I.

Der Kläger ist Rechtsanwalt in K. und hat seine Praxisräume im Hause ..., das in der Innenstadt liegt. Er parkt seinen Personenkraftwagen während des Aufenthaltes in seiner Praxis auf dem nahe gelegenen Theaterplatz, einem öffentlichen Parkplatz, oder auf den etwas weiter entfernten öffentlichen Parkplätzen an der Kreuzung P./Neue L.traße.

Im Dezember 1965 richtete ein Bewachungsunternehmen auf den beiden Parkplätzen an der Kreuzung und auf einem 200 Stellplätze umfassenden Teil des Theaterplatzes eine Parkwache ein. Der Beklagte hatte dem Unternehmen hierzu aufgrund von Absprachen mit der "K. Parkgemeinschaft e.V.", einem Zusammenschluß von 60-70 Einzelhandelsgeschäften in der Innenstadt, Sondernutzungserlaubnisse erteilt. Diese waren für die beiden Parkplätze an der Kreuzung auf die Zeit vom 3. bis 24. Dezember 1965 und für den Theaterplatz auf die Zeit vom 3. bis 16. Dezember 1965 befristet. Die Bewachung durfte nur an Werktagen in der Zeit vom 7.30 Uhr bis 19.00 Uhr ausgeübt werden. Nach den beigefügten Nebenbestimmungen hatte das Unternehmen auf nähere Weisungen des Straßenverkehrsamtes Schilder nach Bild 32 der Anlage zur Straßenverkehrsordnung mit der Zusatztafel "Gebührenpflichtiger Parkplatz, werktags von 7.30 Uhr bis 19.00 Uhr" aufzustellen. Die abgestellten Fahrzeuge mußten gegen Diebstahl versichert werden. Das für die Bewachung zu entrichtende Entgelt betrug für die ersten zwei Stunden und sodann für jede weitere Stunde jeweils 0,50 DM. Die auszuhändigenden Kontrollscheine waren mit einem Gutschein in Höhe der Parkgebühr zu versehen, der am Lösungstage von den der Parkgemeinschaft K. e.V. angeschlossenen Geschäften beim Einkauf in Zahlung genommen wurde. Das Bewachungsunternehmen hatte 18 v.H. der Bruttoeinnahmen an die Stadt K. abzuführen.

Der Kläger begehrt, nachdem sich die vom Beklagten erteilten Erlaubnisse nach Klageerhebung erledigt haben, die Feststellung, daß sie rechtswidrig gewesen seien.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers ist erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht sieht es als rechtmäßig an, daß privaten Unternehmern auf öffentlichen Straßen zur Bekämpfung der Parkplatznot Sondernutzungsrechte auf entgeltliche Bewachung der dort abgestellten Fahrzeuge eingeräumt werden. Das dürfe allerdings nicht so weit gehen, daß der Gemeingebrauch an den in Betracht kommenden Flächen dauernd aufgehoben oder ernstlich beeinträchtigt werde. Durch die Maßnahmen des Beklagten sei die Möglichkeit des Dauerparkens nicht wesentlich beeinträchtigt worden, weil nur ein Teil der Parkflächen und diese auch nur vorübergehend dem Bewachungszwang unterworfen worden seien. Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes liege nicht vor, weil es sachgerecht sei, für die kaufinteressierten Verkehrsteilnehmer, die vor allem die zusätzliche Verkehrsbelastung verursacht hätten, eine kurzfristige Parkmöglichkeit zu Lasten der Dauerparker zu schaffen. Die Regelung mit der Vergütung der Parkgebühr habe den kaufinteressierten Kraftfahrern einen zusätzlichen Anreiz zur Benutzung der Kurzparkplätze gegeben und damit zur Ordnung der Verkehrsverhältnisse beigetragen.

Mit der Revision verfolgt der Kläger sein Feststellungsbegehren weiter. Er rügt, daß das Berufungsurteil den Begriff des Gemeingebrauchs verkenne, dem nach richtiger Auffassung auch das Dauerparken zuzurechnen sei. Der Gemeingebrauch sei seiner Natur nach unentgeltlich; ein Eingriff in dieses Recht bedürfe der gesetzlichen Grundlage, die nicht vorhanden sei. Die vom Beklagten erteilten Erlaubnisse stellten eine Entwidmung der bisher dem Verkehrsteilnehmer unentgeltlich zur Verfügung stehenden Flächen dar. Außerdem habe das Berufungsgericht den offensichtlichen Wettbewerbscharakter der Maßnahmen der Beklagten außer Betracht gelassen.

Der Beklagte hat sich zur Revision nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er halt die Revision für unbegründet und meint, eine Einschränkung des Gemeingebrauchs liege nicht vor, wenn der Verkehr aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit beschränkt werde. Aufgrund des Sachverhalts ergebe sich eine verkehrsmäßige Notwendigkeit der Einschränkung des Dauerparkens. Die verkehrsrechtlich zu lösende Frage habe nicht nur durch Aufstellung von Parkuhren oder der Verpflichtung zur Verwendung von Parkscheiben, sondern auch durch eine Einschränkung des Dauerparkens aufgrund einer Sondernutzungserlaubnis zur entgeltlichen Bewachung geregelt werden können.

II.

Die Revision hat Erfolg.

Dem Beklagten war es verwehrt, bewachte Parkplätze auf öffentlichem Straßenland zur Regelung des ruhenden Verkehrs durch die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen an ein Bewachungsunternehmen einzurichten.

Der Beklagte hat die von den Kläger angefochtenen Sondernutzungserlaubnisse deshalb erteilt, um einige Plätze der Innenstadt von Dauerparkern freizuhalten und damit Parkraum für diejenigen zu schaffen, die sich nur einige Stunden in der Stadt aufhalten wollten. Das Berufungsgericht hat die Rechtmäßigkeit dieser vom Beklagten getroffenen Maßnahmen allein nach den Vorschriften des Straßengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28. November 1961 (GV NW S. 305) - LStrG - beurteilt, nicht aber geprüft, ob das Bundesrecht, hier die Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) - StVO -, die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit dem Ziel, die den Platz benutzenden Kraftfahrer einer Bewachungspflicht zu unterwerfen, zuläßt. In der Nichtanwendung verkehrsrechtlicher Vorschriften liegt eine Verletzung von Bundesrecht, auf der auch das Urteil beruht.

Der vom Beklagten mit seinen Maßnahmen verfolgte Zweck, einige Plätze der Innenstadt von Dauerparkern freizuhalten, um dadurch für den in der Vorweihnachtszeit erwarteten Andrang auswärtiger Fahrzeuge Parkraum zu schaffen, konnte nur durch Anordnungen nach den §§ 4 Abs. 1 Satz 1 und 16 Abs. 3 StVO erreicht werden. Sie konnten nicht durch straßenrechtliche Maßnahmen, wie sie der Beklagte getroffen hat, ersetzt werden. Das folgt aus der verschiedenen Zielsetzung, die das Straßenverkehrsrecht und das Straßenrecht haben, sowie daraus, daß die Straßenverkehrsordnung, wie sich aus ihrem § 45 ergibt, den Straßenverkehr abschließend regelt und deshalb straßenrechtliche Maßnahmen zu diesem Zweck nicht zuläßt.

Das Straßenverkehrsrecht befaßt sich mit der Ordnung des Verkehrs und hat zum Ziel, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten. Es regelt den Verkehr unter ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten.

Das Straßenrecht dagegen befaßt sich mit den Rechtsverhältnissen an öffentlichen Straßen, es regelt ihre Entstehung (Indienststellung und Widmung, ihre Einteilung und Umstellung sowie ihre Beendigung durch Einziehung), grenzt den Gemeingebrauch von der Sondernutzung ab, setzt Anbauverbote und Anbaubeschränkungen entlang den öffentlichen Straßen fest, legt die rechtlichen Grundlagen der Planung für den Bau neuer oder den Ausbau vorhandener öffentlicher Straßen und bestimmt schließlich Träger und Umfang der Straßenbaulast. Diese Gegenüberstellung, die die unterschiedliche Zweckrichtung deutlich werden läßt, zeigt, daß es sich beim Straßenrecht und beim Straßenverkehrsrecht um verschiedene sich nicht überschneidende Gesetzgebungsmaterien handelt. Zwar gibt es einige Verzahnungen zwischen dem Straßenrecht und dem Straßenverkehrsrecht. So ist zum Beispiel nach § 8 Abs. 1 und 2 des Bundesfernstraßengesetzes in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742) - FStrG - (die Länder haben eine gleichlautende Vorschrift in ihren Landesgesetzen) bei Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zu prüfen, ob die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigt wird. § 5 Abs. 2 StVO hingegen verpflichtet die Straßenverkehrsberhörden zur Anhörung der Straßenbaubehörden, wenn bei einer Erlaubnis zur übermäßigen Benutzung öffentlicher Straßen geprüft werden muß, ob zum Schütze der Straße Bedingungen gestellt werden müssen. Die beiden Beispiele zeigen aber, daß zwischen beiden Rechtsmaterien eine feste Grenze besteht, die weder nach der einen noch nach der anderen Seite überschritten werden kann.

Die Maßnahme, die der Beklagte getroffen hat, kann nicht mit der Begrünung dem Straßenrecht zugeordnet werden, daß das Dauerparken bereits den Gemeingebrauch überschreite und deshalb ein straßenrechtliches Einschreiten erfordere. Das Dauerparken ist kein straßenrechtlich erfaßbarer Vorgang, sondern ist Teil des vom Bundesgesetzgeber abschließend geregelten Straßenverkehrs (BVerwGE 23, 325). Die Straßenverkehrs-Ordnung regelt das Parken von Fahrzeugen und bestimmt in § 16, in welchen Fällen es nicht statthaft ist. Zugleich regelt sie, wie sich aus den §§ 1,5 Abs. 1 Nr. 1 StVO ergibt, die Grenzen des Parkens, bei deren Überschreitung es nicht mehr gemeinverträglich oder verkehrsüblich ist. Auch insoweit ist kein Raum für die Anwendung des Straßenrechts. § 16 StVO selbst grenzt zwar das Parken zum Halten nach § 15 StVO ab, bestimmt aber nichts darüber, daß das über eine bestimmte Zeitdauer hinausgehende Parken unzulässig ist. Daraus kann nun wiederum nicht gefolgert werden, das Dauerparken sei straßenverkehrsrechtlich nicht geregelt und deshalb beurteile sich seine Zulässigkeit nach straßenrechtlichen Vorschriften. Dem ist entgegenzuhalten, daß auch ein längere Zeit parkendes Kraftfahrzeug am Verkehr teilnimmt, sofern es zum Verkehr zugelassen ist und deshalb jederzeit wieder am fließenden Verkehr teilnehmen kann. Auch ein über einen längeren Zeitraum hinaus parkendes Fahrzeug muß deshalb, wie sich aus § 17 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in der Fassung vom 6. Dezember 1960 (BGBl. I S. 898) - StVZO - ergibt, den Verkehrsvorschriften entsprechen und kann, wenn es nicht vorschriftsmäßig ist, aus ciein Verkehr gezogen werden. Erst von diesem Zeitpunkt an kann von einem Parken des Fahrzeuges, nämlich einem Aufstellen unter Verkehrsbereitschaft, keine Rede mehr sein. Vielmehr handelt es sich um ein Abstellen, d.h. um eine vorläufige oder endgültige Stillegung, das auch noch verkehrsrechtlich bedeutsam sein kann (vgl. § 41 Abs. 1 StVO). Gegen dieses Abstellen sind straßenrechtliche Maßnahmen zulässig.

Daß das Dauerparken, das der Beklagte nur vorübergehend und an einigen Stellen der Innenstadt bekämpfen wollte, den Gemeingebrauch nicht überschreitet, folgt aus § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG und den damit übereinstimmenden Vorschriften der Landesstraßengesetze, wonach der Gebrauch der Bundesfernstraßen (öffentliche Straßen) jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsbehördlichen Vorschriften zum Verkehr gestattet ist (Gemeingebrauch). Da die verkehrsbehördlichen Vorschriften das Dauerparken nicht untersagen, und es noch zu dem von der Straßenverkehrs-Ordnung erfaßten Verkehr (ruhender Verkehr) gehört, liegt es innerhalb des Gemeingebrauchs.

Die Maßnahme dies Beklagten zur Einrichtung bewachter Parkplätze hatte allein verkehrsordnende Funktion. Ihre Rechtmäßigkeit beurteilt sich daher nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung. Darauf weist auch der Oberbundesanwalt zutreffend hin.

Die Straßenverkehrs-Ordnung gestattet es nicht, bewachte oder sogar gebührenpflichtige Parkplätze zu schaffen. Der Beklagte hat, was in diesem Zusammenhang von Bedeutung ist, außer der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen an den drei öffentlichen Parkplätzen auch Verkehrsschilder nach Bild 32 der Anlage zur Straßenverkehrsordnung mit den Zusatztafeln "Gebührenpflichtig, werktags 7.30 bis 19.00 Uhr" aufstellen lassen. Die durch die Zusatztafeln getroffenen Anordnungen sind rechtswidrig, weil es eine Vorschrift, die eine Gebührenpflicht für die Benutzung von Parkplätzen vorsieht, weder in der Straßenverkehrs-Ordnung noch in der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr in der Fassung vom 18. Mai 1961 (BGBl. I S. 611), geändert durch die Verordnungen von 15. Juli 1966 (BGBl. I S. 420) und vom 22. Dezember 1966 (BGBl. I S. 688) - GebOStV - gibt. Lediglich für die Bereithaltung der Parkuhr ist eine Gebühr vorgesehen (Art. I A Nr. 31 GebOStV).

Auch eine Bewachung von Parkplätzen ist nach der Straßenverkehrs-Ordnung nicht zulässig. Zwar läßt § 4 Abs. 1 StVO verkehrsbeschränkende und verkehrsverbietende Maßnahmen aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu. Dem dient die Bewachung nicht. Zwar kann die Entwendung von Kraftfahrzeugen, die durch die Bewachung verhindert werden soll, die Sicherheit des Verkehrs in erheblichem Maße gefährden, weil es erfahrungsgemäß bei Autodieben infolge mangelnder Fahrfähigkeit oder besonders großer Leichtfertigkeit sehr häufig zu Unfällen kommt. Indessen vermag dieser Gesichtspunkt nicht den Erlaß einer Anordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO zu rechtfertigen, durch die die Bewachung von Fahrzeugen auf bestimmten Plätzen den Kraftfahrern zwingend vorgeschrieben wird. Würde die Bewachung nämlich dieser Sicherung dienen, dann dürfte sie sich nicht auf einige Plätze beschränken, die zudem aufgrund ihrer Lage und zu den Zeiten, in denen eine Bewachung stattfindet, Diebstähle wenig wahrscheinlich machen, sondern müßte auch an anderen Stellen durchgeführt werden. Entscheidend ist, daß den Gefahren, die sich aus der Entwendung von Kraftfahrzeugen ergeben, durch besondere Vorschriften des Straßenverkehrsrechts begegnet wird, und zwar durch § 35 StVO, der den Fahrer eines Kraftfahrzeuges verpflichtet, beim Verlassen seines Fahrzeuges zur Verhinderung unbefugter Benutzung die üblicherweise hierfür bestimmten Vorrichtungen am Fahrzeug in Betrieb zu setzen, und durch § 38 a StVZO, nach dem Personenkraftwagen, Kombinationskraftfahrzeuge und Krafträder eine hinreichend wirksame Sicherungseinrichtung gegen unbefugte Benutzung des Fahrzeuges haben müssen.

Dem Beklagten standen daher, wenn er einige Plätze der Innenstadt aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs von Dauerparkern freihalten wollte, nur die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 zulässigen und in § 16 Abs. 3 StVO vorgesehenen Anordnungen zur Verfügung. Er konnte durch Anordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 StVO das Parken zeitlich dadurch begrenzen, daß er das Verkehrszeichen nach Bild 23 der Anlage mit der Zusatztafel "Parken bis zu 2 Stunden erlaubt" oder das Verkehrszeichen nach Bild 32 der Anlage zur Straßenverkehrs-Ordnung mit dem Zusatzschild "Parken über 2 Stunden verboten" aufstellen ließ. Dabei konnte er gleichzeitig, wie der Senat in seinemUrteil vom 20. Juni 1969 - BVerwG VII C 166.66 - (NJW 1969, 1684 = DVBl. 1970, 118) ausgesprochen hat, die Verwendung einer Parkscheibe vorschreiben, um die Einhaltung der Parkzeit zuverlässig kontrollieren zu können. Darüber hinaus bestand für ihn die Möglichkeit, durch die Aufstellung von Parkuhren nach § 16 Abs. 3 StVO denselben Zweck zu erreichen, wobei sich letztere Möglichkeit wohl dann besonders angeboten hätte, wenn auch über die Weihnachtszeit hinaus eine Beschränkung der Parkdauer in der Innenstadt von K. notwendig erschien. Die Entscheidung BVerwGE 4, 342 konnte diese erst später zugelassenen Maßnahmen zur Beschränkung der Parkdauer nicht berücksichtigen. Sie ist deshalb, soweit die Bewachung zur Ordnung des Verkehrs durchgeführt wird, überholt.

Aus Absatz 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu § 16 StVO läßt sich nicht die Zulässigkeit der Einrichtung von bewachten Parkplätzen zur Regelung des ruhenden Verkehrs herleiten. Wenn es dort heißt, daß auf öffentlichen Wegen und Plätzen bewachte Parkplätze nur insoweit eingerichtet worden dürfen, als ausreichender, unbewachter Parkraum für Kraftfahrzeuge in angemessener Nähe zur Verfügung stehe, so bedeutet das nicht, daß die Einrichtung solcher Parkplätze nach der Straßenverkehrsordnung zulässig ist. Eine Verwaltungsvorschrift kann lediglich Hinweise für die Handhabung der Rechtsvorschriften geben, sie aber nicht ändern oder ergänzen. Im übrigen kann diese Verwaltungsvorschrift nur dahin verstanden werden, daß bei der Einrichtung von bewachten Parkplätzen dort, wo ein echtes Bedürfnis danach besteht, dafür gesorgt werden muß, daß auch unbewachter Parkraum in ausreichendem Maße zur Verfügung steht. Fälle, in denen ein echtes Bedürfnis nach Bewachung besteht und diese Bewachung auch nicht nur aus Gründen der Ordnung des Verkehrs, sondern zum wirksamen Schutz des Fahrzeuges, also Tag und Nacht, geboten wird, sind zum Beispiel in der näheren Umgebung von Flughäfen, Bahnhöfen, kurz überall dort gegeben, wo Fahrzeuge meist über Tage oder Wochen geparkt werden und der Kraftfahrer während seiner Abwesenheit seinen Wagen geschützt wissen will. In diesen Fällen - das ist das Anliegen des Absatzes 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 16 StVO - muß ausreichender anderer Parkraun zur Verfügung stehen, und zwar nicht nur für das zeitlich begrenzte Parkbedürfnis von Flughafenbesuchern, sondern auch für solche Fahrzeugbesitzer, die auch bei länger andauerndem Parken eine Bewachung ihres Fahrzeuges nicht wünschen.

Nicht ausgeschlossen ist es auch, daß auf öffentlichen Plätzen eine Bewachung von Fahrzeugen durchgeführt wird, wenn es der betreffende Kraftfahrer wünscht.

Der Beklagte hat bei seinen Maßnahmen auch eine weitere Regelung getroffen, die rechtlich zu beanstanden ist. Es mag zwar Einzelhandelsgeschäften freistehen, ihren Kunden etwa entstandene Parkgebühren zu ersetzen und sich zur besseren Koordination sogar zu einem Verein zusammenzuschließen. Die Straßenverkehrsbehörde kann das nicht verhindern. Sie darf aber nicht ein solches Verfahren in Gang bringen und in den Bedingungen der Sondernutzungserlaubnis die Ausgabe von Gutscheinen vorschreiben. Das vom Beklagten erstrebte Ziel bestand darin, daß die Parkplätze vorwiegend von den Verkehrsteilnehmern benutzt werden sollten, die Einkäufe in den der Parkgemeinschaft angeschlossenen Geschäften tätigten und deshalb die Parkgebühr ersetzt bekamen. Diese Kraftfahrer konnten es sich sogar leisten, länger zu parken. Dadurch wurde aber wiederum der eigentliche Zweck der Maßnahme, einen schnellen Umschlag des knappen Parkraums herbeizuführen, in Frage gestellt. Die Bevorzugung, die der Beklagte mit seinen Maßnahmen diesem Kreis von Verkehrsteilnehmern zukommen ließ, hatte mit der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nichts zu tun. Sie war deshalb, wie der Senat in BVerwGE 27, 181 in anderem Zusammenhang ausgesprochen hat, nicht rechtmäßig.

Da der Beklagte in dem Rechtsstreit unterliegt, hat er gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen.