungsgebietes lassen sich nämlich die Mittelbereiche zwischen mehreren "Oberzentren" nicht mehr insgesamt eindeutig einem der oberzentralen Verflechtungsbereiche zuordnen. Diese "Unscharfe" der Abgrenzung bei ineinandergreifenden Randbereichen von Oberzentren zwingt zu einer großräumigen Betrachtungsweise.

Mit Blick auf das erklärte Ziel der Regionalisierung der Fehlbelegungsabgabe, den Verwaltungsaufwand so gering wie möglich zu halten, um das Kosten-Aufkommens-Verhältnis möglichst günstig zu gestalten, kann schließlich nicht angenommen werden, der Gesetzgeber habe dem Verordnunggeber aufwendige detaillierte Ermittlungen der Verflechtungen von Großgemeinden mit Umlandgemeinden innerhalb von großräumigen Ballungsregionen zur Bestimmung der Grenzen zusammenhängender Wirtschaftsräume um Großstädte mit mehr als 300.000 Einwohnern abverlangen wollen. Beabsichtigt war vielmehr offenbar, mit Hilfe eines groben Rasters die vermeintlich unergiebigen kleineren Gemeinden auszusondern und in den voraussichtlich ertragreichen Verdichtungsgebieten um die Großstädte mit mehr als 300.000 Einwohnern die Mietvorteile abzuschöpfen. Gegen die Annahme, der Bundesgesetzgeber habe den Landesregierungen schwierige und kostenträchtige Erhebungen über die Abgrenzung von zusammenhängenden Wirtschaftsräumen aufbürden wollen, sprechen außerdem die nur einjährige Frist zwischen dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1982 und dem Beginn des ersten Leistungszeitraumes am 1. Januar 1983 sowie der Umstand, daß zur Zeit des Inkrafttretens des Gesetzes umfassendes aktuelles Zahlenmaterial über Einwohnerzahlen, Wohnungs- und Arbeitsplatzdichte, Pendlerströme und dergleichen nicht zur Verfügung stand. Bei der Ermittlung zusammenhängender Wirtschaftsräume dürfen die Länder deshalb auch auf ihre Landesentwicklungspläne und/oder -programme zurückgreifen, soweit diese als Bestimmungskriterien brauchbar sind (ebenso: Kohlenbach, AFWoG § 1 Anm. 8 <S. D 28 b>).

Die im angefochtenen Urteil festgestellte großräumige Verdichtung im Bereich des Rhein-Ruhr-Gebietes, die bereits in dem Beschluß der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 31. Oktober 1977 (Anlage 6 des Raumordnungsberichts 1978, Bd. 06.040 der Schriftenreihe "Raumordnung" des Bundesministers für Raumordnung. Bauwesen und Städtebau, S. 284) hervorgehoben wurde, erfaßte schon nach ihrer zeichnerischen Darstellung in der zum Bundesraumordnungsprogramm vom 14. Februar 1975 gehörenden, die Gebietseinheiten dieses Programms wiedergebenden Karte auch die Stadt B.. Das Oberverwaltungsgericht hat die Zugehörigkeit der Stadt B. zu "diesem aus Ballungskernen und Ballungsrandzonen bestehenden großräumigen Verdichtungsgebiet" für unerheblich gehalten, weil sie gemäß § 19 Abs. 2 des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm - LEPro -) vom 19. März 1974 (GV NW S. 96) "im wesentlichen auf Feststellungen über die vorhandene Bevölkerungsdichte unter zusätzlicher Berücksichtigung des Merkmals der Arbeitsplatzdichte" beruhe und "derartige Feststellungen im Sinne von § 1 Abs. 4 AFWoG unergiebig" seien (UA S. 27). Das ist aus den dargelegten Gründen nicht richtig.

Zwar trifft es zu, daß Verdichtungserscheinungen in einer zu einem großräumigen Verdichtungsgebiet gehörenden Gemeinde - hier der Stadt Bonn - nicht notwendigerweise auf die Nachbarschaft zur nächstgelegenen Großstadt mit mehr als 300.000 Einwohnern zurückzuführen sind. Der notwendige Zusammenhang des Wirtschaftsgebietes wird jedoch in einem solchen Falle durch die siedlungsräumliche Grundstruktur des Verdichtungsgebietes hergestellt. Das genügt in Anbetracht des Gesetzeszwecks, um auch die kleinere Gemeinde der verdichteten Region in die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe einzubeziehen. Nach § 19 LEPro ist das Landesgebiet "aufgrund unterschiedlicher bevölkerungs-, siedlungs- und wirtschaftsstruktureller Voraussetzungen und Entwicklungstendenzen" in Ballungskerne, Ballungsrandzonen und ländliche Zonen einzuteilen. Ballungskerne sind danach Verdichtungsgebiete, deren durchschnittliche Bevölkerungdichte 2.000 Einwohner je Quadratkilometer übersteigt oder in absehbarer Zeit übersteigen wird und deren Flächengröße mindestens 50 Quadratkilometer beträgt. Ballungsrandzonen sind an Ballungskerne angrenzende Verdichtungsgebiete, die eine durchschnittliche Bevölkerungsdichte von 1.000 bis 2.000 Einwohnern je Quadratkilometer aufweisen oder in absehbarer Zeit aufweisen werden. Ländliche Zonen sind demgegenüber Gebiete mit aufgelockerter Siedlungsstruktur, die eine durchschnittliche Bevölkerungsdichte von weniger als 1.000 Einwohner je Quadratkilometer aufweisen. Als zusätzliches Merkmal kann die Arbeitsplatzdichte zugrunde gelegt werden. Auf dieser Rechtsgrundlage beruht der mit Bekanntmachung des Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein - Westfalen vom 1. Mai 1979 (MBl. NW S. 1080) veröffentlichte Landesentwicklungsplan I/II, der u.a. die Städte Köln und Bonn als Ballungskerne und die zwischen diesen Städten gelegenen Gemeinden B., W., N., T. B., A., St. A. und S. zur Ballungsrandzone zählt. Aus der Ermächtigung des § 19 LEPro und der Erläuterung der Bekanntmachung geht hervor, daß K. und B. eine gleichartige Bevölkerungs- und Arbeitsplatzdichte besitzen, die für vergleichbare wohnungswirtschaftliche Verhältnisse sprechen. Freilich sind in dem Landesentwicklungsplan I/II sachliche und funktionale Verflechtungen zwischen K. und B. nicht dargestellt. Eines besonderen Nachweises sachlicher und funktionaler Verflechtungen zwischen K. und B. bedarf es jedoch nicht. Für die Annahme eines K. und B. umfassenden zusammenhängenden Wirtschaftsraumes genügt die Zugehörigkeit beider Städte zu einer großräumigen Verdichtungsregion, innerhalb der typischerweise vielfältige gemeindeübergreifende Verflechtungen bestehen.

Innerhalb eines zusammenhängenden Wirtschaftsraumes ist die Bestimmung einer Gemeinde mit weniger als 300.000 Einwohnern nach § 1 Abs. 4 AFWoG freilich nur unter der weiteren Voraussetzung zulässig, daß in der Gemeinde für die überwiegende Zahl der öffentlich geförderten Mietwohnungen die Kostenmiete erheblich niedriger ist als die Vergleichsmiete nicht preisgebundener Mietwohnungen. Bei dem anzustellenden Vergleich muß naturgemäß von gleichartigen Mieten ausgegangen werden. Bei der Ermittlung kommt es auf die überwiegende Zahl der öffentlich geförderten Mietwohnungen an. Überwiegend bedeutet zahlenmäßig mindestens 51 v.H. der vorhandenen Wohnungen. Eine Stichprobe genügt, sofern eine ausreichende Anzahl repräsentativer Wohnungen ausgewählt und untersucht wird und das Ergebnis der Auswertung sichere Rückschlüsse auf die Gesamtzahl der Wohnungen zuläßt.

Um der überwiegenden Zahl der öffentlich geförderten Mietwohnungen die ortsüblichen Mieten vergleichbarer preisfreier Wohnungen entgegenhalten zu können, muß auch bei diesen Wohnungen ein repräsentativer "Querschnitt" des Gesamtbestandes erfaßt werden, auch wenn das Gesetz insoweit nicht auf die überwiegende Zahl der vorhandenen Wohnungen abstellt (vgl. Kohlenbach, AFWoG § 1 Anm. 9 <S. D 28 d>).

"Erheblich" ist ein gerichtlich voll nachprüfbarer unbestimmter Rechtsbegriff (vgl. auch Dyong, AFWoG § 1 Anm. 7 <S. 19>). Bei seiner Auslegung ist das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel der Verminderung des Verwaltungsaufwandes in den Blick zu nehmen. Ist die Mietdifferenz so gering, daß regelmäßig mit Herabsetzungsanträgen nach § 6 AFWoG zu rechnen ist, kann nach den Intentionen des Gesetzes, den Verwaltungsaufwand so gering wie möglich zu halten, ein erheblicher Mietunterschied nicht bejaht werden. Als "erheblich" kann vielmehr eine Mietdifferenz nur dann angesehen werden, wenn sie mindestens so groß ist, daß die unterste Stufe der Ausgleichszahlung anfällt. Das ist der Fall, wenn die Mietdifferenz mindestens 0,50 DM beträgt (ebenso: Dyong, AFWoG § 1 Anm. 7 <S. 19>; Kohlenbach, AFWoG § 1 Anm. 10 <S. D 28 d>). Gegen die Annahme einer höheren Erheblichkeitsschwelle spricht andererseits, daß die Mietdifferenzen im unmittelbar angrenzenden "Umland" der Gemeinden mit mehr als 300.000 Einwohnern bundesweit nach Untersuchungen der Bundesregierung im statistischen Mittel nur bei rund 0,95 DM pro Quadratmeter lagen (vgl. Kohlenbach, AFWoG Einf. E <S. D 14 d>). Denn die Erheblichkeit festgestellter Mietunterschiede zwischen öffentlich geförderten und nicht preisgebundenen Wohnungen ist auch im Vergleich zu der wohnungswirtschaftlichen Gesamtsituation im Bundesgebiet zu beurteilen (so zutreffend: Kohlenbach, AFWoG § 1 Anm. 10 <S. D 28 d>). Die Erheblichkeitsschwelle bei 0,50 DM anzusetzen, legt auch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes nahe. Der Regierungsentwurf enthielt nämlich in § 2 Abs. 3 die Klausel, daß in Gemeinden mit "geringer" Mietpreisdifferenz die Anwendung des Gesetzes ausgeschlossen werden könne. In der Begründung dazu heißt es, die Preisdifferenz sei jedenfalls dann als gering anzusehen, wenn sie unter 0,50 DM/qm Wohnfläche liege.

Nach der im angefochtenen Urteil wiedergegebenen Begründung der nordrhein-westfälischen Verordnung zur Durchführung des AFWoG ist die Landesregierung von einer Erheblichkeitsschwelle bei 0,50 DM/qm Wohnfläche monatlich ausgegangen und hat diesen Betrag "sicherheitshalber" um 0,40 DM auf 0,90 DM erhöht, um künftige Mieterhöhungen in der Zeit bis zur erstmaligen Erhebung der Fehlbelegungsabgabe im Januar 1983 zu berücksichtigen, die infolge der Zinserhöhung für öffentliche Baudarlehen ab Januar 1983 zu erwarten waren und durch § 2 der Zweiten Zinsverordnung vom 22. September 1982 (GV NW S. 614) auf 0,40 DM/qm Wohnfläche monatlich begrenzt worden waren. Nach der Festlegung dieser Kappungsgrenze von 0,40 DM haben die beiden von dem zuständigen Landesminister beauftragten Institute auf der Grundlage des zuvor erhobenen Datenmaterials den prozentualen Anteil der Sozialwohnungen errechnet, deren Miete die ortsübliche Vergleichsmiete um 0,90 DM/qm monatlich überschreiten. Diesen prozentualen Anteil der öffentlich geförderten Wohnungen weist die der Verordnungsbegründung beigegebene Dokumentation für die einzelnen Gemeinden aus. In B. soll danach bei 91.83 v.H. der öffentlich geförderten Mietwohnungen ein erheblicher Mietpreisunterschied bestanden haben.

Das der Verordnung zugrundeliegende Rechenwerk beruht in tatsächlicher Hinsicht auf der Untersuchung von Mietstrukturen zur Anwendung des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen des Instituts für Stadtforschung. Berlin, und der Arbeitsgemeinschaft für Wohnungswesen. Städteplanung und Raumordnung. Bochum, vom Mai 1982.

Gegen die der nordrhein-westfälischen Verordnung zugrunde gelegte stichprobenartige Ermittlung der Mietpreisdifferenzen ist im Grundsatz nichts einzuwenden. Die Würdigung der Ermittlungsmethoden, die Beurteilung der Zuverlässigkeit der mit ihrer Hilfe gewonnenen tatsächlichen Feststellungen der von der Landesregierung beauftragten Institute sowie die Auswertung des Gutachtens obliegen jedoch allein dem Tatrichter. Das angefochtene Urteil enthält in dieser Richtung nichts. Es teilt lediglich im Tatbestand die Entstehungsgeschichte der Verordnung mit. Das macht eine Zurückverweisung unumgänglich. Denn die angefochtene Entscheidung ist auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO):

Die Annahme des Berufungsgerichts, die Wohnung des Klägers sei ungeachtet der im Jahre 1982 erfolgten Rückzahlung des Landesdarlehens nach wie vor öffentlich gefördert im Sinne des Wohnungsbindungsgesetzes, entspricht auf der Grundlage der insoweit im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen der Rechtslage. § 16 Abs. 3 WoBindG gilt nach § 16 Abs. 4 WoBindG in Gebieten mit erhöhtem Wohnungsbedarf nicht für Mietwohnungen. Die Stadt B. ist durch Verordnung der Landesregierung vom 24. Juni 1980 (GV NW S. 675), geändert durch Verordnung vom 27. Oktober 1981 (GV NW S. 614), zum Gebiet mit erhöhtem Wohnungsbedarf bestimmt worden. Daß die Wohnung des Klägers außer mit öffentlichen Mitteln auch mit Wohnungsfürsorgemitteln gefördert worden ist, hat auf ihre Eigenschaft als öffentlich geförderte Mietwohnung keinen Einfluß. Namentlich sind auch für solche gemischt geförderten Wohnungen Ausgleichszahlungen gemäß § 1 Abs. 1 AFWoG (und nicht nach § 9 AFWoG) zu erheben. Das bestätigt § 10 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 3 AFWoG. Auf Ausgleichszahlungen für Wohnungen, die außer mit öffentlichen Mitteln mit Wohnungsfürsorgemitteln im Sinne der §§ 87 a und 111 II. WoBauG gefördert worden sind, findet nämlich nach § 10 Abs. 4 AFWoG unter den dort bezeichneten Voraussetzungen der in den Fällen des § 9 unmittelbar geltende Absatz 3 lediglich "entsprechende Anwendung".

Das Einkommen des Klägers überschreitet - wie der Kläger nach den im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gegenüber dem Beklagten auf Rückfrage bestätigt hat - die Grenze des § 3 AFWoG um mehr als 50 v.H. Die Ausgleichszahlung beträgt danach gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 3 AFWoG 2 DM monatlich je Quadratmeter Wohnfläche.

Auf die Frage, ob für die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe die im Verfahren über die Bewilligung der öffentlichen Mittel zugrunde gelegte Wohnungsgröße oder die tatsächliche Größe der Wohnung maßgebend ist, kommt es nicht an, weil der Vertreter des öffentlichen Interesses seinen Revisionsantrag entsprechend der geringeren tatsächlichen Größe der Wohnung des Klägers beschränkt hat.

Beginn und Ende der Leistungspflicht des Klägers sind in Übereinstimmung mit § 4 Abs. 1 Nr. 1. Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 AFWoG festgesetzt worden.