Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.04.1989, Az.: BVerwG 7 C 50.88

I.

Die Kläger sind Mitglieder der Fraktion der ... im Rat der Stadt ... Sie beantragten mit Schreiben vom 12. März 1987 beim Beklagten, ihnen für den 28. Mai 1987 (Christi Himmelfahrt) von 10 Uhr bis 18 oder 19 Uhr den als Fußgängerbereich gewidmeten A.platz für eine Veranstaltung "Europa von unten" zur Verfügung zu stellen. Die Veranstaltung sollte unter Beteiligung anderer Parteien, Verbände, Initiativen und Kulturgruppen ein Kontrastprogramm zu der gleichzeitig im Rathaus der Stadt ... stattfindenden Verleihung des Karlspreises an Henry Kissinger bilden. Die Kläger beabsichtigten auch, auf dem A.platz Informationsstände von Friedensinitiativen und alternativen Gruppen, Verzehr- und Imbißstände sowie ein Zelt aufzustellen, unter dem auf das Thema "Europa" bezogene kulturelle und musikalische Darbietungen stattfinden sollten.

Der Beklagte erteilte den Klägern mit Bescheid vom 20. Mai 1987 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis nach § 29 Abs. 2 StVO, den Augustinerplatz in der fraglichen Zeit zu nutzen und fügte zahlreiche Nebenbestimmungen bei. Mit ihrem Widerspruch wandten sich die Kläger insbesondere gegen verschiedene Auflagen, die eine Haftung der Veranstalter für entstehende Schäden und eine umfassende Freistellung der Stadt von möglichen Ersatzansprüchen zum Gegenstand hatten. Die Kläger versuchten vergeblich, für diese Risiken Versicherungsschutz zu erhalten. Als im Rahmen eines gerichtlichen Eilverfahrens Zweifel an der Anwendbarkeit des § 29 Abs. 2 StVO auftauchten, erteilte der Beklagte den Klägern mit Bescheid vom 26. Mai 1987 eine Sondernutzungserlaubnis nach § 18 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen mit den gleichen Nebenbestimmungen. Nachdem ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes erfolglos geblieben war, sagten die Kläger die Veranstaltung ab.

Mit ihrer Klage haben die Kläger unter Hinweis darauf, daß sie auch in Zukunft vergleichbare Aktivitäten während der Verleihung des Karlspreises beabsichtigten, die Feststellung beantragt, daß derartige Veranstaltungen keiner Erlaubnis nach § 29 Abs. 2 StVO bedürfen, hilfsweise, daß eine Erlaubnis nicht mit Auflagen versehen werden darf, wie sie in dem Bescheid vom 20. Mai 1987 unter den Nrn. 8 bis 11 und 14 enthalten waren.

Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag stattgegeben und die Auffassung vertreten, daß die von den Klägern geplanten Veranstaltungen nicht nach § 29 Abs. 2 StVO erlaubnispflichtig seien. Die Vorschrift beziehe sich nur auf Veranstaltungen, die zum Straßenverkehr im klassischen Sinn gehörten, d.h. Fortbewegung von Personen und Gütern zur Überwindung von Entfernungen seien. Stationäre Veranstaltungen der geplanten Art seien dagegen kein Straßenverkehr, auch nicht unter dem Gesichtspunkt des "kommunikativen Verkehrs", der allenfalls für den Verkehrsbegriff des Straßenrechts Bedeutung habe.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision hält der Beklagte an seiner Auffassung fest, daß die genannten Aktivitäten wegen ihrer Auswirkungen auf den Straßenverkehr, hier den Fußgängerverkehr auf dem Augustinerplatz, nicht nur einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis, sondern auch einer straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis nach § 29 Abs. 2 StVO bedürfen. Auch aus dem Versammlungsrecht ergebe sich keine Erlaubnisfreiheit.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Zwar verletzt das Urteil des Verwaltungsgerichts revisibles Recht, nämlich die Vorschrift des § 29 Abs. 2 StVO (dazu 1.). Es stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (dazu 2.), so daß die Revision gemäß § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen ist.

1.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts entfällt die straßenverkehrsrechtliche Erlaubnisbedürftigkeit der hier in Rede stehenden Veranstaltungen nicht schon deshalb, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 StVO nicht gegeben wären. Das Gegenteil ist richtig. Die genannte Vorschrift unterwirft in ihrem Satz 1 Veranstaltungen, für die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden, einer Erlaubnispflicht und sieht nach der Definition in Satz 2 Halbsatz 1 eine übermäßige Inanspruchnahme dann als gegeben an, wenn die Benutzung der Straße für den Verkehr wegen der Zahl oder des Verhaltens der Teilnehmer oder der Fahrweise der beteiligten Fahrzeuge eingeschränkt wird. Mit diesem Erlaubnisverfahren wird der Straßenverkehrsbehörde die Befugnis an die Hand gegeben, präventiv möglichen Gefährdungen des Straßenverkehrs durch die Versagung einer Erlaubnis oder durch Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zu begegnen.

Die von den Klägern geplanten Aktivitäten auf dem A.platz sind eine "Veranstaltung" im Sinne des § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO. Nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats ist hierfür erforderlich, aber auch ausreichend, daß die Inanspruchnahme der Straße mit einem gewissen Aufwand und Umfang verbunden ist (vgl. Urteil vom 22. Januar 1971 - BVerwG 7 C 61.70 - Buchholz 442.15 § 5 StVO Nr. 3). Dagegen beschränkt sich die Vorschrift nicht auf solche Veranstaltungen, die zum Straßenverkehr "im engeren Sinn" gehören, zu dem das Verwaltungsgericht nur die Betätigungen rechnet, die der Fortbewegung von Personen und Gütern zur Überwindung von Entfernungen dienen, einschließlich des ruhenden Verkehrs (in diesem eingeschränkten Sinn im Anschluß an OLG Karlsruhe, VRS 53, 472 auch die überwiegende Ansicht der straßenverkehrsrechtlichen Literatur, z.B. Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 29. Aufl. 1987, § 29 StVO RdNr. 5; Rüth/Berr/Berz, Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl. 1988, § 29 StVO Nr. 3; Drees/Kuckuk/Werny, Straßenverkehrsrecht, 6. Aufl. 1988, § 29 StVO RdNr. 2 a; Müller, Straßenverkehrsrecht, Bd. III, 22. Aufl. 1973, § 29 RdNr. 4; Mühlhaus/Janiszewski, StVO, 11. Aufl. 1988, § 29 RdNr. 3; a.A. Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl. 1985, S. 545). Der Begriff der Veranstaltung ist vielmehr weit zu verstehen und erfaßt jegliche, auch "stationäre" Vorgänge, durch die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden.

Schon dem grundlegenden Ansatz des verwaltungsgerichtlichen Urteils zum Regelungsgegenstand des Straßenverkehrsrechts kann nicht gefolgt werden. Selbst wenn, was offenbleiben kann, die Straßenverkehrsordnung von dem genannten engen Begriff des Straßenverkehrs ausginge, erschöpft sich das Straßenverkehrsrecht nicht in einer Regelung der so verstandenen Verkehrsvorgänge. Das auf der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 22 GG beruhende Straßenverkehrsrecht regelt umfassend die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs unabhängig davon, durch welche Vorgänge dieser gefährdet wird. Es will also nicht nur Gefahren begegnen, die dem Verkehr und den Verkehrsteilnehmern von anderen Verkehrsteilnehmern drohen, sondern auch Gefahren, die von außerhalb auf den Verkehr einwirken (vgl. BVerfGE 32, 319 [BVerfG 09.02.1972 - 1 BvR 111/68] <326>; 40, 371 <379 f.>; 67, 299 <314>; Urteil des erkennenden Senats vom 28. November 1969 - BVerwG 7 C 67.68 - BVerwGE 34, 241 [BVerwG 28.11.1969 - BVerwG VII C 67.68] <243>; Steiner, Straßen- und Wegerecht, in: Besonderes Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 1988, 605). Beispiele für Bestimmungen über Verkehrsbeeinträchtigungen durch von außen kommende, nicht zum Straßenverkehr in einem eng verstandenen Sinn rechnende Ereignisse sind etwa Vorschriften des § 32 StVO (Verkehrshindernisse) und des § 33 StVO (Lautsprecher, Werbung usw.). Auch wenn die Regelung des § 29 Abs. 2 StVO, wie Wortlaut und systematischer Zusammenhang mit den Absätzen 1 und 3 zeigen, als Regelfall den Verkehr mit Fahrzeugen im Auge hat, so will sie doch darüber hinaus in umfassender Weise den Straßenverkehr schützen, indem sie jegliche, auch "verkehrsfremde" übermäßige Benutzungen der Straßen einer Erlaubnispflicht unterwirft. Für eine Beschränkung der Gefahrenabwehr auf Veranstaltungen, die selbst Verkehrsteilnahme sind, gibt es keinen einleuchtenden Grund, überdies käme es zu unnötigen Abgrenzungsschwierigkeiten, weil die Grenzen zwischen einer Verkehrsteilnahme in dem vom Verwaltungsgericht verstandenen Sinn und zwischen anderen Straßenbenutzungen fließend sind, wie gerade der vorliegende Fall zeigt. Denn jedenfalls die Teilnehmer, die sich als Fußgänger, wie von den Veranstaltern gewünscht, zwischen den verschiedenen Informationsständen und Aktivitäten hin und her bewegen, sind Teilnehmer am Straßenverkehr im engen Sinne.

Vor diesem Hintergrund verfängt auch nicht der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf den Sprachgebrauch des § 29 Abs. 2 StVO. Wenn Satz 1 dieser Vorschrift von Veranstaltungen spricht, für die Straßen mehr als "verkehrsüblich" in Anspruch genommen werden, so sollen damit gerade die Aktivitäten erfaßt werden, die über den "normalen Verkehr" hinausgehen, mithin auch solche, die "verkehrsfremd" sind. Ebenfalls fehl geht die Bezugnahme auf die Wendung in Satz 2: "Benutzung für den Verkehr". Damit ist der gestörte Straßenverkehr gemeint und nicht die diesen störende Veranstaltung; in bezug auf die Veranstaltung spricht § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO bezeichnenderweise nicht von "Verkehr" oder "Verkehrsteilnahme", sondern von "Inanspruchnahme der Straße".

2.

Gleichwohl hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend angenommen, daß die von den Klägern im Jahre 1987 und auch künftig geplanten Gegenveranstaltungen zur Verleihung des Karlspreises straßenverkehrsrechtlich erlaubnisfrei sind. § 29 Abs. 2 StVO ist auf Veranstaltungen der genannten Art nicht anzuwenden, weil und soweit es sich um Versammlungen im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG und der §§ 1, 14 des Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz) - VersammlG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 15. November 1978 (BGBl. I S. 1790) handelt. Als öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel sind sie nach §§ 14, 15 VersammlG zwar anmelde-, nicht aber erlaubnispflichtig und können nur unter bestimmten engen Voraussetzungen verboten werden. Gegenüber dieser speziellen Regelung muß § 29 Abs. 2 StVO zurücktreten.

Entgegen der Auffassung der Revision sind diese Veranstaltungen mehr als eine bloße "Ansammlung", die als eine zufällig entstandene Personenmehrheit nicht unter den Versammlungsbegriff fällt (vgl. dazu Urteil des erkennenden Senats vom 7. Juni 1978 - BVerwG 7 C 5.78 - BVerwGE 56, 63 <69>). Im Unterschied zur Ansammlung wird eine Versammlung dadurch charakterisiert, daß eine Personenmehrheit durch einen gemeinsamen Zweck innerlich verbunden ist (vgl. etwa Herzog in Maunz/Dürig/Herzog, GG Bd. I, Stand 1987, Art. 8 RdNr. 49; von Münch, GG-Komm. Bd. I, 3. Aufl. 1985, Art. 8 RdNr. 10; Hoffmann-Riem in Alternativ-Kommentar zum GG, 1984, Art. 8 RdNr. 12; Dietel/Gintzel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 8. Aufl. 1985, § 1 VersammlG, RdNr. 1 ff.; Ott, Gesetz über Versammlungen und Aufzüge, Komm. 5. Aufl. 1987, § 1 RdNr. 1). Denn Art. 8 GG und die Vorschriften des Versammlungsgesetzes wollen, wie der erkennende Senat in seinem Urteil vom 7. Juni 1978 a.a.O. ausgeführt hat, "das ungehinderte Zusammenkommen mit anderen Personen zum Zwecke der gemeinsamen Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage)" schützen (vgl. auch BVerfGE 69, 315 <343>).

Eine solche innere Verbindung der Teilnehmer durch einen gemeinsamen Zweck ist für den hier zu beurteilenden Sachverhalt zu bejahen. Die im Jahre 1987 geplante Veranstaltung unter dem Motto "Europa von unten" oder "Europa für alle" war durch eine in bewußten Gegensatz zur offiziellen Verleihung des Karlspreises gesetzte Aussage zu den Themen "Gemeinsames Europa", "Ausländer" und ähnliches geprägt. Als Mittel dieser kollektiven Aussage sollten Informationen, Meinungsaustausch und mit dem Thema zusammenhängende musikalische und sonstige Darbietungen dienen; auch waren Ansprachen vorgesehen (vgl. die Niederschrift über die mündliche Verhandlung des Verwaltungsgerichts im Eilverfahren Az. 3 L 273/87). Daß alle Teilnehmer mit den von den Veranstaltern geäußerten Vorstellungen übereinstimmen, ist für die Annahme einer Versammlung nicht Voraussetzung. Entscheidend ist, daß die Veranstaltung auf "Meinungsbildung und Meinungsäußerung in Gruppenform" (Urteil des Senats vom 7. Juni 1978 a.a.O.) gerichtet ist. So verhielt es sich hier im Unterschied zu dem in dem genannten Urteil entschiedenen Fall des Aufstellens einzelner Informationsstände, durch die zufällig vorübergehenden Passanten ein einseitiges Informationsangebot gemacht wurde, ohne diese in eine Veranstaltung einzubeziehen. Schließlich steht der Kennzeichnung als Versammlung nicht entgegen, daß die Veranstaltung in der Form eines Festes durchgeführt wird und deshalb z.B. auch Imbiss- und Verzehrstände aufgestellt werden sollten. Denn die vom Versammlungsrecht geschützten Veranstaltungen sind nicht auf Zusammenkünfte traditioneller Art beschränkt, sondern umfassen vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens (vgl. BVerfGE 69, 315 <343>).

Der weithin vertretenen Auffassung, daß § 29 Abs. 2 StVO für öffentliche Versammlungen wegen des Vorrangs der §§ 14, 15 VersammlG nicht anzuwenden ist (vgl. etwa von Münch a.a.O. RdNr. 35; Dietel/Gintzel a.a.O. § 15 RdNr. 14 m.weit.Nachw.; Ott a.a.O. Einführung RdNr. 1 m.weit.Nachw.; Quilisch, Die demokratische Versammlung, 1970, 180; Schwäble, Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit, Art. 8 GG, 1975, 174; Jagusch/Hentschel a.a.O. § 29 StVO RdNr. 4), schließt sich der erkennende Senat aus den folgenden Erwägungen an.

Die §§ 14, 15 VersammlG bilden ein in sich geschlossenes und abschließendes Regelungswerk, mit dem sichergestellt wird, daß die zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs notwendigen Maßnahmen getroffen werden können. Die Regelungen sehen nur eine Anmeldepflicht und keine Genehmigungspflicht vor. Nach § 15 VersammlG sind Auflagen oder eine Verbotsverfügung nur zulässig, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung unmittelbar gefährdet ist; für die Auflösung einer Versammlung gelten - neben weiteren hier nicht interessierenden Tatbeständen - die gleichen Voraussetzungen. Diese Voraussetzungen sind enger als diejenigen für Maßnahmen nach der polizeilichen Generalklausel, dies vor allem wegen der Beschränkung der Eingriffsbefugnis auf eine "unmittelbare Gefährdung" (vgl. dazu BVerfGE 69, 315 <355>; BVerwG, Urteil vom 8. September 1981 - BVerwG 1 C 88.77 - BVerwGE 64, 55 und Beschluß vom 21. August 1985 - BVerwG 1 B 11.85 - Buchholz 402.44 VersG Nr. 6). Der Regelungsgegenstand des § 29 Abs. 2 StVO und der §§ 14, 15 VersammlG ist, soweit es hier von Bedeutung ist, identisch. Die in S 15 VersammlG verwendeten Begriffe der "öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" entsprechen dem allgemeinen polizeirechtlichen Verständnis dieser Begriffe (vgl. dazu BVerfG a.a.O. S. 352; ferner z.B. Dietel/Gintzel a.a.O. § 15 RdNr. 51 ff., 60 ff. m.weit.Nachw.). Der Schutz der "öffentlichen Sicherheit" im Sinne von § 15 VersammlG umfaßt die gesamte Rechtsordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. September 1981 a.a.O. S. 58 f.) und damit auch straßenverkehrsrechtliche Vorschriften, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs regeln. Die Anforderungen des Straßenverkehrsrechts bilden einen geradezu typischen Konfliktsbereich im Spannungsfeld Versammlungsfreiheit - öffentliche Sicherheit. Der Ausgleich zwischen der verfassungsrechtlich gewährleisteten Versammlungsfreiheit und der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung soll nach den Vorstellungen des Gesetzgebers nicht im Rahmen eines vorgeschalteten Erlaubnisverfahrens, sondern allein nach Maßgabe des § 15 VersammlG erfolgen. Eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnispflicht würde sich demgegenüber als ein unzulässiger gezielter Eingriff in das Versammlungsrecht darstellen und wird deshalb von der Ausschlußwirkung der Vorschriften des Versammlungsgesetzes erfaßt (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 6. September 1988 - BVerwG 1 C 71.86 - BVerwGE 80, 158 <159>).

3.

Da die Kläger mit ihrem Hauptantrag Erfolg haben, bedarf es keiner Entscheidung über ihren hilfsweise erhobenen Feststellungsantrag. Im Hinblick auf die künftig beabsichtigten Veranstaltungen bemerkt der Senat lediglich, daß Auflagen wie die von den Klägern beanstandeten Bestimmungen über die Haftung für Schäden und die Freistellung von Ersatzansprüchen unter Nr. 8 bis 11 und 14 des Bescheids vom 20. Mai 1987 nicht schon aufgrund allgemeiner Befürchtungen über mögliche Schadensereignisse erlassen werden dürfen. Voraussetzung für Auflagen ist gemäß § 15 Abs. 1 VersammlG vielmehr, daß aufgrund konkreter Erkenntnisse eine unmittelbare Gefährdung von Rechtsgütern durch Veranstalter oder Teilnehmer der Versammlung zu besorgen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.