I.

Der Kläger wendet sich gegen eine Bescheinigung, wonach am 12. November 1985 eine jährliche Referenzmenge von 121.970 kg von ihm auf den Beigeladenen übergegangen ist.

Der Kläger war ursprünglich Eigentümer eines über 60 ha großen landwirtschaftlichen Betriebes. Aufgrund seiner Milchanlieferungen erhielt er eine Anlieferungs-Referenzmenge von 206.100 kg berechnet. Infolge seiner Überschuldung wurden 1984 und 1985 nach und nach der gesamte Grund und Boden des Klägers samt Zubehör versteigert.

In den Versteigerungsterminen vom 21. August, 28. August und 19. September 1984 erteilte das Amtsgericht dem Beigeladenen den Zuschlag für die bis dahin im Eigentum des Klägers stehenden Flurstücke 15, 7/1, 1/1 und 10. Den Zuschlag für die Flurstücke 2/1 und 6/1 erhielt die Ehefrau des Klägers bzw. ein Dritter.

Auf entsprechende Anträge vom Februar 1985 erteilte der Beklagte dem Beigeladenen unter dem 15. März 1985 eine vorläufige Bescheinigung über den Übergang einer Referenzmenge von insgesamt 52.993 kg. Den Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 2. Mai 1985 zurück.

Nachdem der Beigeladene im Versteigerungstermin vom 12. November 1985 den Zuschlag für die beiden letzten Flurstücke des landwirtschaftlichen Betriebes, nämlich die Flurstücke 13 und 8/1, erhalten hatte, beantragte er im Dezember 1985, ihm die Übertragung einer Anlieferungs-Referenzmenge zu bescheinigen, da er mit Wirkung vom 12. November 1985 durch Zwangsversteigerung den gesamten landwirtschaftlichen Betrieb zur weiteren Nutzung übernommen habe.

In Ergänzung der Bescheinigung vom 15. März 1985 bescheinigte der Beklagte unter dem 14. Januar 1986, daß eine weitere Referenzmenge von 31.137 kg von dem Kläger auf den Beigeladenen übergegangen sei.

Mit Bescheid vom 23. Januar 1986 bescheinigte der Beklagte dem Beigeladenen den Übergang einer jährlichen Referenzmenge von 121.970 kg für die Flurstücke 13 und 8/1, die zusammen - so der Bescheid - den landwirtschaftlichen Betrieb des Klägers ausgemacht hätten.

Nachdem der Widerspruch gegen die Bescheide vom 14. und 23. Januar 1986 mit Widerspruchsbescheid vom 10. März 1986 zurückgewiesen worden war, hat der Kläger Klage erhoben und beantragt,

Der Beklagte und der Beigeladene haben Klageabweisung beantragt.

Mit Urteil vom 24. November 1986 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Mit den Zuschlägen der Flurstücke 13 und 8/1 an den Beigeladenen im Versteigerungstermin vom 12. November 1985 seien die zu diesem Zeitpunkt auf den Flächen des landwirtschaftlichen Betriebes des Klägers liegenden Referenzmengen in vollem Umfang auf den Beigeladenen übergegangen. Ein Erwerb im Wege der Zwangsversteigerung stehe den rechtlichen Folgen eines Verkaufs gleich. Wegen der in Art. 7 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 857/84 normierten Betriebs- bzw. Flächenbindung der Referenzmenge erfolge deren Übergang unabhängig von der Erzeugereigenschaft des Übernehmers.

Mit der Berufung hat der Kläger sein Begehren weiterverfolgt und die Rechtsauffassung vertreten, daß eine Übertragung des Eigentums im Wege der Zwangsversteigerung nicht mit der Übertragung im Wege eines Verkaufs, einer Schenkung usw. gleichgestellt werden könnte, da im Falle der Zwangsversteigerung der Versteigerer lediglich den Grund und Boden und eventuell das Zubehör, nicht aber den wirtschaftlichen Betrieb erwerbe. Das Wirtschafts- und Stallgebäude befinde sich zu 90 % auf dem 1984 von seiner Ehefrau ersteigerten Flurstück 2/1; allenfalls habe ein Referenzmengenübergang nach der Regelung über die Übertragung von Teilflächen erfolgen können. Die in dem Termin vom 12. November 1985 übertragenen Flurstücke seien nur zu einem geringen Teil Milcherzeugungsflächen.

Mit Urteil vom 14. April 1988 hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein die Berufung zurückgewiesen. Im wesentlichen macht es sich die Ausführungen des angefochtenen Urteils zu eigen.

Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt und zur Begründung ergänzend vorgetragen: Beim Übergang von Teilflächen könnten maximal 5.000 kg pro Hektar Milcherzeugungsfläche übergehen, wobei noch zusätzliche 20 % zugunsten des Staates abzuziehen seien.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen,

Sie verteidigen die vorinstanzlichen Entscheidungen.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und führt aus, daß auch eine Zwangsversteigerung von Milcherzeugungsflächen den Referenzmengenübergang bewirke, und zwar unabhängig davon, ob der Übernehmer bereits Milcherzeuger sei.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Entscheidungsgründe Bundesrecht verletzen (§ 137 Abs. 1 VwGO); im Ergebnis stellt sich jedenfalls die die Klageabweisung bestätigende Entscheidung des Berufungsgerichts als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Gegen die Zulässigkeit der Anfechtungsklage bestehen keine Bedenken (vgl. Senatsurteil vom 15. November 1990 - BVerwG 3 C 42.88 - Buchholz 451.512 Nr. 27 = RdL 1991, 101).

Die Klage hätte nur Erfolg haben können, wenn sich die allein angefochtene Bescheinigung vom 23. Januar 1986 in der Gestalt des Widerspruchbescheides als rechtswidrig erwiesen und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt hätte (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der angefochtene Bescheid könnte den Kläger nur dann in seinen Rechten verletzen, wenn eine Referenzmenge als übertragen bescheinigt worden wäre, die von Rechts wegen ihm zusteht. Ist ihm aber keine Referenzmenge verblieben, wird er selbst dann nicht in seinen Rechten verletzt, wenn die angefochtene Bescheinigung den Referenzmengenübergang nicht korrekt wiedergibt, weil etwa ein Teil der Referenzmenge zugunsten des Staates freigesetzt oder auf einen Dritten - möglicherweise die Ehefrau des Klägers - übergegangen sein sollte. Auch in dem zuletzt genannten Falle bleibt der Kläger auf die Wahrnehmung seiner eigenen Rechte beschränkt (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Dem Kläger sind infolge der Zwangsversteigerung seiner sämtlichen landwirtschaftlichen Flächen keine Referenzmengen verblieben.

Einschlägig sind die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und der Milch-Garantiemengen-Verordnung, die sich jeweils für den Zeitpunkt des Übergangs der Flurstücke auf den Beigeladenen Geltung beimessen.

Aus Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 und Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 ergibt sich, daß die Referenzmengen im Grundsatz an die für die Milcherzeugung verwendeten Flächen gebunden sind (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Juli 1989 - Rs 5/88 - Slg. 1989, 2609; BVerwG, Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140 = Buchholz 451.512 Nr. 18).

Absatz 1 des Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 sieht vor, daß "im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Übertragung eines Betriebs in Erbfolge ... die entsprechende Referenzmenge nach festzulegenden Modalitäten ganz oder teilweise auf den Käufer, Pächter oder Erben übertragen" wird. Diese Modalitäten sind durch Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 geregelt, der rückwirkend den insofern inhaltsgleichen Art. 5 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1371/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1043/85 ersetzt.

Nach Art. 7 Abs. 1 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 wird "im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung des gesamten Betriebes ... die entsprechende Referenzmenge voll auf den den Betrieb übernehmenden Erzeuger übertragen" beziehungsweise "im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung" - nur - "eines Teils des Betriebes" - nach Nr. 2 der gleichen Vorschrift - "die entsprechende Referenzmenge nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen ... auf die den Betrieb übernehmenden Erzeuger aufgeteilt".

Der Erwerb im Wege der Zwangsversteigerung wird in dieser Vorschrift nicht erwähnt, löst aber die gleichen Folgen aus. Nach Art. 7 Abs. 1 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1546/88 sind nämlich "die Ziffern 1 und 2 ... gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften auf andere Übertragungsfälle, die für die Erzeuger vergleichbare rechtliche Folgen haben, entsprechend anwendbar". Die Zwangsversteigerung bewirkt nach deutschem Recht Rechtsfolgen, die denen eines Verkaufs vergleichbar sind. Beide Fälle haben einen Eigentumswechsel zur Folge, der dem Erwerber ein Recht zum Besitz auch und gerade dem bisherigen Eigentümer gegenüber verschafft (vgl. § 93 Abs. 1 ZVG, §§ 985, 433 Abs. 1 BGB). Auf den Besitz an den landwirtschaftlichen Produktionseinheiten stellt auch der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften bei der entsprechenden Anwendung der Übertragungsvorschriften ab (Urteil vom 13. Juli 1989 - Rs 5/88 - RdNr. 15 zur Rückgabe eines verpachteten Betriebs). Da nur die Rechtsfolgen und nicht die Voraussetzungen zu vergleichen sind, spielt es keine Rolle, daß der Weg zum Eigentumsübergang je ein anderer ist, im Falle der Zwangsversteigerung durch einen Hoheitsakt, den Zuschlag (§ 90 ZVG), im Falle des Verkaufs durch die der vertraglichen Verpflichtung entsprechende Einigung des Veräußerers und des Erwerbers sowie die Eintragung im Grundbuch (§ 873 BGB).

Folgt die Referenzmenge nach Gemeinschaftsrecht im Grundsatz dem Eigentum und Besitz an den landwirtschaftlichen Produktionseinheiten - in Deutschland mangels anderer "aufgestellter objektiver Kriterien" den Milcherzeugungsflächen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1546/88) -, so bedarf es keiner weiteren Vorschrift des Zwangsversteigerungsgesetzes oder des Bürgerlichen Gesetzbuches, daß sich die Versteigerung auch auf die Referenzmenge erstrecke.

Dem Referenzmengenübergang nach Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 steht nicht entgegen, daß der Beigeladene als Kreditinstitut weder Milcherzeuger im engeren Sinne gewesen ist noch sein will, wiewohl in dieser Vorschrift - dem Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 - von dem den Betrieb übernehmenden "Erzeuger" beziehungsweise "Erzeugern" die Rede ist, auf den die Referenzmenge übertragen oder auf die im Falle des Verkaufs nur eines Teils des Betriebes die Referenzmenge aufgeteilt wird. Daß an der fehlenden Milcherzeugereigenschaft des Übernehmenden der Referenzmengenübergang nicht scheitert, hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 15. November 1990 (BVerwG 3 C 42.88 - BVerwGE 87, 94, 97) im einzelnen ausführlich begründet. Der Vortrag des Klägers bringt insoweit keine neuen Gesichtspunkte. Der Senat sieht die Richtigkeit seiner Rechtsprechung - wie er in der genannten Entscheidung bereits ausgeführt hat - durch Art. 1 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1681/87 ausdrücklich bestätigt, der Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84 um einen vierten Unterabsatz - heute Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 1546/88 - ergänzt hat. Danach kann die Referenzmenge, die einem Betrieb bzw. einem Teil oder Teilen eines Betriebs entspricht, welche der Käufer, Pächter oder Erbe nicht zur Erzeugung von Milch nutzen will, der Reservemenge hinzugefügt werden, muß es aber nicht. Sie geht also grundsätzlich auf den Käufer, Pächter oder Erben über, auch wenn er kein "Erzeuger" ist oder sein will. Im Hinblick auf dieses schon durch den Wortlaut der gemeinschaftsrechtlichen Verordnungen eindeutige Auslegungsergebnis bedarf es keiner Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 177 EWG-Vertrag zu dieser Frage.

Mit dem Eigentums- und Besitzübergang sind die den Flurstücken entsprechenden Referenzmengen übergegangen, ohne daß es dazu der Entscheidung, der Bestätigung oder der Bescheinigung einer Behörde bedurft hätte (Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140 = Buchholz 451.512 Nr. 18). Daß der Referenzmengenübergang normativ an den Besitzwechsel und nicht an behördliche Maßnahmen oder Willenserklärungen der Beteiligten anknüpft, steht mit Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84 - heute Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 - in Einklang, der die Mitgliedstaaten auch zu einer normativen Übertragung der Referenzmengen, d.h. einer Übertragung von Gesetzes oder Verordnungs wegen, ermächtigt.

Hat der Kläger Eigentum und Besitz an seinem gesamten Betrieb verloren, so sind ihm auch keine Referenzmengen verblieben, es sei denn, er könnte sich auf § 7 Abs. 2 Satz 1 MGV in der im Zeitpunkt des Versteigerungstermins geltenden Fassung der 2. Änderungsverordnung zur MGV vom 27. November 1984 berufen. Werden danach Teile eines Betriebes, die für die Milcherzeugung genutzt werden, auf Grund eines Kaufvertrages nach dem 30. September 1984 übergeben oder überlassen, so ging unbeschadet der Absätze 3 bis 4 des § 7 MGV ein dem Teil des Betriebes entsprechender Referenzmengenanteil, "höchstens jedoch in Höhe von 5.000 kg je Hektar, mit auf den Käufer ... über".

Diese Vorschrift ist jedoch wegen fehlender Ermächtigung nichtig, so daß dahingestellt bleiben kann, ob ihre tatbestandsmäßigen Voraussetzungen - der Übergang nur eines Betriebsteils und nicht eines Gesamtbetriebes - vorliegen. Sie widerspricht dem Grundsatz der Betriebsakzessorietät der Referenzmengen, so wie er in dem Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 und dem Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 1546/88 - früher im Zeitpunkt des Inkrafttretens der 2. Änderungsverordnung Art. 5 VO (EWG) Nr. 1371/84 - zum Ausdruck gelangt ist. Während nach dem Inkrafttreten der 2. Änderungsverordnung die Novellierung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften eine Durchbrechung der Betriebs- und Flächenakzessorietät zugunsten des Pächters brachte, ist Vergleichbares bezüglich des Verkäufers nicht geschehen, so daß der deutsche Verordnungsgeber gehindert war, durch nachfolgende Änderungen der Milch-Garantiemengen-Verordnung - insbesondere durch die 14. Änderungsverordnung vom 21. März 1990 (BGBl. I S. 556) - diesbezüglich eine andere Rechtslage zu schaffen.

Eine gemeinschaftsrechtliche Grundlage für die Durchbrechung der Betriebs- und Flächenakzessorietät im Falle der Veräußerung von Betriebsteilen kann insbesondere nicht dem Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1546/88 beziehungsweise seinem Vorgänger, Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 oder 3 VO (EWG) Nr. 1371/84, entnommen werden (vgl. Urteil vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140 ff.). Nach den genannten Vorschriften wird die Referenzmenge im Falle des Verkaufs, der Verpachtung oder der Vererbung nur eines Teils des Betriebes nach den für die Milcherzeugung verwendeten Flächen oder "nach anderen von den Mitgliedstaaten aufgestellten objektiven Kriterien auf die den Betrieb übernehmenden Erzeuger aufgeteilt". Diese Vorschrift hat die Aufteilung eines Betriebs zur Voraussetzung und befaßt sich allein mit der Frage, wie dann die mit dem Betrieb erwirtschaftete Referenzmenge unter die nunmehrigen Milcherzeuger verteilt werden soll, ermöglicht es aber nicht, jemandem den Teil einer Referenzmenge zuzuordnen, der nicht mehr im Besitze eines Teiles des ursprünglichen Betriebes ist, mit dem die Referenzmenge erwirtschaftet worden war. Jeder, dem ein Teil der mit dem ungeteilten Betrieb erwirtschafteten Referenzmenge zugewiesen werden darf, hat - wie es der Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 voraussetzt - auch einen Teil des ursprünglichen Gesamtbetriebes übernommen bzw. behalten. Die Betriebsbezogenheit der aufgeteilten Referenzmenge wird durch Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 weder gelöst noch überhaupt nur in Frage gestellt. Da aus diesem Grunde auch kein Pächterschutz zulässig war, sah sich der Rat der Europäischen Gemeinschaften veranlaßt, Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84, der - wie es in der Begründungserwägung zu der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung Nr. 590/85 heißt - "in gewissen Fällen schwierige wirtschaftliche und soziale Verhältnisse zur Folge haben kann", um einen vierten Absatz zu ergänzen, der die Mitgliedstaaten ermächtigt, dem Pächter die auf den von ihm verlassenen Betrieb entfallende Referenzmenge oder einen Teil davon gutzuschreiben. Eine entsprechende Regelung ist für den Verkaufsfall nicht ergangen. Für eine Durchbrechung der Flächenakzessorietät beim Verkauf findet sich nämlich im Gegensatz zum Problem des Pächterschutzes kein hinreichendes Motiv, weil die Bindung der Referenzmenge an die veräußerte Milcherzeugungsfläche deren Preis erhöht und somit dem Veräußerer zugute kommt. Auch die Flurstücke des Klägers, soweit sie mit Referenzmengen verbunden waren, haben auf diese Weise zu einer stärkeren Schuldenabtragung beitragen können, so daß ein Verstoß der Regelung über die Flächenakzessorietät im Verkaufsfalle gegen die Eigentumsgarantie - entgegen der Auffassung des Kläger - nicht in Betracht kommt. Daß im Falle des Klägers der Eigentumsübergang nicht freiwillig erfolgte, gibt zu rechtlichen Bedenken keinen Anlaß; er ist eine rechtsstaatlich unbedenkliche Konsequenz der Schuldenhaftung.

Soweit es den Mitgliedstaaten nach Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1546/88 - früher: Art. 5 Abs. 1 Nr. 2 VO (EWG) Nr. 1371/84 - freigestellt ist, einen anderen Verteilungsmaßstab als die für die Milcherzeugung verwendeten Flächen zu setzen, führt auch dieser Weg zu keinem anderen Ergebnis. Auch die "objektiven Kriterien", die von den Mitgliedstaaten aufgestellt werden können, sind eindeutig Kriterien für eine Verteilung an diejenigen, die den Betrieb übernommen haben. Zwar erlaubt Art. 7 Abs. 1 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1546/88 ebenso wie früher Art. 5 Abs. 1 Nr. 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 eine sinngemäße Anwendung der Nrn. 1 und 2 der genannten Vorschriften, aber eben nur mit der Rechtsfolge, die in diesen beiden Nummern auch sinngemäß ausgesprochen worden ist. Verteilt wird auch dann allein auf die den Betrieb übernehmenden Erzeuger.

Erweist sich die durch die Erste Änderungsverordnung vom 27. September 1984 eingeführte Höchstmengenbegrenzung des § 7 Abs. 2 MGV als unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht, so ist sie nicht wirksam zustande gekommen und deshalb nichtig, weil ihr insoweit die - deutsche - Ermächtigungsgrundlage fehlt. Der damals noch geltende § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen vom 31. August 1972 ermächtigt den Bundesminister zu Vorschriften nur, soweit dies zur Durchführung von Rechtsakten des Rates oder der Kommission hinsichtlich Marktordnungswaren erforderlich ist. Daran hat sich im übrigen durch das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen in der Fassung vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1397) nichts geändert, so daß nach wie vor gemeinschaftsrechtswidrige Regelungen außerhalb der Ermächtigung liegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.