I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die beklagte Deutsche Bundespost zur Herausgabe von Verwaltungsvorschriften an den Kläger verpflichtet ist.

Der Kläger, ein eingetragener Verein, der nach seiner Satzung die Interessen seiner Mitglieder gegenüber der Beklagten - u.a. durch Beratung und Hilfe in Rechtsangelegenheiten - wahrnimmt und auch selbst Fernsprechteilnehmer ist, bemüht sich seit Jahren ohne Erfolg, von der Beklagten deren nichtveröffentlichte Verwaltungsvorschriften, soweit sie nach seiner Einschätzung für die Postkunden von Bedeutung sind, zu erhalten. Seine Klage mit den Anträgen,

hatte in den Vorinstanzen keinen Erfolg.

In den Gründen des Berufungsurteils ist ausgeführt, der erste Antrag sei zulässig; er sei aber nicht begründet, denn der geltend gemachte Anspruch bestehe nicht. Nach § 8 des Gesetzes über Fernmeldeanlagen (FAG) seien zwar die Bedingungen für den Anschluß an das Fernsprechnetz öffentlich bekanntzumachen. Hierzu gehöre die bezeichnete "Arbeitsanweisung" aber nicht, denn sie begründe keine Rechte oder Pflichten der Fernsprechteilnehmer. Auch aus dem Grundgesetz lasse sich der Anspruch nicht herleiten. Es könne offenbleiben, ob Verwaltungsvorschriften veröffentlicht oder dem Bürger anderweitig zugänglich gemacht werden müßten, wenn sie Richtlinien für die Ermessensausübung enthielten, denn das sei hier nicht der Fall. Soweit die Vorschriften der Fernmeldeordnung (FO), bei deren Anwendung die "Arbeitsanweisung" heranzuziehen sei (§ 5 Abs. 5, § 12 Abs. 1, § 17 Abs. 4 FO), der Beklagten überhaupt ein Ermessen einräumten, regele diese nicht die Ermessensausübung; sie betreffe vielmehr nur die Frage, ob die Voraussetzungen für eine Ermessensausübung erfüllt seien. Bei Verwaltungsvorschriften, die lediglich der Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen dienten, verlangten aber weder das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) noch die Rechtsschutzgarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) noch sonstige Vorschriften des Grundgesetzes die Veröffentlichung.

Der zweite Antrag sei unzulässig, denn ein Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sei nicht erkennbar. Dieses müsse seine Grundlage in dem Rechtsverhältnis haben, das die begehrte Feststellung betreffe. Deshalb sei die Bedeutung der begehrten Feststellung für die Beratungstätigkeit des Klägers unbeachtlich. Vielmehr müßte dargetan oder sonst ersichtlich sein, daß die Verwaltungsvorschriften für das konkrete Fernsprechteilnehmerverhältnis des Klägers von einer die begehrte Feststellung gebietenden Bedeutung seien. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt. Zu berücksichtigen sei hierbei, daß die Beklagte sich bereit erklärt habe, dem Kläger bei Einzelfragen im Rahmen seines Teilnehmerverhältnisses die einschlägigen Dienstanweisungen und sonstigen Verwaltungsvorschriften bekanntzugeben.

Mit der - vom Berufungsgericht zugelassenen - Revision verfolgt der Kläger sein Klagebegehren weiter. Hinsichtlich seines ersten Antrags - Herausgabe der "Arbeitsanweisung" - rügt er die Verletzung des § 8 PAG und des Art. 20 Abs. 3 GG. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht angenommen, die bezeichnete "Arbeitsanweisung" begründe keine Rechte oder Pflichten der Fernsprechteilnehmer. Diese Richtlinie steuere nicht nur den technischen Verwaltungsablauf, sondern greife in das Rechtsverhältnis der Beklagten zu den Fernsprechteilnehmern ein. Nach moderner Auffassung hätten Verwaltungsvorschriften Rechtssatzcharakter. Zumindest sei die "Arbeitsanweisung" hier aus Rechtsschutzgründen wie ein Rechtssatz zu behandeln. Verwaltungsvorschriften mit normgleicher Wirkung bedürften aber der Veröffentlichung, und zwar nicht nur, wenn es sich um Ermessensrichtlinien, sondern entgegen verbreiteter Ansicht auch dann, wenn es sich - wie hier - um norminterpretierende Anweisungen handele. Das folge aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG). Zumindest sei die Beklagte zur Herausgabe der "Arbeitsanweisung" verpflichtet; denn er (der Kläger) könne seine Aufgaben als Verbraucherschutzorganisation nur dann wirkungsvoll erfüllen, wenn ihm die Verwaltungsanweisungen der Beklagten mitgeteilt würden.

Hinsichtlich des Feststellungsantrags rügt der Kläger die Verletzung von § 138 Nr. 6 VwGO und § 8 FAG sowie des Art. 20 Abs. 3 GG. Das Berufungsgericht habe die Verneinung des Feststellungsinteresses nur auf das Fernsprechteilnehmerverhältnis zwischen ihm und der Beklagten gestützt und die Bedeutung der beantragten Feststellung für seine rechtsberatende Tätigkeit ohne weitere Begründung (§ 138 Nr. 6 VwGO) für unbeachtlich erklärt. Der Feststellungsantrag sei zulässig. Da er (der Kläger) die Feststellung eines ihm in seiner Verbandseigenschaft aufgrund von Vorschriften des einfachen Rechts wie auch des Verfassungsrechts zustehenden Anspruchs begehre, sei ein konkretes Rechtsverhältnis gegeben. Das Feststellungsinteresse ergebe sich aus seiner Stellung als Interessenvertreter und Rechtsberater der Postkunden. Die Begründetheit des Begehrens folge aus der Begründung des Leistungsantrags.

Die Beklagte beantragt die Zurückweisung der Revision. Sie hält das Urteil des Berufungsgerichts für zutreffend.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Die Revision, über die gemäß § 101 Abs. 1 i.V.m. §§ 141, 125 Abs. 1 VwGO im schriftlichen Verfahren entschieden werden kann, hat keinen Erfolg, denn das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht nicht.

1.

Zu Recht hat das Berufungsgericht dem ersten Klageantrag auf Herausgabe der "Arbeitsanweisung Belastung von Hauptanschlußleitungen (FTZ 12 R 2)" nicht stattgegeben, denn der geltend gemachte Rechtsanspruch besteht nicht.

Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist nicht die Frage, ob die Beklagte in einen konkreten fernmelderechtlichen Verwaltungsverfahren, in dem die Belastung von Hauptanschlußleitungen von Bedeutung ist, dem Kläger als betroffenem Fernsprechteilnehmer oder seinem Vorsitzenden als bevollmächtigtem Vertreter eines betroffenen Fernsprechteilnehmers die umstrittene "Arbeitsanweisung" zur Kenntnis geben muß. Denn es geht hier nicht um den Auskunftsanspruch und das Akteneinsichtsrecht des an einem Verwaltungsverfahren Beteiligten. Streitgegenstand ist vielmehr die Frage, ob der Kläger einen Rechtsanspruch darauf hat, daß ihm die "Arbeitsanweisung" außerhalb eines Verwaltungsverfahrens, in dem sie zur Anwendung kommen kann, bekanntgegeben wird. Diese Frage ist im Anschluß an die gefestigte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 61, 15 [BVerwG 16.09.1980 - 1 C 52/75];  61, 40 [BVerwG 16.09.1980 - 1 C 28/78]; Urteil vom 5. Juni 1984 - BVerwG 5 C 73.82 -) zu verneinen. Soweit der geltend gemachte Anspruch auf Herausgabe der "Arbeitsanweisung" darauf gestützt ist, daß die Beklagte zur Veröffentlichung derselben verpflichtet sei und bei Nichterfüllung des Anspruchs auf Veröffentlichung zumindest ein Anspruch auf, Herausgabe der "Arbeitsanweisung" bestehen müsse, scheitert er schon daran, daß ein Rechtsanspruch auf Veröffentlichung nicht besteht. Auch auf andere Rechtsgründe läßt sich der Herausgabeanspruch nicht stützen.

a)

Entgegen der Auffassung der Revision ergibt sich der vom Kläger geltend gemachte Rechtsanspruch nicht aus § 8 des Gesetzes über Fernmeldeanlagen in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. März 1977 (BGBl. I S. 459) - FAG -. Danach kann, wenn an einem Ort Fernmeldeanlagen für den Ortsverkehr zur Benutzung gegen Entgelt errichtet sind, jeder Eigentümer eines Grundstücks gegen Erfüllung der zu erlassenden und öffentlich bekanntzumachenden Bedingungen den Anschluß an das Lokalnetz verlangen. Regelungsgegenstand der Vorschrift ist nach ihrem eindeutigen Wortlaut sowie nach ihrem Sinn und Zweck der Rechtsanspruch auf Anschluß an das örtliche Fernsprechnetz. Daß das Gesetz jeden Interessierten einen Rechtsanspruch auf Erlaß und öffentliche Bekanntmachung der Anschlußbedingungen einräumen wollte, kann ihm nicht entnommen werden. Die Anschlußbedingungen sind im übrigen in Gestalt der einschlägigen Vorschriften der Fernmeldeordnung (FO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Mai 1971 (BGBl. I S. 541), zuletzt geändert durch die Fünfundzwanzigste Verordnung zur Änderung der Fernmeldeordnung vom 29. August 1984 (BGBl. I S. 1165), erlassen und öffentlich bekanntgemacht worden. Die "Arbeitsanweisung" gehört nicht zu den Anschlußbedingungen im Sinne des § 8 FAG, denn sie regelt nicht die Voraussetzungen, unter denen der Anschluß an das Fernsprechnetz verlangt werden kann.

b)

Auch aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ergibt sich der geltend gemachte Herausgabeanspruch nicht. Zwar trifft es zu, daß eine Rechtsnorm des gesetzten Rechts nur Gültigkeit haben kann, wenn sie ordnungsgemäß verkündet worden ist; geheime Rechtsnormen gibt es in einem Rechtsstaat nicht. Verfehlt ist aber die Schlußfolgerung, weil es sich bei der umstrittenen "Arbeitsanweisung" um Rechtsnormen handele, müsse diese veröffentlicht werden. Richtig ist umgekehrt, daß die "Arbeitsanweisung" - selbst wenn sie ihrem Inhalt nach darauf angelegt wäre - schon deshalb keine gültigen Rechtsnormen enthalten und keine Rechte oder Pflichten der Fernsprechteilnehmer begründen könnte, weil sie nicht öffentlich bekanntgemacht worden ist. Davon abgesehen ist es auch nicht Gegenstand der "Arbeitsanweisung", das Rechtsverhältnis zwischen der Beklagten und den Fernsprechteilnehmern zu regeln. Aus ihrem Inhalt, dem die Bezeichnung "Arbeitsanweisung" entspricht, ist ersichtlich, daß sie nicht darauf gerichtet ist, Rechte und Pflichten dessen zu bestimmen, der einen Fernsprechanschluß beantragt hat oder einen solchen bereits innehat. Vielmehr stellt sie eine innerdienstliche Anweisung des Fernmeldetechnischen Zentralamts (FTZ) der Beklagten an deren Bedienstete dar, mit der diesen u.a. vorgeschrieben wird, was unter der Belastung der Hauptanschlußleitungen zu verstehen und wie sie zu messen ist, wo die Grenze der zulässigen Belastung liegt, wie die Anschlußleitungen zu bemessen, die Anzahl der erforderlichen Leitungen zu berechnen und die Leitungsanordnungen vorzunehmen sind und was im Fall der Überlastung zu tun ist. Es handelt sich hierbei um Verwaltungsvorschriften, die für den Fernsprechteilnehmer nicht verbindlich sind, auch nicht, soweit sie vorsehen, daß dieser durch die Bediensteten der Beklagten zu einem bestimmten Verhalten, etwa zur Beantragung von mehr Leitungen, veranlaßt werden soll.

Die "Arbeitsanweisung" hat auch nicht die von der Revision angenommene "normgleiche Wirkung". Zwar hat die Rechtsprechung anerkannt, daß ermessensbindende Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien) eine entsprechende Verwaltungspraxis indizieren und deshalb wegen des Gleichbehandlungsanspruchs des Bürgers (Art. 3 Abs. 1 GG) zu einer Selbstbindung der Verwaltung führen können. Ob dieser Umstand den Begriff der rechtsnormgleichen Wirkung und die daraus gezogene Folgerung der Veröffentlichungspflicht rechtfertigt, bedarf indessen nicht der Erörterung. Denn bei der "Arbeitsanweisung" handelt es sich - dies hat das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt und ist auch unter den Beteiligten nicht streitig - nicht um Ermessensrichtlinien. Der Auffassung der Revision, Verwaltungsvorschriften stünden auch dann den Rechtsnormen gleich und bedürften deshalb der Veröffentlichung, wenn sie norminterpretierende Anweisungen enthielten, kann nicht gefolgt werden. Denn Verbindlichkeit für das Rechtsverhältnis zwischen Bürger und Verwaltung kommt einer verwaltungsinternen Norminterpretation gerade nicht zu. Eine Untersuchung der umstrittenen Fragen nach der Rechtsnatur und der Wirkungsweise der verschiedenen Arten von Verwaltungsvorschriften erfordert der vorliegende Rechtsstreit nicht. Offenbleiben kann insbesondere, ob und unter welchen Voraussetzungen die Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften geboten sein kann. Denn mit einer im Interesse der Allgemeinheit bestehenden Veröffentlichungspflicht ließe sich ein entsprechendes subjektives Recht für jedermann nicht begründen (vgl. BVerwGE 61, 15 [BVerwG 16.09.1980 - 1 C 52/75] [21]; 61, 40 [44]).

c)

Der Umstand, daß die Wahrnehmung der Interessen seiner Mitglieder gegenüber der Beklagten und die Rechtsberatung in Fragen des Post- und Fernmeldewesens zu den satzungsmäßigen Aufgaben des Klägers gehören, vermag den Klageanspruch ebenfalls nicht zu begründen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in den Urteilen vom 16. September 1980 (a.a.O.) dargelegt, daß Rechtsanwälte keinen Rechtsanspruch auf Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften haben, auch wenn diese ihrer Rechtsberatungstätigkeit förderlich sind, denn für einen solchen Rechtsanspruch finde sich weder im Verwaltungsverfahrensrecht noch im anwaltlichen Berufsrecht noch im Verfassungsrecht eine Rechtsgrundlage. Zwar könne auch außerhalb eines Verwaltungsverfahrens ein berechtigtes Interesse bestehen, Einsicht in verwaltungsbehördliche Akten und Unterlagen zu nehmen, und dieses Interesse könne sich auch auf Sammlungen von Verwaltungsvorschriften für ein bestimmtes Sachgebiet beziehen, über die Einsichtnahme habe die Behörde aber grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden; ein subjektives Recht auf fehlerfreie Ermessensausübung stehe demnach nur demjenigen zu, der an der Einsichtnahme ein berechtigtes Interesse habe. Ein berechtigtes Interesse ergebe sich aber - dies ist in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 5. Juni 1984 (BVerwG 5 C 73.82) ausgeführt - nicht schon daraus, daß der Anspruchsteller Rechtsanwalt sei und in dem Sachgebiet beratend und vertretend tätig werde (im gleichen Sinne bereitsBeschluß des erkennenden Senats vom 10. Februar 1981 - BVerwG 7 B 26.81 - DVBl. 1981, 683). Mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) lasse es sich ebensowenig begründen wie mit der durch das Grundgesetz garantierten Effektivität des Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG).

Hieran ist auch im vorliegenden Fall festzuhalten. Die Rechte, die der Kläger aufgrund seiner Beratungs- und Vertretungsaufgaben in Anspruch nimmt, können nicht weiter reichen als bei einem Rechtsanwalt, der als Organ der Rechtspflege zur Beratung und Vertretung in allen Rechtsangelegenheiten berufen ist (§§ 1, 3 Abs. 1 BRAO). Eine unzumutbare Einschränkung seiner satzungsmäßigen Tätigkeit hat diese Rechtsauffassung nicht zur Folge. Denn daß dem Kläger die einschlägigen Verwaltungsvorschriften zugänglich gemacht werden, wenn er in einem anhängigen Verwaltungsverfahren einen Beteiligten berät und vertritt, steht außer Streit. Die Beklagte hat sich hierzu ausdrücklich bereit erklärt.

2.

Daß das Berufungsgericht dem zweiten Klageantrag - Feststellung der Herausgabepflicht der Beklagten - nicht stattgegeben hat, verletzt Bundesrecht ebenfalls nicht.

a)

Die Verfahrensrüge ist unbegründet. Daß die Entscheidung, wie die Revision vorträgt, nicht mit Gründen versehen sei (§ 138 Nr. 6 VwGO), trifft nicht zu. Das Berufungsgericht hat das Fehlen eines Feststellungsinteresses damit begründet, es sei nicht dargetan oder sonst ersichtlich, daß die Verwaltungsvorschriften, deren Herausgabe der Kläger erstrebt, für das Fernsprechteilnehmerverhältnis des Klägers von einer die baldige Feststellung gebietenden Bedeutung seien. Die Bedeutung der beantragten Feststellung für die rechtsberatende Tätigkeit des Klägers hat es für unbeachtlich erklärt. Hierfür fehlt aber nicht die Begründung. Das Berufungsgericht hat nämlich ausgeführt, das Feststellungsinteresse müsse seine Grundlage in dem Rechtsverhältnis haben, das die begehrte Feststellung betreffe. Es ist der Bedeutung der begehrten Feststellung für die Beratungstätigkeit des Kläges demnach deshalb nicht nachgegangen, weil es insoweit ein Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Beklagter verneint hat. Von einer nicht mit Gründen versehenen Entscheidung kann hiernach keine Rede sein.

b)

Mit der Sachrüge - Verletzung des § 8 FAG und des Art. 20 Abs. 3 GG - kann die Revision schon deshalb nicht durchdringen, weil das Berufungsgericht - zu Recht - den Feststellungsantrag als unzulässig angesehen und die bezeichneten Vorschriften deshalb nicht angewandt hat. Der geltend gemachte Herausgabeanspruch wäre gemäß 45 Abs. 1 VwGO nur als Bestandteil eines Rechtsverhältnisses feststellungsfähig. Als Rechtsverhältnis kommt hier allein das zwischen den Beteiligten bestehende Fernsprechteilnehmerverhältnis in Betracht. Denn die Stellung als Interessenvertreter und Rechtsberater der Postkunden, auf die der Kläger sich beruft, vermag außerhalb bestimmter Teilnehmerverhältnisse oder sonstiger konkreter, etwa durch ein Verwaltungsverfahren begründeter Rechtsbeziehungen ein Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten nicht zu begründen. Soweit der Herausgabeanspruch aber auf das Fernsprechteilnehmerverhältnis gestützt ist, hat das Berufungsgericht zutreffend das Feststellungsinteresse verneint. Davon abgesehen hätte der Feststellungsantrag auch in der Sache keinen Erfolg haben können, denn der geltend gemachte Anspruch auf Herausgabe aller Dienstvorschriften, die in Klageantrag zudem nicht genügend bestimmt sind, besteht aus denselben Gründen nicht, aus denen unter 1. ein Anspruch auf Herausgabe der "Arbeitsanweisung" verneint worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.