I.

Der Kläger begehrt von der beklagten Landwirtschaftskammer im Hinblick auf seine Baumaßnahmen zur Vermehrung der Kuhplätze von 164 auf 230 eine Bescheinigung über die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge nach der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Juli 1986 (BGBl. I S. 1227), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 25. März 1988 (BGBl. I S. 469), - MGVO -.

Der Kläger lieferte an seine Molkerei im Jahre 1981 675.272 kg und im Jahr 1983 757.250 kg Milch. Aufgrund der Milchlieferungen errechnete die Molkerei für seinen Betrieb eine Anlieferungs-Referenzmenge von 670.100 kg.

Am 26. Juli 1984 beantragte der Kläger bei der Beklagten, ihm gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 6 Abs. 5 MGVO zu bescheinigen, daß er aufgrund der von ihm durchgeführten, nicht genehmigten Baumaßnahme die Zahl der Kuhplätze von 164 auf 230 erhöht habe.

Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 16. August 1984 mit der Begründung ab, nach § 6 Abs. 6 MGVO bleibe die Milchmenge insoweit unberücksichtigt, als sie die in dem betreffenden Bundesland 1983 durchschnittlich angelieferte Milchmenge von 80 Kühen - das seien 406.400 kg - überschreite.

Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stade Klage erhoben und beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. Mai 1986 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Es könne offenbleiben, ob der Kläger die Voraussetzungen des § 6 Abs. 5 MGVO erfülle, da seinem Begehren jedenfalls § 6 Abs. 6 Satz 1 MGVO entgegenstehe.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt und beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung mit Urteil vom 5. Dezember 1986 zurückgewiesen und in den Entscheidungsgründen ausgeführt: Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sei zum Erlaß der Milch-Garantiemengen-Verordnung gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 1 MOG 1972 ermächtigt. Sie verstoße auch nicht, soweit der vorliegende Sachverhalt zu ihrer Überprüfung Anlaß gebe, in ihrem materiellen Inhalt gegen das Gemeinschaftsrecht oder das nationale Verfassungsrecht. Insbesondere sei die Beschränkung der zu berücksichtigenden Milchmenge auf den Landesdurchschnitt von 80 Kühen unbedenklich. Die Einführung dieser Grenze stelle für den Bereich der Milchviehhaltung die ohne einen Entwicklungsplan getätigten Investitionen den öffentlich geförderten Investitionen gleich. Nach den vom Planungsausschuß beschlossenen Förderungsgrundsätzen hätten Investitionen im Bereich der Milchviehhaltung nur gefördert werden können, wenn der Milchkuhbestand im Zieljahr des Betriebsentwicklungsplanes nicht mehr als 80 Kühe betrage. Mit der Bezugnahme in der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 auf die Richtlinie 72/159/EWG habe die Zuweisung einer besonderen Referenzmenge ausgeschlossen werden sollen, wenn im Zieljahr der Milchkuhbestand von 80 Stück überschritten werde. Es seien keine Anhaltspunkte erkennbar, die es rechtfertigen würden, Investitionen in nicht geförderten Betrieben nach § 6 Abs. 3-5 MGVO anders zu behandeln. Bei dem Erlaß von Rechtsvorschriften für Massenverfahren der vorliegenden Art sei es sachgerecht, auf einfach nachprüfbare Voraussetzungen abzustellen, um einen unnötigen Verwaltungs- und Beweiserhebungsaufwand zu vermeiden. Der vom Kläger mit der begehrten Bescheinigung verfolgte Absatz einer garantierten Milchmenge zu einem durch Interventionen gestützten Preis genieße als Marktchance nicht den Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG im Rahmen eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs. Die Regelung in § 6 Abs. 2-5 MGVO über Anlieferungs-Referenzmengen in besonderen Situationen enthielten einschließlich der sie begrenzenden Höchstmengenregelung in § 6 Abs. 6 Satz 1 MGVO keinen Eingriff in durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Rechtspositionen des Milcherzeugers, sondern eine Vergünstigung in Form von Härtefallregelungen. Eine Gesamtabwägung der mit der durch die Einführung der Garantiemengenregelung verbundenen Belastung und den sie rechtfertigenden Gemeinschaftsinteressen lasse nicht erkennen, daß die Grenze der Zumutbarkeit überschritten worden sei. Die Höchstmengenregelung verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Die mit der Einführung der Abgabe bezweckte Einschränkung und Begrenzung der Milcherzeugung könne nur erreicht werden, wenn eine Erhöhung der bei der Berechnung der Referenzmenge zugrundeliegenden Anlieferungsmenge nur in Ausnahmefällen gewährt werde. Mit jeder Grenzziehung seien in der Regel auch vom Gesetzgeber gewollte Härten verbunden, denen im Einzelfall nach § 8 Abs. 2 Satz 1 MOG 1972 bzw. § 12 Abs. 1 MOG 1986 i.V.m. § 227 AO 1977 Rechnung getragen werden müsse. Die durch § 6 Abs. 6 MGVO begrenzte Härtefallregelung und das dieser Vorschrift zugrundeliegende Gemeinschaftsrecht verstießen auch nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes. Eine Rechtsordnung, aufgrund derer die Milcherzeuger hätten darauf vertrauen können, daß der nationale Verordnungsgeber im Rahmen der Milchmengenregelung bei der Berücksichtigung besonderer Situationen ihnen eine Referenzmenge für mehr als 80 Kühe gewähren würde und sie aufgrund ihrer Investitionen besserstellen würde als diejenigen Milcherzeuger, die öffentlich gefördert worden seien, habe nicht bestanden.

Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt und wie folgt begründet: Die Entscheidung des Berufungsgerichts sei rechtsfehlerhaft, da sie zu Unrecht von der Gültigkeit des § 6 Abs. 6 MGVO ausgehe. Diese Vorschrift verstoße gegen Art. 14, 12 und 3 GG. Die Nichtanerkennung einer sonst nach § 6 Abs. 5 MGVO zu berücksichtigenden Milchmenge bei der Berechnung der Anlieferungs-Referenzmenge wirke sich für den Kläger faktisch wie ein Verbot der Produktion einer entsprechenden Milchmenge aus. Die Verfassungswidrigkeit des durch § 6 Abs. 6 MGVO begründeten Eingriffs in das Eigentumsgrundrecht ergebe sich daraus, daß bei einer Abwägung der mit dem § 6 Abs. 6 MGVO verfolgten Interessen mit dem Vertrauensinteresse der betroffenen Landwirte ein genereller Ausschluß der Berücksichtigung von Investitionen gemäß § 6 Abs. 2-5 MGVO nicht vertretbar sei. Die Kostenbelastung der Betriebe, die sich aus solchen Fehlinvestitionen ergebe, könne in Einzelfällen zur Existenzvernichtung führen. Die Frage nach der Förderungswürdigkeit eines landwirtschaftlichen Betriebes sei, wie gerade § 6 Abs. 4 und 5 MGVO belegen, scharf von jener nach dem Vertrauensschutz für die ohne Einsatz öffentlicher Mittel getätigten Investitionen zu trennen. Im Vergleich zu dem Vertrauensinteresse wiege das öffentliche Interesse an der über § 6 Abs. 6 MGVO herbeigeführten Reduktion der Milchproduktion nicht besonders hoch. Die Zahl der durch § 6 Abs. 6 MGVO betroffenen Betriebe sei sehr gering. Durch eine generelle, für den einzelnen Landwirt praktisch kaum ins Gewicht fallende ganz geringfügige Kürzung der Anlieferungs-Referenzmenge könne ein entsprechender Ausgleich geschaffen werden. Eine solche härteabfedernde Regelung könne entgegen dem Berufungsgericht nicht über die Abgabenordnung begründet werden. Die Verletzung des Eigentumsgrundrechts durch § 6 Abs. 6 MGVO ergebe sich auch daraus, daß die Regelung zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung der betroffenen Milchproduzenten führe. Die Verfassungswidrigkeit des § 6 Abs. 6 MGVO folge zudem auch aus einer Verletzung des Art. 12 GG, und zwar aus den gleichen Gründen, die eine Verletzung des Art. 14 GG ergäben. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung sei nicht von ausschlaggebender Bedeutung, daß er - der Kläger - durch § 6 Abs. 6 MGVO nicht existenzgefährdend betroffen werde.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie hält das angefochtene Urteil für richtig und trägt ergänzend vor: Der Kläger verkenne, daß es sich bei der MGVO insgesamt nur um eine Verringerung von Subventionen handele, die technisch durch eine Abgabe bewirkt werde. Die garantierte Abnahme der Milcherzeugnisse durch die Marktordnung sei lediglich eine Marktchance. Selbst wenn man mit der Revision unterstelle, § 6 Abs. 6 MGVO berühre den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts, so liege dennoch kein Verstoß gegen Art. 14 GG vor. Es sei nicht erkennbar, weshalb das Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand des Milchsubventionssystems bei der Vornahme seiner Erweiterungsinvestitionen im Jahre 1983 noch schützenswert gewesen sei. Hätte man auf die Kappungsgrenze des § 6 Abs. 6 MGVO auch für den Sonderfall des § 6 Abs. 5 MGVO verzichtet, so wäre die Ausgewogenheit zwischen den Belastungen von kleineren, mittleren und größeren Betrieben empfindlich gestört worden. Es liege im Interesse der Effektivität der Milchabgabe zu verhindern, daß die für die Zuteilung in Härtefällen vorgesehenen Reservemengen in zu hohem Maße von Großbetrieben in Anspruch genommen würden und dadurch deren eigentlicher Zweck der Existenzsicherung mittlerer und kleinerer Betriebe gefährdet würde. Einem Fall der Existenzbedrohung könnte durch die spezielle Härteklausel des § 6 Abs. 8 MGVO Rechnung getragen werden.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keinen Antrag und führt aus: Ein Verstoß des § 6 Abs. 6 MGVO gegen höherrangiges Recht liege nicht vor, insbesondere nicht gegen die Art. 14, 12 und 3 GG. Grundlage und System der Verordnung beruhe darauf, die kleinen und mittleren Betriebe durch die Abgabe weniger zu belasten als die Großbetriebe. Art. 3 Nr. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 857/84 enthalte die Vorgabe, eine spezifische Referenzmenge zuzuweisen, die den vom Entwicklungsplan vorgesehenen Milchmengen Rechnung trage. Bei Investitionen ohne Entwicklungsplan sei die Frage des Vertrauensschutzes von vornherein problematisch, weil der Investor in den maßgeblichen Jahren gewußt habe, daß eine erhebliche Reduzierung der Abnahrneverpflichtung mit Sicherheit eintreten werde. Die 80-Kuh-Grenze sei in einer Vielzahl von Regelungen entwickelt worden, denen jedermann die Bedeutung dieser Grenze habe entnehmen können. Wollte man die Kappungsgrenze streichen oder in besonderen Fällen außer acht lassen, so würde das System verlassen.

II.

Die Revision ist zulässig und begründet; das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), nämlich Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Klage und Berufung hätten nicht mit der Begründung abgewiesen werden dürfen, § 6 Abs. 6 MGVO stehe dem Anspruch des Klägers entgegen, ihm nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Milch-Garantiemengen-Verordnung - MGVO - i.V.m. § 6 Abs. 5 MGVO zu bescheinigen, daß die Voraussetzungen für die Anerkennung einer besonderen Anlieferungs-Referenzmenge mit der Zielmenge von 1.253.385 kg vorliegen. Zwar bleiben nach § 6 Abs. 6 MGVO die nach § 6 Abs. 5 MGVO berechneten Mengen insoweit unberücksichtigt, als sie die in dem betreffenden Bundesland im Jahre 1983 durchschnittlich angelieferte Milchmenge von 80 Kühen übersteigen. Diese Mengenbegrenzungsregelung verstößt aber in ihrer gegenwärtigen Fassung gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG und ist daher rechtswidrig.

Die in § 6 Abs. 6 MGVO enthaltene Mengenbegrenzung und nicht erst die Abgabenerhebung ist an den Grundrechten zu messen. Für die Milchemenge, die diese Grenze übersteigt, wird eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO nicht erteilt mit der Folge, daß für diese Menge die volle Abgabe erhoben und der Milcherzeuger dadurch in der Nutzung seines Eigentums unverhältnismäßig eingeschränkt wird. Die Versagung der Bescheinigung, über deren Erteilung auf dem Verwaltungsrechtsweg zu entscheiden ist (BVerwG, Urteil vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 41.87 - BVerwGE 79, 171, 172) [BVerwG 24.03.1988 - 3 C 41/87] kann im Verfahren vor den Finanzbehörden und Finanzgerichten nach § 10 Abs. 3 Satz 2 MGVO nicht mehr angegriffen werden.

Der Prüfungsmaßstab für die Gültigkeit des § 6 Abs. 6 MGVO sind die deutschen Grundrechte, denn eine Begrenzung des Vertrauensschutzes - wie sie § 6 Abs. 6 MGVO statuiert - ist vom Recht der Europäischen Gemeinschaften nicht vorgegeben; sie läßt sich - entgegen der Auffassung der Beklagten und des Oberbundesanwalts - insbesondere auch nicht aus Art. 3 Nr. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 vom 31. März 1984 (ABl. Nr. L 90/13) herleiten. Durch diese Bestimmung werden die Mitgliedstaaten ermächtigt, denjenigen Erzeugern, die sich zur Durchführung eines vor dem 1. März 1984 eingereichten Entwicklungsplans gemäß der Richtlinie 72/159/EWG (ABl. Nr. L 96/1) verpflichtet haben, eine spezifische Referenzmenge zuzuweisen, die den im Plan vorgesehenen Milchmengen Rechnung trägt. Nach Art. 3 Nr. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 857/84 können auch ohne Entwicklungsplan getätigte Investitionen berücksichtigt werden, sofern der Mitgliedstaat über ausreichende Informationen verfügt.

Mittelbar begrenzt sind lediglich die in dem Entwicklungsplan vorgesehenen Milchmengen; für die ohne Entwicklungsplan getätigten Investitionen ergibt sich daraus aber naturgemäß nichts. Abgesehen davon, daß die Förderung nach Art. 2 der Richtlinie 72/159/EWG von gewissen persönlichen Eigenschaften abhängig ist, setzt sie voraus, daß die zu fördernde Investition einen bestimmten Umfang nicht überschreitet: Nach Teil II.12.10 (Grundsätze für die Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der Landwirtschaft) des Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" für den Zeitraum 1979 bis 1982 (BT-Drucks. 8/2754) und Teil II. 9.1.4 dieses Plans für den Zeitraum 1903 bis 1986 (BT-Drucks. 10/26), die sich im Rahmen der Richtlinie 72/159/EWG bewegen, war eine Förderung von Investitionen im Bereich der Milchviehhaltung nur bis zu einem Bestand von 60 Milchkühen zulässig; betrug der Bestand im Ist-Jahr bereits mehr als 80 Milchkühe oder im Ziel-Jahr des Betriebsentwicklungsplans nach einer geplanten Aufstockung mehr als 80 Kühe, so war eine Förderung unzulässig. Die Förderungsgrenze ergab sich aus dem Zweck der Richtlinie 72/159/EWG, entwicklungsfähige Betriebe auf der Grundlage eines Entwicklungsplans in die Lage zu versetzen, Arbeitseinkommen zu erzielen, die den in außerlandwirtschaftlichen Berufen in dem betreffenden Gebiet erzielten Einkommen vergleichbar sind. Mit 80 Kühen galt das Ziel als erreicht (vgl. hierzu im einzelnen die obengenannten Rahmenpläne). Es gibt aber keine gemeinschaftsrechtliche oder nationale Rechtsvorschrift, die auch nur andeutet, daß der Vertrauensschutz für Investitionen, die ohne Entwicklungsplan getätigt wurden, auf das Maß begrenzt ist, das auch hätte gefördert werden können.

Eine gemeinschaftsrechtliche Vorgabe der 80-Kuh-Grenze läßt insbesondere auch nicht die VO (EWG) Nr. 1946/81 vom 30. Juni 1981 (ABl. Nr. L 197/32) erkennen. Mit ihr wurde die Förderungsgrenze im Rahmen der Richtlinie 72/159/EWG im Ergebnis auf 60 Milchkühe herabgesetzt. Diese Herabsetzung "mit Rücksicht auf das Ziel des Marktgleichgewichts in der Gemeinschaft" (so die Präambel der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung Nr. 1946/81) mag möglicherweise das allgemeine Vertrauen des Erzeugers in den unveränderten Weiterbestand der Marktorganisation für Milchprodukte beeinträchtigt haben; die Vorgabe einer Mengenbegrenzung für den Vertrauensschutz liegt darin nicht. Für ungeförderte Investitionen hat diese Grenze schon deshalb keine Bedeutung, da niemand gehindert war oder ist, mehr als 80 Kühe zu halten. In der gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung nach Art. 3 Nr. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 857/84, Schutz für nicht geförderte Investitionen zu gewähren, wird diese VO (EWG) Nr. 1946/81 zudem nicht erwähnt.

Nicht zu überzeugen vermag schließlich die Auffassung des Oberbundesanwaltes, ohne die Mengenbegrenzung könnten die geförserten Milcherzeuger eine Verletzung des Gleichheitssatzes mit dem Hinweis rügen, daß nicht geförderte Erzeuger stärker geschützt würden als sie. Eine Ungleichbehandlung liegt nicht vor: Geförderte wie nicht geförderte Erzeuger würden ohne die Mengenbegrenzung des § 6 Abs. 6 MGVO voll in ihren Investitionen geschützt. Daß weniger investiert worden ist, wenn eine Förderung zugrunde lag, liegt nicht an der Milch-Garantiemengen-Verordnung, sondern an der Richtlinie 72/159/EWG und den Rahmenplänen; im übrigen stand es jedermann frei, auch ungefördert zu investieren.

Die die Regelung des § 6 Abs. 5 MGVO erfassende Mengebegrenzung in § 6 Abs. 6 MGVO verstößt gegen Art. 14 GG; sie ist eine unzulässige Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums. Sie geht über die bloße Belastung des Vermögens mit einer Geldleistungspflicht hinaus und erweist sich als ein Vermarktungsverbot für die von ihr erfaßte Milch. Als solches schränkt sie die betroffenen Milcherzeuger unverhältnismäßig in der Nutzung ihres Eigentums an den Betriebsgegenständen ein. Kann nämlich die erzeugte Milch nicht mehr sinnvoll verwertet werden, so verliert das Eigentum an dem landwirtschaftlichen Betrieb, insbesondere an Milchkühen und an Milchkuhplätzen, in einem wesentlichen Punkte seinen Sinn.

Die Mengenbegrenzung könnte allerdings - wie die Beklagte und der Oberbundesanwalt zutreffend vortragen - Art. 14 GG nicht verletzen, wenn sie nichts anderes wäre als der Abbau einer Subvention. Die Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen wird heute im Rahmen der Marktorganisation für Milch um der Ziele des Art. 39 EWG-Vertrag willen durch eine umfassende Abnahmegarantie und eine Milchpreisgarantie sichergestellt. Im Hinblick auf die notorische Überproduktion der Europäischen Gemeinschaften an Milch kann derartigen Garantien der Subventionscharakter in der Tat nicht abgesprochen werden. Als Teil der Marktorganisation unterliegen damit freilich solche Subventionen einem immanenten Änderungsvorbehalt, der ihrer Einbeziehung in den Schutzbereich des Art. 14 GG entgegensteht. So hat das Bundesverfassungsgericht (Beschluß vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74 u.a. - BVerfGE 45, 142, 171 [BVerfG 08.06.1977 - 2 BvR 1042/75]) einen durch Art. 14 GG geschützten Anspruch auf Intervention, nämlich auf Ankauf von Weizen, im Rahmen der Gemeinsamen Organisation für Getreide abgelehnt; die Gewährung eines derartigen Rechtsanspruches verrechtliche nur etwas, was ohne die Agrarmarktregelung bloße Erwerbschance wäre. Zwar ähneln die Ansprüche aus der Abnahme- und Milchpreisgarantie im Rahmen der Marktorganisation für Milch auch diesem Anspruch auf Intervention. Die Mengenbegrenzung des § 6 Abs. 6 MGVO erschöpft sich aber nicht in der Beschränkung der Milchpreis- und Abnahmegarantie, im Abbau einer Subvention. Der vom Bundesverfassungsgericht entschiedene Fall unterscheidet sich von dem vorliegenden Fall vor allem darin, daß es der Beschwerdeführerin im Verfassungsbeschwerdeverfahren unbenommen geblieben war, den zum Interventionsankauf angebotenen und abgelehnten Weizen anderweitig auf dem "freien Markt" abzusetzen (BVerfGE 45, 142, 171 [BVerfG 08.06.1977 - 2 BvR 1042/75]); sie unterlag keinem Vermarktungsverbot. Gerade diese anderweitige Absatzmöglichkeit ist aber den Milcherzeugern, die unter § 6 Abs. 6 MGVO fallen, verwehrt.

Für die Milchmenge jenseits der Grenze des § 6 Abs. 6 MGVO wird keine Referenzmenge zugewiesen. Sie unterliegt in vollem Umfang der Abgabe (§ 3 MGVO). Diese Abgabe beläuft sich auf 100 % des Milchrichtpreises (Art. 1 Nr. 1 VO - EWG Nr. 774/87, ABl. Nr. L 78 vom 20. März 1987 S. 3 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 VO - EWG Nr. 857/84). Es macht in der Wirkung keinen Unterschied, ob der Verkauf von Milch und Milcherzeugnissen untersagt oder mit einer Abgabe belegt wird, die in ihrer Höhe eine Deckung der Gestehungskosten des Milcherzeugers verhindert. In beiden Fällen ist eine Vermarktung von Milch und Milcherzeugnissen in rechtlich zulässiger Weise nicht mehr - zumindest wirtschaftlich nicht mehr - möglich. Diesem Vermarktungsverbot kann der Milcherzeuger auch nicht ausweichen; die Anlieferung von Käse an Molkereien (§ 17 MGVO) wie auch der Direktverkauf von Milch und Milcherzeugnissen unmittelbar an den Verbraucher (§§ 13, 14 MGVO) sind der Abgabe in gleichem Maße unterworfen. Steht die Mengenbegrenzung in ihrer beabsichtigten Wirkung hinter einem Vermarktungsverbot nicht zurück, so kann sie auch rechtlich nicht anders behandelt werden (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1976 - 1 BvL 19/75 u.a. - BVerfGE 42, 263, 295).

Das Vermarktungsverbot würde aber gleichwohl über einen bloßen Subventionsabbau nicht hinausgehen, wenn ohne Subvention die der Abgabe unterfallende Milch gar nicht vermarktet werden könnte. Davon kann aber nicht ausgegangen werden. Ohne Abnahme- und Preisgarantie käme es darauf an, wer sich auf dem durch Überproduktion gekennzeichneten Markt behaupten würde. Es ist jedenfalls nicht ersichtlich, daß aufgestockte Großbetriebe schlechtere Marktchancen hätten als Kleinproduzenten. Diese Chance wird den unter die Mengenbegrenzung fallenden Milcherzeugern genommen. § 6 Abs. 6 MGVO hindert die wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Betriebsgegenstände, die der Erzeugung der von der Vorschrift erfaßten Milchmenge zu dienen bestimmt sind. Damit wird das Recht am eingerichteten und ausgeübten Erwerbsbetrieb beeinträchtigt, das dem Schutz des Art. 14 GG untersteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1970 - BVerwG 4 C 102.67 - BVerwGE 36, 248; Urteil vom 27. Mai 1981 - BVerwG 7 C 34.77 - BVerwGE 62, 224, 226[BVerwG 27.05.1981 - 7 C 34/77]; vgl. aber auch BVerfG, Beschluß vom 22. Mai 1979 - 1 BvL 9/75 - BVerfGE 51, 193, 221 [BVerfG 22.05.1979 - 1 BvL 9/75]) [BVerfG 22.05.1979 - 1 BvL 9/75]. Zugleich schlägt das Vermarktungsverbot aber auf den verfassungsrechtlich selbständig geschützten konkreten Bestand an Vermögenswerten Gütern durch, so daß sich der Senat nicht mit der besonderen Problematik zu befassen brauchte, in welchem Umfang der Erwerbsbetrieb als solcher durch Art. 14 GG geschützt ist. Das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Es soll ihm im eigenverantwortlichen privaten Interesse von Nutzen sein (BVerfG, Beschluß vom 12. Juni 1979 - 1 BvL 19/76 - BVerfGE 52, 1, 30 [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76]) [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76].

Das Vermarktungsverbot beeinträchtigt in unzumutbarer Weise die Nutzung des Eigentums. Es stellt sich als eine unzulässige Bestimmung des Inhalts und der Schranken des Eigentums der Milcherzeuger dar, und zwar nicht nur des Eigentums an der jeweils erzeugten Milch, sondern vor allem an den Betriebsgegenständen, dem Stall, den Kühen und etwaigen Melkanlagen. Die Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums durch die Gesetze gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG steht nur dann mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums in Einklang, wenn sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 GG als auch dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG Rechnung getragen und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird. Eigentumsbindungen dürfen, gemessen an der Bedeutung des Eigentumsobjekts sowie in Beziehung auf den Regelungszweck, nicht zu einer übermäßigen Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich nicht unzumutbar treffen. Darüber hinaus müssen das Ziel der Regelung selbst und die Mittel, mit denen es verfolgt wird, mit der Verfassung in Einklang stehen (BVerfG, Beschluß vom 3. November 1982 - 1 BvR 210/79 - BVerfGE 62, 169, 183 [BVerfG 03.11.1982 - 1 BvR 210/79]) [BVerfG 03.11.1982 - 1 BvR 210/79]. Diesen Anforderungen wird die Mengenbegrenzung des § 6 Abs. 6 MGVO nicht gerecht.

Der Zweck der Mengenbegrenzung ist an sich nicht zu beanstanden. Sie soll die kleinen und mittleren Betriebe gegenüber den größeren begünstigen. Die Regelung des § 6 Abs. 6 MGVO ist auch geeignet, den genannten Normzweck zu erreichen. Ob die Regelung im Hinblick auf diesen Gesetzeszweck erforderlich ist, läßt der Senat dahinstehen; denn jedenfalls ist die Regelung unter Berücksichtigung der Zweck-Mittel-Relation im engeren Sinne unverhältnismäßig. Das in der Mengenbegrenzung liegende Vermarktungsverbot trifft die Milcherzeuger unzumutbar hart. Es fehlt jede Übergangsregelung, die die Härte des Vermarktungsverbots mildert. Es wird keine Rücksicht auf das Vertrauen genommen, das zur Erlangung der durch die Abgabenregelung beeinträchtigten Rechtsposition geführt hat. Von Verfassungs wegen muß allerdings nur das betätigte Vertrauen geschützt werden (vgl. BVerfG, Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. - BVerfGE 75, 246, 280 [BVerfG 05.05.1987 - 1 BvR 724/81]). Um derartige Vertrauensinvestitionen handelt es sich in den von der Mengenbegrenzung erfaßten Fällen. Mit der Bezugnahme auf § 6 Abs. 5 MGVO setzt § 6 Abs. 6 MGVO unter anderem voraus, daß jedenfalls bis zum 29. Februar 1984 - also vor Inkrafttreten der Milch-Garantiemengen-Verordnung - eine Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 vom Hundert abgeschlossen worden ist. In diesen Fällen schließt § 6 Abs. 6 MGVO den Vertrauensschutz für Investitionen, soweit sie auf die Produktion einer Milchmenge über der in dem betreffenden Bundesland 1983 durchschnittlich angelieferten Milchmenge von 80 Kühen abzielen, völlig aus. Da es um die Gültigkeit einer Norm geht, kommt es nicht darauf an, ob ein einzelner Milcherzeuger durch die Mengenbegrenzung zur Betriebsaufgabe gezwungen wird oder ob er tatsächlich im Vertrauen auf die Beständigkeit der Rechtsordnung, auch in Zukunft sein Eigentum an den geplanten Einrichtungen sinnvoll nutzen zu können, investiert hat; entscheidend ist vielmehr eine dem Wesen der Norm entsprechende abstrakte Betrachtung, ob nämlich typischerweise der Milcherzeuger in der Nutzung seines Eigentums unzumutbar eingeschränkt wird.

Dieser Ausschluß des Investitionsschutzes hat typischerweise zur Folge, daß sich Baumaßnahmen zur Vermehrung der Kuhplatzzahl in den von § 6 Abs. 6 MGVO erfaßten Fällen als Fehlinvestitionen erweisen. Ein Teil der Betriebsgegenstände zur Erzeugung der Milch kann allerdings im Einzelfall anderweitig nutzbar sein. In Betracht kommt - wie auch der Oberbundesanwalt vorträgt - die Haltung von Mutterkühen, die Färsenmast, die Färsenaufzucht, die Aufzucht von Kälbern für die Bullenmast, das Halten von Koppelschafen und Damtieren, die Gänsemast sowie das Halten von Reitpferden und das Unterstellen von Pensionspferden. Soweit diese Maßnahmen möglich sind, erbringen sie freilich durchweg erheblich geringere Deckungsbeiträge je Hektar, wenn man von dem Einstellen von Pensionspferden absieht. Selbst wenn es dem Landwirt gelingen sollte, die Kuhplätze mit anderem Vieh zu belegen, bleibt er mit gravierenden Verlusten belastet. Die Milchkuhplätze sind für anderes Vieh einerseits mit Vorrichtungen versehen, die sich als sinnlos erweisen - wie etwa eine Melkanlage -, andererseits aber sind sie häufig ohne Umrüstung gar nicht zu nutzen, etwa für die Bullenmast. Vor allem aber muß davon ausgegangen werden, daß die baulichen Investitionen regelmäßig nicht die einzigen sind, die der Landwirt für die Milchproduktion getätigt hat und die ihn durch ihre Finanzierung nunmehr belasten. Hinzu kommt häufig eine Reihe von Investitionen nichtbaulicher Art, wie etwa die Anschaffung von Milchkühleinrichtungen oder landwirtschaftlichen Fahrzeugen und vor allem aber von Milchkühen selbst, die nur zu einem deutlich niedrigeren Preise als Schlachtvieh verwertbar sind. Auf die nicht baulichen Investitionen stellt der Normgeber bei der Gewährung von Investitionsschutz zwar nicht ab; sie werden aber mit der Anknüpfung an die "Baumaßnahme zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze" mit abgedeckt, weil die Stallungen regelmäßig das erste sind, was erstellt wird, und weitere Investitionen erst nach ihrer Errichtung getätigt werden.

Aufgrund dieser Fehlinvestitionen besteht die Gefahr einer Überschuldung. Umfassen diese Investitionen einen wesentlichen Teil des Betriebsvermögens, dann kann dies ohne weiteres die wirtschaftliche Existenz des Milcherzeugers vernichten. Daß die Investitionen im Vergleich zum vorhandenen Betriebsvolumen nicht unwesentlich sind, setzt der Normgeber des § 6 Abs. 6 MGVO voraus, denn Vertrauensschutz in Gestalt der Zuweisung einer besonderen Referenzmenge wird nach § 6 Abs. 2-5 MGVO ohnehin nur gewährt, wenn "Baumaßnahmen zur Erhöhung der Zahl der Kuhplätze um mindestens 20 vom Hundert" in Rede stehen. Fehlinvestitionen dieses Umfanges können ohne weiteres zum Ruin des Betriebes und damit zum Verlust des Eigentums am landwirtschaftlichen Betrieb insgesamt führen. Ob dieser Fall eintritt, hängt nicht von der Größe des Betriebes, sondern von dem Verhältnis ab, in welchem die Fehlinvestition zum Gesamtbetriebsvermögen steht. Insofern ist der große Betrieb im Grundsatz im gleichen Maße gefährdet wie der kleine.

Die Mengenbegrenzung wäre allenfalls dann vertretbar, wenn der Milcherzeuger aufgrund seiner bisherigen Produktion oder des Vertrauensschutzes für Investitionen, die der Milchmenge bis zu 80 Kühen entsprechen, stets eine derartige Referenzmenge erhalten würde, mit der er seinen Betrieb wirtschaftlich aufrechterhalten kann. Davon kann aber nicht ausgegangen werden, denn der Normgeber muß - so wie die Berechnung und Zuteilung der Referenzmengen in der Milch-Garantiemengen-Verordnung geregelt sind - damit rechnen, daß der Milcherzeuger überhaupt erst seinen Betrieb beginnt, im Verhältnis zur bisherigen Betriebsgröße massiv die Produktion erweitert oder aber auch eine totale Umstellung von einem anderen landwirtschaftlichen Produktionszweig auf die Milchviehhaltung in Angriff genommen hat.

Es sind keine Gesichtspunkte erkennbar, die das Eigentum der von § 6 Abs. 6 MGVO erfaßten Milcherzeuger nicht schutzwürdig erscheinen lassen. Insbesondere erweist sich die Mengenbegrenzung nicht deshalb als Rechtens, weil sich etwa die betroffenen Eigentümer auf eine derartige Regelung hätten einstellen müssen. Daß überhaupt eine Änderung der Marktordnung für Milch kommen werde, war allerdings - wie das Berufungsgericht festgestellt hat - seit geraumer Zeit vorauszusehen. Auch durfte nicht verkannt werden, daß mit der Größe der geplanten Investition regelmäßig das wirtschaftliche Risiko zunimmt. Grundsätzlich aber entfällt das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtslage erst mit dem Gesetzesbeschluß über die Rechtsänderung (BVerfG, Beschluß vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200, 261 [BVerfG 14.05.1986 - 2 BvL 2/83]) [BVerfG 14.05.1986 - 2 BvL 2/83]. Die Milcherzeuger brauchten jedenfalls nicht damit zu rechnen, daß Investitionen, die im Jahre 1983 noch keinen Ertrag abwerfen, völlig und ohne jede Überleitung schutzlos bleiben, soweit sie der Erzeugung einer größeren Milchmenge als der von 80 Kühen dienen. Die Mengenbegrenzung auf die Leistung von 80 Kühen ist nämlich vom geregelten Sachbereich her nicht angezeigt. Es war nicht vorauszusehen, daß sich der Vertrauensschutz zugunsten des Eigentümers an der staatlichen Förderungsgrenze orientiert. Eigentumsschutz und Förderungsgrenze haben nichts miteinander zu tun. Es konnte - entgegen der Auffassung des Oberbundesanwalts - den bisherigen Regelungen über die 80-Kuh-Grenze nicht entnommen werden, daß diese Grenze auch den Vertrauensschutz für nicht geförderte Investitionen limitieren werde, und zwar deshalb nicht, weil sämtliche vom Oberbundesanwalt genannten Regelungen, nämlich die Richtlinie 72/159/EWG, die Verordnung (EWG) Nr. 1946/81, die Verordnung (EWG) Nr. 564/84, das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" vom 3. September 1969 und das Änderungsgesetz vom 23. Dezember 1971 sowie die zugehörigen Rahmenpläne für die Zeit von 1979 bis 1982 und für die Zeit von 1983 bis 1986, ausnahmslos die Förderung von Investitionen betreffen.

Das Eigentum der Milcherzeuger ist auch nicht weniger schutzwürdig, weil es - möglicherweise - im Rahmen einer Marktordnung erwirtschaftet und jedenfalls in ihrem Rahmen genutzt werden soll. Es kann keinen Unterschied machen, ob die Betriebsgegenstände im Rahmen einer Marktorganisation eingesetzt werden, die unter dem Vorbehalt ständiger Anpassungen steht, oder auf einem freien Markt, denn es geht hier nicht um den Erhalt von Marktchancen, deren Änderung allerdings jederzeit in Rechnung gestellt werden muß, sondern um den Schutz des Eigentums. Der den Gesetzen entsprechende Erwerbsvorgang im Rahmen einer Marktordnung bringt keinen Makel mit sich und kann den Eigentümer deshalb auch nicht schutzlos stellen. Auch wenn davon ausgegangen wird, daß die Marktordnung für Milch subventionsgestützt war und ist, so beruht der Erwerb doch keineswegs im wesentlichen auf einer finanziellen Zuwendung des Staates, sondern auf dem Einsatz von Arbeit und Leistung (vgl. BVerfG, Beschluß vom 13. Mai 1986 - 1 BvR 99, 461/85 - BVerfGE 72, 175, 195 [BVerfG 13.05.1986 - 1 BvR 1542/84]) [BVerfG 13.05.1986 - 1 BvR 1542/84]. Dem einzelnen Landwirt war zudem ein Ausscheren aus der Marktorganisation und damit ein Verzicht auf staatliche Stützungsmaßnahmen des Milchmarktes gar nicht möglich, wenn er Milcherzeuger bleiben wollte. Eine besondere soziale Gebundenheit des Eigentums der Milcherzeuger, die sich aus der Marktordnung ableitet, ist nicht ersichtlich.

Ist das Eigentum der Milcherzeuger an ihren Betriebsgegenständen voll schutzwürdig, so ist es mit seiner verfassungsrechtlichen Gewährleistung nicht vereinbar, daß seine sinnvolle Nutzung, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, aufgrund eines Gesetzes abrupt und ohne Überleitung unterbunden wird (vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300, 349, 351 [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]) [BVerfG 15.07.1981 - 1 BvL 77/78]. Damit wird der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt und in Verbindung damit auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der im Hinblick auf die Nutzung vermögenswerter Güter im Rahmen der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie "eine eigene Ausprägung und verfassungsrechtliche Ordnung erfahren" hat (BVerfG, Beschluß vom 9. Oktober 1985 - 1 BvL 7/83 - BVerfGE 71, 1, 12 [BVerfG 09.10.1985 - 1 BvL 7/83]) [BVerfG 09.10.1985 - 1 BvL 7/83]. Der Normgeber darf diese individuellen Rechtspositionen nur durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung umgestalten. Daran fehlt es im Unterschied zu den bisher vom Senat entschiedenen Fällen (vgl. vor allem die Urteile vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 36.87 - BVerwGE 79, 180, 183[BVerwG 24.03.1988 - 3 C 36/87] und BVerwG 3 C 48.86 - BVerwGE 79, 192, 200) [BVerwG 24.03.1988 - 3 C 48/86], indem § 6 Abs. 6 MGVO die Übergangsregelung des § 6 Abs. 2-5 MGVO durch eine Mengenbegrenzung einschränkt und auf diese Weise bestimmte Investitionen völlig ungeschützt läßt. Der Milcherzeuger kann freilich nicht erwarten, daß ihm für umfängliche Baumaßnahmen, die auf die Haltung einer hohen Zahl von Milchkühen abzielen, der gleiche Schutz gewährt wird wie den kleineren oder mittleren Betrieben mit entsprechend bescheideneren Investitionen zur Erhöhung der Kuhplatzzahl. Deshalb ist gegen eine gewisse Degression des Vertrauensschutzes, die sich an der Größe des Betriebes orientiert, nichts einzuwenden. Eine völlige Ignorierung der Interessen des größeren Betriebes steht aber zu dem Effekt, die vorhandene Referenzmenge sachgerecht zu verteilen, außer Verhältnis. Die Beklagte und der Oberbundesanwalt haben auch niemals behauptet, die von der Vorschrift des § 6 Abs. 6 MGVO erfaßte Milchmenge sei so groß, daß bei einer Übergangsregelung eine sachgerechte Verteilung mit einem sozialen Effekt nicht möglich wäre.

Diese durch die Mengenbegrenzung verursachte unzumutbare Härte kann auch nicht mit Hilfe des § 6 Abs. 8 MGVO oder der Billigkeitsvorschriften der Abgabenordnung gemildert und damit auf ein verfassungsmäßiges Maß zurückgeführt werden. Die den Ländern nach § 6 Abs. 8 MGVO zur Verteilung zugewiesenen Anlieferungs-Referenzmengen dienen bestimmten, umgrenzten Zwecken, nämlich der "erfolgreichen Umstrukturierung der Milcherzeugung" (Art. 4 Abs. 1 Buchst. c VO-EWG Nr. 857/84) und der Förderung von Junglandwirten (Art. 3 Nr. 2 VO-EWG Nr. 857/84). Damit werden zwar auch gewisse Härten ausgeglichen, die Verteilung hat aber nicht den Sinn, eine ausdrückliche Regelung der Milch-Garantiemengen-Verordnung, nämlich den § 6 Abs. 6 MGVO, zu unterlaufen. Nichts anderes gilt von den Billigkeitsvorschriften der Abgabenordnung, die gemäß § 12 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen vom 27. August 1986 - MOG 1986 - entsprechend anzuwenden sind. Nach § 163 AO können einzelne Besteuerungsgrundlagen, die die Steuern erhöhen, bei der Festsetzung der Steuer unberücksichtigt bleiben, wenn die Erhebung der Steuer nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Der Bundesfinanzhof (Urteil vom 5. Oktober 1966 - II 111/64 - BStBl. III 1967, 415) hatte zu der vorhergehenden Vorschrift des § 131 AO, der die gleiche Funktion hatte wie heute die §§ 163 und 227 AO, entschieden, daß eine Anwendung "wegen Härten in der Sache selbst" nicht in Betracht komme. Es sei nicht angängig, durch Billigkeitsmaßnahmen den erklärten Willen des Gesetzgebers zu durchkreuzen und eine von ihm vorgeschriebene Besteuerung ganz allgemein im Billigkeitswege außer Kraft zu setzen (vgl. hierzu auch BFH, Urteil vom 24. März 1981 - VIII R 117/78 - BFHE 133, 60, 64; BVerfG, Beschluß vom 5. April 1978 - 1 BvR 117/73 - BVerfGE 48, 102, 116 [BVerfG 05.04.1978 - 1 BvR 117/73]) [BVerfG 05.04.1978 - 1 BvR 117/73]. Soll eine Billigkeitsmaßnahme auf § 163 AO gestützt werden, so darf ihr Ausmaß zudem nicht der Art sein, daß sie von vornherein hätte festgelegt werden können (BFH, Urteil vom 9. Juli 1970 - IV R 34/69 - BFHE 99, 448, 460 f.).

Stellt sich die den Investitionsschutz nach § 6 Abs. 5 MGVO ausschließende Mengenbegrenzung des § 6 Abs. 6 MGVO somit als eine gegen Art. 14 GG verstoßende, unzulässige Eigentumsbindung dar und darf sie schon deshalb nicht angewandt werden, bedarf es keiner Prüfung, ob sie auch gegen weitere Grundrechte, vor allem den Gleichheitssatz, verstößt.

Da dem geltend gemachten Anspruch des Klägers § 6 Abs. 6 MGVO nicht entgegengehalten werden kann, ist das Berufungsurteil aufzuheben. Die Sache ist zurückzuverweisen, weil bisher das Berufungsgericht keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat, die eine Entscheidung über den geltend gemachten Klageanspruch erlauben. Das Berufungsgericht wird zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO i.V.m. § 6 Abs. 5 MGVO erfüllt sind.