Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.06.1984, Az.: BVerwG 5 C 73.82

I.

Der Kläger ist Rechtsanwalt. Er berät und vertritt u.a. Personen in Angelegenheiten der Sozialhilfe. Im November 1978 wandte er sich an das Rechtsamt der beklagten Stadt und bat, ihm mitzuteilen, wo er "Allgemeine Weisungen" einsehen könne, die nach seiner Kenntnis für den Sozialhilfebereich erlassen worden seien und die für die einzelnen Sachbearbeiter "ziemlich verbindlich" regelten, in welcher Weise und in welcher Höhe Leistungen, die im Gesetz zahlenmäßig nicht festgeschrieben seien, gewährt werden dürften; er wolle diese Weisungen fotokopieren. Der für den Fall der Ablehnung erbetene rechtsmittelfähige Bescheid wurde nicht erteilt.

Die sodann erhobene Klage, hauptsächlich gerichtet darauf, den Beklagten zu verpflichten, ihm alle Verwaltungsvorschriften aus dem Sozialhilfebereich, insbesondere die sogenannten Allgemeinen Weisungen, bekanntzugeben, indem sie ihm zur Verfügung gestellt werden oder indem ihm die Einsichtnahme ermöglicht wird, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen: Der geltend gemacht Anspruch ergebe sich weder aus der durch das Grundgesetz gewährleisteten Freiheit der Berufswahl und Berufsausübung noch aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus der Garantie des effektiven Rechtsschutzes; auch auf das Grundrecht auf Informationsfreiheit könne der Kläger seinen Anspruch nicht stützen.

Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und unter Zurückweisung der Berufung im übrigen den Beklagten verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 16. November 1978 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Es ist wie das Verwaltungsgericht der Ansicht, daß der Kläger keinen (strikten) Anspruch darauf habe, im Sozialhilfebereich erlassene Verwaltungsvorschriften unabhängig von einem konkreten Verwaltungsverfahren zur Verfügung gestellt zu erhalten. Jedoch sei in der Rechtsprechung anerkannt - so führt das Oberverwaltungsgericht weiter aus -, daß auch außerhalb eines Verwaltungsverfahrens ein berechtigtes Interesse bestehen könne, Einsicht in verwaltungsbehördliche Akten und Unterlagen - z.B. auch in Sammlungen von Verwaltungsvorschriften für ein bestimmtes Sachgebiet - zu nehmen; über die Einsichtnahme entscheide die Behörde grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen. Derjenige, der ein berechtigtes Interesse an der Einsichtnahme habe, habe daher ein subjektives Recht auf fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens. Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts hat der Kläger aufgrund seiner beruflichen Stellung ein berechtigtes Interesse an der Einsichtnahme in die vom Beklagten im Sozialhilfebereich erlassenen Verwaltungsvorschriften. Andererseits habe der Beklagte über den Antrag des Klägers bisher nicht entschieden, also von seinem Ermessen keinen Gebrauch gemacht. Der Notwendigkeit, über den außerdem gestellten Hilfsantrag - festzustellen, daß der Beklagte verpflichtet sei, im konkreten Einzelfall die entscheidungsmaßgeblichen Richtlinien oder Weisungen bekanntzugeben - zu entscheiden, hat sich das Oberverwaltungsgericht mit Rücksicht auf seine Entscheidung zum Hauptantrag enthoben gesehen.

Der Beklagte erstrebt mit der Revision, daß die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts in vollem Umfang zurückgewiesen wird. Er macht Mängel des Verfahrens und Verstöße gegen die Grundsätze des allgemeinen Auskunftsrechts und des Rechts auf Akteneinsicht geltend; er leugnet vor allem ein allein aus der beruflichen Stellung des Klägers abgeleitetes berechtigtes Interesse an einer Einsichtnahme in die fraglichen Verwaltungsvorschriften außerhalb eines konkreten Verfahrens.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er meint, einen strikten Anspruch auf Vorlage der Verwaltungsvorschriften zu haben; auf jeden Fall habe er den ihm durch das angefochtene Urteil zuerkannten Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung.

Der sich am Verfahren beteiligende Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält die Entscheidung des Berufungsgerichts im Ergebnis für richtig.

II.

Die Revision des Beklagten ist zulässig und begründet. Das Oberverwaltungsgericht hätte die Berufung des Klägers gegen das erst instanzliche Urteil - auch mit dem Hilfsantrag - in vollem Umfang zurückweisen müssen.

Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß der Kläger allein aufgrund seiner beruflichen Stellung ein berechtigtes Interesse daran habe, auch außerhalb eines konkreten Verwaltungsverfahrens Einsicht in die im Sozialhilfebereich erlassenen Verwaltungsvorschriften zu nehmen, und daß er infolgedessen ein subjektives Recht auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens durch den Beklagten habe, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar (nachfolgend 1.). Für die hilfsweise begehrte Feststellung fehlt dem Kläger das Rechtsschutzbedürfnis (nachfolgend 2.).

1.

Im Urteil vom 16. September 1980 (BVerwGE 61, 15 <22>[BVerwG 16.09.1980 - 1 C 52/75]) hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, daß nach dem Bundesrecht ein allgemeines Recht auf Akten einsieht außerhalb eines Verwaltungsverfahrens nicht bestehe. Hieran ist festzuhalten. Unter Hinweis auf seine Entscheidung vom 23. August 1968 (BVerwGE 30, 154 [BVerwG 23.08.1968 - BVerwG IV C 235.65]) hat es weiter ausgeführt, daß allerdings ein berechtigtes Interesse bestehen könne, auch außerhalb eines Verwaltungsverfahrens in verwaltungsbehördliche Akten und Unterlagen Einsicht zu nehmen; ob (unter dieser Voraussetzung) die Einsicht zu gewähren sei, entscheide die Behörde grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen. Im Urteil vom 16. September 1980 hat das Bundesverwaltungsgericht schließlich ausgeführt, daß sich das erwähnte Interesse auch auf Sammlungen von Verwaltungsvorschriften für ein bestimmtes Sachgebiet beziehen könne.

Nimmt man letzteres an und läßt dabei unberücksichtigt, daß Verwaltungsvorschriften einer Behörde ganz unterschiedliche Inhalte haben, also z.B. ausschließlich Arbeitshilfen sein oder interne Bearbeitungszuständigkeiten regeln können, so steht jedenfalls das subjektive Recht auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens nur demjenigen zu, der an der Einsichtnahme in seiner Person ein berechtigtes Interesse hat. Darin liegt keine unzulässige Einschränkung des Anspruchs. Auch der Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens betreffend die Gewährung von Einsicht in Akten außerhalb eines Verwaltungsverfahrens besteht nicht schlechthin. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. August 1968 und die darin angeführte Rechtsprechung machen deutlich, daß der dort im jeweiligen Einzelfall angenommene Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens nicht aus sich heraus bestand. Anspruchsteller waren vielmehr Personen, die zu der Behörde, um deren Akten es ging, in einer konkreten Rechtsbeziehung gestanden hatten oder sogar noch standen; und die fraglichen Akten hatten einen Bezug zu dieser Rechtsbeziehung (z.B. BVerwGE 7, 153: Prüfungsakten; BVerwGE 12, 296 und 67, 300: im Zusammenhang mit der Besetzung einer Stelle entstandene Akten; BVerwGE 31, 301: Akten des Verfassungsschutzes). Die in das Ermessen der zuständigen Stelle gestellte Gewährung von Einsicht an dritte Personen (andere Personen) von der Darlegung oder Glaubhaftmachung eines rechtlichen Interesses abhängig zu machen, ist auch sonst in der Rechtsordnung anzutreffen (siehe § 34 Abs. 1 Satz 1 FGG; § 61 Abs. 1 Satz 3 PStG; § 120 Abs. 3 VerglO; § 299 Abs. 2 ZPO).

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts ergibt sich dieses berechtigte Interesse nicht schon daraus, daß der Kläger Rechtsanwalt ist und im Rahmen der Ausübung seines Berufs u.a. Personen in Angelegenheiten der Sozialhilfe berät und in behördlichen und gerichtlichen Verfahren vertritt. Für die Beurteilung dieses berechtigten Interesses ist entscheidend: Es geht nicht darum, daß der Kläger in konkreten Fällen, in denen er Hilfesuchende berät und vertritt, für die möglichst umfassende Beratung Kenntnis von verwaltungsinternen, nicht veröffentlichten Allgemeinen Weisungen erhält, die für die Regelung des konkreten möglichen Hilfefalles maßgeblich sind oder sein könnten. Für diesen Fall ist nicht zweifelhaft, daß der Beklagte dem Kläger als dem bevollmächtigten Vertreter des möglicherweise materiell berechtigten Hilfesuchenden einschlägige Weisungen zur Kenntnis gibt, die das Sozialamt bei der Regelung des Hilfefalles anwenden würde oder bereits angewendet hat, vor allem dann, wenn die konkrete Leistung im Ermessen des Trägers der Sozialhilfe steht (vgl. § 4 BSHG) und die Allgemeine Weisung im Interesse der Gleichbehandlung der Steuerung der Ermessensausübung dient. Der Kläger begehrt jedoch, daß ihm der Beklagte vorab und unabhängig davon, ob es im Einzelfall je zu einer Beratung und/oder Vertretung eines Hilfesuchenden kommen wird, sämtliche Allgemeinen Weisungen des örtlichen Trägers der Sozialhilfe, also ohne Rücksicht auf ihren Gegenstand und Inhalt zur Verfügung stellt, was einschließt, daß der Beklagte ihn - wenn ein solches Zur-Verfügung-Stellen einen Sinn haben soll - in der Zukunft auf dem laufenden halten, d.h. in einen "Verteiler" aufnehmen muß.

Ein berechtigtes Interesse hieran läßt sich vor allem nicht mit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Freiheit der Berufsausübung (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) begründen; denn der Kläger erhält die für seine Berufsausübung notwendige Kenntnis maßgeblicher Weisungen dadurch, daß der Träger der Sozialhilfe gegenüber demjenigen, der möglicherweise einen Anspruch auf Sozialleistungen hat, zur Beratung und Auskunft verpflichtet ist (§§ 14 und 15 des Sozialgesetzbuchs - Allgemeiner Teil - vom 11. Dezember 1975 <BGBl. I S. 3015> - SGB I -; vgl. auch § 8 BSHG), daß diese Verpflichtung die Bekanntgabe der maßgeblichen Rechtsgrundlagen, auf die es voraussichtlich ankommen wird oder auf die der Träger der Sozialhilfe seine bereits ergangene Entscheidung gestützt hat, einschließt (sofern sich dies in letzterem Fall nicht ohnehin aus der Begründung des Bescheides ergibt, vgl. § 35 Abs. 1 des Sozialgesetzbuchs - Verwaltungsverfahren - vom 18. August 1980 <BGBl. I S. 1469> - SGB X -) und daß der potentiell Leistungsberechtigte zur Erlangung von Auskunft sich Dritter, also auch eines Rechtsanwalts bedienen kann. Auf diesem Wege wäre zugleich einem Informationsinteresse des Rechtsanwalts, sollte ein solches mit Blick auf seine Stellung als Organ der Rechtspflege in seiner Person bestehen, Rechnung getragen.

Ebensowenig läßt sich das berechtigte Interesse an der Einsicht, wie sie ausschließlich hier in Streit ist, mit der durch das Grundgesetz gewährleisteten Effektivität des Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) rechtfertigen. Bei seinen Darlegungen hierzu unter Hinweis auf Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Beschluß vom 20. Dezember 1979 (BVerfGE 53, 30 [BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77] <65>[BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77]), daß der Grundrechtsschutz weitgehend auch durch die Gestaltung des Verfahrens zu leisten ist und daß die Grundrechte demgemäß nicht nur das gesamte materielle, sondern auch das Verfahrensrecht beinflussen, soweit dieses für den effektiven Rechtsschutz von Bedeutung ist, übersieht der Kläger, daß diese Erwägungen für den im Einzelfall potentiell materiell Berechtigten, also im Bereich der Sozialhilfe für einen konkreten Hilfesuchenden Bedeutung haben, der für die Durchsetzung des geltend gemachten Anspruchs Rechtsschutz sucht. Die Effektivität dieses Rechtsschutzes steht unter dem Schutz des Grundgesetzes. Dadurch, daß der Kläger entsprechend seiner beruflichen Stellung für einen potentiell materiell Berechtigten tätig wird und diesen vertritt, werden die Verfahrensrechte des Vertretenen - sei es im behördlichen, sei es im gerichtlichen Verfahren - nicht zu eigenen Rechten des Rechtsanwalts. Daraus, daß der Kläger einen Hilfesuchenden berät und/oder ihn bei der Geltendmachung von Ansprüchen vertritt, entsteht nicht neben dem Rechtsverhältnis des Hilfesuchenden zum Träger der Sozialhilfe ein Rechtsverhältnis des Klägers zu dieser Behörde, aus dem eigene (Verfahrens-)Rechte des Klägers erwüchsen.

2.

Für das erstmals im Berufungsverfahren hilfsweise geltend gemachte Feststellungsbegehren, über das das Oberverwaltungsgericht von seinem Rechtsstandpunkt aus nicht zu entscheiden brauchte, auf das es jedoch bei der vollständigen Abweisung der Klage mit dem Hauptantrag ankommt, hat der Kläger kein Rechtsschutzbedürfnis. Aus den unter 1. dargelegten Gründen ergibt sich, daß im konkreten Einzelfall der potentiell materiell Berechtigte, d.h. der Hilfesuchende, gegen den Träger der Sozialhilfe einen Anspruch auf Beratung und Auskunft hat, der die Mitteilung der maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen einschließt. Dafür ist nicht Voraussetzung, daß bei dem Träger der Sozialhilfe ein Verwaltungsverfahren förmlich durch Antragstellung anhängig gemacht wird (die Gewährung von Sozialhilfe ist ohnehin antragsunabhängig - vgl. § 5 BSHG -). Ebenso ist unter 1. dargelegt worden, daß einem Rechtsanwalt, der einen Hilfesuchenden in bezug auf das Bestehen sozialhilferechtlicher Ansprüche berät oder diesen bei der Durchsetzung geltend gemachter Ansprüche vertritt, hieraus keine eigenen (Verfahrens-)Rechte gegenüber dem Träger der Sozialhilfe erwachsen.

Ob angesichts der wiederholten ausdrücklichen Erklärung des Beklagten, seine Weigerung beschränke sich auf die abstrakte Bekanntgabe seiner Allgemeinen Weisungen außerhalb eines konkreten Streits eines Sozialhilfeempfängers, die schlichte Behauptung des Klägers, ihm werde auch im Einzelfall die Einsicht in ermessensbindende Weisungen verweigert, für eine Darlegung des Rechtsschutzbedürfnisses ausreichen würde, kann daher offenbleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.