Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.03.1968, Az.: BVerwG IV C 104.65

I.

Der Beklagte ordnete durch Beschluß vom 9. Februar 1962 für Teile der Gemarkungen W., X., L. und U. das Flurbereinigungsverfahren W. - W. 183 (W.) an. Hiergegen wendet sich die überwiegende Anzahl der Teilnehmer mit folgender Begründung: Das in die Flurbereinigung einbezogene Gebiet sei nicht bereinigungsbedürftig. Die Ländereien seien im großen und ganzen großräumig arrondiert, die Größe und Formen der Grundstücke zufriedenstellend und selbst für einen Maschineneinsatz ausreichend. Das Straßen- und Wegnetz im Verfahrensgebiet sei durchaus genügend ausgebaut. Die Kostenlast des einzelnen Teilnehmers würde in keinem Verhältnis zu den geringen Vorteilen stehen, welche er von dem Verfahren erwarten dürfe. Aus diesen Gründen liege die Durchführung des Flurbereinigungsverfahrens auch nicht in ihrem Interesse, wie es § 4 FlurbG vorschreibe. Über ihren Widerspruch dürfe sich die Flurbereinigungsbehörde nicht hinwegsetzen, denn in ihrer Hand befänden sich etwa 80-85 % der Fläche des Flurbereinigungsgebietes.

Nach erfolglosem Widerspruch haben 79 Teilnehmer gegen die Einleitung des Flurbereinigungsverfahrens Klage erhoben.

Das Flurbereinigungsgericht ist auf Grund einer Augenscheinseinnahme und anhand von Besitzstandskarten zu dem Ergebnis gelangt, daß das in Aussicht genommene Verfahrensgebiet flurbereinigungsbedürftig ist. Es hat die Klage abgewiesen und in den Urteilsgründen folgendes ausgeführt:

Der Grundbesitz sei in weitaus überwiegenden Teilen des Flurbereinigungsgebiets zersplittert und unwirtschaftlich geformt. Eine Anzahl von Besitzständen sei stark winkelig und oftmals mit dem Grundbesitz der Nachbarhöfe verzahnt. In fast allen Fällen sei eine Zusammen- und Umlegung nach neuzeitlichen betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten zur Verbesserung der Agrarstruktur erforderlich. Auch seien weitere landeskulturelle Maßnahmen auf wege- und wasserwirtschaftlichem Gebiet notwendig, um eine Verbesserung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung zu erzielen.

Auch das nach § 4 FlurbG erforderliche Interesse der Kläger an der Durchführung der geplanten Flurbereinigung habe der Beklagte ermessensfehlerfrei bejaht. Die geplanten Maßnahmen dienten der Förderung der landwirtschaftlichen Betriebe und lägen daher im Interesse aller oder doch zumindest der Mehrzahl der Beteiligten. Maßgebend sei das wohlverstandene, auf sachlichen Gesichtspunkten beruhende Interesse, nicht die persönliche Einstellung der Beteiligten. Daher könne auch bei einem Widerspruch einer Mehrheit von Beteiligten deren wohlverstandenes Interesse gegeben sein. Das gelte auch dann, wenn nach der Fläche gerechnet etwa 80-85 % der Grundeigentümer der Einleitung des Verfahrens widersprochen hätten. Die den Teilnehmern entstehende finanzielle Belastung würde sich bei den zu erwartenden staatlichen Beihilfen in vertretbaren Grenzen halten.

Die Kläger zu a) haben von der Zulassung der Revision im Urteil des Flurbereinigungsgerichts Gebrauch gemacht.

Sie beantragen,

Sie rügen eine Verletzung des § 4 FlurbG und meinen: Wenn das angefochtene Urteil richtig wäre, so würde das "Interesse der Beteiligten" jede selbständige Bedeutung verlieren. § 4 FlurbG wäre damit überflüssig. Die subjektive Einstellung der Beteiligten wäre dann unerheblich, weil ihr "Interesse" bereits als gegeben anzunehmen wäre, sobald die objektiven Voraussetzungen des § 1 FlurbG vorlägen. Das aber widerspreche dem Sinne des § 4 FlurbG. Diese Bestimmung knüpfe die Zulässigkeit der Flurbereinigung an zwei selbständige Voraussetzungen, einmal an die objektive Notwendigkeit eines Verfahrens und zum anderen an die subjektive Einstellung der Beteiligten zu dem Vorhaben. Es gehe nicht an, den sachlich begründeten Widerspruch einer Mehrheit der Beteiligten, nach der Grundfläche gerechnet sogar 80-85 %, zu übergehen. Rechtsstaatliche Überlegungen verböten es, den Willen einer qualifizierten Mehrheit von Teilnehmern zu mißachten.

Der Beklagte beantragt in erster Linie Verwerfung, hilfsweise Zurückweisung der Revision. Er bestreitet die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache und meint, das Flurbereinigungsgericht hätte die Revision nicht zulassen dürfen. Jedenfalls sei das angefochtene Urteil im Ergebnis zutreffend.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision ist zulässig.

Die Rechtssache hat entgegen der Auffassung der Beklagten grundsätzliche Bedeutung. Es ist grundsätzlich zu klären, ob die Flurbereinigung auch dann im Interesse der Beteiligten im Sinne des § 4 Abs. 1 FlurbG liegen kann, wenn die Mehrzahl der Betroffenen, gemessen an der Fläche des in Aussicht genommenen Verfahrensgebiets, der Einleitung des Verfahrens widerspricht.

Die Revision ist jedoch unbegründet. Dem Flurbereinigungsgericht ist darin bei zutreten, daß die Durchführung der Flurbereinigung selbst gegen den Willen der überwiegenden Anzahl der Teilnehmer, nach der Grundfläche gerechnet, zulässig sein kann. Nach § 4 FlurbG kann die obere Flurbereinigungsbehörde die Flurbereinigung anordnen und das Flurbereinigungsgebiet feststellen, wenn sie die Voraussetzungen für eine Flurbereinigung und das Interesse der Beteiligten für gegeben hält. Was unter den "Voraussetzungen für die Flurbereinigung" zu verstehen ist, ergibt sich aus § 1 FlurbG. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts sind diese Voraussetzungen für den weitaus überwiegenden Teil des in Aussicht genommenen Verfahrensgebietes gegeben. Diese Feststellungen sind revisionsrichterlich nicht zu beanstanden und von den Klägern zu a) auch nicht angegriffen worden.

Im Ergebnis zutreffend hat das Flurbereinigungsgericht auch das nach § 4 FlurbG erforderliche Interesse der Beteiligten bejaht.

Bedenken ergeben sich allerdings gegen das Urteil, soweit es ausführt, die angefochtene Entscheidung der Beklagten lasse keinen Ermessensfehler erkennen. Ein Ermessen ist der Flurbereinigungsbehörde insoweit nicht eingeräumt (Urteil vom 3. März 1959 - BVerwG I C 142.56 - in BVerwGE 8, 197 [199]). Ob das "Interesse der Beteiligten" vorliegt, ist vielmehr vom Gericht in vollem Umfang tatsächlich und rechtlich nachzuprüfen. Soweit das Flurbereinigungsgericht dies verkannt haben sollte, beruhen die Entscheidungsgründe auf einer Verletzung des § 4 FlurbG. Jedoch ist diese etwaige Rechtsverletzung unerheblich, weil sich das angefochtene Urteil aus anderen Gründen als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die Tatsachenfeststellungen des Flurbereinigungsgerichts reichen aus, die angefochtene Behördenentscheidung in vollem Umfang auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen. Diese Nachprüfung ergibt, daß der Beklagte zu Recht das nach § 4 FlurbG erforderliche Interesse der Beteiligten an der Einleitung des Verfahrens als gegeben erachtet hat.

Nach gesicherter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es für die Feststellung dieses Interesses nicht auf die persönliche Meinung der Beteiligten, sondern auf ihr wohlverstandenes, auf sachlichen Erwägungen beruhendes Interesse an (vgl. das bereits angeführte Urteil vom 3. März 1959, Beschluß vom 28. Dezember 1960 - BVerwG I B 159.60 - [RdL 1961, 80], Beschluß vom 4. Juli 1961 - BVerwG I B 56.61 -). Das Interesse der Beteiligten ist nicht gleichbedeutend mit ihrer Zustimmung. Auch ohne Zustimmung der Grundeigentümer kann die Flurbereinigung im wohlverstandenen Interesse der Beteiligten liegen. Wie der I. Senat in seinem Urteil vom 3. März 1959 (a.a.O.) entschieden hat, kann das objektive Interesse der Beteiligten selbst dann vorliegen, wenn eine Vielzahl von Teilnehmern der Einleitung des Verfahrens widerspricht. In dem entschiedenen Falle ist dieser Grundsatz bei einer Sachlage ausgesprochen worden, bei der die Flurbereinigung zwar gegen den Willen vieler Beteiligter, nicht aber der Mehrheit der Betroffenen, gemessen an der Fläche des Verfahrensgebiets, durchgeführt wurde. Nach der Fläche gerechnet lag sogar eine Zustimmung der überwiegenden Zahl der Teilnehmer vor.

Jedoch gilt nichts anderes, wenn selbst die überwiegende Anzahl der Grundeigentümer, gemessen an der Fläche des in Aussicht genommenen Verfahrensgebiets, der Einleitung der Flurbereinigung widerspricht. Auch in einem solchen Falle ist an dem Grundsatz festzuhalten, daß sich die Zulässigkeit einer Flurbereinigung für ein bestimmtes Gebiet grundsätzlich unabhängig von der persönlichen Einstellung der betroffenen Grundstückseigentümer zu dem Vorhaben beurteilt. Es muß bei objektiver Betrachtungsweise ein wirtschaftliches Interesse der Teilnehmer an der Neugestaltung des bestimmten Gebiets bestehen (vgl. Beschluß des erkennenden Senats vom 17. August 1967 - BVerwG IV B 139.66 -). Ist dieses - objektive - Interesse für die Teilnehmer als vorhanden anzunehmen, dann ist die Durchführung des Flurbereinigungsverfahrens selbst gegen ihren Willen zulässig. Die subjektive - gegenteilige - Beurteilung der Teilnehmer über die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit einer Flurbereinigung für ein bestimmtes Gebiet ist dann unerheblich, wenn die Maßnahme sich bei Anlegung eines objektiven Maßstabes als sachgerecht erweist.

Zu ermitteln ist das wohlverstandene Interesse der Beteiligten unter Würdigung der Gesamtumstände im betroffenen Gebiet. Widerspricht, wie im vorliegenden Falle, eine besonders hohe Zahl von Beteiligten der Einleitung des Verfahrens, so werden die Flurbereinigungsbehbrden und die Gerichte Anlaß haben, besonders sorgfältig zu prüfen, ob die Durchführung des Verfahrens im wohlverstandenen Interesse der Beteiligten liegt, also sachgerecht ist. Mit dieser Einschränkung kommt der subjektiven Einstellung der Beteiligten im Sinne des § 10 FlurbG doch eine gewisse Bedeutung zu.

Das Flurbereinigungsgericht hat sich seiner Aufgabe, die Zulässigkeit einer Flurbereinigung zu prüfen, sorgfältig gewidmet. Es hat eine Ortsbesichtigung stattgefunden. Das gesamte zur Bereinigung in Aussicht genommene Gebiet wurde in Augenschein genommen; das Gericht hat sich anhand von Besitzstandskarten ein genaues Bild über die wirtschaftlichen Verhältnisse im Flurbereinigungsgebiet verschafft. Wenn es dann auf Grund der mit großer Sorgfalt getroffenen Feststellungen zu dem Ergebnis gelangte, eine objektive Betrachtungsweise lasse ein wohlverstandenes Interesse der Beteiligten an einer Flurbereinigung erkennen, dann mußte der Widerspruch gegen die Einleitung des Verfahrens außer Betracht bleiben, auch wenn er von der Mehrzahl der Betroffenen ausging.

Bei dieser Betrachtungsweise geht die Ansicht der Kläger zu a) fehl, das in § 4 FlurbG vorausgesetzte Interesse der Beteiligten sei - folge man der Ansicht des Flurbereinigungsgerichts - praktisch gegenstandslos. Es sind durchaus Fälle denkbar, in denen das Interesse zur Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung und der allgemeinen Landeskultur nach § 1 FlurbG zu bejahen wäre, dieses Interesse aber in einem unlösbaren Widerspruch zu den Interessen der Beteiligten (§ 4 a.a.O.) stünde. - So hat der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluß vom 28. Dezember 1960 (a.a.O.) ausgesprochen, daß das Kosteninteresse des einzelnen Beteiligten bei der Durchführung des Verfahrens zu berücksichtigen ist. Inwieweit es zu berücksichtigen wäre, hinge von der Lage des Einzelfalles ab. In der Regel wird es nicht den Ausschlag geben, in Anbetracht der Tatsache, daß die Flurbereinigung in erheblichem Umfange mit öffentlichen Mitteln durchgeführt wird. Zudem sieht § 19 Abs. 3 FlurbG vor, daß einzelne Teilnehmer zur Vermeidung offensichtlicher und unbilliger Härten von der Aufbringung der auf sie entfallenden Beiträge ganz oder teilweise befreit werden können. Grundsätzlich kann also davon ausgegangen werden, daß sich die finanzielle Belastung der Beteiligten in vertretbaren Grenzen halten wird. - Das trifft nach den Feststellungen des Flurbereinigungsgerichts auch für den vorliegenden Fall zu.

Es widerspricht auch nicht, wie die Kläger zu a) meinen, rechtsstaatlichen Prinzipien, eine Flurbereinigung gegen den Willen der Mehrheit der Teilnehmer durchzuführen. Das Flurbereinigungsverfahren sieht eine Abstimmung der Beteiligten nicht vor. Wie der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem bereits angeführten Beschluß vom 4. Juli 1961 dargelegt hat, kann darin ein Verstoß gegen demokratische Grundsätze nicht gesehen werden. Zunächst haben die Kläger im Rahmen der Teilnehmergemeinschaft (§§ 16 ff. FlurbG) die Möglichkeit, auf die Durchführung und die Gestaltung des Verfahrens persönlich Einfluß zu nehmen.

Entscheidend aber ist, daß die Flurbereinigung das Eigentum der Betroffenen nicht beeinträchtigt, weil durch die Gesamtabfindung in Höhe des zu ermittelnden Gesamttauschwerts gewährleistet ist, daß die Teilnehmer Land von gleichem Wert erhalten. Hinzu kommt, daß die Flurbereinigung eine Maßnahme ist, die eine wirtschaftliche Betriebsführung nach neuzeitlichen Grundsätzen zu ermöglichen bzw. zu fördern geeignet ist (vgl. Beschluß vom 9. November 1954 - BVerwG I B 145.53 - in BVerwGE 1, 225 [228] und Urteil vom 6. Oktober 1960 - BVerwG I C 64.60 - in BVerwGE 12, 1 [BVerwG 06.10.1960 - I C 64/60] [6]).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].