I.

Der Kläger ist Pächter eines im Eigentum des Beigeladenen stehenden landwirtschaftlichen Betriebes. Er und der Beigeladene wenden sich dagegen, daß der Beklagte bei Ausstellung der den Referenzmengenübergang betreffenden Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Milch-Garantiemengen-Verordnung - MGV - einen Abzug von 20 % zugunsten der Bundesrepublik Deutschland vorgenommen hat.

Ursprünglich hatte der Beigeladene seinen landwirtschaftlichen Betrieb durch Vertrag vom 1. September 1984 für die Zeit bis zum 31. Oktober 1994 an den Landwirt S. verpachtet. Unter dem 21. Mai 1985 bescheinigte der Beklagte diesem Vorpächter, daß die Referenzmenge (laut Molkereibescheinigung vom 25. März 1985 91.500 kg) in voller Höhe vom Beigeladenen auf ihn übergegangen sei. Den hiergegen vom Beigeladenen eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit bestandskräftig gewordenem Bescheid vom 25. September 1985 zurück. In jenem Widerspruchsbescheid heißt es u.a.:

"... So fällt eine mit der Verpachtung auf den Pächter übergehende Referenzmenge bei Rückgabe der Pachtsache an den Verpächter zurück, wenn er Milcherzeuger ist oder unmittelbar an einen Milcherzeuger weiterverpachtet. Die Referenzmenge bleibt also nicht beim Pächter."

Mit Schreiben vom 24. September 1986 kündigte der Beigeladene das Pachtverhältnis mit dem Landwirt S. unter Berufung auf Vertragsverletzungen fristlos und forderte den Pächter zur sofortigen Rückgabe der Pachtsache auf.

Unter dem 28. Oktober 1986 vereinbarten der Beigeladene und der Kläger schriftlich, daß dieser rückwirkend in alle Rechte und Pflichten aus dem vorangegangenen, als "durch fristlose Kündigung am 24. September 1986 vorzeitig beendet" bezeichneten Pachtverhältnis eintrete, und trafen hierzu ergänzende Regelungen.

Unter dem 10. November 1986 beantragte der Kläger beim Beklagten eine Bescheinigung, daß die auf dem gepachteten Betrieb ruhende Referenzmenge von 91.500 kg aufgrund des Pachtvertrages vom 28. Oktober 1986 auf ihn übergegangen sei. Es handele sich um eine Zupacht. Er bewirtschafte den neuen Betrieb seit dem 25. September 1986.

Auf Antrage des Beklagten teilte der Beigeladene mit, der Pachtvertrag mit dem Vorpächter sei rechtskräftig durch Kündigung aufgehoben worden. Der Vorpächter habe der Kündigung nicht widersprochen. Daraufhin bescheinigte der Beklagte dem Kläger unter dem 23. März 1987, daß mit Wirkung vom 25. September 1986 eine Referenzmenge von 73.200 kg vom Vorpächter auf ihn übergegangen sei. Die ursprüngliche Referenzmenge von 91.500 kg sei gemäß § 7 Abs. 4 MGV um 20 %, d.h. um 18.300 kg, zugunsten der Bundesrepublik Deutschland gekürzt worden. Mit seinem Widerspruch machte der Kläger geltend: Die Referenzmengenkürzung sei unberechtigt, weil keine Neuverpachtung vorliege. Er sei vielmehr in ein bestehendes Pachtverhältnis eingetreten. Die Bewirtschaftung des Pachtbetriebes sei nahtlos vom Vorpächter auf ihn übergegangen.

Durch Bescheid vom 8. März 1988 wies der Beklagte den Widerspruch mit der Begründung zurück, es handele sich um eine Neuverpachtung, weil das alte Pachtverhältnis zwischen dem Beigeladenen und dem Vorpächter infolge der fristlosen Kündigung vom 24. September 1986 beendet gewesen sei.

Mit der am 31. März 1988 erhobenen Klage hat der Kläger sein bisheriges Vorbringen vertieft und beantragt,

Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt.

Der Beigeladene hat sich dem Antrag des Klägers angeschlossen und darauf hingewiesen, daß der Kläger das Pachtobjekt bereits am Kündigungstag, dem 24. September 1986, von ihm übernommen habe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt: Unmittelbar vom Vorpächter habe die Referenzmenge schon deshalb nicht auf den Kläger übergehen können, weil sie mit der Auflösung des am 1. September 1984 abgeschlossenen Pachtvertrages zunächst an den Verpächter zurückgefallen sei. Der Beigeladene habe das mit dem Vorpächter bestehende Pachtverhältnis durch fristlose Kündigung vom 24. September 1986 wirksam beendet. Mit dem Kläger sei folglich ein neuer Pachtvertrag abgeschlossen worden.

Mit der Berufung hat der Kläger sein Begehren weiterverfolgt und ergänzend vorgetragen: Der Beklagte habe dem Verpächter im Widerspruchsbescheid vom 25. September 1985 für den Fall einer erneuten Verpachtung den Übergang der vollen Referenzmenge auf den neuen Pächter "zugesichert". Der Verpächter und er, der Kläger, hätten auf diese "Zusicherung" vertraut.

Der Kläger und der Beigeladene haben beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Urteils ihren erstinstanzlich gestellten Anträgen zu entsprechen.

Durch das angefochtene Urteil hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Der auf Art. 7 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 590/85 beruhende § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV in der durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 11. September 1985 (BGBl I S. 1916) geänderten Fassung stehe dem Übergang der vollen Referenzmenge u.a. dann entgegen, wenn - wie hier - ein gesamter Betrieb zu einem anderen Betrieb zugepachtet und nach dem 30. September 1985 übergeben oder überlassen werde. In diesem Falle würden 20 % der von dem Rechtsgeschäft erfaßten Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt. Diese Bestimmung greife nicht in das Eigentumsrecht des Verpächters ein, sondern stelle sich als eine zulässige Inhaltsbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Hierbei sei zu berücksichtigen, daß die Entstehung von Milchquoten in der Hand von Landeigentümern Folge einer Marktregulierungsmaßnahme sei, nämlich der Einführung der Abgabe nach Art. 5 c VO (EWG) Nr. 804/68 durch die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984. Ziel der Abgabe sei es, Milcherzeuger zu veranlassen, ihre Milchproduktion nicht auszuweiten. Unter Berücksichtigung dieser Zielsetzung sei es nicht zu beanstanden, daß der EG-Verordnungsgeber die Möglichkeit vorsehe - und der nationale Verordnungsgeber von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht habe -, die den Milcherzeugern durch die Einführung der Milchabgabe indirekt entstandenen Vorteile zu begrenzen. Führe der bisherige Betriebsinhaber den Betrieb, auf den die Quote zugeschnitten sei, nicht mehr weiter, so entfalle an sich der Grund, ihn durch Zubilligung einer Milchquote vor den Folgen der neuen Abgabe zu schützen. Jedenfalls rechtfertige dieser Gesichtspunkt bei Weiterverpachtung oder Verkauf eines ganzen Betriebes zumindest eine Referenzmengenfreisetzung in Höhe von 20 %. Diese Freisetzung diene dazu, die nationale Reserve zu vergrößern, die ihrerseits wieder Betrieben zugute komme, die im Sinne der Art. 3 und 4 VO (EWG) Nr. 857/84 durch die Einführung der Milchabgabe besonders betroffen seien. Eine Ausnahme zugunsten von Verpächtern oder Verkäufern ganzer Betriebe sehe § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV insoweit vor, als eine Freisetzung nicht erfolge, wenn der Betrieb an einen "Nichtmilcherzeuger", d.h. in der Regel an einen "Neubeginner", verpachtet oder verkauft werde. Diese Ausnahme zugunsten von "Neubeginnern" erscheine sachlich vertretbar, wenn man berücksichtige, daß nach Art. 3 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 857/84 Sonderquoten für Junglandwirte vorgesehen seien. Die Junglandwirte würden aus der Reserve bedient, zu deren Gunsten die Freisetzung erfolge. Insoweit handele es sich nicht um eine unzulässige Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 GG, sondern um eine sachlich begründete Differenzierung.

Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV seien hier erfüllt. Der Kläger besitze einen bestehenden Milchwirtschaftsbetrieb. Durch Vertrag vom 28. Oktober 1986 habe der Beigeladene dem Kläger mit Wirkung vom 25. September 1986 einen ganzen Betrieb verpachtet. Von einem Eintritt in ein bestehendes Pachtverhältnis könne schon deshalb keine Rede sein, weil das Pachtverhältnis zwischen dem Beigeladenen und dem Vorpächter aufgrund der Kündigungserklärung des Beigeladenen vom 24. September 1986 vorher erloschen sei.

Soweit der Kläger in dem Widerspruchsbescheid vom 25. September 1985 eine dem Beigeladenen erteilte Zusicherung des vollen Referenzmengenübergangs im Falle einer Neuverpachtung sehe, sei dies nicht nachvollziehbar.

Gegen dieses Urteil haben der Kläger und der Beigeladene die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie machen geltend: § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV sei mit Art. 3 GG unvereinbar. Hätte der Beigeladene nach der Pachtrückgewähr den landwirtschaftlichen Betrieb selbst fortgeführt, so wäre eine Abgabe erst für eine die Referenzmenge von 91.500 kg übersteigende Milchproduktion zu zahlen. Es verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, den Kläger als Pächter schon dann der Abgabepflicht zu unterwerfen, wenn er mit demselben Betrieb eine 73.200 kg übersteigende Milchmenge produziere. Eine sachliche Rechtfertigung für die erhöhte Abgabenbelastung des Klägers sei nicht ersichtlich. Die Freisetzungsmenge werde dem Markt nicht etwa zwecks Reduzierung der gesamten Milcherzeugung entzogen, sondern sie bleibe Bestandteil der abgabefreien nationalen Garantiemenge. Die freigesetzten Milchmengen würden lediglich imWege der Umverteilung anderen Betriebsinhabern zugewiesen.

Darüber hinaus verstoße, diese Vorschrift gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Zu den eigentumsrechtlich geschützten Rechtspositionen gehöre auch der Wert des landwirtschaftlichen Betriebes des Beigeladenen, der u.a. davon abhänge, welche Milchmenge jährlich abgabefrei angeliefert werden könne. Die in § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV vorgesehene Reduzierung dieser Referenzmenge mindere den Verkehrswert des Pachtobjektes. Hierin liege ein unzulässiger Eingriff in das Eigentum, bei dem es im übrigen auch an der verfassungsrechtlich zwingend vorgeschriebenen Entschädigungsregelung fehle.

Der Kläger und der Beigeladene beantragen,

Der Beklagte beantragt,

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Dazu führt er im wesentlichen aus: Der dem Beigeladenen erteilte Widerspruchsbescheid vom 25. September 1985 enthalte keine Zusicherung des Inhalts, daß im Falle einer Neuverpachtung die gesamte auf dem Betrieb des Beigeladenen liegende Referenzmenge auf den neuen Pächter übergehen werde.

Die in § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV vorgesehene Kürzung der Referenzmenge um 20 % zugunsten der Bundesrepublik Deutschland verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Soweit diese Regelung das Eigentumsrecht überhaupt berühre, handele es sich um eine zulässige Inhaltsbestimmung des Eigentums. § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV schränke die Nutzung des landwirtschaftlichen Betriebes nur dann ein, wenn der Eigentümer seinen Betrieb an einen Landwirt verpachte, der bereits Milcherzeuger sei und mit der Zupacht eine Steigerung seiner Milchproduktion anstrebe. Die Milchmengenkürzung nach § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV wirke sich zunächst allenfalls auf die Höhe des vom Eigentümer zu erzielenden Pachtzinses aus. Seine eigenen Milchvermarktungsmöglichkeiten würden erst bei der Rückgewähr seines Betriebes beeinträchtigt, weil er selbst dann nicht mehr in der ursprünglichen Höhe abgabefrei Milch anliefern könne. Der Umfang der Vermarktungsmöglichkeit sei jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt. Die Freisetzung von 20 % der Referenzmenge gemäß § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV diene der Regulierung des Milchmarktes und damit dem Allgemeinwohl.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er stellt keinen Antrag, hält aber das Klagebegehren für unbegründet. Er trägt vor: Die Freisetzungsregelung verfolge den Zweck, Referenzmengen zur Verfügung zu bekommen, um bestimmte besondere Situationen im Sinne von Art. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 berücksichtigen oder eine Umstrukturierung der Milcherzeugung im Sinne von Art. 4 dieser Verordnung vornehmen zu können. Die Bundesrepublik Deutschland habe von Art. 3 Nr. 1 Satz 1 und Satz 2 VO (EWG) Nr. 857/84 umfassenden Gebrauch gemacht und Art. 3 Nr. 3 dieser Verordnung konsequent angewendet. Die hierzu benötigten Referenzmengen hätten zu einer Überschreitung der nationalen Garantiemenge und damit zu der Notwendigkeit geführt, die zuviel zugewiesenen Referenzmengen abzubauen. Die nach § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV freigesetzten Mengen seien dazu bestimmt gewesen, diesem Abbau des Überhangs zu dienen.

Die Anlieferungs-Referenzmenge als solche sei kein dem Schutz des Eigentums unterstelltes subjektives öffentliches Recht. Sie kennzeichne vielmehr eine wirtschaftliche Lage, die ohne staatliche Lenkungsmaßnahme eine bloße Erwerbschance darstellen würde.

Auch unter dem Gesichtspunkt des Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes unterfalle die auf einem Betrieb ruhende Referenzmenge nicht dem Schutz des Eigentums. Dieser Schutz erstrecke sich nur auf den Bestand von Vermögenswerten, Rechten und Gütern. Die Referenzmengenkürzung berühre den Betrieb nicht in seinem Bestand, sondern schränke lediglich die von Art. 14 GG grundsätzlich nicht geschützte Möglichkeit ein, Milch abgabefrei zu produzieren. § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV stelle eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, die zu keiner unverhältnismäßigen Produktionseinschränkung führe.

Ebenso sei die umstrittene Milchmengenkürzung mit Art. 3 GG vereinbar. Soweit der Verordnungsgeber die Zusammenführung von Referenzmengen aufgrund privatrechtlicher Vorgänge als Zugriffsmöglichkeit gewählt habe, um die nationale Reserve zu vergrößern, liege darin ein sachlicher Differenzierungsgrund. Die Einführung der Milchabgabe solle Milcherzeuger davon abhalten, ihre Milchproduktion auszuweiten. Deshalb sei beim Zukauf oder der Zupachtung eines Betriebes eine Teilfreisetzung in Höhe von 20 % zugunsten der nationalen Reserve gerechtfertigt. Diese Reserve komme wiederum den Betrieben zugute, die im Sinne der Art. 3 und 4 VO (EWG) Nr. 857/84 durch die Einführung der Garantiemengenregelung besonders betroffen seien.

II.

Die Revisionen des Klägers und des Beigeladenen bleiben ohne Erfolg. Die Entscheidung des Berufungsgerichts, daß auf den Kläger bei der Zupachtung des dem Beigeladenen gehörenden Betriebs keine höhere als die vom Beklagten bescheinigte Referenzmenge übergegangen ist, verletzt kein revisibles Recht. Die vom Beklagten insoweit vorgenommene Kürzung der dem Vorpächter zugeteilten Referenzmenge findet ihre Grundlage in § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV in der Fassung der Dritten Änderungsverordnung vom 11. September 1985 (BGBl I S. 1916).

1.

Zur Beantwortung der Frage, ob und welche Referenzmenge auf den Kläger übergegangen ist, sind die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und der Milch-Garantiemengen-Verordnung heranzuziehen, die sich für den Zeitpunkt des Betriebsübergangs Geltung beimessen (vgl. BVerwGE 84, 140 <150> und Urteil vom 19. März 1992 - BVerwG 3 C 58.88 - Buchholz 451.512 Nr. 54 = RdL 1992, 276). Maßgeblich ist hiernach die Rechtslage, wie sie sich bei der Verpachtung des Betriebes an den Kläger im Herbst 1986 darstellt.

Zu diesem Zeitpunkte bestimmte Art. 5 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 vom 16. Mai 1984 (ABl Nr. L 132/11) in Ausfüllung des Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 vom 31. März 1984 (ABl Nr. L 90/13) zwar grundsätzlich, daß im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung eines gesamten Betriebes die entsprechende Referenzmenge voll auf den den Betrieb übernehmenden Erzeuger übertragen werde. Art. 7 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 857/84 räumte den. Mitgliedstaaten aber das Recht ein vorzusehen, daß ein Teil der betreffenden Menge auf die in Art. 5 genannte nationale Reserve übertragen werde.

Von dieser Möglichkeit hat die Bundesrepublik Deutschland mit dem Erlaß des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV Gebrauch gemacht. In der hier maßgeblichen Fassung bestimmt er, daß 20 % der von dem Rechtsgeschäft erfaßten Referenzmenge zugunsten der Bundesrepublik Deutschland freigesetzt werden, wenn Teile eines Betriebes, die für die Milcherzeugung genutzt werden, nach dem 30. September 1984 aufgrund eines Kauf- oder Pachtvertrages übergeben oder überlassen werden oder wenn ein gesamter Betrieb zu einem anderen Betrieb oder zu Teilen eines Betriebes zugekauft oder zugepachtet und nach dem 30. September 1985 übergeben oder überlassen wird.

2.

Diese Kürzungsregelung steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Sie verletzt insbesondere nicht die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.

a)

Die Kürzung der Referenzmenge stellt keine Entziehung einer eigentumskräftig verfestigten Rechtsposition und damit keine Enteignung dar.

Auf der Seite des Pächters oder Käufers - hier also des Klägers - gilt dies schon deshalb, weil Art. 14 Abs. 1 GG nur Rechtspositionen schützt, die einem Rechtssubjekt schon zustehen (vgl. BVerfGE 68, 193 [BVerfG 31.10.1984 - 1 BvR 35/82] <222>). Die mit der Betriebsüberträgung verbundene automatische Freisetzung von 20 % der bisherigen Referenzmenge bewirkt aber, daß der Pächter oder Käufer von vornherein einen mit einer geringeren Referenzmenge ausgestatteten Betrieb erhält, was sich gegebenenfalls - je nach der Struktur des Betriebes - in dem von ihm zu entrichtenden Pachtzins oder Kaufpreis niederschlägt. Der Betriebsübernehmer erwirbt daher hinsichtlich der ihm zustehenden Milchquote kein Recht, in das durch die streitige Kürzungsregelung eingegriffen würde.

Auch auf selten des Verpächters bzw. Verkäufers bewirkt die teilweise Freisetzung der Referenzmenge keinen Eigentumsentzug. Die Referenzmenge als solche ist kein Vermögenswert, der für sich gesehen den Schutz der Eigentumsgarantie genießen würde. Sie ist kein Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.

Das Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinn ist gekennzeichnet durch die Zuordnung eines Vermögenswerten Rechts an einen Rechtsträger, in dessen Hand es als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem Interesse "von Nutzen" sein soll und dem grundsätzlich die Verfügungsbefugnis für den Eigentumsgegenstand zusteht. Vermögenswerte öffentlich-rechtliche Rechtspositionen hat das Bundesverfassungsgericht in den Schutz der Eigentumsgarantie einbezogen, wenn sie eine Rechtsstellung begründen, die der des Eigentums entspricht. Hierfür ist von Bedeutung, inwieweit eine derartige Rechtsstellung sich als Äquivalent eigener Leistung erweist oder auf staatlicher Gewährung beruht (vgl. BVerfGE 72, 175 [BVerfG 13.05.1986 - 1 BvR 1542/84] <193>). Dabei ist, wie das Bundesverfassungsgericht ebenfalls ausgesprochen hat, größte Zurückhaltung geboten, wenn öffentlich-rechtliche Rechtsstellungen in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie einbezogen, werden-sollen, die durch die Verrechtlichung wirtschaftlicher Lagen entstanden sind und die anderenfalls eine bloße Erwerbschance darstellen würden (vgl. BVerfGE 45, 142 [BVerfG 08.06.1977 - 2 BvR 1042/75] <170 f:>).

Das trifft auf die Referenzmenge zu. Sie bezieht sich auf eine wirtschaftliche Lage, die ohne Lenkungsmaßnahmen der öffentlichen Hand eine bloße Erwerbschance darstellen würde. Der durch die Zuteilung einer Referenzmenge bedingte Mehrwert eines Milcherzeugungsbetriebes beruht in erster Linie auf der 1934 eingeführten Referenzmengenzuteilung, die dem Milcherzeuger die öffentlich-rechtliche Befugnis gibt, in Höhe der ihm zugewiesenen Milchquote abgabefrei Milch anzuliefern (vgl. BGH, Beschluß vom 19. Juli 1991 - LwZR 3/90 - AgrarR 1991, 343 f.). Wie der Bundesgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, knüpft diese "subventionsähnliche abgabenrechtliche Bevorzugung, die betriebsakzessorisch ausgestaltet ist", zwar an die von dem Betrieb im Bezugsjahr erwirtschaftete Produktionsmenge an, doch hat der (frühere) Betriebsinhaber "finanzielle Mittel und Arbeitskraft nicht aufgewendet, um eine Referenzmenge zu erhalten, sondern um im Rahmen der bestehenden Gesetze - schon vor Einführung der Milchquote - Milch zu produzieren und zu verkaufen" (a.a.O.). Diese frühere eigene Leistung des Betriebsinhabers ist ihm selbst zugute gekommen, nicht aber der öffentlichen Hand (vgl. OLG Celle, Urteil vom 3. April 1986 - 7 U 184/85 - NJW 1987, 596 <597>). Die Referenzmenge als solche ist danach rechtlich nur eine Abgabenvergünstigung (BGH, Urteil vom 26. April 1991 - V ZR 53/90 - NJW 1991, 3280 <3281>).

Die Milchquote ist hiernach nichts anderes als eine von mehreren Voraussetzungen dafür, durch die Erzeugung und den Verkauf von Milch Gewinne zu erzielen. Sie ist damit Teil einer Bemessungsgrundlage für die Abgabe gemäß Art. 5 c VO (EWG) Nr. 804/68 und als solche nicht selbständiger Gegenstand des Rechtsverkehrs (vgl. BVerwGE 87, 94 <101>). Inwieweit sich an dieser Beurteilung durch die Möglichkeit der Nutzungsüberlassung nach § 7 a MGV etwas geändert hat, bedarf hier keiner Erörterung, da diese Möglichkeit erst durch die Sechzehnte Änderungsverordnung vom 3. Juli 1990 (BGBl I S. 1334) eingeführt worden ist und damit zum hier maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht bestand.

b)

Gleichwohl ist die Referenzmengenfreisetzung eigentumsrechtlich relevant. Sie greift nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände ein. Es bedarf hier keiner Entscheidung, in welchem Umfang Erwerbsbetriebe als solche den Schutz der Eigentumsgarantie genießen (vgl. dazu BVerfGE 22, 380 [BVerfG 29.11.1967 - 1 BvR 175/66] <386>; 51, 193 <221 f.>; 68, 193 <222>). Darauf kommt es vorliegend nicht an, weil jedenfalls die zum Betrieb gehörenden sächlichen Betriebsmittel wie Ställe, Ländereien und Maschinen Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG darstellen, so daß die Möglichkeit ihrer privatnützigen Verwendung zum Schutzbereich dieser Bestimmung gehört.

In diesen Schutzbereich wird durch die Referenzmengenregelung eingegriffen. Wie der Senat in seinem Urteil vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 3 C 6.87 - (BVerwGE 81, 49 <52 ff.>) ausgeführt hat, wirkt sich die Abgabenregelung der Milch-Garantiemengen-Verordnung für die über die zugeteilten Referenzmengen hinaus produzierte Milch als Vermarktungsverbot aus. Da die Produktion derartiger nicht absetzbarer Güter binnen kurzem das wirtschaftliche Ende des Betriebes bedeuten würde, wird ein verständiger Betriebsinhaber davon in aller Regel absehen. Er ist mithin gehindert, seine Produktionsmittel entsprechend ihrer objektiven oder auch nur subjektiven Zweckbestimmung voll zur Milchproduktion einzusetzen.

Der Eingriff in den durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Bereich entfällt bei der Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV nicht deshalb, weil der Verpächter oder Verkäufer vom Zeitpunkt des Betriebsübergangs an diese Nutzung nicht mehr selbst auszuüben beabsichtigt. Die Priyatnützigkeit des Eigentums umfaßt auch die Befugnis, das Eigentum zu veräußern oder im Wege der Verpachtung durch andere nutzen zu lassen. Führt ein solcher Akt zu einer erheblichen Einschränkung der mit dem Eigentum verbundenen Befugnisse, so wird auch dadurch die Eigentümerstellung beschränkt (vgl. BVerfGE 52, 1 [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76] <31>).

Die Statuierung solcher Beschränkungen stellt eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums dar. Diese ist nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Gesetzgebers. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe hat der Gesetzgeber die ihm von der Verfassung vorgegebenen Wertungen und Schranken zu beachten. Dazu gehört sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch die in Art. 14 Abs. 2 angeordnete Sozialbindung des Eigentums. Beide Belange hat der Gesetzgeber durch die von ihm zu treffenden Regelungen. nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu einem gerechten Ausgleich zu bringen. Dem entspricht die Bindung des Gesetzgebers an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentümer aufzuerlegenden Beschränkungen. Um vor der Verfassung Bestand zu haben, müssen sie vom geregelten Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient (vgl. BVerfGE 52, 1 [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76] <29 f.>). Außerdem ist der Gleichheitssatz zu beachten.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV in ihrer hier zu beurteilenden Fassung nicht zu beanstanden.

c)

Die Bestimmung ist durch gravierende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, ohne den Eigentümer unzumutbar zu belasten. Sie ist Bestandteil der umfassenden Kontingentierung der Milchproduktion durch die primär gemeinschaftsrechtlich verfaßte Milchquotenregelung. Diese zielt auf die Beseitigung der bedrohlich gewordenen Überproduktion auf dem Milchmarkt durch strikte Begrenzung der Produktion auf den im Jahre 1981 erreichten Stand. In diesem Rahmen dient die Freisetzung von Referenzmengen nach § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV dazu, Milchquoten für die in Art. 5 VO (EWG) Nr. 857/84 vorgesehene nationale Reserve verfügbar zu machen. Dabei handelt es sich um ein außerordentlich wichtiges öffentliches Anliegen, weil nur nach Maßgabe der hier angesammelten Milchmengen strukturverbessernde Maßnahmen nach Art. 4 Abs. 1 lit. b und c VO (EWG) Nr. 857/84 und Zuteilungen an Junglandwirte sowie an von Härtefällen betroffene Erzeuger nach Art. 3 dieser Verordnung vorgenommen werden können. Angesichts der strukturellen Probleme des Milchmarktes und der Landwirtschaft insgesamt kann die große Bedeutung solcher Maßnahmen nicht in Zweifel gezogen werden.

Andererseits weisen die milchproduzierenden Betriebe starke soziale Bezüge auf, die im Rahmen des Art. 14 Abs. 2 GG selbst gewichtige Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse rechtfertigen. Zum einen sind es diese Betriebe, die durch ihre Überproduktion die Probleme des Milchmarktes geschaffen haben. Zum anderen agieren sie auf einem Markt, der durch Abnahme- und Preisgarantien gekennzeichnet ist und damit einen wesentlichen Teil des unternehmerischen Risikos der Allgemeinheit aufbürdet.

d)

Vor diesem Hintergrund ist die in § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV getroffene Regelung auch in ihrer konkreten Ausgestaltung weder unverhältnismäßig noch willkürlich.

Die Regelung setzt voraus, daß entweder Teile eines Betriebes an einen anderen Erzeuger übertragen werden oder daß ein ganzer Betrieb zu einem anderen Betrieb oder zu Teilen eines Betriebes zugepachtet wird. Sie ist folglich zum einen gekennzeichnet dadurch, daß sie nur bei einer ohnehin gegebenen gravierenden betrieblichen Veränderung eingreift. Eine solche Veränderung macht in jedem Falle eine Anpassung an die neuen Verhältnisse notwendig. Das gibt Gelegenheit, auch eine Reduzierung der Produktionsmöglichkeiten im Milchsektor zu berücksichtigen und sich darauf einzustellen. Zum anderen greift die Regelung nur ein, wenn die übergehenden Einheiten in der Hand des übernehmers nicht die alleinige Existenzgrundlage bilden sollen. Das gilt für die Veräußerung oder Verpachtung von Teilen eines Betriebes ebenso wie für den Zukauf oder die Zupachtung eines ganzen Betriebes. Unter strukturpolitischen Gesichtspunkten verdienen solche Einheiten weniger Schutz als ein ganzer Betrieb, der als solcher weitergeführt werden soll und damit nach Möglichkeit weiterhin die Basis für eine selbständige landwirtschaftliche Existenz bieten muß.

Bei der Beurteilung dieser Kriterien ist auch zu berücksichtigen, daß es der Eigentümer eines ganzen Betriebes selbst in der Hand hat, wem er den Betrieb verkauft oder verpachtet. Er kann mithin den Eintritt der Referenzmengenminderung verhindern, indem er sich einen Übernehmer sucht, der noch nicht im Besitz landwirtschaftlicher Nutzflächen ist.

Der in § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV getroffenen Regelung liegen hiernach nachvollziehbare sachliche Erwägungen zugrunde, die es rechtfertigen, die Referenzmengenfreisetzung nur und gerade in den dort angesprochenen Fällen anzuordnen. Insbesondere ist es im Hinblick auf diese Erwägungen mit Art. 3 GG vereinbar, daß der Eigentümer, der den Betrieb als Erzeuger führt, gegenüber dem Eigentümer bevorzugt wird, der verpachtet oder verkauft, und daß für den verpachtenden Eigentümer wiederum die Verpachtung eines ganzen Betriebes an einen Pächter ohne bisherige Nutzflächen gegenüber anderen Verpachtungen von Vorteil ist.

Der Verlust, der den Eigentümer bei Anwendbarkeit des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV trifft, ist nicht unzumutbar. Ein Referenzmengenabzug von 20 % führt in aller Regel nicht zu einer vollständigen Entwertung des Eigentums. Vielmehr bleibt auch danach eine sinnvolle Eigentumsnutzung möglich. Im übrigen ist die Erhaltung der aus den staatlichen Garantien sich ergebenden Vorteile unter dem Blickwinkel der Eigentumsgewährleistung ohnehin, wie ausgeführt, nur eingeschränkt schutzwürdig.

3.

Zutreffend hat das Berufungsgericht schließlich ausgeführt, daß der Kläger nicht in den mit dem Vorpächter bestehenden Pachtvertrag eingetreten ist und daß eine verbindliche Zusage über das Unterbleiben eines Abzugs bei erneuter Verpachtung nicht gegeben worden ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.